Dealing with the Debt: A Fiscal Snapshot of Cuyahoga County William Tarter, Jr., MPA Public Policy Associate & Community Advocacy County Budgeting Matters September, 2016 1    Dealing with the Debt: A Fiscal Snapshot of Cuyahoga County William Tarter, Jr., MPA Public Policy Associate & Community Advocacy September, 2016 Introduction Cuyahoga County currently has $1 billion in debt outstanding. In this edition of County  Budgeting Matters, we will examine the current amount of debt, explore the composition of the  debt, and explain the scheduled timeline to pay down the county debt.    Setting the Stage  In 2010, Cuyahoga County underwent a dramatic transformation with the formation of a new  county government. For decades, county government was headed by three county  commissioners. In fact, to this day, 86 of the 88 counties in Ohio are led by three county  commissioners. In January, 2011, Cuyahoga County swore in its first county executive and 11  county council members, joining Summit County as the only other Ohio county with such a  system. As the county was transitioning into the new government structure, several county  projects from the previous system were in progress, including issuing over $330 million in  bonds for the construction of the Cleveland Convention Center and the Global Center for  Health Innovation.1 Additionally, bonds were issued for other capital projects, including the  Hilton Convention Hotel and the new Cuyahoga County headquarters.2 Without the bonds that  were issued, the County would have had to identify alternative forms of payment for these  capital expenses, which may have further impacted county services.    The term of the first county executive, Ed FitzGerald, came to a close at the end of 2014. During  his first few months as the second county executive, Armond Budish met with department  heads and community stakeholders to evaluate the county’s budget situation. As County  Executive Budish prepared to submit his first budget to Cuyahoga County Council for its  review, he was faced with a dilemma. The County was facing a multi‐million operating budget  deficit and a considerable amount of debt.     From the County Executive Budget Proposal:  “I want to be very clear that the biggest problem we inherited is debt and debt service. Over a number of  years, past county governments promoted a number of important projects with the goal of improving our  competitiveness and attracting business. But those projects were generally not paid for with cash. Instead,  the county borrowed to pay these costs through the issuance of bonds. Now, our credit card is maxed out.  The borrowing well is dry. To put it simply, we cannot responsibly borrow money for the foreseeable  future.”3    He went on to say that this debt service creates “terrible pressure” on the annual operating  budget, which affects a number of items, including justice and public safety, economic  development, the Board of Elections, and other important county services. While there is a  differentiation between county services funded by the General Fund Operating Budget and  2    those funded by the Health and Human Services Levy, it is important to understand the fiscal  state of the county and how difficult it can be to allocate financial resources to sudden needs as  situations inevitably arise.    As he prepared the new budget, County Executive Budish asked each department to submit to  him a budget proposal that reflected 10 percent cuts. Additionally, he announced that there  would be no issuance of new debt without a dedicated revenue stream.     Ultimately, the county budget approved for 2016‐2017 totaled $1.4 billion each year (Figure #1  County Spending by Percentage).4 For more information on the budget process, read the County  Budgeting Matters from November, 2015.    During the 2016‐2017 county budget process, there was a presentation by Fiscal Officer Dennis  Kennedy, CPA, about the current state of the countyʹs debt. In testimony provided to Cuyahoga  County Council, Fiscal Officer Kennedy stated that the county has about $1 billion in debt.5  Specifically, the County has $1,082,395,000 in total outstanding debt.     Figure 1: County Spending by Percentage Source: Cuyahoga County 2016-2017 Budget Plan6 Although the debt service represents 5 percent of the total budget, the debt affects the short‐ term and long‐term ability of the county to best provide support and services to its citizens.   One way to better understand the size of the debt is to compare it relative to the overall budget  itself. As noted above, the debt comprises approximately 5 percent of the current county  budget. Another method is to compare the outstanding debt to other large counties in others  parts of the state. Cuyahoga County is the largest county by population in Ohio, followed by  Franklin County (Columbus) and Hamilton County (Cincinnati).      3      Table 1: Total Outstanding Debt in Three Largest Counties in Ohio County Name County Population 1,255,921 1,251,722 Amount per capita Cuyahoga County Franklin County Total Outstanding Debt $1,082,395,000 $288,600,000 Hamilton County $669,762,773 807,598 $829.33 $861.83 $234.37 Sources: U.S. Census Population Estimate (July 1, 2015) Cuyahoga County Office of Budget Management Franklin County Comprehensive Annual Financial Report, December 2015, Table 187 Hamilton County 2015 Annual Information Summary, Page 1078 Breaking down the debt A large portion of the $1,082,395,000 debt has come from the issuance of bonds.     Figure 2: Percentage of total outstanding debt by types of bonds     Convention Center  Certificates of    Participation   $230,885,000    21%     Excise Tax Revenue Bonds   $60,485,000    6%       Total Sales Tax Revenue   $147,005,000    14%   Total Tax Excempt  $243,900,000  22% Total Non‐Tax Revenue  $400,120,000  37% For a breakdown of the types of bonds described in Figure 2, please see Table 2 in the Appendix. What Is a Bond? A bond is a loan that the county issues and a bond holder purchases. Bonds are essentially loans  made to a government by bond holders, with the expectation that that money will be paid back  by the government, with interest. The three main types of bonds pertinent to the discussion of  the county’s debt are General Obligation Bonds, Sales Tax Bonds, and Certificates of  Participation.      4    General Obligation Bonds  General Obligation Bonds are issued by the county. These bonds are paid back with property  taxes9. These bonds that do not necessarily require a vote by citizens.    Sales Tax Bonds  Sales tax bonds are issued by the county and repaid with anticipated revenue from sales tax.   These types of bonds are authorized by the State of Ohio in the Ohio Revised Code.10    Certificates of Participation  Certificates of Participation (COPs) are similar to bonds. COPs have a higher interest return,  however, they are issued on projects that carry slightly more risk to bond purchasers.  Approximately $230 million in COPs were used to pay a large portion of the Hilton hotel.11  These COPs are being paid back in part by leftover revenue ($93 million)12 generated from the  extension of the quarter‐percent sales tax, first passed by Cuyahoga County Commissioners in  2007,13 to build out the financial capacity of the County (eventually, the County issued over $330  million in new bonds that led to construction of the convention center14). Excise Tax Revenue Bonds (a.k.a. “Sin” Taxes)  Taxes on alcohol and cigarettes are known as “excise” taxes, also commonly referred to “sin”  taxes. Governments are able to issue bonds that are repaid by excise tax revenue.  According to  the Ohio Attorney General’s office and the County Commissioner Handbook, in 1986, the  General Assembly passed a law (ORC 307.696) that allowed for these taxes to help with the  construction of sports facilities. This section was subsequently expanded to include tax revenue  generated from cigarette and alcohol sales (R.C. 4301.421—tax on the sale of beer, wine,  and mixed beverages—and R.C. 5743.024—tax on cigarettes). 15     How Long Will it Take To Pay the Bonds Back? According to testimony delivered by Cuyahoga County Fiscal Officer Dennis Kennedy, CPA, at  the county budget hearing in October, 2015, the county expects to pay down the debt over the  next 20 years. The amount of money per year that will be needed to reimburse the debt is  expected be $78,225,333.47 in 2016 and then peak in 2020 at close to $100 million. The repayment  will then fall gradually until 2028 and level off to about $40 million for several years before  things are completely paid off in 2035.    The amount of money that will be paid towards the debt each year until 2035 is outlined in  Table 3. 16              5    Table 3: Cuyahoga Co. Net Debt Service Repayment Schedule and Amount (in millions)  Year 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 Amount paid on debt (in millions) $78.2 90.1 95.9 96.1 100 92.1 92.2 91.5 94.1 90.2 89.8 87.1 55.9 41.9 42.0 40.3 40.5 40.6 40.0 29.9 Source: Cuyahoga County Office of Budget Management   It is worth repeating that the Budish Administration has said that, although it does have the  ability, it will not issue any new bond debt without a dedicated revenue source.    As was mentioned earlier in this paper, the administration went on to testify that there were a  number of projects that were funded in the past that have continued. The fact that the county is  paying between $30‐$100 million per year, every year, for the next 20 years will mean that there  will be less money available in the General Fund Operating Budget.     Ongoing Questions and Observations In the coming months and years, Cuyahoga County will deal with a multitude of issues that  will need financial attention. What economic programs will continue to be funded that can  sustain the economic momentum of neighborhoods through business development and  transportation? With the hesitation to issue new bonds, how will the county approach large  capital projects such as the MetroHealth campus transformation, the fast‐approaching ends to  the leases on sports complexes such as Progressive Field, and repairing or replacing an aging  Justice Center?    6    In future publications, we will examine upcoming projects that will be in need of county  taxpayer financing, and brainstorm solutions on potential avenues of funding that can help  improve the fiscal health of the county and address ways to meet the needs of its citizens in the  21st century.    It is important that the county and the public be educated about the financial state in which the  county currently finds itself, as well as be able to use this information as a measuring stick on  how best to make economic decisions in the future.  The Center for Community Solutions will  continue to examine these, and other issues, and the impact on and implications for the  residents of Cuyahoga County.                7    Appendix   Table 2: Description of Bonds in Figure 2  Tax Exempt   Total Sales Tax revenue  Excise Tax Revenue  Bonds   Convention Hotel Project  Certificates of Participation  Total Non‐Tax Revenue  147,005,000  Excise Tax  Revenue  Bonds   $60,485,000  Gateway Arena  Taxable     $53,730,000        Convention  $230,885,000  Hotel  Project  Certificates  of  Participation      Medical  Mart/Convention  Center Project Tax  Exempt   Medical  Mart/Convention  Center Project Taxable   $221,040,000  Capital  Improvement  Bonds   $106,350,000  New Money  and  Refunding  Bonds   Rock and Roll  Hall of Fame  and Museum   $101,165,000  Variable  Purpose  Sales Tax  Revenue  Bonds       $2,400,000              General  Obligation  Refunding  Bonds     $33,985,000              Taxable Economic  Development Revenue  Bonds   $48,860,000                  $14,085,000                                  TOTAL  $243,900,000  TOTAL  $147,070,000 TOTAL $60,485,000 TOTAL  $230,885,000 Brownfield  Redevelopment Fund  Taxable   Community  Redevelopment  Program   Shaker Square Tax‐ Exempt   TOTAL $50,890,000  $9,105,000  $2,410,000  $400,120,000 *Excise tax to be repaid from sales of alcohol and cigarettes     8    County Budgeting Matters is published by The Center for Community Solutions. Copyright 2016 by The Center for Community Solutions. All rights reserved. Comments and questions about this edition may be sent to wtarter@CommunitySolutions.com. 1501 Euclid Ave., Ste. 310, Cleveland, OH 44115 101 E. Town St., Ste. 520, Columbus, OH 43215 P: 216-781-2944 // F: 216-781-2988 // www.CommunitySolutions.com                                                                   CUYAHOGA COUNTY OFFICIAL STATEMENT: http://fiscalofficer.cuyahogacounty.us/pdf_fiscalofficer/enUS/obm/MedMartOfficialStatement-121710.pdf 2 CUYAHOGA COUNTY EXECUTIVE ARMOND BUDISH POISED TO INTRODUCE HIS FIRST TWO-YEAR BUDGET: http://www.communitysolutions.com/assets/docs/Public_Policy_incl_testimony/County/cuyahoga%20count y%20executive%20armond%20budish%20poised%20to%20introduce%20budget%20updated2_10052015.pdf 3 http://council.cuyahogacounty.us/pdf_council/en-US/2016-2017Budget/20162017%20Recommended%20Budget.pdf 4 http://council.cuyahogacounty.us/pdf_council/en-US/2016-2017Budget/20162017%20Recommended%20Budget.pdf 5 https://www.youtube.com/watch?v=BE-vKqk0eC0 (October 29th, 2015) 6 http://fiscalofficer.cuyahogacounty.us/pdf_fiscalofficer/en-US/obm/2016-2017BudgetPlan.pdf 7 http://www.franklincountyauditor.com/public/documents/pdf/b9d75abc-eace-6e76-59ccc2a1fc6140bc.pdf 8 https://www.pfm.com/uploadedfiles/bondcalendar/Hamilton_County_OH_Various_Purpose_GO_POS.pdf 9 http://codes.ohio.gov/orc/133.18 10 http://codes.ohio.gov/orc/133.081 11 Source: Cuyahoga County Office of Budget Management 12 http://www.cleveland.com/business/index.ssf/2013/06/cuyahoga_county_cleveland_part.html 13 http://www.ideastream.org/news/cuyahoga-commissioners-raise-sales-tax 14 http://fiscalofficer.cuyahogacounty.us/pdf_fiscalofficer/en-US/obm/MedMartOfficialStatement121710.pdf 15 http://www.ohioattorneygeneral.gov/getattachment/f93b19b8-8a50-465f-9c1d-f306e8dbf00f/1991007.aspx 16 Cuyahoga County Office of Budget Management (includes headquarters rent) 1 9