Werkscenario Gemeente Utrecht inzake handhaving verbod verstrekking

alcoholhoudende drank aan minderjarigen middels een mysteryeguest (13+)

introductie

Op 23 augustus 2013 heeft toenmalig burgemeester Wolfsen de "Beleidsregel inzake handhaving
verbod verstrekking alcoholhoudende drank aan minderjarigen" vastgesteld. Dit vooruitlopend op de
wetswijziging per i januari 2014 waarin het verkopen van alcohol aan personen van wie niet is
vastgesteld dat deze de leeftijd van ìiíijaar hebben bereikt is verboden. Daarnaast mogen jongeren
onder de 18 niet meer over alcohol beschikken.

Vanaf dejaarwisseling heeft de gemeente Utrecht mvsterv—guests ingezet bij controles op het
verkopen van alcohol aan jongeren onder de lBjaar. Nadat daarover commotie is ontstaan is de inzet

van deze personen stopgezet en is nader onderzoek gedaan naar de juridische haalbaarheid van deze
inzet.

Na een advies van de Universiteit van Utrecht, overleg met ministeries, STAP en anderen is met deze
partijen afgesproken om middels een werkscenario duidelijkheid te verschaffen over het vervolg van
de inzet van mysterv—guests. Dit is dat werkscenario. Het werkscenario wordt voor akkoord
voorgelegd aan de staatsecretaris en wordt vervolgens afgestemd met Koninklijke Horeca Nederland
en de supermarkten.

Toezegging

De ministeries hebben toegezegd dat bij het opleggen van boetes. na gebruik maken van de
meerderjarige mvsterv—guests‚ op eventuele (kamerivragen hooguit aangeven zal worden dat de
Staatssecretaris hiervan op de hoogte is, er een goed contact is met de gemeente Utrecht en dat er
juridisch een grijs gebied is met betrekking tot de inzet van de mysterv—guest. Voor antwoorden
verwijzen zij naar de gemeente Utrecht en geven aan dat de zaak onder de rechter ligt. De ministeries

benadrukken dat de inzet van de mysterv—guest en een eventuele procedure een verantwoordeiijkheid
van de gemeente Utrecht zijn.

Bewuste risico's

Vooropgesteld moet worden dat ook de gemeente Utrecht zich bewust is van dejuridische risico's die
kleven aan het inzetten van de zogenaamde mysterv—guests. Toch zijn er voldoende redenen om wel
over te gaan tot het inzetten van mvsterv—guests.

Om tot daadwerkelijke naleving van de Dranke en Horecawet en een efficiënte inzet van de middelen
te komen, is het voor de gemeente Utrecht van belang dat er duidelijkheid komt over de
(on)mogelijkheden voor het inzetten van een mvsterv—guest in het kader van leeftijdscontroles in de
horeca. Daarnaast geven ook overtreders van de wettelijke norm, supermarkten en horecabedrijven,
aan dat zij duidelijkheid willen over wat er op het gebied van toezicht houden precies mogelijk is.
Deze duidelijkheid kan alleen gegeven worden door de bestuursrechter. Gezien de beschikbare
informatie heeft Utrecht goede hoop dat de bestuursrechter zich uitspreekt voor de inzet van een
mvsterv-guest.

Controles
Controles in de huidige praktijk zijn lastig te doen om verschillende redenen:

— Een inspecteur wordt snel herkend en een controle wordt tussen de verschillende bedrijven
snel doorgeseind. waardoor een goede controle van hoe het in de praktijk echt toegaat lastig
is;

Ervaring leert dat inspecteurs ergens lang moeten observeren om te kunnen constateren of
een horeeabedrijfisupermarkt van een persoon, die niet onmiskenbaar 18 is. opjuiste wijze
de leeftijd controleert. Dit is niet efficiënt.

‘v’anwege het feit dat het voorkomen van verstrekken van alcohol aan minderjarigen binnen de
gemeente Utrecht prioriteit heeft, is gezocht naar een efficiënte en effectieve inzet van de beschikbare
middelen.

Standpunt

De inzet van de mysterv—guest is gestart met het oog op verschillende uitspraken en uitgangspunten
in het bestuursrecht.

Uitgangspunt in het bestuursrecht is dat er sprake is van vrije bewijsleer. Verwezen wordt naar een
uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2ÜÜÜ (zaaknr. 199900085il, Gemeentestem 2000,

71 20. nr. 3). Bij deze uitspraak ging het om strafrechtelijk onrechtmatig verkregen bewijs hetgeen
gebruikt kon worden door de gemeente. De Raad van State oordeelde dat ”in het
administratiefrecnteiijit geding eiic bewijs mag worden gebruikt. tenzij dit onder aiie omstandigheden
ontoeiaatoaar moet worden geacht. Dat kan ais het bewijs is verkregen op een wijze, die zo zeer
indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handeiende overheid moet worden gevergd. dat het gebruik
hierdoor ontoelaatbaaris “(zie ook ABRS, i? april 20t3, IJN: 827.70”. Daarnaast zijn er inmiddels
verschillende uitspraken van de bestuursrechter dat een anonieme controle niet ongeoorloofd is.

Van belang hierbij is om op te merken dat het voor de toezichthoudende instantie erg lastig is om de
overtreding te constateren bij een 'normale' controle, zelfs wanneer toezicht risicogericht wordt
ingezet {bijv. op basis van meldingen). Hierboven is al aangegeven waarom de controles zonder de
inzet van een mysterv—guest erg lastig en tijdrovend zijn. Dat maakt dat de inzet van een mvsterv-
guest als proportioneel wordt beschouwd door de gemeente Utrecht.

Op verzoek van de gemeente Utrecht heeft de Universiteit van Utrecht nader onderzoek gedaan naar
de (onjmogelijkheden van de inzet van een mysterv—guest bij het handhaven van artikel 20 lid i van
de Drank en Horecawet (th). Centraal stond de vraag of er sprake was van uitlokking in
strafrechtelijke zin en zoja. of die uitlokking gerechtvaardigd kan zijn. Dit is van belang om te
beoordelen of deze wijze van bestuursrechtelijke bewijsgaring geoorloofd is.

De universiteit concludeert in haar onderzoek dat “het inzetten van een 'mystery guest’ met het oog
op handhaving van de ieeftijdsgrenzen op grond van de anzoo gekwaiificeerd kunnen worden ais
uitiokking".... "Betoogd zou kunnen worden dat er geen sprake is van strafbare uitiokking'. Dit betoog.
zo wordt duidelijk in het advies, stoelt op het feit dat de persoon (barman) die is uitgelokt tot het
begaan van een overtreding niet tot andere handelingen is gebracht dan die waarop zijn opzet reeds
tevoren was gericht. Immersr het is de barman die zelf de controle moet doen en daarbij om eenjuist
identificatiemiddel moet vragen. Het is niet dat de jongere. door de enkele vraag om een alcoholisch
drankje. de barman op de gedachte brengt om de leeftijd niet te controleren, terwijl hij dat in normale
gevallen wel doet.

Het argument dat het opsporingsmiddel ‘uitlokking' op grond van het wetboek van strafrecht alleen
mag worden ingezet bij misdrijven en dat artikel 20 van de Drank— en Horecawet wordt aangemerkt
als overtreding gaat naar onze mening niet op. Daarbij merken wij tevens op dat de inzet van de
mvsterv—guest in dit soort casussen moet worden gezien als een middel in het kader van toezicht en
het Wetboek van Strafrecht dus niet van toepassing is.

Aanpak

Naar aanleiding van alle beschikbare informatie. met daarbij de wetenschap dat geen zekerheid kan
worden geboden over de uitkomst van een juridische procedure, is besloten om de inzet van de
mvsterveguests te continuerenl.

Daarbij is nog het volgende van belang:
— De mvsterv—guests zullen worden ingezet in zowel horeca, supermarkten als bij
sportverenigingen.
— Wanneer een overtreding wordt geconstateerd van artikel 20 lid l DHW wordt eerst een
waarschuwing gegeven en gesprek aangegaan met leidinggevende. Bij een volgende
overtreding wordt wel een bestuurlijke boete opgelegd.

- De aanpak m.b.v. mvsterv-guests zal breed gecommuniceerd worden om draagvlak hiervoor
te vergroten.

Praktijk

Onderstaande is bedoeld om de werkwijze in de praktijk nader aan te duiden. 0m de kaders voor de
personen die optreden als mysterv-guest goed weer te geven is een ‘Protocol en werkvoorschrift —
inzet mvsterv-guest bij alcoholcontroles 18—' opgesteld. Dit protocol is bijgevoegd.

Doel van de controle middels de mvsterv—guest is om een reëel beeld te krijgen van het naleefgedrag
binnen de horecabedrijven in Utrecht en eventuele overtredingen op te sporen om dat naleefgedrag te
bevorderen. Om dit reële beeld te krijgen is het van belang dat de inzet van de mvsterv—guest onder
normale omstandigheden r voorwaarden plaatsvindt. Hiervoor zijn voorwaarden gesteld aan het
uiterlijk van de mvsterv-guest. Er is dus geen sprake van het verhullen van de leeftijd. Daarnaast dient
ook in het gedrag een zo reëel mogelijk beeld te worden gecreëerd. De mysterv-guest moet dan ook
met normaal gedrag zich aan de geldende regels houden. Er wordt niet op ‘slinkse' wijze getracht om
te komen tot een aankoop van drank. Bij een weigering wordt dit geaccepteerd. op verzoek moet altijd
legitimatie worden getoond en deze legitimatie moet dus altijd op zak zijn.

Stapsgewijs ziet een controle bij een horecabedrijf er als volgt uit:

l. Indien er een portier vraagt om legitimatie dan wordt deze getoond. De instructies van de
portier worden opgevolgd;

2. Bij binnenkomst gaat de mysterv—guest aan de bar vragen om alcoholhoudende drank. ‘v’oor
een vrouwelijke mvsterv-guest zal dit gaan om witte wijn, voor een mannelijke mvsterv—guest
zal dit gaan om bier;

3. De inspecteurrBOA stelt zich onopvallend maar zodanig op dat hij zicht heeft op de
handelingen tussen de mvsterv—guest en de barmedewerker;

4. Wanneer de barmedewerker vraagt om een legitimatiebewijs, dan wordt deze getoond door de
mvsterv—guest;

 

l Er zijn meerju'idische onzekerheden rond de inzet van een minderjarige mvsterv—guest. On“. die reden wordt op

dit moment gekozen voor cue inzet van a'!een meerderjar‘ge mvsterv- guests

5. Wanneer de drank wordt verstrekt, dan wordt hiervoor betaald door de mystervuguest. Na het
betalen wordt de drank weer neergezet en vertrekt de mvsterv—guest uit het bedrijf;
6. De mystervuguest drinkt de drank niet op.

Stapsgewijs ziet een controle bij een supermarkt er als volgt uit:

i. Bij binnenkomst gaat de mysterv—guest in de winkel alcoholhoudende drank pakken. Voor een
vrouwelijke mvsterv-guest zal dit gaan om witte wijn, voor een mannelijke mvSterv—guest zal
dit gaan om bier;

2, De inspecteuriEÜA stelt zich onopvallend maar zodanig op dat hij zicht heeft op de
handelingen tussen de mvsterv—guest en de cassier(e};

3. Wanneer de caissièrte) vraagt om een legitimatiebewijs, dan wordt deze getoond:

Wanneer de drank wordt verstrekt, dan wordt hiervoor betaald. Na het betalen wordt de drank
nog in de supermarkt afgegeven aan de inspecteur van de gemeente Utrecht. De mvsterv—
guest verdwijnt uit het bedrijf;

5. De mysterv—guest neemt de drank niet mee naar buiten.