Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs - Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften K.80.14.01 184. Vergleichende Prüfung "Haushaltsstruktur 2015: Großstädte" nach dem Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 7. April 2016 Dolivostraße 17 64293 Darmstadt Telefon: (0 61 51) 381 253 Telefax: (0 61 51) 381 255 uepkk@rechnungshof.hessen.de www.rechnungshof-hessen.de 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ nach dem Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main _____________________________________________________________ PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft 66113 Saarbrücken Sitz der Gesellschaft ist Frankfurt am Main. Handelsregister: Frankfurt am Main HRB 44845 erik.hersemann@de.pwc.com www.pwc.de Stand: 7. April 2016 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Inhaltsverzeichnis 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse ............................................................................ 1 1.1 Finanzielle Ausgangslage .................................................................................................... 1 1.2 Stabilisierung der kommunalen Haushalte ........................................................................... 3 1.3 Rechtliche Feststellungen ................................................................................................... 7 2. Auftrag und Prüfungsverlauf ............................................................................................ 11 3. Zusammenfassender Bericht ............................................................................................ 13 4. Entwicklung und Struktur ................................................................................................. 14 5. Haushalts- und Rechnungswesen .................................................................................... 15 6. 5.1 Organisation .................................................................................................................... 15 5.2 Ausgestaltung der Haushalte ............................................................................................ 15 5.3 Stand der Arbeiten an den Jahresabschlüssen ................................................................... 19 5.4 Untersuchung ausgewählter Aspekte des Haushalts- und Rechnungswesens ....................... 20 Städtische Finanzen .......................................................................................................... 24 6.1 Haushaltslage .................................................................................................................. 24 6.2 Ergebnisanalyse ............................................................................................................... 28 6.3 6.4 7. 8. 6.2.1 Analyse der Ergebnisplanung ................................................................................ 28 6.2.2 Analyse der Produktbereiche ................................................................................. 33 6.2.3 Analyse der Erträge .............................................................................................. 35 6.2.4 Analyse der Aufwendungen ................................................................................... 49 Bilanzanalyse ................................................................................................................... 50 6.3.1 Bilanzpositionen im Überblick ................................................................................ 50 6.3.2 Entwicklung des Eigenkapitals ............................................................................... 52 6.3.3 Ausgewählte Bilanzkennzahlen .............................................................................. 53 Analyse der Verbindlichkeiten ........................................................................................... 57 Stabilisierung der kommunalen Haushalte ...................................................................... 67 7.1 Konsolidierungsbedarf ...................................................................................................... 67 7.2 Haushaltssicherung und Konsolidierungsmanagement ........................................................ 70 7.2.1 Haushaltssicherungskonzept.................................................................................. 70 7.2.2 Hessischer Kommunaler Schutzschirm ................................................................... 74 7.2.3 Konsolidierungsmanagement ................................................................................. 77 7.3 Anpassung der Realsteuerhebesätze ................................................................................. 78 7.4 Zusammenfassende Darstellung ....................................................................................... 81 Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen ............................................................... 82 8.1 Personaleinsatz in der Allgemeinen Verwaltung .................................................................. 82 8.2 Erziehungshilfen .............................................................................................................. 92 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG I 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8.3 8.2.1 Vorbemerkungen zu den Hilfen zur Erziehung nach dem SGB VIII ........................... 92 8.2.2 Analyse der Transferleistungen.............................................................................. 94 8.2.3 Zugangssteuerung ............................................................................................... 103 8.2.4 Fallsteuerung ...................................................................................................... 105 8.2.5 Kostensatzsteuerung ........................................................................................... 106 8.2.6 Angebotssteuerung .............................................................................................. 107 8.2.7 Zusammenfassende Darstellung der Ergebnisverbesserungspotenziale im Aufgabenbereich Erziehungshilfen ........................................................................ 118 Tageseinrichtungen für Kinder und Kindertagespflege ....................................................... 119 8.3.1 Angebotsstruktur der Tageseinrichtungen für Kinder.............................................. 121 8.3.2 Service und Elternbeiträge ................................................................................... 123 8.3.3 Auswirkungen auf den städtischen Haushalt .......................................................... 128 8.3.4 Bedarfsplanung für Kindertagesstätten ................................................................. 132 8.3.5 Kindertagespflege ................................................................................................ 134 8.4 Aufgabenkritik der Eingliederungshilfe nach dem SGB XII .................................................. 137 8.5 Schulträgeraufgaben ....................................................................................................... 142 8.6 Kulturförderung .............................................................................................................. 153 8.7 Sportförderung und Bäderbetriebe ................................................................................... 163 8.8 Volkshochschule ............................................................................................................. 166 8.9 Wirtschaftsförderung und Tourismus ................................................................................ 168 8.10 Bürgerservice ................................................................................................................. 169 8.11 Analyse Verwaltungsimmobilien und Reinigungs- und Hausmeisterdienste .......................... 172 8.12 Abwasserentsorgung und Friedhofswesen ........................................................................ 174 8.13 Modellfamilie .................................................................................................................. 179 9. Wirtschaftliche Betätigung ............................................................................................. 182 9.1 Umfang der wirtschaftlichen Betätigung ........................................................................... 182 9.2 Prüfungsrechte ............................................................................................................... 192 9.3 Beteiligungsverwaltung/ -steuerung ................................................................................. 194 9.4 9.3.1 Organisation von Beteiligungsverwaltung/ -steuerung ............................................ 194 9.3.2 Beteiligungsverwaltung ........................................................................................ 196 9.3.3 Steuerung der Beteiligungen durch die Beteiligungsverwaltung .............................. 200 Kommunaler Gesamtabschluss ......................................................................................... 202 9.4.1 Grundlagen der Gesamtabschlusserstellung ........................................................... 202 9.4.2 Zeitpunkt der erstmaligen Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses ............. 204 9.4.3 Projektierung der Erstellung des ersten kommunalen Gesamtabschlusses ............... 205 9.4.4 Stand der Vorbereitungen in der Stadt Offenbach am Main .................................... 206 10. Rechtmäßigkeit............................................................................................................... 208 10.1 Haushalte und Jahresabschlüsse ...................................................................................... 208 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG II 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 10.2 Kommunalaufsicht .......................................................................................................... 213 10.3 Maßnahmen zur Korruptionsvorbeugung .......................................................................... 214 10.3.1 Umgang mit Empfehlungen aus der 163. Vergleichenden Prüfung .......................... 214 10.3.2 Ergänzende Betrachtungen der Korruptionsvorbeugung ......................................... 217 10.4 Wirtschaftlichkeitsberechnungen von Investitionen ........................................................... 222 11. Nachschau ...................................................................................................................... 226 12. Schlussbemerkung.......................................................................................................... 235 Anlagenband für die geprüften Großstädte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG III 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansichtenverzeichnis Ansicht 1: Ergebnisverbesserungspotenziale und Haushaltsbelastungen durch ausgewählte städtische Leistungen .......................................................................................................................... 5 Ansicht 2: Strukturkennzahlen der Großstädte zum Stichtag 31. Dezember 2014 .................................. 14 Ansicht 3: Aufstellung der Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen) ............................................... 20 Ansicht 4: Beurteilung der Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2010 bis 2014 anhand mehrerer Komponenten ......................................................................................... 26 Ansicht 5: Zusammenfassende Bewertung der Haushaltslage .............................................................. 27 Ansicht 6: Vergleichende Darstellung der Haushaltslage in den Jahren 2010 bis 2014 ........................... 27 Ansicht 7: Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 ............................................... 29 Ansicht 8: Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 ................................ 30 Ansicht 9: Treffsicherheit der Ergebnisplanung ................................................................................... 30 Ansicht 10: Trendanalyse für die ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 ..................................................................................................... 31 Ansicht 11: Trendanalyse für die ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 .................................................................. 32 Ansicht 12: Prozentuale Abweichungen zwischen der mittelfristigen Ergebnisplanung und der Trendberechnung .............................................................................................................. 32 Ansicht 13: Produktbereichsplan ........................................................................................................ 34 Ansicht 14: Ergebnisse der Produktbereiche 1 bis 15 je Einwohner im Jahr 2014 .................................. 34 Ansicht 15: Ergebnis des Produktbereichs 16 je Einwohner im Jahr 2014 ............................................. 35 Ansicht 16: Entwicklung der ordentlichen Erträge der Jahre 2010 bis 2014 .......................................... 36 Ansicht 17: Entwicklung der Steuern und steuerähnlichen Erträge in den Jahren 2010 bis 2014 ............ 37 Ansicht 18: Hebesätze und Realsteueraufkommen im Jahr 2014.......................................................... 38 Ansicht 19: Struktur der Gewerbesteuererträge im Jahr 2014 .............................................................. 39 Ansicht 20: Realsteueraufbringungskraft und Steuereinnahmekraft je Einwohner im Jahr 2014 ............. 42 Ansicht 21: Örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuern im Jahr 2014 .................................................. 43 Ansicht 22: Schlüsselzuweisungen des Landes in den Jahren 2010 bis 2014 ......................................... 44 Ansicht 23: Auswirkungen der KFA-Reform auf die geplanten Zuweisungen und Umlagen der kreisfreien Städte im Jahr 2016 .......................................................................................................... 45 Ansicht 24: Vergleich der FAG-relevanten Finanzmittel je Einwohner für das Jahr 2016 nach neuer und alter KFA-Systematik ......................................................................................................... 46 Ansicht 25: Berechnung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner 2014 .................... 47 Ansicht 26: Entwicklung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 ........................................................................................................................... 48 Ansicht 27: Entwicklung der ordentlichen Aufwendungen in den Jahren 2010 bis 2014……… ................. 49 Ansicht 28: Wesentliche Aufwandsquoten für das Jahr 2014 ............................................................... 50 Ansicht 29: Entwicklung der wesentlichen Bilanzpositionen der Stadt Offenbach am Main von 2008 bis 2014 ................................................................................................................................ 51 Ansicht 30: Entwicklung des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags von 2010 bis 2031 ........... 52 Ansicht 31: Entwicklung der Anlagenintensität von 2010 bis 2014 ....................................................... 53 Ansicht 32: Entwicklung des Anlagendeckungsgrads von 2010 bis 2014 ............................................... 54 Ansicht 33: Erläuterung ausgewählter Bilanzkennzahlen ..................................................................... 55 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG IV 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 34: Entwicklung der Eigenkapital-, Zuschuss-, Rückstellungs- und Verbindlichkeitenquote ......... 56 Ansicht 35: Zusammensetzung der Verbindlichkeiten .......................................................................... 58 Ansicht 36: Gesamtkreditverbindlichkeiten der Großstädte und ihrer wesentlichen Aufgabenträger im Jahr 2013……… ........................................................................................................................ 59 Ansicht 37: Entwicklung der Kreditverbindlichkeiten für Investitionen und zur Liquiditätssicherung der Stadt Offenbach am Main 2010 bis 2014 ............................................................................. 60 Ansicht 38: Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer für Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen (ohne Kassenkredite) in den Jahren 2010 bis 2014 .............................................................. 61 Ansicht 39: Fristenkongruenz von Kredittilgung und Abschreibung....................................................... 62 Ansicht 40: Zinsaufwendungen je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 ........................................... 62 Ansicht 41: Anteil der Zinsaufwendungen an den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln im Jahr 2014……….. ...................................................................................................................... 63 Ansicht 42: Höchstbeträge der gemäß Haushaltssatzungen genehmigten und unterjährig aufgenommenen Kassenkredite der Stadt Offenbach am Main 2010 bis 2014 ................................................. 64 Ansicht 43: Simulation der Zinsaufwendungen für Kassenkredite bei einer angenommenen Zinssteigerung auf Basis des Jahres 2014 .................................................................................................. 65 Ansicht 44: Geplante ordentliche Ergebnisse für die Jahre 2015 bis 2018 ............................................. 67 Ansicht 45: Rechnerische strukturelle Verschuldung für die Jahre 2014 bis 2018 .................................. 69 Ansicht 46: Haushaltssicherungskonzept 2014 der Stadt Offenbach am Main: Deckblatt. ...................... 70 Ansicht 47: Konsolidierungsvertrag zum kommunalen Schutzschirm zwischen dem Land Hessen und der Stadt Offenbach am Main: Deckblatt. ................................................................................. 70 Ansicht 48: Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 - Konsolidierungsbeiträge und Haushaltswirkung ... 73 Ansicht 49: Geplante ordentliche Ergebnisse der Jahre 2013 bis 2018 und Zielvorgaben laut Schutzschirmvertrag für die Jahre 2013 bis 2022 ................................................................. 76 Ansicht 50: Ergebnisverbesserungspotenziale aus einer Hebesatzanpassung für die Realsteuern ........... 79 Ansicht 51: Rechnerischer ergebnisneutraler Hebesatz der Grundsteuer B für das Jahr 2014 ................. 80 Ansicht 52: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Offenbach am Main .................................................... 82 Ansicht 53: Zuordnung der Aufgabenbereiche zu den standardisierten Produkten zum Stichtag 30. Juni 2014 ................................................................................................................................ 83 Ansicht 54: Verteilung der VZÄ auf die finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 ............................................................................................................. 84 Ansicht 55: Finanzstatistische Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung in VZÄ je 1.000 Einwohner zum 30. Juni 2014 ............................................................................................................. 85 Ansicht 56: Kennzahlenbetrachtung der VZÄ in den Aufgabenbereichen der finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 201486 Ansicht 57: Kennzahlenvergleich der Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 ........................................................................ 87 Ansicht 58: Ist-Entgelt- und Besoldungsstruktur der Allgemeinen Verwaltung in der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 2014 ..................................................................................................... 88 Ansicht 59: Kennzahlenvergleich für die Allgemeine Verwaltung für das Jahr 2014 ............................... 89 Ansicht 60: Durchschnittsalter der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 .................................... 90 Ansicht 61: Ausscheiden durch Renteneintritt der Stadt Offenbach am Main bis zum Jahr 2025 ............. 91 Ansicht 62: Erziehungshilfen des SGB VIII ......................................................................................... 92 Ansicht 63: Gemeldete Transferaufwendungen der Hilfen zur Erziehung der Jahre 2010 bis 2014 ......... 93 Ansicht 64: Arten der Steuerung im Bereich Hilfen zur Erziehung ........................................................ 93 Ansicht 65: Daten zum soziodemographischen Umfeld ........................................................................ 95 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG V 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 66: Transferleistungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 ... 96 Ansicht 67: Transferaufwendungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) nach Hilfegruppen ..... 97 Ansicht 68: Transferaufwendungen für stationäre Hilfen je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) und Anteil der stationären Hilfen an allen Hilfen der Jahre 2010 bis 2014 ............................................. 98 Ansicht 69: Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) im Jahr 2014 nach Hilfegruppen … ..................................................................................................................................... 99 Ansicht 70: Fallkosten ausgewählter Erziehungshilfen … ..................................................................... 99 Ansicht 71: Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 ........................ 100 Ansicht 72: Anteil Heimerziehung an der Summe der Fälle aus Vollzeitpflege § 33 und Heimerziehung § 34 (Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014) ........................................................................ 100 Ansicht 73: Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main ................................................................................................. 104 Ansicht 74: Zusammensetzung der gesichteten Fallakten nach Anlass der Hilfe ................................... 110 Ansicht 75: Mittelwert des Schweregrads der gesichteten Fallakten .................................................... 111 Ansicht 76: Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Anlass der Hilfe ............. 111 Ansicht 77: Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Schweregraden ............. 112 Ansicht 78: Zusammenfassung der Fallaktenanalyse (alle Städte) ....................................................... 112 Ansicht 79: Fallaktenauswertung nach Anlass der Hilfe in der Stadt Offenbach am Main ...................... 113 Ansicht 80: Fallaktenauswertung nach Schweregrad bei Aktenkundigkeit in der Stadt Offenbach am Main…….. ........................................................................................................................ 114 Ansicht 81: Mögliche wesentliche Erhebungsmerkmale (Erziehungshilfen) ........................................... 116 Ansicht 82: Mögliche wesentliche Kennzahlen (Erziehungshilfen) ........................................................ 117 Ansicht 83: Ergebnisverbesserungspotenziale Hilfen zur Erziehung ..................................................... 119 Ansicht 84: Anteil der Aufwendungen der Kindertagesbetreuung an den Gesamtaufwendungen der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 ...................................................................................... 120 Ansicht 85: Tageseinrichtungen für Kinder in der Stadt Offenbach am Main nach Trägerschaft ............ 121 Ansicht 86: Belegte Plätze nach Betreuungsform im Jahr 2014 ........................................................... 122 Ansicht 87: Beanspruchte Betreuungszeit in Einrichtungen städtischer und freier Trägerschaft in der Stadt Offenbach am Main .......................................................................................................... 123 Ansicht 88: Struktur der Elternbeiträge nach Betreuungsangeboten für die städtischen Kindertageseinrichtungen im Vergleich .............................................................................. 125 Ansicht 89: Drittelregelung: Anteil der Erträge durch Elternbeiträge an den Aufwendungen aus der Vorhaltung städtischer Kindertagesstätten in der Stadt Offenbach am Main ......................... 127 Ansicht 90: Tageseinrichtungen für Kinder: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz ................................... 129 Ansicht 91: Vergleichende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Tageseinrichtungen für Kinder im Jahr 2014…….. ........................................................................................................................ 130 Ansicht 92: Eingesetzte Instrumente im Rahmen der Bedarfsplanung für Kindertagesstätten ............... 133 Ansicht 93: Entwicklung der in Tagespflege betreuten Kinder im Vergleich .......................................... 135 Ansicht 94: Tagespflege in der Stadt Offenbach am Main: Entwicklung der Erträge und Aufwendungen im Prüfungszeitraum ............................................................................................................. 136 Ansicht 95: Tagespflege: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz im Prüfungszeitraum .............................. 137 Ansicht 96: Kennzahlen zur Eingliederungshilfe nach dem SGB XII für das Jahr 2014 .......................... 139 Ansicht 97: Instrumente zur Steuerung in der Eingliederungshilfe – Ausprägung im Vergleich .............. 141 Ansicht 98: Entwicklung der Schülerzahlen in den Jahren 2010 bis 2014 in der Stadt Offenbach am Main im Vergleich………............................................................................................................. 143 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG VI 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 99: Schulen der Großstädte nach Schulformen im Jahr 2014 .................................................. 144 Ansicht 100: Bruttogrundfläche in m² je Schüler im Schuljahr 2014/2015 ........................................... 146 Ansicht 101: Finanzielle Darstellung der Schulträgeraufgabe für die Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2013 bis 2014 ....................................................................................................... 148 Ansicht 102: Aufwendungen der Schulträgerschaft nach Schulform je Schüler im Jahr 2014 ................ 149 Ansicht 103: Entwicklung der Bruttogrundfläche je Schüler von 2015 bis 2020 für die Stadt Offenbach am Main ................................................................................................................................ 152 Ansicht 104: Klingspor Museum Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. .......................... 153 Ansicht 105: Haus der Stadtgeschichte Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. .............. 153 Ansicht 106: Stadtbibliothek Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. .............................. 154 Ansicht 107: Büsing-Palais der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. ................... 154 Ansicht 108: Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner in standardisierten Kultursegmenten für das Jahr 2014 im Vergleich ..................................................................................................................... 154 Ansicht 109: Entwicklung der standardisierten Kultursegmente in der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2013 bis 2014 ......................................................................................................... 155 Ansicht 110: Analyse der Museumslandschaften für das Jahr 2014 im Vergleich .................................. 156 Ansicht 111: Analyse der Theaterbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich ........................................... 157 Ansicht 112: Analyse der Bürgerhäuser für das Jahr 2014 im Vergleich ............................................... 158 Ansicht 113: Analyse der Musikförderung für das Jahr 2014 im Vergleich ............................................ 159 Ansicht 114: Analyse der Bibliotheken für das Jahr 2014 im Vergleich................................................. 160 Ansicht 115: Analyse Tierparks und Zoos im Vergleich ....................................................................... 161 Ansicht 116: Analyse der Tierparks und Zoos für das Jahr 2014 im Vergleich ...................................... 161 Ansicht 117: Weitere kulturelle Mittel im Vergleich für die Jahre 2010 und 2014 .................................. 162 Ansicht 118: Analyse der Maßnahmen zur Kulturförderung für das Jahr 2014 im Vergleich ................... 163 Ansicht 119: Vergleichende Analyse des Aufgabenbereichs Sportförderung für das Jahr 2014 .............. 164 Ansicht 120: Detaillierte Entwicklung des Zuschusses an den Verein für den Betrieb des Waldschwimmbads in den Jahren 2010 bis 2014 ................................................................ 165 Ansicht 121: Analyse der Bäderbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich .............................................. 166 Ansicht 122: Analyse der Volkshochschulen für das Jahr 2014 im Vergleich......................................... 167 Ansicht 123: Analyse des Aufgabenbereichs Wirtschaftsförderung und Tourismus für das Jahr 2014 im Vergleich ......................................................................................................................... 168 Ansicht 124: Schaukasten des Bürgerbüros der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016.169 Ansicht 125: Außenansicht des Bürgerbüros der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016.… ............................................................................................................................ 169 Ansicht 126: Angebotene Leistungen des Bürgerservice der Städte im Vergleich ................................. 170 Ansicht 127: Wöchentliche Öffnungsstunden im Vergleich für das Jahr 2014 ....................................... 171 Ansicht 128: Analyse des Bürgerservice der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2014 ..................... 171 Ansicht 129: Analyse des Bürgerservice der Städte im Vergleich für das Jahr 2014 .............................. 172 Ansicht 130: Analyse der Kalkulationen für die Abwasserentsorgung .................................................. 176 Ansicht 131: Analyse der Kalkulationen für das Friedhofswesen .......................................................... 178 Ansicht 132: Ergebnisse und Kostendeckungsgrade der Abwasserentsorgung und des Friedhofswesens 2010 bis 2014 .................................................................................................................. 179 Ansicht 133: Gebühren, Beiträge und Realsteuern der Modellfamilie für das Jahr 2014 ........................ 181 Ansicht 134: Sparda-Bank-Hessen-Stadion. Aufnahme vom 9. Januar 2016. ...................................... 183 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG VII 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 135: Sana-Klinikum Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. ............................... 183 Ansicht 136: Zahl der mindestens maßgeblichen Beteiligungen der Großstädte im Vergleich für das Jahr 2013 ............................................................................................................................... 184 Ansicht 137: Darstellung der finanziellen Bedeutung der unmittelbar beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2013 ............................................ 184 Ansicht 138: Darstellung der finanziellen Bedeutung der Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 ........................................................................................................................ 185 Ansicht 139: Aggregierte Jahresabschlussdaten der wesentlichen Aufgabenträger im Vergleich für das Jahr 2013 ........................................................................................................................ 186 Ansicht 140: Ausgliederungsquoten 2013 (Bilanzsumme, Eigenkapital, Verbindlichkeiten, Betriebsleistung, Personalaufwand) ............................................................................................................ 188 Ansicht 141: Wesentliche finanzielle Auswirkungen der maßgeblichen Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main auf die städtische Ergebnisrechnung 2013 ........................................... 189 Ansicht 142: Entwicklung ausgereichter städtischer Sicherheiten aus Bürgschaften und Gewährverträgen in den Jahren 2010 bis 2014 im Vergleich .......................................................................... 190 Ansicht 143: Voraussetzungen der Unterrichtungs- und Prüfungsrechte .............................................. 193 Ansicht 144: Organisatorische Rahmenbedingungen der Beteiligungsverwaltung/ -steuerung ............... 196 Ansicht 145: Beteiligungsverwaltung: Informationsgrundlagen in den Großstädten .............................. 197 Ansicht 146: Beschlussfassung und öffentliche Auslegung der Beteiligungsberichte 2010 bis 2013 ....... 198 Ansicht 147: Beteiligungsbericht 2013: Ordnungsmäßigkeit gemäß § 123a HGO .................................. 199 Ansicht 148: Instrumente zur Beteiligungssteuerung im Vergleich ...................................................... 202 Ansicht 149: Haushaltsjahr für die erstmalige Aufstellung eines kommunalen Gesamtabschlusses ........ 204 Ansicht 150: Erstellungsprozess der Haushaltssatzung 2016 ............................................................... 209 Ansicht 151: Fristenüberschreitung bei Vorlage, Genehmigung sowie öffentlicher Bekanntmachung der Haushaltssatzung der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2014 ....................... 210 Ansicht 152: Beschlussfassung über die Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen) .......................... 212 Ansicht 153: Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung definierte Mindeststandards und Handlungsbedarfe zur Korruptionsvorbeugung in der Stadt Offenbach am Main ................... 215 Ansicht 154: Vorgehensskizze zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen......................... 223 Ansicht 155: Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ in der Stadt Offenbach am Main ................................ 226 Ansicht 156: 132. Vergleichende Prüfung: Empfehlungen an die Stadt Offenbach am Main und deren Umsetzung ...................................................................................................................... 229 Ansicht 157: Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ in der Stadt Offenbach am Main ................................ 230 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG VIII 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anhang Anlage 1: Entwicklung und Struktur Anlage 2: Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Anlage 3: Zuordnung der betrachteten Kostenstellen der Stadt Offenbach am Main zu den Aufgabenbereichen Anlage 4: Verteilung der VZÄ auf die Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Inneren Verwaltung zum 30. Juni 2014 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG IX 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse 1.1 Finanzielle Ausgangslage Haushaltslage (Kapitel 6.1 Seite 24 ff.) Im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung wurde die finanzielle Situation der Städte im Prüfungszeitraum untersucht. Zusammenfassend wurde für die Stadt Offenbach am Main die Feststellung getroffen, dass der Haushalt im Prüfungszeitraum konsolidierungsbedürftig war. Die Stadt Offenbach am Main hat alle Anstrengungen zu unternehmen, um den Haushalt dauerhaft auszugleichen. Konsolidierungsbedarf (Kapitel 7.1, Seite 67 ff.) Aufgrund der konsolidierungsbedürftigen Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main wurde im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung zukunftsorientiert der Konsolidierungsbedarf anhand der Entwicklung der ordentlichen Ergebnisse sowie der strukturellen Verschuldung bestimmt. Die Summe der für die Haushaltsjahre 2015 bis 2018 geplanten ordentlichen Ergebnisse ist, sofern negativ, das Maß für den primären Konsolidierungsbedarf der Städte. Für die Stadt Offenbach am Main wurde ein primärer Konsolidierungsbedarf in Höhe von 96,6 Millionen € ermittelt. Allein für das Jahr 2014 plante die Stadt einen ordentlichen Fehlbedarf von 48,4 Millionen €. Darüber hinaus zeigt die strukturelle Verschuldung den sekundären Konsolidierungsbedarf der Stadt auf. Er bemisst sich nach dem rechnerischen Bestand an Kassenkrediten zum Ende der mittelfristigen Haushaltsplanung.1 Für die Stadt Offenbach am Main wurde ein sekundärer Konsolidierungsbedarf in Höhe von 583,2 Millionen € ermittelt. Sondersachverhalt „Steuerungsdefizite“ (Kapitel 5.4, Seite 20 ff.) Eine zielorientierte und damit sachgerechte Steuerung der städtischen Finanzen ist nur auf Basis gesicherter Finanzdaten und valider Entscheidungsgrundlagen möglich. Vor diesem Hintergrund ist die rechtzeitige Aufstellung der Jahresabschlüsse von besonderer Bedeutung. Auf eine fristgerechte Aufstellung der Jahresabschlüsse gemäß § 112 Absatz 9 HGO ist daher hinzuwirken. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen die Jahresabschlüsse 2010 bis 2012 form-, jedoch nicht fristgerecht aufgestellt. Die Aufstellung erfolgte zwischen 515 und 901 Tagen nach Ablauf der gesetzlichen Frist. Die Aufstellung der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 stand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch aus. Darüber hinaus wurde die Konsolidierung des Haushalts der Stadt Offenbach am Main durch deutliche Schwächen im Haushalts- und Rechnungswesen erschwert. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Jahreswechsel 2013 einen Anbieterwechsel bei dem eingesetzten Rechnungswesensystem vollzogen. Erst mit der neuen Softwarelösung wurden die technischen Voraussetzungen geschaffen, um eine produktbezogene Haushaltsauswertung erstellen zu können. Für die Jahre 2010 bis 2012 waren keine rückwirkenden Auswertungen möglich. In den Jahren 2013 und 2014 hatte die Stadt Offenbach am Main Abschreibungen und Erträge aus der Auflösung von Sonderposten auf zentralen Produkten kumuliert gebucht. Auch die Aufwendungen für die Instandhaltung und Bewirtschaftung der städtischen Hochbauten war auf einem Produkt im Haushalt zentral hinterlegt. Eine verursachungsgerechte und differenzierte Zuordnung der genannten Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte des städtischen Haushalts fand demnach nicht statt. Die Stadt Offenbach am Main konnte somit im Prüfungszeitraum keine belastbare Aussage zu den Kosten einzelner kommunaler Leistungen treffen. Die getroffenen Feststellungen sind nach unserer Einschätzung für die Beurteilung der sachgerechten Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens im Prüfungszeitraum erheblich. Der Stadt Offenbach am Main fehlten wesentliche Informationen aus dem Rechnungswesen, die für eine ordnungsmäßige Haushaltssteuerung notwendig gewesen wären. 1 Die Leistungskennziffer „sekundärer Konsolidierungsbedarf“ basiert auf der Annahme, dass die jährlich entstehenden Haushaltsdefizite hauptsächlich durch die Aufnahme von Kassenkrediten finanziert werden. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 1 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Hessischer Kommunaler Schutzschirm (Kapitel 7.2.2, Seite 74 ff.) Im Rahmen des Kommunalen Schutzschirms gab das Land Hessen antragsberechtigten Kommunen die Möglichkeit, ihren sekundären Konsolidierungsbedarf durch Inanspruchnahme von Entschuldungshilfen für Investitions- und Kassenkredite2 zu reduzieren. Die Stadt Offenbach am Main trat aufgrund des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 7. Februar 2013 dem Hessischen Kommunalen Schutzschirm (Konsolidierungsvertrag) bei. Die darin vereinbarten Entschuldungshilfen beliefen sich auf insgesamt 211,2 Millionen € und wurden zur Ablösung von Kreditverbindlichkeiten der Stadt im Haushaltsjahr 2013 und 2014 verwendet. Mit Unterzeichnung des Konsolidierungsvertrags verpflichtete sich die Stadt, bis spätestens zum Ablauf des Haushaltsjahres 2022 (Konsolidierungszeitraum) einen jahresbezogenen Haushaltsausgleich im ordentlichen Ergebnis zu erreichen. In den darauf folgenden Jahren gilt die doppische Schuldenbremse (§ 10 Absatz 2 SchuSV). Die Stadt Offenbach am Main hielt gemäß den Angaben im Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 die Zielvorgaben des Schutzschirmvertrags hinsichtlich der geplanten ordentlichen Ergebnisse formell ein. So plante sie beispielsweise für das Haushaltsjahr 2014 einen ordentlichen Fehlbedarf in Höhe von 48,4 Millionen €. Dagegen war laut Schutzschirmvereinbarung ein um 1,1 Millionen € niedrigeres ordentliches Ergebnis vorgesehen. Zudem ging die Stadt davon aus, dass das tatsächliche ordentliche Ergebnis in dem noch aufzustellenden Jahresabschluss 2014 deutlich über dem geplanten ordentlichen Ergebnis liegen wird. Auch in ihrer mittelfristigen Ergebnisplanung bis zum Jahr 2018 folgte die Stadt Offenbach am Main den Zielvorgaben des Schutzschirmvertrags und übertraf diese teilweise deutlich. So wurde im Haushaltsplan 2015 für das Jahr 2017 mit einem Fehlbetrag im ordentlichen Ergebnis in Höhe von 14,8 Millionen € kalkuliert, während sich der Zielwert im Schutzschirmvertrag auf 19,2 Millionen € belief. Die Stadt Offenbach am Main steht vor der Aufgabe, das zugrundeliegende Konsolidierungsprogramm konsequent umzusetzen. Nach dem nachhaltigen Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses hat die Stadt die doppische Schuldenbremse zu beachten. Zudem ist die strukturelle Verschuldung (sekundärer Konsolidierungsbedarf) sukzessive abzubauen. Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs (Kapitel 6.2.3 , Seite 35 ff.) Den hessischen Gemeinden und Gemeindeverbänden werden gemäß § 1 Absatz 1 FAG 2007 im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs Geldmittel durch das Land zur Verfügung gestellt, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben zu erfüllen. Mit Urteil vom 21. Mai 2013 hat der Hessische Staatsgerichtshof auf die Grundrechtsklage der Stadt Alsfeld wesentliche Vorschriften des Finanzausgleichgesetzes für mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar erklärt. Daraufhin wurde der Kommunale Finanzausgleich in Hessen (KFA) ab dem 1. Januar 2016 grundlegend neu geordnet. Auch durch die Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs wird die Stadt Offenbach am Main laut Modellrechnung des Hessischen Ministeriums der Finanzen für das Jahr 2016 zusätzliche Finanzmittel des Landes in Höhe von 18,8 Millionen € erhalten. Diese sind vor dem Hintergrund der Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main zur Haushaltskonsolidierung zu verwenden und werden der Stadt Offenbach am Main eine spürbare Hilfestellung bei der Einhaltung der Zielvereinbarung gemäß Schutzschirmvertrag geben. Vor dem Hintergrund des vereinbarten Konsolidierungspfades und der zusätzlichen FAG-Mittel sollte die Stadt Offenbach am Main bereits vor Ablauf des Haushaltsjahres 2022 (Konsolidierungszeitraum), bei strukturierter und zielorientierter Steuerung von Haushalt und Konsolidierungsmaßnahmen, einen jahresbezogenen Haushaltsausgleich im ordentlichen Ergebnis erreichen. Im Konsolidierungsprogramm des Hessischen Kommunalen Schutzschirms wurde bereits mit Ergebnisverbesserungen aus der Neuordnung des KFA in Höhe von 12,0 Millionen € für die Jahre 2016 bis 2022 geplant. Demnach stehen der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2016 zusätzlich 6,8 Millionen € zur Verfügung. Der Haushaltsausgleich wäre damit rechnerisch bei vollständiger Verwendung der zusätzlichen FAG-Mittel für die Haushaltskonsolidierung gemäß des vereinbarten Konsolidierungspfades ein Jahr früher im Jahr 2021 zu erreichen. 2 Einschließlich der Kredite des Sondervermögens und des Treuhandvermögens. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 2 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Sondersachverhalt Klinikum Offenbach GmbH (Kapitel 9.1, Seite 182 ff.) Ab dem Jahr 2010 war die Stadt Offenbach am Main gezwungen, Kapitaleinlagen in die Klinikum Offenbach GmbH einzubringen, um eine Überschuldung der Gesellschaft zu vermeiden. Im Jahr 2013 wurden durch die Stadt Offenbach am Main 90 Prozent der städtischen Anteile an der Klinikum Offenbach GmbH veräußert. Insgesamt sind mit Vertragsunterzeichnung unmittelbar aufwandsseitige Auswirkungen auf den städtischen Haushalt in Höhe von 292,1 Millionen € zu verzeichnen gewesen, die vollständig durch die Aufnahme von Fremdkapital finanziert wurden. Inklusive der in den Jahren 2010 bis 2012 zur Vermeidung einer Überschuldung der Gesellschaft geleisteten Kapitaleinlagen sowie der Übernahme von Pensionsverpflichtungen erhöht sich dieser Betrag auf 385,1 Millionen €. Bei einem rechnerischen Zinssatz von zwei Prozent p.a. resultiert aus den getätigten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Insolvenzabwendung der Klinikum Offenbach GmbH sowie den im Rahmen der Veräußerung von Unternehmensanteilen zu leistenden Zahlungen eine jährliche Belastung des Ergebnishaushalts aus Zinsaufwendungen (ohne Berücksichtigung von Zinseszinseffekten) in Höhe von 7,7 Millionen €. Diese zusätzlichen Haushaltsbelastungen führten zu zusätzlichem Konsolidierungsbedarf. Bereits im Rahmen der 168. Vergleichenden Prüfung „Gesundheitswesen-Kliniken“3 wurde durch die Überörtliche Prüfung darauf hingewiesen, dass die Personalausstattung in der Beteiligungsverwaltung der Stadt Offenbach gering sei und durch eine fehlende Mandatsträgerbetreuung die Beteiligungssteuerung allein von der Kompetenz und dem Engagement der kommunalen Vertreter im Aufsichtsrat der Krankenhausgesellschaft abhängig war. Der Aufsichtsrat der Klinikum Offenbach GmbH wurde Mitte 2011 von der Geschäftsführung darüber informiert, dass ein Verlust von mehr als 30 Millionen € zum Jahresende erwartet werde und das Eigenkapital aller Voraussicht nach unterjährig aufgebraucht werde. Im Rahmen der 168. Vergleichenden Prüfung4 wurde erhoben, dass trotz dieser dramatischen wirtschaftlichen Lage fanden im Jahr 2011 lediglich fünf Aufsichtsratssitzungen stattfanden. Eine Aussage zur Qualität der Aufsichtsratssitzungen wurde nicht getroffen. Die Berichts- und Informationsstrukturen wurden sukzessiv im Verlauf des Jahres 2012 d. h. nach dem Prüfungszeitraum der 168. Vergleichenden Prüfung geändert. Ferner wurden umfangreiche Protokollierungen der Aufsichtsratssitzungen eingeführt. 1.2 Stabilisierung der kommunalen Haushalte Konsolidierungsmanagement (Kapitel 7.2.3, Seite 77 ff.) Die bestehenden Konsolidierungsbedarfe stellen die Städte vor die Aufgabe, im Rahmen eines Konsolidierungsmanagements Strukturen zu schaffen und Instrumente einzusetzen, um nachhaltig ihre Haushalte zu stabilisieren und ihre Handlungsfähigkeit zu sichern. Je nach Konsolidierungsbedarf haben die Städte aus den vorhandenen Konsolidierungsmöglichkeiten ein Konsolidierungsprogramm zu erstellen, welches, unter Berücksichtigung politischer Schwerpunktsetzung der kommunalen Entscheider, eine dauerhaft stabile Finanzlage sicherstellt. Das erstellte Haushaltssicherungskonzept ist in diesem Zusammenhang, mit der Festlegung eines Zeitrahmens und eines Maßnahmenplanes zur Stabilisierung des kommunalen Haushalts, ein elementarer Bestandteil des Konsolidierungsmanagements. Ein sachgerecht ausgestaltetes Konsolidierungsmanagement umfasst die Steuerung und Kontrolle des Konsolidierungsprozesses. Hierzu gehört insbesondere die Planung, Umsetzung und Wirkungsprüfung von Konsolidierungsmaßnahmen. Insofern sind die Städte dazu angehalten, regelmäßig zu prüfen, ob die vorgesehenen Konsolidierungsbeiträge der einzelnen Konsolidierungsmaßnahmen tatsächlich realisiert werden können. Auf Grundlage der Feststellungen im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung waren in der Stadt Offenbach am Main Ansätze für ein wirkungsvolles Konsolidierungsmanagement gegeben. Allerdings war aufgrund der bestehenden Steuerungsdefizite keine sachgerechte und zielorientierte Anwendung des Konsolidierungsmanagements möglich. Neben der beseitigen der Steuerungsdefizite sollte die Stadt zukünftig bei der Erstellung von Haushaltssicherungskonzepten verstärkt eine Erfolgskontrolle für die festgelegten Konsolidierungsmaßnahmen durchführen und dokumentieren. Darüber hinaus empfehlen wir im Rahmen eines Berichtswesen über den Umsetzungsstand des Haushaltssicherungskonzepts und seiner wesentlichen Maßnahmen der Stadtverordnetenversammlung zu berichten. 3 Vergleiche Vierundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 18/7105, Kapitel 7.2 (Seite 60 ff.). 4 Vergleiche Vierundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 18/7105, Kapitel 7.2 (Seite 60 ff.). 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 3 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im dritten Quartal des Jahres 2015 wurde von der Stadt Offenbach am Main ein Berichtswesen eingeführt, dass den Budgetverantwortlichen eine Hochrechnung für das nach vorliegendem Kenntnisstand zu erwartende Jahresergebnis der einzelnen Haushaltspositionen ermöglichte. Dieser Quartalsbericht wurde zunächst dem Haupt-, Finanz- und Ausschuss für Beteiligungen (HFB) vorgelegt. Seit dem ersten Quartal des Jahres 2016 wurde der Quartalsbericht auch der Stadtverordnetenversammlung zur Kenntnisnahme zugeleitet. Damit konnte sich die Stadtverordnetenversammlung einen detaillierten Überblick über den Haushaltsvollzug verschaffen und den Umsetzungsstand des Haushaltssicherungskonzepts nachvollziehen. Die Stadt Offenbach am Main hatte zahlreiche Maßnahmen in ihrem Haushaltssicherungskonzept definiert, deren Realisierung in erheblichem Maße von externen, nicht durch die Stadt direkt beeinflussbaren Faktoren, abhängt. Es bestand daher ein nicht unerhebliches Risiko, dass Maßnahmen aufgrund externer Ereignisse nicht oder nicht im gewünschten Umfang umgesetzt werden können. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die im Haushaltssicherungskonzept definierten Maßnahmen, deren Realisierung in erheblichem Maße von externen, nicht durch die Stadt direkt beeinflussbaren Faktoren abhängt und bei denen ein erhebliches Risiko bestand, dass sie aufgrund externer Ereignisse nicht oder nicht im gewünschten Umfang eingesetzt werden können, sind ausnahmslos alle Teil des mit dem Land Hessen vereinbarten Schutzschirmvertrages.“ Haushaltsbelastungen und Ergebnisverbesserungspotenziale Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung stellen die Städte ihren Bürgern neben den gesetzlichen Pflichtleistungen auch kommunale Leistungen auf freiwilliger Basis zur Verfügung. Die Städte stellen ihren Bürgern dabei regelmäßig öffentliche Einrichtungen zur Verfügung, die in erster Linie für sportliche und kulturelle Zwecke genutzt werden. Die durch die Städte zu finanzierenden Ersatzinvestitionen, Instandhaltungen sowie Kostenübernahmen für die Unterhaltung der Einrichtungen stellen eine erhebliche Belastung für die kommunalen Haushalte dar. Sofern ein Haushaltsausgleich durch die Städte nicht durch andere Maßnahmen erreicht werden kann, ist nach unserem Ermessen eine Anpassung bzw. Reduzierung bestehender Standards und eine damit einhergehende Kostenreduzierung bzw. Ergebnisverbesserung unumgänglich. Nur im Falle eines ausgeglichenen Haushalts wird der jährliche Ressourcenverbrauch vollständig durch die heutigen Generationen ausgeglichen. Die Bürger, die heute den Nutzen aus den Dienstleistungen der Städte ziehen, sollen auch die daraus resultierenden Aufwendungen tragen. Im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung wurden ausgewählte kommunale Aufgabenbereiche hinsichtlich etwaiger Ergebnisverbesserungspotenziale bzw. bestehender Haushaltsbelastungen durch die Leistungserbringung untersucht. Diese werden in Ansicht 1 dargestellt. Die detaillierten Feststellungen und weitere Erläuterungen zu den einzelnen Positionen der Konsolidierungsrechnung sind den angegebenen Kapiteln in der rechten Tabellenspalte zu entnehmen. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 4 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ergebnisverbesserungspotenziale und Haushaltsbelastungen durch ausgewählte städtische Leistungen Stadt Offenbach am Main Ergebnisverbesserungspotenziale Haushaltsjahr 2014 Kapitel Alternative Anpassung der Grundsteuer B in Prozentpunkten Ergebnisverbesserungspotenzial Realsteuern: Anhebung der Hebesätze auf den Referenzwert im Vergleich Grundsteuer A 17.408 € 0 7.3 (Seite 78 ff.) Grundsteuer B 13.614.984 € 300 7.3 (Seite 78 ff.) Gewerbesteuer 2.886.364 € 64 7.3 (Seite 78 ff.) - - 8.2.7 (Seite 118 ff.) 173.753 4 8.3.2 (Seite 123 ff.) 16.692.508 € 368 Belastung des ordentlichen Ergebnisses 2014 Anpassung der Grundsteuer B zum ergebnisneutralen Ausgleich der Haushaltsbelastungen in Prozentpunkten Kultur 7.071.822 € 153 8.6 (Seite 153 ff.) Sport und Bäderbetrieb 5.075.323 € 112 8.7 (Seite 163 ff.) Volkshochschule 1.388.230 € 31 8.8 (Seite 166 ff.) 580.518 € 13 8.9 (Seite 168 ff.) 14.115.893 € 309 Erziehungshilfen (SGB VIII) Kindertageseinrichtungen (rechnerisches Ergebnisverbesserungspotenzial durch eine Kostenbeteiligung über Elternbeiträge in Höhe eines Drittels der Gesamtaufwendungen) Summe der dargestellten Ergebnisverbesserungspotenziale Belastung des Haushalts 2014 durch ausgewählte kommunale Leistungen Wirtschaftsförderung und Tourismus Summe der dargestellten Haushaltsbelastungen Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 1: Ergebnisverbesserungspotenziale und Haushaltsbelastungen durch ausgewählte städtische Leistungen Für die Stadt Offenbach am Main ermittelten wir unmittelbare Ergebnisverbesserungspotenziale 5 in Höhe von 16,7 Millionen € durch eine Anpassung der Realsteuerhebesätze und der Elternbeiträge für Kindertageseinrichtungen. Vor dem Hintergrund der bestehenden Konsolidierungsbedarfe ist die Stadt Offenbach am Main aufgefordert die aufgezeigten Ergebnisverbesserungspotenziale zu realisieren. Um die dargestellten Ergebnisverbesserungspotenziale im Jahr 2014 alternativ über zusätzliche Erträge aus der Grundsteuer B auszugleichen, wäre diese um 368 Prozentpunkte anzuheben gewesen. 5 Folgende Bewertungskriterien und Besonderheiten sind bei der Betrachtung der ausgewiesenen Ergebnisverbesserungspotenziale zu beachten: Die Ergebnisverbesserungspotenziale wurden auf Basis der uns zur Verfügung gestellten Daten der Stadt sowie unter Hinzunahme amtlicher Statistiken rechnerisch im Vergleich oder auf Basis einer Beurteilung von Einzelsachverhalten ermittelt. Veränderte rechtliche oder wirtschaftliche Rahmenbedingungen können dazu führen, dass die ausgewiesenen Ergebnisverbesserungspotenziale nicht oder nicht im dargestellten Umfang realisiert werden können. Dies schließt sowohl positive als auch negative Abweichungen vom ausgewiesenen Betrag ein. Die Umsetzung der Konsolidierungsmaßnahmen kann je nach Komplexität des Sachverhalts und Auswirkung auf die unterschiedlichen Bereiche der Verwaltung einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen. Maßnahmenabhängig kann sich die Konsolidierungswirkung insofern zeitversetzt über mehrere Jahre entfalten. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 5 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die weiteren im Rahmen der Vergleichenden Prüfung betrachteten, kommunalen Aufgaben führten insgesamt zu Belastungen des Ergebnishaushalts 2014 in Höhe von 14,1 Millionen €. Um die bestehenden Haushaltsbelastungen auszugleichen, wäre eine Anpassung der Grundsteuer B in Höhe von weiteren 309 Prozentpunkten erforderlich gewesen. Vor dem Hintergrund der Konsolidierungsbedürftigkeit des Haushalts ist die Stadt Offenbach am Main hat die Stadt zu prüfen, inwieweit der bisherige Umfang der analysierten kommunalen Leistungen, unter Berücksichtigung der gesetzlichen oder vertraglich eingegangenen Verpflichtungen, reduziert werden kann. Insbesondere sollte die Stadt hinterfragen, ob sie sich Aufgaben, zu denen sie nicht gesetzlich verpflichtet ist, im bestehenden Umfang leisten kann, eine wirtschaftlichere Leistungserbringung möglich ist bzw. eine alternative Finanzierung der Leistungserbringung durch angemessene Nutzungsentgelte erfolgen kann. Andernfalls sind die bestehenden kommunalen Leistungen durch die Bürger im Sinne einer Anpassung des Hebesatzes für die Grundsteuer B bis zur Höhe eines ausgeglichenen Haushalts zu refinanzieren. Nur so ist ein nachhaltiges Verwaltungshandeln im Sinne der intergenerativen Gerechtigkeit gewährleistet. Städte mit konsolidierungsbedürftigen Haushalten stehen somit vor der Aufgabe, eine grundlegende Zielplanung im Sinne der kommunalpolitischen Handlungsschwerpunkte zu erarbeiten. Hiermit soll festgelegt werden, welche Ziele neben den gesetzlichen Aufgaben für die Städte im Mittelpunkt stehen. Auf Basis dieser Festlegung kann eine zielgerichtete gemeindespezifische Ausgestaltung einzelner Konsolidierungsfelder vorgenommen werden. Die Städte sind im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung grundsätzlich frei, die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel zur Konsolidierung des kommunalen Haushalts zu wählen. Im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung wurde die Verwaltung danach untersucht, inwiefern sie rechtmäßig und auf vergleichender Grundlage sachgerecht und wirtschaftlich geführt wurde. Sofern möglich wurden Empfehlungen zur Optimierung der Verwaltungsabläufe sowie Ergebnisverbesserungspotenziale ermittelt. Nachfolgend werden die wesentlichen Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen zusammenfassend erläutert. Erziehungshilfen (Kapitel 8.2, Seite 92 ff.) Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde im Aufgabenbereich der Erziehungshilfen zunächst die Entwicklung der Transferleistungen und Fallzahlen im Prüfungszeitraum vergleichend analysiert. Ergänzend wurden je Stadt Leistungs- und Entgeltvereinbarungen (inkl. Kostenkalkulationen) mit Anbietern ambulanter Hilfen analysiert, um Unterschiede, beispielsweise bei den angesetzten Personal- und Sachaufwendungen, der Jahresarbeitszeit oder bei Minderzeiten, zu ermitteln. Die strukturelle Analyse von rund 100 Fallakten abgeschlossener, stationärer Hilfen lieferte im Rahmen der örtlichen Erhebungen einen Überblick über den Zielerreichungsgrad eines Falles und die Steuerungsintensität seitens des Jugendamtes. Der Untersuchungsschwerpunkt lag somit auf den vier für eine wirkungsvolle und kostengünstige Jugendhilfe maßgeblichen Kriterien:  Zugangssteuerung,  Fallsteuerung,  Angebotssteuerung und  Kostensatzsteuerung. Die im Rahmen dieser Prüfung untersuchten fachlichen Standards wurden als sachgerecht beurteilt. Dabei ist auch darauf hinzuweisen, dass trotz eines schwierigen sozialräumlichen Umfelds die Stadt Offenbach am Main über vergleichsweise niedrige Transferleistungen verfügte, die auch auf eine langfristige und fachliche Zugangs-, Angebots- und Kostensatzsteuerung zurückzuführen waren. Ergebnisverbesserungspotenziale wurden nicht ausgewiesen. Tageseinrichtungen für Kinder und Kindertagespflege (Kapitel 8.3, Seite 119 ff.) Im Jahr 2014 erreichten die Erträge durch Elternbeiträge einen Anteil von 28 Prozent an den Gesamtaufwendungen für die städtischen Kindertageseinrichtungen. Die Stadt Offenbach am Main könnte mit einer 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 6 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Steigerung der Elternbeiträge auf ein Drittel der Gesamtaufwendungen 6 eine rechnerische Ergebnisverbesserung von 173.753 €7 erzielen. Eine pauschale Gruppenreduzierung bestand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht. 8 In der Begründung der Beschlussvorlage des Magistrats an die Stadtverordnetenversammlung vom 13. November 2013 wurde grundsätzlich festgestellt, dass im Zuge des qualitativen Betriebs der Kindertagesstätten die veranschlagte Gruppengröße von 25 Kindern langfristig reduziert werden sollte. Die Stadtverordnetenversammlung folgte der Vorlage des Magistrats mit ihrem Beschluss vom 4. Dezember 2013. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die Gewährung zusätzlicher Standards vor dem Hintergrund der konsolidierungsbedürftigen Haushaltslage kritisch zu hinterfragen. Die Bezuschussung freier Träger von Kindertageseinrichtungen im Sinne eines Betriebskostenzuschusses war in einer städtischen Richtlinie9 mit Gültigkeit vom 1. Juni 2014 festgeschrieben. Grundlage der Betriebskostenermittlung war die aktuelle Personalkostentabelle des Landes Hessen unter Einbeziehung der Arbeitsplatzkosten. Unter Zugrundelegung einer bestimmten Personalbemessung und Vergütungsstruktur wurden die zuschussfähigen Kosten je belegtem Platz je Monat ermittelt. Mit diesem Verfahren entstand nach Angaben der Stadt ein erheblich reduzierter Verwaltungsaufwand, insbesondere im Rahmen der Verhandlungen mit den freien Trägern. Datengrundlage für die erstmalige Ermittlung der zuschussfähigen Kosten im Jahr 1996 waren nach Angaben der Stadt Daten der freien Träger. Die konkrete Berechnung der Basispauschalen aus dem Jahr 1996 war nicht dokumentiert. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main ein transparentes und nachvollziehbares Berechnungsschema für die in der Modellkalkulation verwendeten Ertrags- und Aufwandspositionen zu gewährleisten und zu dokumentieren. Ausgewählte kommunale Leistungen (Kapitel 8.6 ff., Seite 153 ff.) Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurden ausgewählte kommunale Leistungen betrachtet, die den Bürgern im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Städte bereitgestellt werden können. Vor diesem Hintergrund untersuchten wir die ausgewählten Leistungen Kulturförderung, Sportförderung und Bäderbetriebe, Volkshochschule sowie Wirtschaftsförderung und Tourismus. Daraus ergaben sich für die Stadt Offenbach am Main Haushaltsbelastungen in Höhe von 7,07 Millionen € für den Bereich Kulturförderung, 5,08 Millionen € für den Bereich Sportförderung und Bäderbetriebe, 1,39 Millionen € für den Bereich der Volkshochschule und 0,58 Millionen € für den Bereich Wirtschaftsförderung und Tourismus. 1.3 Rechtliche Feststellungen Personaleinsatz in der Inneren Verwaltung (Kapitel 8.1, Seite 82 ff.) Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde untersucht, wie viele Vollzeitäquivalente (VZÄ) die Städte für die den finanzstatistischen Produktgruppen 111, 121, 122 sowie 511 zuzuordnenden Aufgaben vorhielten. In der Stadt Offenbach am Main wurden zum Stichtag 30. Juni 2014 in den untersuchten Aufgabenbereichen 370,2 VZÄ beschäftigt. Hieraus resultierten zurechenbare Personal- und Versorgungsaufwendungen in Höhe von 26,0 Millionen € im Haushaltsjahr 2014. Je VZÄ ergaben sich damit Personalund Versorgungsaufwendungen für die Innere Verwaltung in Höhe von 70.210 €. Die Personal- und Versorgungsaufwendungen betrugen 217 € je Einwohner. Darüber hinaus wurde die Altersstruktur der Mitarbeiter in den genannten finanzstatistischen Produktgruppen betrachtet. Bis zum Jahr 2025 werden insgesamt 27,3 Prozent (133 Mitarbeiter) der in den zu6 Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wird eine Kostenbeteiligung durch Elternbeiträge in Höhe von einem Drittel der Gesamtaufwendungen für die Unterhaltung und den Betrieb der Kindertageseinrichtungen als angemessen angesehen. Vergleiche Siebenundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/2404, Abschnitt 4.5.4 (Seite 109 ff.). 7 Die durch eine Erhöhung der Elternbeiträge steigenden Aufwendungen für die Übernahme der Elternbeiträge durch die Stadt gemäß § 90 SGB VIII wurden nicht in die Modellrechnung einbezogen. 8 Der für die städtischen Kindertageseinrichtungen zuständige Eigenbetrieb EKO entschied sich statt einer flächendeckenden Gruppenreduzierung für den Ausbau seiner Weiterbildungs- und Qualitätsoffensive. Neben Maßnahmen zur Verbesserung der personellen Ausstattung wurden zusätzliche Angebote von Coaching und Supervision eingeführt und ein dreijähriges umfassendes Weiterbildungsprogramm für das gesamte pädagogische Personal aufgelegt. Die Stadtverordnetenversammlung beschloss dies im Rahmen der Wirtschaftspläne. 9 Vergleiche Richtlinie für die Bezuschussung von Kindertagesstätten der Träger der Jugendhilfe in Offenbach am Main vom 1. Juni 2014. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 7 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main gehörigen Aufgabenbereichen Beschäftigten in den Ruhestand eintreten und damit die Stadtverwaltung verlassen. Eine besondere Belastung wird die Stadt dabei in den Jahren 2021 bis 2025 treffen. Allein in diesem Zeitraum werden 12,9 Prozent (63 Mitarbeiter) altersbedingt ausscheiden. Daher ist die Stadt Offenbach am Main angehalten, sich auf die Personalveränderung durch entsprechende Maßnahmen vorzubereiten. Dazu kann die Erstellung von Wissensdatenbanken durch die ausscheidenden Mitarbeiter zum Wissenstransfer an die neuen Mitarbeiter, eine Aufgabenkritik und eine verstärkte „Interkommunale Zusammenarbeit“ sowie die kurz-, mittel- und langfristige Personalplanung dienen. Schulträgeraufgaben (Kapitel 8.5, Seite 142 ff.) Das städtische Schulamt erstellte im Rahmen der Schulentwicklungsplanung keine schulformübergreifenden Fünf-Jahres-Prognosen für die Gesamtschülerzahlen. Als zentrale Steuerungsgröße wurden die jeweiligen Eingangsstufen der Schulformen (erste Klasse in der Grundschule und fünfte Klasse in den weiterführenden Schulen) verwendet. Amtsintern wurden für die allgemeinbildenden Schulen (mit Ausnahme der Förderschulen) Prognosewerte der Gesamtschülerzahlen für das Schuljahr 2015/2016 vorgehalten. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, in den zukünftigen Fortschreibungen des Schulentwicklungsplans auch die Schülerzahlen für alle Jahrgangsklassen und Schulstandorte im Planungszeitraum anzugeben. Damit könnten, neben den voraussichtlichen Stärken der Eingangsklassen, auch Übergangseffekte zwischen den Klassenstufen, beispielsweise von Klasse 10 zu Klasse 11 auf dem Gymnasium, im Rahmen der Prognose abgebildet werden. Abwasserentsorgung und Friedhofswesen (Kapitel 8.12, Seite 174 ff.) Die Prüfung der Gebührenhaushalte umfasste die Abwasserentsorgung und das Friedhofswesen. Die Stadt Offenbach am Main hatte sowohl die Abwasserentsorgung als auch das Friedhofswesen im Prüfungszeitraum durch den Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main - Kommunale Dienstleistungen (ESO) erbracht. Die Entwässerungsgebühren wurden im Jahr 2009 im Zusammenhang mit der Einführung der gesplitteten Abwasserentsorgungsgebühr durch den ESO für die Jahre 2010 bis 2014 vorauskalkuliert. Demnach hatte der ESO für die Vorauskalkulation einen fünfjährigen Kalkulationszeitraum festgelegt. Die Gebührensätze wurden auf Basis der Vorauskalkulation in der Gebührenordnung zum 1. Januar 2010 angepasst. Weitere Vorauskalkulationen wurden im Prüfungszeitraum nicht erstellt. Im Zuge der Jahresabschlussarbeiten wurde jährlich eine Nachkalkulation für den Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung durchgeführt. Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde exemplarisch die Vorauskalkulation für die Abwasserentsorgung für die Jahre 2010 bis 2014 hinsichtlich der inhaltlichen und formellen Ausgestaltung einer Analyse unterzogen. Die Gebührenkalkulation entsprach demnach nahezu vollständig den aktuellen Vorgaben des KAG. Wir haben ergänzend Empfehlungen zur Ausgestaltung zukünftiger Gebührenkalkulationen im Bereich Abwasserentsorgung ausgesprochen. Der ESO hatte in dem Gebührenhaushalt Friedhofswesen im Rahmen einer Vorauskalkulation im Jahr 2011 auf Basis der Ergebnisdaten aus dem Jahr 2010 für die Kalkulationsperiode 2012 berechnet. Daraufhin wurden die Gebührensätze im Rahmen einer Aktualisierung der Gebührenordnung zum 1. Januar 2012 angepasst. Darüber hinaus wurden keine weiteren Vorauskalkulationen im Prüfungszeitraum vorgenommen. Im Jahr 2015 wurde der Gebührenhaushalt für die Jahre 2012 bis 2014 nachkalkuliert. Für die Jahre 2010 und 2011 wurden mit Verweis auf die vorgenommene Vorauskalkulation keine Gebührennachkalkulationen durchgeführt. Das gebührenrelevante Ergebnis wurde für die Jahre des Prüfungszeitraums durch die Stadt Offenbach am Main festgestellt. Auch wenn das Kalkulationsverhalten der Stadt rechtlich nicht zu beanstanden war, bestehen Möglichkeiten zur Optimierung. Der Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung der Stadt Offenbach am Main wies in den Jahren des Prüfungszeitraums eine Kostenüberdeckung in Höhe von 14,3 Millionen € auf. Dabei lag der Kostendeckungsgrad im Durchschnitt annäherungsweise bei 120 Prozent. Die entstandenen Überschüsse wurden durch den Eigenbetrieb in eine Rückstellung für den Gebührenausgleich eingestellt. Zum Stichtag 31. Dezember 2014 hatte die Rückstellung einen Wert von 14,3 Millionen €. Für den Gebührenhaushalt Friedhofswesen wurde eine durchschnittliche Kostendeckung von 97 Prozent ermittelt. Zum Stichtag 31. Dezember 2014 wurde auch hier eine Rückstellung in Höhe von 0,3 Millionen € ausgewiesen. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 8 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die ausgewiesenen Rückstellungen für den Gebührenausgleich sind zeitnah im Zuge der Kalkulation des Gebührenhaushalts über die Festlegung angemessener Gebührensätze aufzulösen. Insbesondere die Überdeckungen im Bereich Abwasserentsorgung können aufgrund ihrer Höhe und der Nachhaltigkeit ihres Auftretens nicht mehr als unerheblich bezeichnet werden. Für die Stadt Offenbach am Main bestand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen das Risiko, dass das Ausmaß an Überdeckungen zu einer Ungültigkeit der Gebührensatzregelung führt. Durch die Stadtverordnetenversammlung wurde am 18. Juni 2015 eine Senkung der Gebühren für die Abwasserentsorgung zum 1. Januar 2016 mit einem Kalkulationszeitraum von drei Jahren beschlossen. Die Anpassung der Gebührensätze war darauf ausgerichtet, die entstandenen Überdeckungen abzubauen und damit das oben beschriebene Risiko zu reduzieren. Haushalts- und Rechnungswesen (Kapitel 5, Seite 15 ff.) Die finanzielle Abbildung der vielschichtigen und komplexen Aufgaben einer Großstadt erfordern ein ordnungsmäßiges leistungsfähiges Haushalts- und Rechnungswesen. Die Vergleichende Prüfung betrachtete in diesem Zusammenhang die organisatorischen Strukturen in der Verwaltung und die Ausgestaltung der Haushalte. Hierzu wurden folgende Feststellungen getroffen: Die Stadt Offenbach am Main hatte ihre Finanzbuchhaltung dezentral ausgerichtet. Einzelne Ämter verfügten über eigene Rechnungsstellen. Die Stadt Offenbach am Main hatte ihren Haushalt im Prüfungszeitraum nach der örtlichen Organisation gegliedert. Die Ausgestaltung des Haushalts war an der Dezernatsstruktur und untergeordnet an der Ämterstruktur der Stadt ausgerichtet. Für die einzelnen Ämter wurden jeweils Produkte definiert. Die gesetzlich vorgegebenen Produktbereiche und Produktgruppen wurden den bestehenden Teilhaushalten nicht zugeordnet. Eine produktbereichsbezogene Übersicht war im Prüfungszeitraum kein Bestandteil des Haushaltsplans. Im Haushalt der Stadt Offenbach am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch keine wesentlichen internen Leistungsbeziehungen über die Leistungsverrechnung abgebildet. So wurden beispielsweise Leistungen der städtischen Organisationsbereiche Personalangelegenheiten, EDV, Stadtkasse oder Bau- und Liegenschaftsverwaltung für interne Organisationseinheiten nicht durch die interne Leistungsverrechnung erfasst. Die interne Leistungsverrechnung im Haushalt der Stadt Offenbach am Main war insofern noch nicht ausgeprägt. Die Stadt Offenbach am Main hatte in den Jahren 2013 und 2014 ihre Abschreibungen und Erträge aus der Auflösung von Sonderposten auf zentrale Produkte kumuliert verbucht. Auch die Aufwendungen für die Instandhaltung und Bewirtschaftung der städtischen Hochbauten war auf einem Produkt im Haushalt zentral hinterlegt. Eine verursachungsgerechte und differenzierte Zuordnung der genannten Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte des städtischen Haushalts fand demnach nicht statt. Ein Produktbereichsplan war in den Haushaltsplänen 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main nicht abgebildet. Wir empfehlen der Stadt die produktbereichsbezogene Ergebnisübersicht in ihren Haushalten zukünftig abzubilden. Die Stadt beabsichtigte, ab dem Jahr 2016 einen nach Produktbereichen gegliederten Haushaltsplan vorzulegen. Zudem wurden ausgewählte Aspekte des Haushalts- und Rechnungswesens anlassunabhängig und anlassbezogen untersucht. Hierzu ergaben sich folgende wesentliche Feststellungen: Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum bis zum Jahr 2011 Zinsswaps zur Zinsoptimierung eingesetzt. Zum 12. Februar 2004 wurden zwei langfristige Tilgungsdarlehen mit einer Zinsbindung bis 2006 und 2008 aufgenommen. Um das mit Ablauf der Zinsbindung entstehende Zinsänderungsrisiko zu eliminieren, wurden im Jahr 2004 zwei auf die Darlehensverträge abgestimmte Doppel-Zinssatzswaps abgeschlossen. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum keine Richtlinie im Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten im Einsatz. Bevollmächtigungen seitens des Magistrats zur Aufnahme und zum Handel von derivativen Finanzinstrumenten bestanden im Prüfungszeitraum nicht. Auch waren keine besondere Kontrollinstrumente, wie zum Beispiel Marktwertanalysen, für die Überwachung der Entwicklung der Derivate installiert. Ein Berichtswesen zum Risikocontrolling komplexer Finanzinstrumente war nicht imple1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 9 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main mentiert. Somit eine sachgerechte Steuerung nicht möglich. Im Prüfungszeitraum wurde ein Verlust in Höhe von 460.000 € realisiert. Zur Einholung von Angeboten (Anzahl, besondere Anbieterfestlegung, formelles Verfahren) und die Ausgestaltung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen (Ausschlusskriterien, Kriteriengewichtung, Obergrenzen, formelles Verfahren) bei Abschluss von derivativen Finanzinstrumenten bestanden keine besonderen Formvorgaben. Im vorliegenden Fall der Zinsswapgeschäfte wurden die beiden Derivate von Seiten des Kreditinstituts zusammen im Paket mit den zugrundeliegenden Kreditgeschäften angeboten und das Angebot durch die Stadt angenommen. Vergleichsangebote wurden seitens der Stadt Offenbach am Main nicht eingeholt. Die Risiken aus den finanziellen Verpflichtungen im Zusammenhang mit den Derivategeschäften wurden in den Jahresabschlüssen 2008 bis 2010 der Stadt Offenbach am Main nicht bilanziell berücksichtigt. Im Anhang wurden keine Angaben zum Einsatz der derivativen Finanzinstrumente getroffen. Die Stadt Offenbach am Main hätte in ihrem Jahresabschluss 2010 in Höhe des negativen beizulegenden Zeitwerts der beiden Zinsderivate zum jeweiligen Abschlussstichtag eine Rückstellung für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften ansetzen müssen. Wirtschaftliche Betätigung (Kapitel 9, Seite 182 ff.) Wesentliche Belastungen für den städtischen Haushalt können sich aus Verlustübernahmen sowie laufenden Zuschusszahlungen ergeben, während Gewinnabführungen den Haushalt entlasten können. In der Stadt Offenbach am Main belasteten die diesbezüglichen Finanzströme den Ergebnishaushalt 2013 mit 28,4 Millionen €. Allein durch Betriebskostenzuschüsse und weitere Zuschussleistungen der Stadt gegenüber dem Eigenbetrieb Kindertagesstätten wurde der Ergebnishaushalt mit 31,1 Millionen € belastet. Rechtmäßigkeit (Kapitel 10, Seite 208 ff.) Die Jahresabschlüsse 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen weder geprüft noch beschlossen. Die Stadt Offenbach am Main ist aufgefordert die bestehenden Rückstände in Bezug auf die Aufstellung, Prüfung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse zeitnah aufzuholen. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen die „Richtlinie der Stadt Offenbach am Main über die Ausschreibung und Vergabe“, mit Wirkung zum 1. März 2010 erlassen. Am 1. März 2015 trat das neue Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetz (GVBl. 25/2014 S.121) in Kraft. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die Aufnahme der gesetzlichen Neuregelungen aus dem Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetz, beispielsweise zu den geänderten Vorgaben der Tariftreue und des Mindestlohns, den Interessenbekundungsverfahren oder der verbindlichen Anwendung der Muster der Hessischen Ausschreibungsdatenbank zur Durchführung eines Vergabeverfahrens. Die Stadt sollte zudem eine regelmäßige Überprüfung der bestehenden Vergaberichtlinien vor dem Hintergrund geänderter gesetzlicher Vorschriften festlegen. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum mit der Zentralen Submissionsstelle eine unabhängige Submissionsstelle eingerichtet, welche dem Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement zugeordnet war. Alle Submissionen von Vergaben des städtischen Projektentwicklers Offenbacher Projektentwicklungsgesellschaft mbH (OPG) wurden jedoch auch innerhalb der Gesellschaft getätigt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main auf die Implementierung einer Zentralen Submissionsstelle für die Vergaben in Verantwortung der OPG hinzuwirken. Wir erachten eine strikte organisatorische Trennung zwischen beauftragender Stelle und Submissionsstelle als sachgemäß. Daher sollten die Verantwortlichkeiten für die Submissionen im Organigramm der OPG deutlich abgegrenzt werden. 1. Zusammengefasste Prüfungsergebnisse Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 10 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 2. Auftrag und Prüfungsverlauf Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs  Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften  hat uns beauftragt, gemäß dem Gesetz zur Regelung der Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) vom 22. Dezember 1993 (GVBl. I Seite 708) die 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ bei den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main, Kassel, Offenbach am Main und Wiesbaden vorzunehmen. Der Stadt Offenbach am Main wurde die Prüfungsanmeldung unter dem 11. November 2014 zugeleitet. Die Eingangsbesprechung, in der die Stadt über Prüfungsinhalte und Prüfungsverfahren informiert wurde, fand am 3. August 2015 statt. Wir prüften die Stadt Offenbach am Main vor Ort in der Zeit vom 3. August 2015 bis zum 21. August 2015. Nacherhebungen fanden zwischen dem 31. August 2015 und dem 11. September 2015 statt. Inhalt der Prüfung waren die Geschäftsbeziehungen der hessischen Großstädte zu ihren Beteiligungen, die Überprüfung der Wirksamkeit bisheriger Konsolidierungsbemühungen sowie das Management des Kommunalen Schutzschirms für die betroffenen Städte. Im Zuge der Überprüfung der Aufgabenerfüllung wurden die Tageseinrichtungen für Kinder, die Jugendhilfe sowie die Eingliederungshilfe nach SGB XII betrachtet. Daneben wurden der Personaleinsatz in der Inneren Verwaltung, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Fristeinhaltung, Korruptionsvermeidung, anlassunabhängige Untersuchungen), die Auslagerung auf externe Aufgabenträger im Rahmen der wirtschaftlichen Betätigung, der Arbeitsstand zum kommunalen Gesamtabschluss sowie die Nachschau vergangener Vergleichender Prüfungen im Rahmen der Prüfung betrachtet. Die Prüfung umfasste den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2014. Als Prüfungsunterlagen standen uns die Bücher, Belege, Akten und Schriftstücke der Stadt Offenbach am Main uneingeschränkt prüffähig zur Verfügung. Die in der festgelegten Frist erbetenen Auskünfte und Nachweise wurden uns vollumfänglich erteilt oder vorgelegt. Ferner berücksichtigten wir nach § 5 Absatz 5 ÜPKKG die Berichte der Revision der Stadt Offenbach am Main über die unvermuteten Kassenprüfungen der Jahre 2010 bis 2014 sowie die Prüfberichte der Jahresabschlüsse 2010 bis 2012. Bei der Wahrnehmung unserer Aufgaben wurden wir von den für die Zusammenarbeit benannten Personen bereitwillig unterstützt. Gesteuert wurde die praktische Arbeit der Prüfung von den Projektleitern  der Überörtlichen Prüfung Regierungsoberrat Dr. Marc Gnädinger (bis 31. August 2015) Magistratsdirektor Stefan Nickel (ab 1. Dezember 2015) Ministerialrätin Martina Geis  der Stadt Offenbach am Main Ltd. Magistratsdirektor Winfried Ermert  des Prüfungsbeauftragten PricewaterhouseCoopers AG WPG Dipl.-Kfm. (FH) Erik Hersemann Der leitende Magistratsdirektor der Stadt Offenbach am Main, Herr Ermert, bestätigte uns schriftlich die Vollständigkeit und Richtigkeit der Auskünfte und Nachweise. Den Umfang unserer formellen und materiellen Prüfungshandlungen haben wir in Arbeitspapieren festgehalten. Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs hat uns beauftragt, in diesem Bericht die Grunddaten aller an der 184. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ beteiligten Körperschaften in einem Anlagenband aufzunehmen. Der Anlagenband ist diesem Bericht beigelegt. Die Erörterungsbesprechung fand am 20. August 2015 statt. Die Vorläufigen Prüfungsfeststellungen erhielt die Stadt Offenbach am Main mit Schreiben vom 9. Dezember 2015. Die Interimsbesprechung fand 2. Auftrag und Prüfungsverlauf Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 11 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main am 14. Januar 2016 statt. Die Prüfungsfeststellungen wurden unter dem 25. Februar 2016 mit Frist zur Stellungnahme bis 17. März 2016 zugeleitet. Die Prüfungsfeststellungen wurden unter dem 25. Februar 2016 mit Frist zur Stellungnahme bis 17. März 2016 zugeleitet. Die Umsetzungen der Stellungnahme wurden der Stadt Offenbach am Main unter dem 24. März 2016 mitgeteilt. Daraufhin verzichtete die Stadt Offenbach am Main auf die Schlussbesprechung. Die Berechnungstabellen wurden von uns mit dem Tabellenkalkulationsprogramm Microsoft EXCEL erstellt. Aus rechentechnischen Gründen können in den Tabellen Rundungsdifferenzen in Höhe von  einer Einheit (€, % usw.) auftreten. Bei allen Bezeichnungen im Prüfbericht, die auf Personen bezogen sind, meint die gewählte Formulierung beide Geschlechter, auch wenn aus Gründen der leichteren Lesbarkeit die männliche Form steht. 2. Auftrag und Prüfungsverlauf Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 12 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 3. Zusammenfassender Bericht Die Ergebnisse der 184. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ werden als 28. Zusammenfassender Bericht des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs veröffentlicht. Der Bericht soll im Herbst 2016 erscheinen. Er kann unter der auf dem Titel angegebenen Adresse kostenfrei bezogen werden und wird im Internet unter www.rechnungshof-hessen.de erscheinen. 3. Zusammenfassender Bericht Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 13 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 4. Entwicklung und Struktur Die Struktur des Stadtgebiets ist für die Einnahmepotenziale und Aufwandsbemessung der Großstädte von zentraler Bedeutung. Je größer beispielsweise die Wachstumsdynamik der Stadt, desto höher sind die aus den vereinnahmten Steuern zu erwartenden Erträge. Als Bemessungsgrundlage für die Schlüsselzuweisungen spielen die Einwohnerzahlen der Großstädte eine wichtige Rolle. Darüber hinaus dienen Strukturkennzahlen als Verhältniszahlen um heterogene Strukturen der Großstädte anhand dieser Kennzahlen zu relativieren und damit eine Vergleichbarkeit der Daten zu gewährleisten. In nachfolgender Ansicht sind ausgewählte Strukturkennzahlen für die Großstädte zusammenfassend dargestellt: Strukturkennzahlen der Großstädte zum Stichtag 31. Dezember 2014 Darmstadt Zahl der Stadtteile Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Hessen 9 46 23 19 26 - 122,1 248,3 106,8 44,9 203,7 21.114,9 Zahl der Einwohner zum 30. Juni 2014 150.298 709.395 193.889 119.554 274.140 6.064.595 Zahl der Einwohner zum 31. Dezember 2014 151.879 717.624 194.747 120.988 275.116 6.093.888 11.317 65.725 320 1.558 505 1.534 6,5% 7,3% 9,6% 11,3% 7,3% 5,6% Gemarkungsfläche in km² Bevölkerungsentwicklung zwischen 2005 und 20141) Arbeitslosenquote2) 1) Bedingt durch die Zensuserhebung veränderten sich die Bevölkerungsgrößen ab dem Jahr 2012 zum Teil erheblich. Dadurch ist die Messgröße „Bevölkerungsentwicklung“ nur bedingt aussagekräftig. 2) Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt, bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen, laut Arbeitsmarktstatistik der Bundesanstalt für Arbeit. Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht 2: Strukturkennzahlen der Großstädte zum Stichtag 31. Dezember 2014 Ausgehend vom Vergleich der Strukturkennzahlen zeigte sich eine heterogene Struktur der Großstädte und damit unterschiedliche Ausgangslagen für den Vergleich. So bestand zum Beispiel für die Zahl der Einwohner im Jahr 2014 eine erhebliche Spannbreite von 120.988 Einwohnern in der Stadt Offenbach am Main bis zu 717.624 Einwohnern in der Stadt Frankfurt am Main. Jedoch kann die Verwendung dieser Strukturkennzahlen, insbesondere die Zahl der Einwohner, als Verhältniszahl die heterogene Struktur der Großstädte in den vergleichenden Darstellungen relativieren. Weitergehende Ausführungen zur Entwicklung und der Struktur der Großstädte sind der Anlage zu diesem Bericht zu entnehmen. 4. Entwicklung und Struktur Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 14 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 5. Haushalts- und Rechnungswesen 5.1 Organisation Die Städte sind gemäß § 19 Absatz 1 HGO 10 gesetzlich dazu verpflichtet, die für ihre Einwohner erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen im Rahmen ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit bereitzustellen. Die finanzielle Abbildung der vielschichtigen und komplexen Aufgaben einer Großstadt erfordert ein ordnungsmäßiges und leistungsfähiges Haushalts- und Rechnungswesen. Die Großstädte können im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung frei über die Ausgestaltung der Organisationseinheiten im Bereich der kommunalen Finanzen entscheiden. Die Kämmerei und das Kassen- und Steueramt der Stadt Offenbach am Main war dem Dezernat III unterstellt. Daneben waren in einzelnen Ämtern dezentrale Rechnungsstellen für die Abwicklung des Haushalts- und Rechnungswesens verantwortlich. Diese dezentralen Rechnungsstellen waren insbesondere für das Finanzcontrolling, Rechnungswesen, die Buchungsausführung, haushaltsbezogene Arbeiten sowie die Budgetverwaltung ihres Bereichs zuständig. Zum Stichtag 30. Juni 2014 waren im gesamten Haushaltsund Rechnungswesen der Stadt 62,82 Vollzeitäquivalente (VZÄ) beschäftigt. 11 Finanzbuchhaltung Die Finanzbuchhaltung ist aus organisatorischer Sicht ein wesentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungswesens. Sämtliche im Haushaltsjahr auftretenden Geschäftsvorfälle werden in der Finanzbuchhaltung der Stadt erfasst. Die Großstädte haben im Aufbau und in der Gestaltung ihrer Finanzbuchhaltung weitreichende Handlungsspielräume. Grundsätzlich wird zwischen einer zentralen und einer dezentralen Organisationsstruktur unterschieden. Die Stadt Offenbach am Main hatte ihre Finanzbuchhaltung dezentral ausgerichtet. Einzelne Ämter verfügten über eigene Rechnungsstellen. Insgesamt waren in der Verwaltungsorganisation 27 Personen für die Finanzbuchhaltung buchungsberechtigt. Zusätzlich waren 41 Personen dezentral in einzelnen Ämtern für die Veranlagung im Rechnungswesensystem verantwortlich. Eine Organisation der Finanzbuchhaltung unter Nutzung dezentraler Rechnungsstellen führt zu einem höheren Risiko, dass identische Geschäftsvorfälle unterschiedlich in der Finanzbuchhaltung erfasst werden. Zur Erhöhung der Standardisierung von Buchungsvorgängen haben sich in der kommunalen Praxis dokumentierte Vorgaben in Form von Kontierungsrichtlinien und Arbeitsanweisungen bewährt. Die Haushaltsabteilung der Stadt Offenbach am Main führte für die dezentralen Rechnungsstellen jährlich Schulungen durch. Darüber hinaus wurden Buchungsanleitungen und Hinweise zur Nutzung des kommunalen Verwaltungskontenrahmens mit Beispielen den Mitarbeitern zur Verfügung gestellt. Kontierungsrichtlinien wurden seitens der Stadt nicht erlassen. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die vorhandenen Buchungsanleitungen und Hinweise zusammenzuführen und zu einem gesamtheitlichen Orientierungsrahmen in Form einer Richtlinie für die Finanzbuchhaltung weiterzuentwickeln. Die Stadt sollte dabei das Ziel verfolgen, die in den nachfolgenden Berichtskapiteln aufgezeigten Handlungsfelder für das Haushalts- und Rechnungswesens zu beseitigen. Die Richtlinie sollte in regelmäßigen Abständen fortgeschrieben werden. 5.2 Ausgestaltung der Haushalte Steuerungsorientierte Gliederung des Haushalts Ein Ziel der Reform des Haushalts- und Rechnungswesens ist die Umsetzung einer outputorientierten Verwaltungssteuerung. Die kommunalen Mandatsträger geben demnach, unter Beachtung der gesetzlichen Rahmenbedingungen, die von der Verwaltung zu erbringenden Leistungen vor. Der festgelegte Leis- 10 § 19 HGO - Öffentliche Einrichtungen, Anschluss- und Benutzungszwang (1) Die Gemeinde hat die Aufgabe, in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für ihre Einwohner erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen. 11 Weitere Ausführungen zum Personaleinsatz in der Allgemeinen Verwaltung sind Kapitel 8.1 zu entnehmen. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 15 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main tungsumfang wird durch Produkte (Outputs) bestimmt, die der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben und politischer Ziele dienen. Der doppische Haushalt besteht gemäß § 1 Absatz 1 GemHVO12 aus dem Gesamthaushalt, den Teilhaushalten und dem Stellenplan. Während der Gesamthaushalt eine zusammengefasste Darstellung aller Erträge und Aufwendungen (Gesamtergebnishaushalt) sowie Einzahlungen und Auszahlungen (Gesamtfinanzhaushalt) enthält, findet die eigentliche Haushaltsplanung auf Ebene der Teilhaushalte statt. Die Haushaltsberatungen in den kommunalen Gremien beziehen sich im Wesentlichen auf die Ansätze in den produktorientierten Teilergebnishaushalten beziehungsweise Teilfinanzhaushalten. Bei der Umstellung der Haushaltswirtschaft auf die doppelte Buchführung konnten die Städten zwischen einer Gliederung der Teilergebnishaushalte und Teilfinanzhaushalte nach den bundeseinheitlich vorgegebenen 16 Produkt- bzw. Aufgabenbereichen13 oder einer produktorientierten Ausgestaltung nach der örtlichen Organisation wählen (§ 4 Absatz 2 GemHVO14). Sofern der Haushalt nach der örtlichen Organisation produktorientiert gegliedert wird, sind die der Organisationseinheit zugewiesenen örtlichen Produktgruppen und Produkte darzustellen. In diesem Fall ist eine zusätzliche produktbereichsbezogene Übersicht nach § 4 Absatz 2 Satz 4 GemHVO erforderlich. Ziel ist es, ein Mindestmaß an Vergleichbarkeit sicherzustellen. Wenn die Teilhaushalte demgegenüber bereits nach Produktbereichen gegliedert werden, entfällt diese zusätzliche Übersicht. Die Stadt Offenbach am Main hatte ihren Haushalt im Prüfungszeitraum nach der örtlichen Organisation gegliedert. Die Ausgestaltung des Haushalts war an der Dezernatsstruktur und untergeordnet nach der Ämterstruktur der Stadt ausgerichtet. Für die einzelnen Ämter wurden jeweils Produkte definiert. Die gesetzlich vorgegebenen Produktbereiche und Produktgruppen wurden den bestehenden Teilhaushalten nicht zugeordnet. Eine produktbereichsbezogene Übersicht war im Prüfungszeitraum kein Bestandteil des Haushaltsplans. Im Interesse einer optimierten Steuerung durch die Stadtverordnetenversammlung sollen in den Teilhaushalten produktorientierte Ziele und Kennzahlen bestimmt werden (§ 4 Absatz 2 Satz 5 GemHVO15). Die produktorientierte Darstellung der haushaltswirtschaftlichen Vorgänge erfordert eine Darlegung, welche Ziele der Stadt mit den Produkten und Dienstleistungen erreicht werden sollen. Um eine damit verbundene Zielkontrolle durchführen zu können, sind in den Teilhaushalten zu den einzelnen Produkten Produktziele anzugeben. Die Bildung aussagekräftiger Kennzahlen erleichtert die Beurteilung des Zielerreichungsgrades.16 Die Stadt Offenbach am Main hatte im Rahmen ihrer Produktbeschreibungen für jedes Produkt Ziele und Zielgruppen definiert. Allerdings wurden teilweise Ziele formuliert, deren Beschreibung wenig aussage- 12 13 14 15 16 § 1 GemHVO - Bestandteile des Haushaltsplans, Anlagen (1) Der Haushaltsplan besteht aus 1. dem Gesamthaushalt, 2. den Teilhaushalten und 3. dem Stellenplan. Vergleiche Produktbereichsplan (Muster 12 zu § 4 Absatz 2 GemHVO): (01) Innere Verwaltung, (02) Sicherheit und Ordnung, (03) Schulträgeraufgaben, (04) Kultur und Wissenschaft, (05) Soziale Leistungen, (06) Kinder-, Jugend- und Familienhilfe, (07) Gesundheitsdienste, (08) Sportförderung, (09) Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation, (10) Bauen und Wohnen, (11) Ver- und Entsorgung, (12) Verkehrsflächen und –anlagen, ÖPNV, (13) Natur- und Landschaftspflege, (14) Umweltschutz, (15) Wirtschaft- und Tourismus, (16) Allgemeine Finanzwirtschaft. § 4 GemHVO - Teilhaushalte, Budgets (2) Die Teilergebnishaushalte und Teilfinanzhaushalte sind nach vorgegebenen Produktbereichen oder nach der örtlichen Organisation produktorientiert zu gliedern. Werden die Teilhaushalte nach der örtlichen Organisation gegliedert, sind die der Organisationseinheit zugewiesenen örtlichen Produktgruppen und Produkte darzustellen. Die Gemeinde hat sicherzustellen, dass die finanzstatistischen Meldungen in der dafür geltenden Systematik abgegeben werden. Die vorgegebenen Produktbereiche können auf mehrere Teilhaushalte aufgeteilt werden; sie sind in diesem Fall in einer besonderen Übersicht darzustellen. In den Teilhaushalten sollen außerdem Leistungsziele und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung angegeben werden. § 4 GemHVO - Teilhaushalte, Budgets (2) […] In den Teilhaushalten sollen außerdem Leistungsziele und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung angegeben werden. Vergleiche Hinweise zur GemHVO zu § 4 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 16 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main kräftig und deren Operationalisierung nicht möglich war. Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung waren im Prüfungszeitraum in den Haushaltsplänen der Stadt der Stadt Offenbach am Main nicht definiert. Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 10. Dezember 2015 wurde der Magistrat der Stadt Offenbach am Main beauftragt, ab dem Haushaltsplanentwurf 2017 eine Gesamtübersicht der Produktbereiche vorzulegen sowie Effizienzkennzahlen zur Haushaltssteuerung für die wesentlichen Produkte des Haushalts anzugeben. Eingeschränkte produktbezogene und produktbereichsbezogene Auswertungen Im Haushaltplan sind gemäß § 4 Absatz 1 GemHVO17 den einzelnen Teilhaushalten die Produktbereiche, die Produktgruppen und die Produkte darzustellen. Valide Finanzdaten und eine korrekte Zuordnung der Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte, Produktgruppen und Produktbereiche sind die Voraussetzungen für eine sachgerechte Haushaltssteuerung. Gliedern die Städte ihren Haushalt nach der örtlichen Organisationsstruktur und teilen sie die vorgegebenen Produktbereiche auf mehr als 16 Teilhaushalte auf, so müssen sie die vorgegebenen Produktbereiche in einer besonderen Übersicht darstellen (§ 4 Absatz 2 Satz 4 GemHVO). Für jeden Produktbereich sind die Erträge und Aufwendungen zusammengefasst darzustellen.18 Der Vergleiche stützte sich auf die nach Produktbereichen, Produktgruppen und Produkte gegliederten Ergebnisdaten der städtischen Haushalte. Beispielsweise wurde für die Erfolgsauswertung einzelner kommunaler Aufgaben im Bereich der Aufgabenkritik auf die Ergebnisdaten der betreffenden Produkte zurückgegriffen. Eine valide vollständige Auswertung der Ergebnisdaten nach Produkten oder Produktbereichen konnte von der Stadt Offenbach am Main aus technischen Gründen für die Jahre 2010 bis 2012 nicht zur Verfügung gestellt werden. Für einzelne Produktbereiche oder Produktgruppen konnte für den genannten Zeitraum kein valides Teilergebnis dargestellt werden. In der Systemlogik der hinterlegten Kosten- und Leistungsrechnung war darüber hinaus eine korrekte periodische Abgrenzung der Ergebnisbuchungen nicht sichergestellt. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Jahreswechsel 2013 einen Anbieterwechsel bei dem eingesetzten Rechnungswesensystem vollzogen. Erst mit der neuen Softwarelösung wurden die technischen Voraussetzungen geschaffen, um eine produktbezogene Haushaltsauswertung zu erstellen. Für die Jahre 2013 und 2014 wurden uns produktbezogene und produktbereichsbezogene Ergebnisauswertungen auf Plandatenbasis zur Verfügung gestellt. Allerdings hatte die Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2013 und 2014 ihre Abschreibungen und Erträge aus der Auflösung von Sonderposten auf zentralen Produkten kumuliert geplant. Auch die Aufwendungen für die Instandhaltung und Bewirtschaftung der städtischen Hochbauten war auf einem Produkt im Haushalt zentral hinterlegt. Eine verursachungsgerechte und differenzierte Zuordnung der genannten Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte des städtischen Haushalts fand demnach nicht statt.19 Die getroffenen Feststellungen sind nach unserer Einschätzung für die Beurteilung der sachgerechten Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens im Prüfungszeitraum erheblich. Der Stadt Offenbach am Main fehlten wesentliche Informationen aus dem Rechnungswesen, die für eine ordnungsmäßige Haushaltssteuerung notwendig waren. 17 § 4 GemHVO - Teilhaushalte, Budgets (1) In den Teilhaushalten sind die Produktbereiche, die Produktgruppen und die Produkte darzustellen. Werden Teilhaushalte nach Produktgruppen oder Produkten gebildet, sind die Gesamtbeträge der Erträge und Aufwendungen beziehungsweise der Einzahlungen und Auszahlungen für Investitionstätigkeit der Produktgruppen oder Produkte, die zu einem Produktbereich oder einer Produktgruppe gehören, zusammengefasst darzustellen. Jeder Teilhaushalt bildet eine Bewirtschaftungseinheit (Budget). Die Budgets sind bestimmten Verantwortungsbereichen zuzuordnen. 18 Vergleiche Hinweise zur GemHVO zu § 4 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). 19 Erst mit der Verbuchung der Ist-Daten am Jahresende fand eine produktgenaue Differenzierung statt. Die Jahresabschlüsse 2013 und 2014 lagen zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht vor. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 17 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zudem war die Vergleichbarkeit der Ergebnisdaten mit den anderen Körperschaften des Vergleichs teilweise nicht oder nur eingeschränkt möglich. Die Stadt Offenbach am Main hat kurzfristig die bestehenden Schwächen im Haushalts- und Rechnungswesen zu beseitigen, um eine sachgerechte und zielorientierte Steuerung des Haushalts und der Konsolidierungsmaßnahmen vornehmen zu können. Hierfür hat die Stadt Offenbach am Main zeitnah die Voraussetzungen zu schaffen, um alle wesentlichen Erträge und Aufwendungen den einzelnen Produkten zuordnen zu können. Hilfsweise wurden durch die Ableitung geeigneter Schlüsselgrößen 20 für die Jahre 2013 und 2014 die problematisierten Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte des Haushaltsplans verteilt. Demnach konnten für Zwecke des Vergleichs geeignete Finanzdaten für die in Kapitel 8 betrachteten kommunalen Aufgaben zumindest in den Jahren 2013 und 2014 erhoben werden. Das Vorgehen wurde mit der Kämmerei der Stadt Offenbach am Main abgestimmt. Ein Produktbereichsplan war in den Haushaltsplänen 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main nicht abgebildet. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die produktbereichsbezogene Ergebnisübersicht zukünftig in ihren Haushalten abzubilden. Interne Leistungsverrechnungen Nach § 4 Absatz 3 GemHVO21 enthält jeder Teilhaushalt die auf ihn entfallenden Aufwendungen und Erträge sowie die Kosten und Erlöse aus internen Leistungsverrechnungen. Die internen Leistungsverrechnungen sind für eine vollständige Kostenverantwortung und damit eine effiziente Steuerung in der ressourcenorientierten Haushaltswirtschaft von Bedeutung. Interne Leistungsverrechnungen sollten demnach, unter Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten, insbesondere für die leistungsbezogene Erfassung, Verteilung und Zuordnung der Finanzdaten interner Serviceeinheiten eingesetzt werden. Sie sind deshalb flächendeckend in den Teilhaushalten als Ergänzung zu den Teilabschlüssen nach § 2 Absatz 2 GemHVO22 auszuweisen. Die interne Leistungsverrechnung ermöglicht – bei entsprechender Ausprägung – die Erfassung aller wesentlichen Erträge und Aufwendungen für sämtliche Verwaltungseinheiten durch die Darstellung ihrer Leistungsbeziehungen untereinander. Kosten und Erlöse aus internen Leistungsbeziehungen stehen etwa im Zusammenhang mit Leistungen der Fachbereiche Personalangelegenheiten, EDV, Stadtkasse, Bau- und Liegenschaftsverwaltung. Nicht zu den Kosten und Erlösen aus internen Leistungsbeziehungen gehören hingegen beispielsweise die Grundsteuer für gemeindeeigene Grundstücke und die dafür anfallenden Benutzungsgebühren, wie Abfall- und Abwassergebühr sowie Straßenreinigungsgebühren. 23 20 21 22 23 So wurden die Vorgaben für die produktbezogene Abschreibungszuordnung aus dem Entwurf des Haushaltsplans 2016 zur Aufschlüsselung der Abschreibungen und Erträge aus der Auflösung von Sonderposten im Jahr 2013 und 2014 verwendet. Für die Aufteilung der Instandhaltungsaufwendungen für die Bewirtschaftung der Hochbauten wurde ein Objekt-Flächenschlüssel zugrunde gelegt. § 4 GemHVO - Teilhaushalte, Budgets (3) Jeder Teilergebnishaushalt enthält die auf ihn entfallenden Aufwendungen und Erträge nach § 2 Abs. 1 sowie Kosten und Erlöse aus internen Leistungsverrechnungen. Für jeden Teilergebnishaushalt ist ein Teilabschluss nach § 2 Abs. 2 ergänzt um das Ergebnis der internen Leistungsbeziehungen zu bilden. § 2 GemHVO - Ergebnishaushalt (2) Im Ergebnishaushalt sind für jedes Haushaltsjahr 1. der Saldo aus der Summe der ordentlichen Erträge nach Abs. 1 Nr. 1 bis 9 und der Summe der ordentlichen Aufwendungen nach Abs. 1 Nr. 10 bis 17 als Verwaltungsergebnis, 2. der Saldo aus den Finanzerträgen nach Abs. 1 Nr. 18 und den Zinsen und ähnliche Aufwendungen nach Abs. 1 Nr. 19 als Finanzergebnis, 3. die Summe aus den Salden nach Nr. 1 und 2 als ordentliches Ergebnis, 4. der Saldo aus den außerordentlichen Erträgen nach Abs. 1 Nr. 20 und den außerordentlichen Aufwendungen nach Abs. 1 Nr. 21 als außerordentliches Ergebnis, 5. die Summe aus dem ordentlichen Ergebnis nach Nr. 3 und dem außerordentlichem Ergebnis nach Nr. 4 als geplantes Jahresergebnis (Jahresüberschuss/Jahresfehlbedarf) auszuweisen. Vergleiche Hinweise zur GemHVO zu § 4 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 18 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Bei der Ausgestaltung der internen Leistungsverrechnungen sind die Städte grundsätzlich nicht an bestimmte Vorgaben gebunden und können den Grad der Differenzierung und Komplexität des Verrechnungssystems an ihren individuellen Bedürfnissen ausrichten. Letztlich sollte der Aufwand der durch die Einführung und die Anwendung der internen Leistungsverrechnung entsteht jeweils im Verhältnis zum Nutzen stehen. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum interne Leistungsverrechnungen in Form von Verwaltungskostenerstattungen für die kostenrechnenden Einrichtungen im Haushalt abgebildet. Das Verrechnungsvolumen für den Haushalt 2014 betrug rund 79.330 € und wurde unter Zugrundelegung allgemeiner Personalkosten berechnet. Als Hauptschlüsselgröße wurden die geplanten Personalstunden und Personalkostensätze verwendet. Kalkulatorische Kosten wurden nicht im Rahmen der internen Leistungsverrechnungen berücksichtigt. Im Haushalt der Stadt Offenbach am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch keine wesentlichen internen Leistungsbeziehungen über die Leistungsverrechnung abgebildet. So wurden beispielsweise Leistungen der städtischen Organisationsbereiche, Personalangelegenheiten, EDV, Stadtkasse oder Bau- und Liegenschaftsverwaltung für interne Organisationseinheiten nicht durch die interne Leistungsverrechnung erfasst. Die interne Leistungsverrechnung im Haushalt der Stadt Offenbach am Main war insofern noch nicht ausgeprägt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main zeitnah eine sachgerechte interne Leistungsverrechnung zu entwickeln, um eine Abbildung der wesentlichen Leistungsbeziehungen zwischen den Verwaltungseinheiten im städtischen Haushalt sicherzustellen. Nur mit einer leistungsadäquaten Zuordnung der Erträge und Aufwendungen auf die Produkte der Stadt lässt sich der Steuerungsnutzen des doppischen Haushalts ausschöpfen. Angesichts der dringenden Notwendigkeit zur Haushaltskonsolidierung ist eine möglichst genaue finanzielle Abbildung der städtischen Leistungen unerlässlich. 5.3 Stand der Arbeiten an den Jahresabschlüssen Der Jahresabschluss ist gemäß § 112 Absatz 1 und Absatz 9 HGO24 innerhalb von vier Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres aufzustellen. Nur auf Basis aktueller Jahresabschlüsse lassen sich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Stadt und deren Handlungsrahmen ablesen. Mangelnde Transparenz und unzureichende Information stellen für die Stadtverordnetenversammlung eine unsichere Entscheidungsgrundlage dar und erschweren eine verlässliche Haushaltsplanung und -steuerung. Die Überörtliche Prüfung weist regelmäßig auf die Notwendigkeit einer fristgerechten Erstellung der Jahresabschlüsse durch die Städte hin. Zum Stand der Arbeiten an den Jahresabschlüssen des Prüfungszeitraums waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen folgende Feststellungen zu treffen:  Die Stadt Offenbach am Main stellte den Jahresabschluss 2010 am 26. November 2014, den Jahresabschluss 2011 am 4. März 2015 und den Jahresabschluss 2012 am 20. Mai 2015 auf.  Die Jahresabschlüsse 2013 und 2014 waren noch nicht aufgestellt. Die Jahresabschlüsse hätten spätestens am 30. April des dem Abschlussjahr folgenden Jahres aufgestellt sein müssen. Insofern wurden die Jahresabschlüsse 2010 bis 2012 nicht fristgerecht aufgestellt. Es ist festzustellen, dass die zeitlichen Rückstände bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse im Zeitverlauf zwar reduziert wurden, aber weiterhin erheblich waren. 24 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (1) Die Gemeinde hat für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen. Er ist nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen und muss klar und übersichtlich sein. Er hat sämtliche Vermögensgegenstände, Schulden, Rechnungsabgrenzungsposten, Erträge, Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen zu enthalten, soweit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist. Der Jahresabschluss hat die tatsächliche Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde darzustellen. (9) Der Gemeindevorstand soll den Jahresabschluss der Gemeinde innerhalb von vier Monaten, den zusammengefassten Jahresabschluss und den Gesamtabschluss innerhalb von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres aufstellen und die Gemeindevertretung unverzüglich über die wesentlichen Ergebnisse der Abschlüsse unterrichten. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 19 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nachfolgende Ansicht zeigt die Differenz zwischen dem Zeitpunkt der Aufstellungen der Jahresabschlüsse durch den Magistrat und dem gemäß HGO vorgeschriebenen Zeitpunkt. Aufstellung der Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen1))2) Jahr Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 2010 840 10 445 901 74 2011 663 27 346 715 112 2012 583 3 269 515 116 2013 - 7 95 - -2 2014 - 7 54 - 55 1) Kalendertage abzüglich Samstagen, Sonntagen und Feiertagen. 2) Als Soll-Datum der Aufstellung wird der 30. April des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres verwendet. Als Datum der tatsächlichen Aufstellung wurde das Datum des Aufstellungsbeschlusses des Magistrats gewählt. Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 3: Aufstellung der Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen) Die Stadt Offenbach am Main überschritt in Bezug auf die Vorgaben der HGO für die Jahresabschlüsse 2010 bis 2012 die Frist zur Aufstellung zwischen 515 und 901 Tagen. Im Vergleich wurden in der Stadt Offenbach am Main und in der Stadt Darmstadt die größten Fristüberschreitungen bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse gemessen. Beide Städte konnten jedoch ihre zeitlichen Rückstände über die Jahre reduzieren. Die Stadt Frankfurt am Main stellte ihre Jahresabschlüsse mit der geringsten Fristüberschreitung auf und war insbesondere in den Jahren 2012 und 2014 nur wenige Tage von einer gesetzeskonformen Aufstellung entfernt. Die Stadt Wiesbaden schaffte es als einzige Körperschaft des Vergleichs in einem Jahr (2013) ihren Jahresabschluss fristgerecht aufzustellen. Aufgrund der fehlenden Jahresabschlüsse 2013 und 2014 wurde in den folgenden Kapiteln für die Analyse der Haushaltsjahre 2013 und 2014 grundsätzlich auf Haushaltsplandaten zurückgegriffen. 25 5.4 Untersuchung ausgewählter Aspekte des Haushalts- und Rechnungswesens Berichtspflichten Für die Steuerung und Kontrolle des Haushaltsvollzugs ist eine regelmäßige Berichterstattung über den Ablauf der Haushaltswirtschaft unverzichtbar. Nach § 28 GemHVO 26 ist die Stadtverordnetenversammlung regelmäßig und anlassbezogen über den Stand des Haushaltsvollzugs zu unterrichten. Demnach müssen die Großstädte auf Grundlage ihres Rechnungswesens ein standardisiertes Berichtswesen aufbauen. Unter anderem ist in den Berichten darzustellen, inwieweit die definierten Finanz- und Leistungsziele nach § 4 Absatz 2 GemHVO erreicht werden. Die Berichte sollen dem Adressaten ein umfassendes und zutreffendes Bild über den Stand der Haushaltswirtschaft vermitteln. Somit sind unter anderem die Finanzdaten der wesentlichen Organisationseinheiten darzulegen und eine Einschätzung darüber zugeben, inwiefern das geplante Haushaltsergebnis erreicht wird. Die Häufigkeit der unterjährigen Berichterstattung ist grundsätzlich von den örtlichen Verhältnissen abhängig. Allerdings ist die Stadtverordnetenversammlung mindestens zweimal im Haushaltsjahr über den 25 Für die Beurteilungen zur Wirtschaftlichkeit der Allgemeinen Verwaltung wurde ausnahmsweise auf die Ist-Daten des Personalamts der Stadt Offenbach am Main zurückgegriffen. 26 § 28 GemHVO - Berichtspflichten (1) Die Gemeindevertretung ist mehrmals jährlich über den Stand des Haushaltsvollzugs zu unterrichten. (2) Die Gemeindevertretung ist unverzüglich zu unterrichten, wenn sich abzeichnet, dass 1. sich das geplante Ergebnis des Ergebnishaushalts oder des Finanzhaushalts wesentlich verschlechtert oder 2. sich die Gesamtauszahlungen einer Maßnahme des Finanzhaushalts wesentlich erhöhen werden. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 20 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Haushaltsvollzug zu unterrichten.27 Die Vorlage der Berichte muss zeitlich so erfolgen, dass nach Bedarf die Stadtverordnetenversammlung Maßnahmen rechtzeitig im laufenden Haushaltsjahr ergreifen kann. Die Stadt Offenbach am Main stellte im Prüfungszeitraum Finanzcontrolling-Berichte auf. Die Berichte wurden im Prüfungszeitraum in vierteljährlichen Abständen erstellt. Sie enthielten Informationen über den jeweils aktuellen Stand des Haushaltsvollzugs und wurden der Stadtverordnetenversammlung jeweils zur Verfügung gestellt. Einsatz komplexer Finanzinstrumente Die Überörtliche Prüfung hat in der Vergangenheit den Einsatz komplexer Finanzinstrumente, wie zum Beispiel Zinssicherungsgeschäfte, Termingeschäfte, Fremdwährungsgeschäfte, Cross-Border-LeasingTransaktionen oder Sale-and-Lease-Back-Transaktionen in hessischen Kommunen festgestellt. Nach § 108 Absatz 2 HGO28 haben die Städte bei Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten. Daneben sehen die Richtlinien zu kommunalen Anlagegeschäften und derivativen Finanzinstrumenten des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport 29 vor, dass hessische Kommunen, vor dem Hintergrund des allgemeinen Spekulationsverbots für öffentliche Mittel, entsprechende Geschäfte nur abschließen dürfen, wenn diese mit dem Erfordernis der Sicherheit im Einklang stehen. Auch wenn auf einen angemessenen Ertrag zu achten ist, geht die Sicherheit des betrachteten Geschäftes vor. Unter Bezugnahme auf die Grundätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit des § 92 HGO 30, und unter Verweis auf die Bestimmungen von § 22 Absatz 1 GemHVO 31 sind die vorgenannten Ausführungen allgemein auf den Einsatz komplexer Finanzinstrumente anzuwenden. Der Einsatz derivativer Finanzinstrumente ist im Zusammenhang mit Zinssicherungsgeschäft für bestehende Kredite oder für beabsichtigte Kreditaufnahmen im Rahmen einer beschlossenen Investitionsplanung zulässig. Der Einsatz ist an die Bedingung geknüpft, dass dem Zinsderivat ein zu sicherndes Grundgeschäft zugrunde liegt. Vor dem Abschluss von Derivaten ist eine eingehende, fachkundige und dokumentierte Beratung und Analyse der Marktsituation erforderlich. 32 Soweit die Städte Geldanlagen oder den Einsatz komplexer Finanzierungsinstrumente beabsichtigen, sollten sie allgemeine Richtlinien zur Regelung von Sicherheitsanforderungen, Beschlussfassung und Verwaltung sowie von regelmäßigen Berichtspflichten erlassen. Wir untersuchten im Rahmen der Vergleichenden Prüfung, inwiefern die Großstädte komplexe Finanzinstrumente im Prüfungszeitraum einsetzten. Zudem wurde erhoben, welche internen regulatorischen Rahmenbedingungen für den Einsatz komplexer Finanzinstrumente bestanden. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum bis zum Jahr 2011 Zinsswaps zur Zinsoptimierung eingesetzt. Zum 12. Februar 2004 wurden zwei langfristige Tilgungsdarlehen mit einer Zinsbindung bis 2006 und 2008 aufgenommen. Um das mit Ablauf der Zinsbindung entstehende Zinsänderungsrisiko zu eliminieren, wurden im Jahr 2004 zwei auf die Darlehensverträge abgestimmte Doppel-Zinssatzswaps abgeschlossen. Nach Ablauf der Zinsbindungsphase wurde das Darlehen D749 umgeschuldet und danach in 2007 vollständig aufgelöst. Die Darlehen D862 wurden in 2008 direkt zurückgezahlt. Die Derivate wurden durch die Stadt weiter bis in den Prüfungszeitraum hinein gehalten. Den beiden Derivaten standen nach den 27 28 29 30 31 32 Vergleiche Hinweise zur GemHVO zu § 28 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). § 108 HGO - Erwerb und Verwaltung von Vermögen, Wertansätze (2) Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten und ordnungsgemäß nachzuweisen. Bei Geldanlagen ist auf eine ausreichende Sicherheit zu achten; sie sollen einen angemessenen Ertrag bringen. Vergleiche Richtlinie zu kommunalen Anlagegeschäften und derivativen Finanzierungsinstrumenten vom 18. Februar 2009 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 21/2009 S. 701). § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (2) Die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich und nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung zu führen. § 22 GemHVO - Liquiditätssicherung (1) Die flüssigen Mittel müssen für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein. Solange sie nicht für Auszahlungen benötigt werden, sind sie sicher und Ertrag bringend anzulegen. Vergleiche Hinweise zur HGO zu § 103 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 42/2013 S. 1295). 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 21 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Umschuldungs- bzw. Rückzahlungszeitpunkten keine Kreditverbindlichkeiten als Grundgeschäfte mehr gegenüber, die die Voraussetzungen der Konnexität erfüllten. Die Zinssatzswaps waren daher nicht als Sicherungsinstrumente zu qualifizieren. Aufgrund der Struktur der Geschäfte bestanden grundsätzlich unbegrenzte Verlustrisiken. Im übrigen Prüfungszeitraum wurden keine weiteren derartigen Geschäfte abgeschlossen. Die Stadt Offenbach am Main löste die beiden Zinssatzswaps zum 22. März 2011 unter Zuzahlung von 460.000 € auf. Eine ganzheitliche Abrechnung zu den finanziellen Auswirkungen aus dem Derivateeinsatz seit der Aufnahme in 2004 existierte nicht. Weitere Zinsderivate wurden im Prüfungszeitraum nicht eingesetzt. Im Rahmen der Interimbesprechung gab die Stadt an, dass ein mit dem oben beschriebenen Derivatgeschäft vergleichbares Geschäft im Konzern Stadtwerke Offenbach abgeschlossen wurde. Dieses konnte im Gegensatz zum städtischen Geschäft angabegemäß ohne Zuzahlung beendet werden. Schuldscheindarlehen können je nach Ausgestaltung ebenfalls als komplexes Finanzinstrument eingestuft werden. Über die oben angeführten Geschäfte hinaus hatte die Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 für Zwecke der langfristigen Umschuldung und Zinssicherung mehrere Schuldscheindarlehen im Gesamtwert von 198 Millionen € sowie ein Forward-Darlehen in Höhe von 12,5 Millionen € aufgenommen.33 Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen bestanden keine Hinweise auf ein strukturelles Risiko aus den eingegangenen Geschäften. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum keine Richtlinie im Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten im Einsatz. Bevollmächtigungen seitens des Magistrats zur Aufnahme und zum Handel von derivativen Finanzinstrumenten bestanden im Prüfungszeitraum nicht. Auch waren keine besondere Kontrollinstrumente, wie zum Beispiel Marktwertanalysen, für die Überwachung der Entwicklung der Derivate installiert. Ein Berichtswesen zum Risikocontrolling komplexer Finanzinstrumente war nicht implementiert. Die Stadt erklärte in der Interimsbesprechung, zukünftig keine derivativen Finanzinstrumente einsetzen zu wollen. Wir empfehlen dies mit einer Verfügung zu dokumentieren. Zur Einholung von Angeboten (Anzahl, besondere Anbieterfestlegung, formelles Verfahren) und zur Ausgestaltung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen (Ausschlusskriterien, Kriteriengewichtung, Obergrenzen, formelles Verfahren) bei Abschluss von derivativen Finanzinstrumenten bestanden keine besonderen Formvorgaben. Im vorliegenden Fall der Zinsswapgeschäfte wurden die beiden Derivate von Seiten des Kreditinstituts zusammen im Paket mit den zugrundeliegenden Kreditgeschäften angeboten und das Angebot durch die Stadt angenommen. Vergleichsangebote wurden seitens der Stadt Offenbach am Main nicht eingeholt. Nach § 39 Absatz 1 Nr. 9 GemHVO34 sind drohende Verluste aus schwebenden Geschäften als Rückstellungen zu bilanzieren. Die Voraussetzungen für ein schwebendes Geschäft waren im Falle der abgeschlossen Zinsderivate gegeben. Eine Rückstellung ist anzusetzen, wenn bei einem schwebenden Geschäft konkrete Anzeichen dafür vorliegen, dass sich für die Gemeinde ein drohender Verlust in Form eines Aufwandsüberschusses ergibt. Grundsätzlich ist eine Drohverlustrückstellung in Höhe des negativen beizulegenden Zeitwerts des betreffenden Finanzderivats am Abschlussstichtag zu bilden. Die Risiken aus den finanziellen Verpflichtungen im Zusammenhang mit den Derivategeschäften wurden in den Jahresabschlüssen 2008 bis 2010 der Stadt Offenbach am Main nicht bilanziell berücksichtigt. Im Anhang wurden keine Angaben zum Einsatz der derivativen Finanzinstrumente getroffen. Die Stadt Offenbach am Main hätte in ihrem Jahresabschluss 2010 in Höhe des negativen beizulegenden Zeitwerts 33 34 Eine Kreditsumme in Höhe von 12,5 Millionen € wurde im Rahmen eigener Verhandlungen mit der Landesbank HessenThüringen Girozentrale am 20. Januar 2014 vereinbart (Forward-Schuldschein). Darüber hinaus hat die Stadt bis Mai 2014 Schuldscheine im Wert von 58,0 Millionen € in mehreren Tranchen mit Hilfe eines externen Arrangeurs platziert. Zum 10. Juni 2014 wurden in eigener Verhandlung Schuldscheindarlehen in mehreren Tranchen im Wert von 140,0 Millionen € aufgenommen (3,05 Prozent Zins mit zehnjähriger Bindung). § 39 GemHVO - Rückstellungen (1) Rückstellungen sind zu bilden für folgende ungewisse Verbindlichkeiten und unbestimmte Aufwendungen: […] Nr. 9 drohende Verluste aus schwebenden Geschäften. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 22 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main der beiden Zinsderivate zum jeweiligen Abschlussstichtag eine Rückstellung für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften ansetzen müssen. 5. Haushalts- und Rechnungswesen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 23 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 6. Städtische Finanzen Im Rahmen der Analyse der städtischen Finanzen wird die finanzielle Situation der Großstädte im Prüfungszeitraum dargestellt. Zunächst wird als zentraler Bestandteil der Haushaltsstrukturprüfung eine Einschätzung über die Haushaltslage der Großstädte im Prüfungszeitraum getroffen. Im Anschluss werden die Struktur der städtischen Finanzen sowie die Quellen der finanziellen Ergebnisse anhand der doppischen Rechenwerke im Rahmen einer Ergebnis- und Bilanzanalyse untersucht. Abschließend werden die Verbindlichkeiten der Großstädte analysiert. 6.1 Haushaltslage Die Städte sind gesetzlich verpflichtet, ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass ihre Finanzen gesund bleiben.35 Ihnen obliegt die gesetzliche Verpflichtung, ihre Aufgaben stetig zu erfüllen. 36 Bei der Leistungserstellung gelten für die Städte insbesondere die Wirtschaftlichkeitsgrundsätze des § 92 Absatz 2 HGO37. Diesen gesetzlichen Verpflichtungen werden die Städte nur dann nachkommen können, wenn sie dauerhaft über die Erträge verfügen, die sie zur Deckung ihrer für die stetige Aufgabenerfüllung notwendigen Aufwendungen benötigen. Ist dies nicht der Fall, stehen die Städte vor der Aufgabe, alle Anstrengungen zu unternehmen, um Erträge und Aufwendungen einander anzugleichen. Dazu stehen zwei Wege offen, die erforderlichenfalls beide zu gehen sind:  Reduzierung der Aufwendungen, sofern erforderlich, auf das zur Aufgabenerfüllung notwendige Mindestmaß und  Ausschöpfung aller Ertragsquellen. In der vorliegenden Haushaltsstrukturprüfung wird die Frage beantwortet, ob der Haushalt 38 der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum stabil oder konsolidierungsbedürftig war. Die Haushaltslage im Prüfungszeitraum wird zunächst jahresbezogen beurteilt. Hierzu werden in einem Mehrkomponentenmodell drei Beurteilungsebenen verwendet, die für die Beurteilung der Haushaltslage unterschiedliches Gewicht haben. 1. Beurteilungsebene – Kapitalerhaltung Auf der ersten Beurteilungsebene wird das ordentliche Ergebnis 39 als zentrale Kennzahl (Komponente 1 – ordentliches Ergebnis) zur Beurteilung der Haushaltslage betrachtet. Bei Vorliegen eines positiven ordentlichen Ergebnisses ist der Haushalt als „stabil“ zu bewerten. Auch bei einem negativen ordentlichen Ergebnis wird der Haushalt als „stabil“ beurteilt, sofern genügend Rücklagen aus den Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses vorangegangener Jahre (Komponente 2 – Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses) vorhanden sind, die zur Deckung des Fehlbetrags im betrachteten Jahr ausreichen. Der Haushalt ist als „instabil“ zu bewerten, wenn bei einem negativen ordentlichen Ergebnis keine ausreichenden Rücklagen zum Haushaltsausgleich vorhanden sind. 35 36 37 38 39 § 10 HGO - Vermögen und Einkünfte Die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen. § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (1) Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu erfüllen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. […] § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (2) Die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich und nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung zu führen. Für die Beurteilung der Haushaltslage wurden die Jahresabschlüsse der Großstädte zugrunde gelegt. Soweit einzelne Jahresabschlüsse zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht vorlagen, wurde die Beurteilung auf Grundlage der jeweiligen (Nachtrags-)Haushaltspläne vorgenommen. § 2 GemHVO - Ergebnishaushalt (2) Im Ergebnishaushalt sind für jedes Haushaltsjahr 1. der Saldo aus der Summe der ordentlichen Erträge nach Absatz 1 Nr. 1 bis 9 und der Summe der ordentlichen Aufwendungen nach Absatz 1 Nr. 10 bis 17 als Verwaltungsergebnis, 2. der Saldo aus den Finanzerträgen nach Absatz 1 Nr. 18 und den Zinsen und ähnliche Aufwendungen nach Absatz 1 Nr. 19 als Finanzergebnis, 3. die Summe aus den Salden nach Nr. 1 und 2 als ordentliches Ergebnis, […] auszuweisen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 24 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Wurde ein positives ordentliches Ergebnis oder ein Haushaltsausgleich durch die Inanspruchnahme bestehender Rücklagen aus den Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses erreicht, so ist die erste Beurteilungsebene als positiv einzustufen (Beurteilungsebene 1 – Kapitalerhaltung). 2. Beurteilungsebene – Substanzerhaltung Auf der zweiten Ebene wird beurteilt, inwieweit die Stadt in der Lage ist, aus der laufenden Verwaltungstätigkeit ausreichend Liquidität zu erwirtschaften, um die Tilgung der Kreditverbindlichkeiten aus Investitionen zu finanzieren (Komponente 3 – Selbstfinanzierung). Daneben wird betrachtet, ob die Stadt ihre Verwaltungsaufgaben ohne Aufnahme von Kassenkrediten erbringen kann (Komponente 4 – Liquidität). Sofern neben dem positiven ordentlichen Ergebnis mindestens einer der beiden Komponenten der zweiten Beurteilungsebene positiv ist, wird der Haushalt als „stabil“ eingestuft. Sind dagegen beide Werte negativ, so gilt der Haushalt als „instabil“. 3. Beurteilungsebene – Haushalts- und Wirtschaftsführung Auf der dritten Ebene wird nachrichtlich angegeben, ob die Jahresabschlüsse des jeweiligen Haushaltsjahres fristgerecht aufgestellt und nach der Prüfung durch das zuständige Rechnungsprüfungsamt von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen wurden (Komponente 5 – Fristgerechte Aufstellung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse). Um Aussagen zum nachhaltigen Haushaltsausgleich treffen zu können, wurde die mittelfristige Ergebnisplanung eines Jahres herangezogen. Sofern eine Stadt über den fünfjährigen Planungszeitraum mit kumuliert ordentlichen Fehlbedarfen plant, besteht das Risiko, dass ein nachhaltiger Haushaltsausgleich nicht erreicht werden kann (Komponente 6 – Nachhaltiger Haushaltsausgleich). Mehrkomponentenmodell zur Beurteilung der Haushaltslage im Prüfungszeitraum Die Haushalte der Stadt Offenbach am Main wurden im Prüfungszeitraum auf Basis der vorliegenden Jahresabschlüsse 2010 bis 2014 anhand nachfolgender Komponenten bewertet: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 25 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Beurteilung der Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2010 bis 2014 anhand mehrerer Komponenten Offenbach am Main 2010 2011 2012 2013 2014 1. Beurteilungsebene – Kapitalerhaltung Komponente 1 – Ordentliches Ergebnis Komponente 2 – Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses1) Ordentliches Ergebnis unter Berücksichtigung etwaiger Ausgleichsrücklagen (Saldo der Komponenten 1 und 2) -76,9 Mio. € -55,3 Mio. € -21,6 Mio. € -42,7 Mio. € -48,4 Mio. € - - - - - -76,9 Mio. € -55,3 Mio. € -21,6 Mio. € -42,7 Mio. € -48,4 Mio. € -53,0 Mio. € -58,9 Mio. € -3,7 Mio. € -56,7 Mio. € -39,0 Mio. € -352,7 Mio. € -431,5 Mio. € -446,9 Mio. € -564,1 Mio. € -583,2 Mio. € 2. Beurteilungsebene – Substanzerhaltung Komponente 3 – Selbstfinanzierung2) Komponente 4 – Liquidität3) 3. Beurteilungsebene – Haushalts- und Wirtschaftsführung (nachrichtlich) Komponente 5 – Fristgerechte Aufstellung (A) und Beschlussfassung (B) der Jahresabschlüsse4) Komponente 6 – Nachhaltiger Haushaltsausgleich gemäß Ergebnisplanung5) Beurteilung der Haushaltslage6) A: nein B: nein A: nein B: nein A: nein B: nein A: nein B: n.v. A: nein B: n.v. nein nein nein nein nein instabil instabil instabil instabil instabil Legende: = Stabilitätsbeurteilung positiv, = Stabilitätsbeurteilung negativ, n.v. = nicht vorhanden 1) Rücklagen nach § 49 Absatz 4 Ziffer 1.2.1 GemHVO, Stand der Rücklage zum Stichtag 31. Dezember jeweils vor Berücksichtigung der Zuführung oder Inanspruchnahme im Rahmen der Verwendung des ordentlichen Ergebnisses. 2) Mittelfluss aus laufender Verwaltungstätigkeit abzüglich der Auszahlungen für Tilgungen von Investitionskrediten. 3) Stand der liquiden Mittel abzüglich der Kassenkredite zum Stichtag 31. Dezember des jeweiligen Haushaltsjahres. 4) Der Jahresabschluss ist nach § 112 Absatz 9 HGO bis zum 30. April des folgenden Haushaltsjahres aufzustellen und nach § 114 HGO bis zum 31. Dezember des nächsten folgenden Haushaltsjahres von der Stadtverordnetenversammlung zu beschließen. 5) Ein nachhaltiger Haushaltsausgleich liegt vor, wenn nach der mittelfristigen Ergebnisplanung im fünfjährigen Planungszeitraum kumuliert keine Fehlbedarfe erwartet werden. 6) Der Haushalt wurde als „stabil“ eingestuft, sofern auf der ersten Beurteilungsebene das ordentliche Ergebnis unter Berücksichtigung ggf. bestehender Rücklagen mindestens ausgeglichen war und auf der zweiten Beurteilungsebene mindestens eine Komponente einen positiven Wert aufwies. Die dritte Beurteilungsebene hat nachrichtlichen Charakter. Quelle: Jahresabschlüsse 2010 bis 2012, Haushaltsplan 2013 und 2014, eigene Berechnungen Ansicht 4: Beurteilung der Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2010 bis 2014 anhand mehrerer Komponenten Die Stadt Offenbach am Main wies in den Jahren 2010 bis 2014 jeweils ordentliche Fehlbeträge aus. Die Bandbreite der Fehlbeträge lag sich zwischen 76,9 Millionen € im Jahr 2010 und 21,6 Millionen € im Jahr 2012. Rücklagen zum Ausgleich entstehender Jahresfehlbeträge bestanden im Prüfungszeitraum nicht. Damit war der Haushalt der Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2010 bis 2014 durchgehend als „instabil“ einzustufen. Auch auf der zweiten Beurteilungsebene erreichte die Stadt Offenbach am Main in keinem Jahr des Prüfungszeitraums für mindestens eine der betrachteten Komponenten einen positiven Wert. Infolge der negativen Bewertung der Haushaltslage auf der ersten Beurteilungsebene war dies allerdings für die Gesamteinschätzung ohne Bedeutung. Auf der dritten Beurteilungsebene wurde nachrichtlich festgestellt, dass die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum in keinem Jahr die Jahresabschlüsse fristgerecht aufstellte. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen war für die Jahre 2010 bis 2014 noch kein Jahresabschluss beschlossen. Die Beschlussfassung war für die Jahre 2010 bis 2012 nicht fristgerecht. Für die Jahre 2013 und 2014 waren die Fristen 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 26 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main zur Beschlussfassung noch nicht abgelaufen. Im Rahmen der mittelfristigen Ergebnisplanung wurde in jedem Jahr des Prüfungszeitraums kumuliert ein Fehlbedarf für den fünfjährigen Planungszeitraum ausgewiesen. Zusammenfassende Feststellung zur Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main Die Haushaltslage über den gesamten Prüfungszeitraum wurde von uns zusammenfassend eingeordnet. Dabei haben wir die fünf Wertungen „stabil“, „hinreichend stabil“, „noch stabil“, „kritisch“ und „konsolidierungsbedürftig“ verwendet und typisierend folgende Vorgehensweise gewählt: Zusammenfassende Bewertung der Haushaltslage Gesamturteil Kapitalerhaltung/ Substanzerhaltung/ Haushalts- und Wirtschaftsführung mindestens vier Jahre stabil (dabei darf das instabile Jahr nicht das letzte Jahr sein) drei der fünf Jahre stabil (dabei darf nicht eines der letzten beiden Jahre als instabil bewertet sein) drei der fünf Jahre stabil (dabei ist eines der letzten beiden Jahre als instabil bewertet) drei Jahre instabil, zwei Jahre stabil (dabei darf das instabile Jahr nicht das letzte Jahr sein) mindestens vier Jahre instabil (dabei darf das stabile Jahr nicht das letzte Jahr sein) stabil hinreichend stabil noch stabil kritisch konsolidierungsbedürftig Quelle: Eigene Darstellung Ansicht 5: Zusammenfassende Bewertung der Haushaltslage Mit dieser 184. Vergleichenden Prüfung wird zusammenfassend die Feststellung getroffen, dass der Haushalt der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum konsolidierungsbedürftig war. Die Stabilität des Haushalts erscheint auch künftig gefährdet. Die Stadt ist verpflichtet, ihren Haushalt dauerhaft zu stabilisieren. Hierfür ist zukünftig ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis (vergleiche § 92 Absatz 3 und 4 HGO) anzustreben. Im Rahmen der mittelfristigen Ergebnisplanung wies die Stadt für die Jahre 2015 bis 2018 jeweils negative ordentliche Ergebnisse aus, die sich im Zeitverlauf stetig verbesserten (2015: 37,5 Mio. €, 2018: 19,4 Mio. €). Gemäß Schutzschirmvereinbarung war die Stadt Offenbach am Main verpflichtet, spätestens ab dem Jahr 2022 dauerhaft ausgeglichene Haushalte aufzustellen (Kapitel 7.2.2, Seite 74 ff.). Vergleichende Feststellung zur Haushaltslage Folgende Ansicht zeigt die Beurteilung der Haushaltslage für die Großstädte des Vergleichs in den einzelnen Jahren sowie die zusammenfassende Bewertung der Haushaltslage des Prüfungszeitraums: Vergleichende Darstellung der Haushaltslage in den Jahren 2010 bis 2014 2010 2011 2012 2013 2014 Zusammenfassende Bewertung instabil instabil instabil instabil instabil konsolidierungsbedürftig stabil stabil instabil instabil stabil noch stabil Kassel instabil instabil instabil instabil instabil konsolidierungsbedürftig Offenbach am Main instabil instabil instabil instabil instabil konsolidierungsbedürftig stabil stabil stabil stabil stabil stabil Darmstadt Frankfurt am Main Wiesbaden Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 6: Vergleichende Darstellung der Haushaltslage in den Jahren 2010 bis 2014 Für die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main wurde in den Jahren des Prüfungszeitraums jeweils eine instabile Haushaltslage festgestellt. Diese Städte waren in der zusammenfassenden Bewer6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 27 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main tung entsprechend als „konsolidierungsbedürftig“ einzustufen. Die Stadt Frankfurt am Main hatte im Prüfungszeitraum überwiegend stabile Haushaltsjahre und wurde als „noch stabil“ eingestuft. Mit durchgehend stabilen Haushaltsjahren war der Haushalt der Stadt Wiesbaden zusammenfassend als „stabil“ zu bewerten. Weiterführende Analyse der Haushaltslage Die getroffene Einschätzung über die Haushaltslage basiert auf den Jahresabschlussdaten der Großstädte. Zur weiteren Analyse der Haushaltslage und Identifizierung von Handlungsfeldern werden die durch die Großstädte erstellten Jahresabschlüsse im Rahmen einer Ergebnisanalyse, einer Bilanzanalyse sowie einer Analyse der Verbindlichkeiten untersucht. Die Untersuchung wird gestützt durch die Bildung von Zeitreihen und ausgewählten Kennzahlen. Die Analyse unterstützt dabei durch die Darstellung entscheidungsrelevanter Daten die Informations- und Steuerungsfunktion der Jahresabschlüsse. Sofern Jahresabschlüsse noch nicht vorlagen, wurde behelfsweise auf Haushaltsplandaten zurückgegriffen. 6.2 Ergebnisanalyse Die Jahresergebnisse der Städte werden durch eine Gegenüberstellung von Erträgen und Aufwendungen in der Ergebnisrechnung geprägt. In den nachfolgenden Kapiteln werden die ausgewiesenen Ergebnisse der Produktbereiche sowie die wesentlichen Ertrags- und Aufwandspositionen der Ergebnisrechnung einer vertiefenden Analyse unterzogen. Zuvor wird im Rahmen einer Abweichungs- und Trendanalyse die Treffsicherheit der Ergebnisplanung seit der Doppikeinführung untersucht. 6.2.1 Analyse der Ergebnisplanung Nach § 95 Absatz 2 Satz 1 HGO enthält der Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge sowie die entstehenden Aufwendungen. Die Erträge und Aufwendungen sind gemäß § 10 Absatz 2 GemHVO in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind. Sofern sie nicht errechnet werden können, sind sie sorgfältig zu schätzen. Neben der Haushaltsplanung mit Jahresbezug, sind die Großstädte nach § 101 Absatz 1 HGO 40 dazu verpflichtet, eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen. Die mittelfristige Ergebnisplanung erfordert Prognosen über die Entwicklung der Ertrags- und Aufwandspositionen für die folgenden fünf Haushaltsjahre. Nur durch eine verlässliche Planung ist sichergestellt, dass die politischen Gremien auf Grundlage einer zuverlässigen Basis finanzielle Entscheidungen treffen und die Großstädte adäquat steuern können. Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde untersucht, inwiefern zwischen der Planung der Aufwendungen und der Erträge in den Jahren seit der Einführung der Doppik Abweichungen zu den tatsächlichen Ergebnissen bestanden. Je realistischer die Großstädte ihre Haushalte planen, desto höher ist in der Regel die Planungsgenauigkeit für die künftigen Jahre. Zudem wurde im Zuge einer Trendanalyse eine Einschätzung zur Verlässlichkeit der Ergebnisplanung der nächsten Haushaltsjahre getroffen. Abweichungsanalyse Zunächst wurde für die Stadt Offenbach am Main die Abweichung der Ist-Zahlen von den Plan-Zahlen in Prozentpunkten für den Zeitraum von 2008 bis 2012 erhoben. Ansicht 7 verdeutlicht die Abweichungen der erzielten Ist-Ergebnisse von den dazugehörigen Plan-Zahlen im Zeitraum 2008 bis 2012 für die Summe aus den ordentlichen Erträgen und den Finanzerträgen (Gesamterträge): 40 § 101 HGO - Ergebnis- und Finanzplanung (1) Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde zu legen. Das erste Planungsjahr ist das laufende Haushaltsjahr. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 28 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 120% Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 115% 110% 114% 113% 105% 106% 100% 103% 99% 95% 90% 85% 80% 2008 2009 Mittelwert aller Großstädte 2010 2011 2012 Verhältnis Ist zu Plan Ordentliche Erträge sowie Finanzerträge Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 7: Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 Die Stadt Offenbach am Main konnte im betrachteten Zeitraum in vier Jahren mindestens die geplanten Gesamterträge erreichen oder darüber hinausgehende Erträge realisieren. Im Jahr 2010 wurden die geplanten Gesamterträge um einen Prozentpunkt verfehlt. Trotz der weitgehend erfolgreichen Erzielung der geplanten Erträge konnte nur im Jahr 2008 ein positives Haushaltsergebnis realisiert werden. In Ansicht 8 wird die prozentuale Abweichung der erzielten Ist-Ergebnisse von den Plan-Zahlen für die ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen (Gesamtaufwendungen) des Ergebnishaushalts aufgezeigt: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 29 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 120% 115% 110% 105% 108% 108% 100% 95% 99% 98% 94% 90% 85% 80% 2008 Mittelwert aller Großstädte 2009 2010 2011 2012 Verhältnis Ist zu Plan Ordentliche Aufwendungen sowie Finanzaufwendungen Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 8: Abweichungsanalyse für die Summe der ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main (Ist zu Plan) für die Jahre 2008 bis 2012 Die Stadt Offenbach am Main überschritt ihre geplanten Gesamtaufwendungen des Ergebnishaushalts in zwei Jahren des Betrachtungszeitraums (Jahre 2008 und 2009). Im Jahr 2008 konnte gleichzeitig ein ausgeglichenes Ergebnis erreicht werden. In drei Jahren konnten die ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen geringer gehalten werden als geplant. Insgesamt ergab sich für die Großstädte hinsichtlich der Treffsicherheit der Ergebnisplanung folgendes Bild: Treffsicherheit der Ergebnisplanung Betrachteter Zeitraum1) Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 2008-2013 2007-2014 2006-2014 2008-2012 2007-2014 Unterschreitung der Gesamterträge ohne ausgeglichenes Ergebnis 1 Jahr 1 Jahr 0 Jahre 1 Jahr 1 Jahr Überschreitung geplante Gesamtaufwendungen ohne ausgeglichenes Ergebnis 2 Jahre 2 Jahre 2 Jahre 1 Jahr 4 Jahre Maximale Unterschreitung Gesamterträge ohne ausgeglichenes Ergebnis 15% 7% 0% 1% 4% Maximale Überschreitung der Gesamtaufwendungen ohne ausgeglichenes Ergebnis 1% 4% 9% 8% 3% 1) Der betrachtete Zeitraum reichte von dem Jahr der Doppikeinführung bis zum Jahr des letzten aufgestellten Jahresabschlusses im Prüfungszeitraum. Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 9: Treffsicherheit der Ergebnisplanung 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 30 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Für die Stadt Offenbach am Main wurde im Zeitraum der Jahre 2008 bis 2012 für die Gesamterträge in einem Jahr (2009: ein Prozent) eine Unterschreitung festgestellt. Im analysierten Zeitraum wurde für die Gesamtaufwendungen ebenfalls in einem Jahr (2009: drei Prozent) eine Überschreitung festgestellt. Innerhalb des Vergleichs waren Abweichungen von den Planwerten häufiger bei den Aufwandspositionen festzustellen als bei den Gesamterträgen. Die höchste Abweichung innerhalb der betrachteten Zeiträume auf der Ertragsseite verzeichnete die Stadt Darmstadt mit einer Differenz von 15 Prozent im Jahr 2011. Auf der Aufwandsseite wurde in der Stadt Kassel die höchste Abweichung in Höhe von 9 Prozent im Jahr 2006 festgestellt. Trendanalyse Im Rahmen einer Trendanalyse untersuchten wir, ob die mittelfristige Ergebnisplanung der betrachteten Ertrags- und Aufwandspositionen für die Jahre 2014 bis 2018 auf Basis der Erfahrungen der Vergangenheit realistisch war. Hierzu bildeten wir auf Basis der Werte aus den Jahresabschlüssen 2008 bis 2012 eine Trendreihe und setzten diese bis in das Jahr 2018 fort. Das Ergebnis für die ordentlichen Erträge und die Finanzerträge (Gesamterträge) sowie die ordentlichen Aufwendungen und die Finanzaufwendungen (Gesamtaufwendungen) geben Ansicht 10 und Ansicht 11 wieder: Trendanalyse für die ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 420,0 Mio. € 394,6 Mio. € 385,8 Mio. € 376,1 Mio. € 400,0 Mio. € 380,0 Mio. € 361,6 Mio. € 360,0 Mio. € 343,8 Mio. € 332,3 Mio. € 340,0 Mio. € 320,0 Mio. € 341,2 Mio. € 334,8 Mio. € 300,0 Mio. € 303,5 Mio. € 294,4 Mio. € 280,0 Mio. € 260,0 Mio. € 268,6 Mio. € 240,0 Mio. € 2008 2009 2010 Ist-Erträge 2011 2012 2013 Plan-Erträge 2014 2015 2016 2017 2018 Trend der Ist-Erträge Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 10: Trendanalyse für die ordentlichen Erträge und Finanzerträge der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 Aus der Ansicht wird deutlich, dass die Stadt Offenbach am Main ab dem Jahr 2013 mit stetig zunehmenden Gesamterträgen bis zum Jahr 2018 plante. Zudem ist die hohe Volatilität der realisierten Gesamterträge im Zeitraum der Jahre 2008 und 2012 sichtbar. Die Gesamterträge verringerten sich von 334,8 Millionen € im Jahr 2008 auf 268,6 Millionen € im Jahr 2010 und erhöhten sich danach wieder bis zum Jahr 2012 auf 341,2 Millionen €. Aus der Trendberechnung ergaben sich für das Jahr 2018 Erträge in Höhe von 311,4 Millionen €, während in der mittelfristigen Ergebnisplanung 394,6 Millionen € angesetzt wurden. Dies entsprach einer Abweichung von 27 Prozent. Sofern sich aus den noch ausstehenden Jahresabschlüssen 2013 und 2014 verbesserte Ertragsvolumina ergeben sollten, würde die Abweichung deutlich niedriger ausfallen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 31 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Trendanalyse für die ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 414,1 Mio. € 401,0 Mio. € 400,6 Mio. € 399,2 Mio. € 392,2 Mio. € 420,0 Mio. € 400,0 Mio. € 375,0 Mio. € 380,0 Mio. € 360,0 Mio. € 340,0 Mio. € 320,0 Mio. € 362,7 Mio. € 349,7 Mio. € 351,2 Mio. € 345,5 Mio. € 334,7 Mio. € 300,0 Mio. € 280,0 Mio. € 260,0 Mio. € 240,0 Mio. € 2008 2009 2010 2011 Ist-Aufwendungen 2012 2013 Plan-Aufwendungen 2014 2015 2016 2017 2018 Trend der Ist-Aufwendungen Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 11: Trendanalyse für die ordentlichen Aufwendungen und Finanzaufwendungen der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2008 bis 2018 Für die Gesamtaufwendungen plante die Stadt Offenbach am Main mit einer Steigerung bis 2018. In der mittelfristigen Ergebnisplanung wurden ordentliche Aufwendungen und Finanzaufwendungen in Höhe von 414,1 Millionen € angesetzt. Die Trendberechnung für diesen Zeitpunkt betrug 392,4 Millionen €. In nachfolgender Tabelle wird für das letzte Jahr der mittelfristigen Ergebnisplanung dargestellt, welche prozentualen Abweichungen sich zwischen der Trendfortsetzung der Werte der Vergangenheit und dem Planergebnis aus der mittelfristigen Ergebnisplanung im Vergleich ergaben: Prozentuale Abweichungen zwischen der mittelfristigen Ergebnisplanung und der Trendberechnung Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Betrachtungsjahr = Letztes Jahr der mittelfristigen Ergebnisplanung 2018 2018 2018 2018 2017 Gesamterträge 29% 7% 0% 27% 4% Gesamtaufwendungen -1% -1% -2% 6% -2% Anmerkung: Es handelt sich um das Verhältnis zwischen den Ergebnispositionen der mittelfristigen Ergebnisplanung und der Trendfortsetzung für das letzte Jahr der Ergebnisplanung. Quelle: Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 12: Prozentuale Abweichungen zwischen der mittelfristigen Ergebnisplanung und der Trendberechnung Die Analyse der mittelfristigen Ergebnisplanung zeigte, dass die Großstädte für den dreijährigen Planungshorizont tendenziell eine optimistische Prognose ihrer Ertrags- und Aufwandspositionen aufstellten. Zum einen planten die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main, Offenbach am Main und Wiesbaden jeweils höhere Erträge als durch das Trendfortsetzungsmodell rechnerisch bestimmt wurde. Zum anderen waren die veranschlagten Aufwendungen in den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden niedriger als im Trendfortsetzungsmodell berechnet. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 32 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 6.2.2 Analyse der Produktbereiche Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde analysiert, wie sich die Teilergebnisse der Produktbereiche im Vergleich für das Haushaltsjahr 2014 darstellten. Die Teilergebnishaushalte und die Teilfinanzhaushalte sind nach verbindlich vorgegebenen Produktbereichen des Musters 12 zu § 4 Absatz 2 GemHVO zu gliedern.41 Die Systematik der 16 Produktbereiche ermöglicht die Identifikation und den Vergleich der finanziell bedeutenden Verwaltungsbereiche und zeigt Unterschiede zwischen den Vergleichsstädten innerhalb der Produktbereiche auf. Die Produktbereiche und die empfohlene Gliederung nach Produktgruppen sind in folgender Ansicht dargestellt: Produktbereichsplan 01 Innere Verwaltung  Verwaltungssteuerung und -service 02 Sicherheit und Ordnung 03 Schulträgeraufgaben    Grundschulen Hauptschulen Kombinierte Haupt- und Realschulen Gymnasien, Kolleg Gesamtschulen Förderschulen Berufliche Schulen Schülerbeförderung Fördermaßnahmen Sonstige schulische Aufgaben 04 Kultur und Wissenschaft Grundversorgung und Hilfen nach SGB XII Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II Hilfe für Asylbewerber Soziale Einrichtungen Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz Förderung von Trägern der Wohlfahrtspflege Unterhaltsvorschussleistungen Betreuungsleistungen Hilfen für Heimkehrer und politische Häftlinge Sonstige soziale Hilfen und Leistungen Krankenhäuser Gesundheitseinrichtungen Maßnahmen der Gesundheitspflege Kur- und Badeeinrichtungen 06 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe 08 Sportförderung   Förderung des Sports Sportstätten und Bäder        05 Soziale Leistungen                                Statistik und Wahlen Ordnungsangelegenheiten Brandschutz Rettungsdienst Katastrophenschutz Wissenschaft und Forschung Museen, Sammlungen Zoologische und Botanische Gärten Theater Musikpflege und -schulen Volkshochschulen, sonstige Volksbildung Büchereien Heimat und Kulturpflege Förderung von Kirchengemeinden Religionsgemeinschaften Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege Jugendarbeit Sonstige Leistungen der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Tageseinrichtungen Einrichtungen der Jugendarbeit Sonstige Einrichtungen der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe 07 Gesundheitsdienste     09 Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation  Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen 10 Bauen und Wohnen    Bau- und Grundstücksordnung Wohnbauförderung Denkmalschutz und -pflege 11 Ver- und Entsorgung    Elektrizitätsversorgung Gasversorgung Wasserversorgung 12 Verkehrsflächen und    Gemeindestraßen Kreisstraßen Landesstraßen 41 Muster 12 zu § 4 Abs. 2 GemHVO - Produktbereichsplan Der Ergebnishaushalt und der Finanzhaushalt sind nach folgenden verbindlichen Produktbereichen und in der ausgewiesenen Reihenfolge in Teilhaushalte zu gliedern. Erfolgt die Gliederung in Teilhaushalte organisationsbezogen oder nach örtlichen Produktgruppen und Produkten, so ist dem Haushaltsplan eine Übersicht nach dieser Gliederung mit den auf die Produktbereiche entfallenden Erträge und Aufwendungen und Einzahlungen und Auszahlungen beizufügen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 33 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main    13 Natur- und Landschafts-pflege   15 Wirtschaft und Tourismus       Fernwärmeversorgung Kombinierte Versorgung Abfallwirtschaft Abwasserbeseitigung -anlagen ÖPNV      Öffentliches Grün/Landschaftsbau Öffentliche Gewässer/wasserbauliche Anlagen Friedhofs- und Friedhofswesen Naturschutz und Landschaftspflege Land- und Forstwirtschaft Wirtschaftsförderung Allgemeine Einrichtungen und Unternehmen Tourismus 14 Umweltschutz  16 Allgemeine Finanzwirtschaft    Bundesstraßen Straßenreinigung Parkeinrichtungen ÖPNV Sonstiger Personen- und Güterverkehr Umweltschutzmaßnahmen Steuern, allgemeine Zuweisungen, allgemeine Umlagen Sonstige allgemeine Finanzwirtschaft Abwicklung der Vorjahre Quelle: Muster 12 zu § 4 Absatz 2 GemHVO Ansicht 13: Produktbereichsplan Diese Gliederung innerhalb der Produktbereiche entspricht den Erhebungsmerkmalen für die öffentlichen Finanzstatistiken. Wird von der empfohlenen Gliederung abgewichen, ist sicherzustellen, dass die statistischen Meldungen nach der dafür vorgegebenen Systematik erfüllt werden. In der nachfolgenden Ansicht sind die Teilergebnisse je Einwohner der Produktbereiche 1 bis 15 im Jahr 2014 für die Vergleichsstädte dargestellt: Ergebnisse der Produktbereiche 1 bis 15 je Einwohner im Jahr 2014 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 -900 € -800 € -700 € Darmstadt (Plan) -600 € -500 € Frankfurt am Main Produktbereiche im Überblick: 01 Innere Verwaltung 02 Sicherheit und Ordnung 03 Schulträgeraufgaben 04 Kultur und Wissenschaft 05 Soziale Leistungen 06 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe -400 € -300 € Kassel (Plan) -200 € -100 € Offenbach am Main (Plan) 0€ 100 € Wiesbaden 07 Gesundheitsdienst 12 Verkehrsflächen und -anlagen, 08 Sportförderung ÖPNV 09 Räumliche Planung und Entwicklung, 13 Natur- und Landschaftspflege Geoinformation 14 Umweltschutz 10 Bauen und Wohnen 15 Wirtschaft und Tourismus 11 Ver- und Entsorgung Quelle: Haushaltsplan 2014, Jahresabschluss 2014 Ansicht 14: Ergebnisse der Produktbereiche 1 bis 15 je Einwohner im Jahr 2014 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 34 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Für die Stadt Offenbach am Main war eine produktbereichsbezogene Finanzanalyse auf Basis der Haushaltsplandaten aus dem Jahr 2014 möglich. Die Produktbereiche mit den höchsten Fehlbeträgen waren die Sozialen Leistungen mit 537 € je Einwohner und die Kinder-, Jugend- und Familienhilfe mit 536 € je Einwohner. Die Produktbereiche mit den geringsten Fehlbeträgen waren der Gesundheitsdienst mit 13 € je Einwohner, der Umweltschutz mit 21 € je Einwohner und die Sportförderung mit 26 € je Einwohner. In den Produktbereichen Bauen und Wohnen und Wirtschaft und Tourismus konnten positive Teilergebnisse mit 14 € bzw. 1 € je Einwohner erzielt werden. Im Vergleich zu den anderen Großstädten wies die Stadt Offenbach am Main im Produktbereich Innere Verwaltung den höchsten Fehlbetrag mit 311 € je Einwohner auf. Die Stadt Wiesbaden dagegen hatten in diesem Produktbereich den niedrigsten Fehlbetrag mit 53 € je Einwohner. Die jeweils besten Ergebnisse im Vergleich wies die Stadt Offenbach am Main in den folgenden Produktbereichen aus:  Schulträgeraufgaben  Kultur und Wissenschaft  Bauen und Wohnen  Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV  Wirtschaft und Tourismus Für die Produktbereiche Bauen und Wohnen und Wirtschaft und Tourismus hatte die Stadt Offenbach am Main als einzige Stadt im Vergleich positive Ergebnisse. Die größte Bandbreite innerhalb der Produktbereiche ergab sich bei der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe zwischen der Stadt Kassel mit 357 € je Einwohner und Frankfurt am Main mit 785 € je Einwohner. Damit lag die Differenz der Fehlbeträge bei 428 € je Einwohner. Die niedrigste Bandbreite in den Ergebnissen wurde mit 15 € je Einwohner für den Produktbereich Bauen und Wohnen festgestellt. Der Produktbereich Ver- und Entsorgung wies von den betrachteten 15 Produktbereichen als einziger in keiner der betrachteten Städte einen ordentlichen Fehlbetrag auf. Insgesamt ergab sich eine Spanne der Teilergebnisse von 0 € bis 61 € je Einwohner, wobei die Stadt Darmstadt das höchste positive Teilergebnis erreichte. In der Ansicht 15 wurden die Ergebnisse des Produktbereichs Allgemeine Finanzwirtschaft separat dargestellt: Ergebnis des Produktbereichs 16 je Einwohner im Jahr 2014 16 0€ 500 € Darmstadt (Plan) 1.000 € 1.500 € Frankfurt am Main Kassel (Plan) 2.000 € 2.500 € Offenbach am Main (Plan) 3.000 € 3.500 € Wiesbaden Produktbereiche im Überblick: 16 Allgemeine Finanzwirtschaft Quelle: Haushaltspläne 2014, Jahresabschlüsse 2014 Ansicht 15: Ergebnis des Produktbereichs 16 je Einwohner im Jahr 2014 Die Stadt Offenbach am Main plante im Jahr 2014 ein positives Teilergebnis von 1.411 € je Einwohner im Produktbereich Allgemeine Finanzwirtschaft. Damit erzielte sie im Großstädtevergleich das niedrigste Ergebnis. Die Stadt Frankfurt am Main wies das höchste positive Ergebnis mit 2.978 € je Einwohner auf. 6.2.3 Analyse der Erträge Die nachfolgende Ansicht zeigt die Entwicklung und Struktur der ordentlichen Erträge des Ergebnishaushalts der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2014 auf Basis der Jahresabschlüsse und Haushaltspläne: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 35 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Entwicklung der ordentlichen Erträge der Jahre 2010 bis 2014 Ertragsposition 2010 (Ist) 2011 (Ist) 2012 (Ist) 2013 (Plan) 2014 (Plan) Werte in Tausend € Veränderung 2010 bis 2014 Anteil ordentl. Erträge 2014 Privatrechtliche Leistungsentgelte 1.741 1.643 1.634 1.619 1.650 -5% 0% Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte 8.232 9.372 9.499 9.979 9.832 19% 3% Kostenersatzleistungen und -erstattungen 13.356 15.670 12.016 9.471 10.066 -25% 3% Steuern und steuerähnliche Erträge aus gesetzlichen Umlagen (Steuererträge) 112.108 118.034 127.288 132.375 146.274 30% 43% 27.431 32.748 39.982 42.926 49.301 80% 15% 70.617 83.260 116.273 105.032 97.083 37% 29% 12.628 13.391 13.376 7.942 7.715 -39% 2% 15.602 15.627 15.163 13.602 15.215 -2% 5% 261.714 289.744 335.230 322.946 337.135 29% 100% Transferleistungen1) Zuweisungen und Zuschüssen für laufende Zwecke und allgemeine Umlagen2) Auflösung von Sonderposten aus Investitionszuweisungen, -zuschüssen und -beiträgen Sonstige ordentliche Erträge3) Summe der ordentlichen Erträge 1) Die Erhöhung der Erträge aus Transferleistungen resultierte insbesondere aus dem Anstieg der Bundesbeteiligung an den Leistungen zur Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. 2) Im Prüfungszeitraum wurde der Stadt Offenbach am Main eine Zuweisung aus dem Landesausgleichsstock zum Ausgleich der Haushaltsfehlbeträge der Jahre 2007, 2009 und 2010 gewährt. Der Zuweisungsbetrag in Höhe von insgesamt 40,0 Millionen € wurde in den Jahren 2012 und 2013 jeweils hälftig in zwei Tranchen ausgezahlt. Die Auszahlung wurde durch das Hessische Ministerium des Innern und für Sport mit der Bedingung verknüpft, den Hebesatz für die Grundsteuer B mit Wirkung vom 1. Januar 2013 auf mindestens 500 Prozent festzusetzen. Die Stadt Offenbach am Main hat dieser Bedingung entsprochen. 3) Die größten Positionen innerhalb der sonstigen ordentlichen Erträge betrafen Konzessionsabgaben für Strom und Wasser, Ebbrauzinsen sowie Mieten für Kindertageseinrichtungen. Quelle: Jahresabschlüsse 2010 bis 2012, Haushaltspläne 2013 und 2014, eigene Berechnungen Ansicht 16: Entwicklung der ordentlichen Erträge der Jahre 2010 bis 2014 Die ordentlichen Erträge der Stadt Offenbach am Main erhöhten sich im Prüfungszeitraum von 261,7 Millionen € im Jahr 2010 auf 337,1 Millionen € im Jahr 2014. Über den gesamten Prüfungszeitraum stiegen die ordentlichen Erträge um 29 Prozent. Steuern und steuerähnliche Erträge aus gesetzlichen Umlagen (Steuererträge) stellten für die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum durchgehend die bedeutendsten Einnahmequellen dar. Im Jahr 2014 betrug der Anteil dieser Ertragsart an den gesamten ordentlichen Erträgen 43 Prozent. Steuern und steuerähnliche Erträge Die Steuererträge der Großstädte setzen sich zusammen aus Erträgen aus den nicht unmittelbar beeinflussbaren Anteilen an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer, die zwischen Bund, Ländern und den Kommunen aufgeteilt werden sowie den über die Hebesatzhoheit beeinflussbaren Realsteuern und den örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern (Art 106 Absätze 3, 5, 5a und 6 GG42). Die folgende Ansicht 42 Art. 106 GG - Verteilung des Steueraufkommens und des Ertrages der Finanzmonopole 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 36 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main zeigt die Zusammensetzung und Entwicklung der Steuern und steuerähnlichen Erträge für die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum: Entwicklung der Steuern und steuerähnlichen Erträge in den Jahren 2010 bis 2014 2010 Steuerertragspositionen 2011 2012 2013 2014 Veränderung 2010 bis 2014 Anteil an Steuererträgen 2014 Werte in Tausend € Gewerbesteuer (Brutto) 47.521 50.121 57.358 55.000 63.500 34% 43% Gemeindeanteil an der Einkommensteuer 38.262 39.781 40.627 44.870 48.465 27% 33% Grundsteuer B 17.717 19.150 19.119 22.400 22.692 28% 16% 7.447 7.860 7.782 7.800 8.315 12% 6% Sonstige Vergnügungssteuer (inkl. Spielapparatesteuer) 668 801 2.106 2.000 3.000 349% 2% Hundesteuer 257 250 268 260 280 9% < 1% 21 22 22 20 22 5% < 1% Sonstige Steuern und steuerähnliche Erträge 215 49 6 25 0 -100% < 1% Steuern und steuerähnliche Erträge aus gesetzlichen Umlagen 112.108 118.033 127.288 132.375 146.274 30% 100% Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer Grundsteuer A Quelle: Jahresabschlüsse 2010 bis 2012, Haushaltspläne 2013 und 2014, eigene Berechnungen Ansicht 17: Entwicklung der Steuern und steuerähnlichen Erträge in den Jahren 2010 bis 2014 Hinsichtlich des Steueraufkommens war die Gewerbesteuer im Prüfungszeitraum für die Stadt Offenbach am Main die bedeutendste Steuerart. Für das Haushaltsjahr 2014 plante sie mit Erträgen aus der Gewerbesteuer in Höhe von 63,5 Millionen € und generierte damit 43 Prozent der gesamten Steuererträge. Im Prüfungszeitraum erhöhten sich die Erträge aus der Gewerbesteuer um 34 Prozent. Auch die Erträge aus der Grundsteuer B erhöhten sich zwischen den Jahren 2010 und 2014 um 28 Prozent. Im Jahr 2014 plante die Stadt Offenbach am Main mit einem Steueraufkommen aus der Grundsteuer B in Höhe von 22,7 Millionen €. Damit war die Grundsteuer B mit 16 Prozent Anteil an den gesamten Steuererträgen die drittwichtigste Steuerertragsquelle. Der Grundsteuer A kam dagegen im gesamten (3) Das Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer steht dem Bund und den Ländern gemeinsam zu (Gemeinschaftssteuern), soweit das Aufkommen der Einkommensteuer nicht nach Absatz 5 und das Aufkommen der Umsatzsteuer nicht nach Absatz 5a den Gemeinden zugewiesen wird. […] (5) Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es kann bestimmen, dass die Gemeinden Hebesätze für den Gemeindeanteil festsetzen. (5a) Die Gemeinden erhalten ab dem 1. Januar 1998 einen Anteil an dem Aufkommen der Umsatzsteuer. Er wird von den Ländern auf der Grundlage eines orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels an ihre Gemeinden weitergeleitet. Das Nähere wird durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bestimmt. (6) Das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer steht den Gemeinden, das Aufkommen der örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern steht den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zu. Den Gemeinden ist das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Bestehen in einem Land keine Gemeinden, so steht das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern dem Land zu. Bund und Länder können durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden. Das Nähere über die Umlage bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Nach Maßgabe der Landesgesetzgebung können die Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 37 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Prüfungszeitraum mit einem Aufkommen von unter 0,1 Millionen € eine vergleichsweise geringe Bedeutung zu. Nach der Gewerbesteuer waren die Erträge aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer hinsichtlich des Steueraufkommens die bedeutendste Steuerart. Sie erhöhten sich im Prüfungszeitraum um 27 Prozent und betrugen im Jahr 2014 laut Haushaltsplanung der Stadt Offenbach am Main 48,5 Millionen €. Ihr Anteil an den gesamten Steuerträgen betrug 33 Prozent. Im Vergleich zu den Realsteuern haben die Kommunen auf die Entwicklung der Einkommensteuer erfahrungsgemäß nur eingeschränkten Einfluss. Realsteuerhebesätze und Realsteueraufkommen Die Höhe der tatsächlich vorhandenen Steuereinnahmen richtet sich unter anderem nach den örtlichen Hebesätzen. Diese bestimmen die Höhe der tatsächlich erzielten Realsteuererträge. Nachfolgende Ansicht zeigt die Hebesätze und das Realsteueraufkommen der Großstädte für das Haushaltsjahr 2014: Hebesätze und Realsteueraufkommen im Jahr 2014 Grundsteuer A Steueraufkommen (Tausend €) Darmstadt Hebesatz Grundsteuer B Steueraufkommen (Tausend €) Hebesatz Gewerbesteuer Steueraufkommen (Tausend €) Summe Hebesatz Realsteueraufkommen (Tausend €) 48 290% 30.768 460% 170.000 425% 200.816 154 175% 212.685 500% 1.726.948 460% 1.939.786 Kassel 89 450% 35.981 490% 145.104 440% 181.174 Offenbach am Main 22 250% 22.692 500% 63.500 440% 86.213 210 275% 58.393 475% 251.918 440% 310.520 Frankfurt am Main Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse 2014, Haushaltspläne 2014, Hessisches Statistisches Landesamt Ansicht 18: Hebesätze und Realsteueraufkommen im Jahr 2014 Die Stadt Offenbach am Main hatte für die Grundsteuer A mit 250 Prozent den zweitniedrigsten Hebesatz im Vergleich der Großstädte. Den höchsten Hebesatz für die Grundsteuer A hatte die Stadt Kassel mit 450 Prozent. Für die Grundsteuer B wies die Stadt Offenbach am Main zusammen mit der Stadt Frankfurt am Main mit 500 Prozent den höchsten Hebesatz im Vergleich aus. Der niedrigste Hebesatz für die Grundsteuer B wurde bei der Stadt Darmstadt mit 460 Prozent festgestellt. Mit 440 Prozent lag die Stadt Offenbach am Main zusammen mit den Städten Kassel und Wiesbaden bei den Hebesätzen der Gewerbesteuer in der Mitte des Vergleichs. Die Stadt Frankfurt am Main erhob die Gewerbesteuer mit einem Hebesatz von 460 Prozent und hatte damit den Höchstsatz im Vergleich. Aus den genannten Hebesätzen generierte die Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 ein Realsteueraufkommen in Höhe von 86,2 Millionen €. Die Stadt Frankfurt am Main generierte bei knapp 6-facher Einwohnerzahl rund 28-mal höhere Realsteuererträge. Die Gewerbesteuererträge stellten in den Städten des Vergleichs jeweils den größten Teil der Realsteuererträge dar. In Abhängigkeit davon, auf wie viele Zahler die Gewerbesteuerträge verteilt sind, besteht das Risiko für eine volatile Einnahmekraft und eine erschwerte Planbarkeit der städtischen Erträge. Folgende Ansicht zeigt die Struktur der Gewerbesteuerzahler in den Großstädten des Vergleichs für das Jahr 2014: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 38 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Struktur der Gewerbesteuererträge im Jahr 2014 Darmstadt Zahl der Gewerbesteuerzahler 2.786 Frankfurt am Main 14.172 Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 3.316 2.142 5.270 Anteil der Gewerbesteuerzahler nach Höhe der Gewerbesteuererträge der Stadt 1 € bis 49.999 € 90,5% 87,7% 90,8% 93,8% 91,8% 50.000 € bis 249.999 € 7,1% 8,6% 7,3% 4,7% 6% 250.000 € bis 999.999 € 1,8% 2,4% 1,3% 1,1% 1,5% 1.000.000 € bis 4.999.999 € 0,5% 1,0% 0,4% 0,4% 0,4% über 5.000.000 € 0,1% 0,3% 0,3% 0,1% 0,3% Anteil der einzelnen Wertkategorie am Gesamtgewerbesteueraufkommen 1 € bis 49.999 € 11,1% 5,7% 14,7% 20,9% 12,9% 50.000 € bis 249.999 € 11,5% 7,4% 15,4% 18,5% 11,1% 250.000 € bis 999.999 € 13,9% 9,0% 12,0% 17,7% 13,2% 1.000.000 € bis 4.999.999 € 18,2% 16,8% 15,5% 24,6% 15,6% über 5.000.000 € 45,3% 61,6% 42,3% 18,3% 47,2% Quelle: Jahresabschluss 2014, Systemauswertungen der Stadtkassen, Hessisches Statistisches Landesamt Ansicht 19: Struktur der Gewerbesteuererträge im Jahr 2014 Die Gewerbesteuererträge der Stadt Offenbach am Main verteilten sich im Jahr 2014 auf 2.142 Gewerbesteuerzahler. Auf 93,8 Prozent der Gewerbesteuerzahler entfielen Gewerbesteuererträge der Stadt von unter 50.000 €. Aus dieser Gruppe erzielte die Stadt 20,9 Prozent der gesamten Gewerbesteuerträge des Jahres 2014. Auf die höheren Wertkategorien entfielen vergleichsweise weniger Steuerzahler, sie hatten jedoch für das Gesamtgewerbesteueraufkommen eine hohe Relevanz. So lag der Anteil der Gewerbesteuerzahler mit einer Zahllast über 5 Millionen € bei 0,1 Prozent, wobei diese Gruppe 18,3 Prozent der gesamten Gewerbesteuererträge generierte. Demnach waren die Höhe der Gewerbesteuererträge und damit die finanzielle Gesamtsituation der Stadt Offenbach am Main von einigen wenigen Gewerbesteuerzahlern abhängig. Die Grundaussage, dass ein kleiner Teil der Gewerbesteuerzahler den Hauptteil der Gewerbesteuererträge verursacht, galt im Vergleich für alle Städte. Allerdings ergaben sich in der Struktur der Gewerbesteuerzahler deutliche Unterschiede. In der Stadt Frankfurt am Main wiesen 12,3 Prozent der Gewerbesteuerzahler ein Gewerbesteuerzahllast von 50.000 € und mehr auf. Die Stadt Frankfurt am Main erreichte damit den höchsten Wert im Vergleich. In der Stadt Offenbach am Main lag diese Quote mit 6,2 Prozent am niedrigsten. Zudem waren in der Stadt Offenbach am Main die Anteile der einzelnen Wertkategorien am Gesamtgewerbesteueraufkommen nahezu gleichmäßig verteilt. Dagegen generierten die Steuerzahler mit einer Gewerbesteuerzahllast von über 5 Millionen € in der Stadt Frankfurt am Main 64,5 Prozent des gesamten Gewerbesteueraufkommens und hatten damit ein deutliches Übergewicht. Exkurs: Umgang mit Verpflichtungen zur Gewerbesteuerrückerstattung Die Gemeinden erheben nach § 19 GewStG Gewerbesteuervorauszahlungen von Gewerbetreibenden, gegenüber denen sie hebeberechtigt sind. Die Vorauszahlungen bemessen sich regelmäßig anhand der zuletzt festgesetzten Jahressteuerschuld. Sofern der Gewerbeertrag eines Steuerzahlers in einem Jahr deutlich niedriger ausfällt als im Vorjahr, entstehen der Gemeinde im Rahmen der endgültigen Steuerfestsetzung gegenüber dem Steuerzahler Rückzahlungsverpflichtungen. Die Gewerbesteuererträge unterliegen je nach Gewerbestruktur der Kommune und je nach gesamtwirtschaftlicher Lage einer hohen Volatilität. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 39 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zwar können nach § 39 Absatz 1 Nr. 7 GemHVO für Verpflichtungen aus Steuerschuldverhältnissen grundsätzlich Rückstellungen gebildet werden.43 Allerdings bleibt laut den Hinweisen zur GemHVO44 § 16 Absatz 1 GemHVO45 davon unberührt. Demnach sind bereits vereinnahmte, durch die Städte zu erstattende Abgaben an den Erträgen abzusetzen, selbst wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen. Die Rückzahlung wird demnach dem Jahr wirtschaftlich zugeordnet, in dem sie auch liquiditätsmäßig abfließt. Erst mit der Festsetzung der gemeindlichen Steuern findet eine Zurechnung zu einem Haushaltsjahr statt. Obwohl die Regelung des § 16 Absatz 1 GemHVO aufgrund ihrer Verankerung bei den Planungsgrundsätzen der GemHVO systematisch für die Haushaltsplanung gilt, ist sie nach Auffassung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport auch für die Aufstellung des Jahresabschlusses und somit für die Bilanzierung anzuwenden. Demnach hätte das Zufluss-/ Abflussprinzip in diesem besonderen Fall Vorrang vor den Grundsätzen der Bruttoveranschlagung und der Periodenabgrenzung. Sofern Rückzahlungen wahrscheinlich sind und die Gemeinde darüber Kenntnis erlangt, sind im Jahresabschluss die drohenden (und nicht bilanzierten) Verpflichtungen nach § 50 Absatz 2 Nr. 4 und 5 GemHVO46 im Anhang anzugeben. Im Ländervergleich weicht beispielsweise das Land Baden-Württemberg hinsichtlich des Umgangs mit entsprechenden Rückzahlungsverpflichtungen für Gewerbesteuerzahlungen von der Vorgehensweise in Hessen ab. Die Bildung von Rückstellungen für absehbare Steuerrückerstattungen bei der Gewerbesteuer ist nach § 41 Absatz 2 GemHVO-BW47 zulässig. Dies gilt insbesondere für Fälle einmaliger außergewöhnlich hoher Gewerbesteuererstattungen, die von der üblichen Schwankungsbandbreite abweichen. Die meisten Länder haben in ihrem jeweiligen Kommunalrecht jedoch eine den hessischen Vorgaben entsprechende Regelung für derartige Rückzahlungsverpflichtungen getroffen. Eine Rückstellungsbildung ist beispielsweise in den Ländern Nordrhein-Westfalen48, Schleswig-Holstein49, Brandenburg50 und Sachsen51 ebenfalls nicht zulässig. Rückerstattungen an den ursprünglichen Gewerbesteuerschuldner werden im Jahr der Rückzahlung an den Erträgen aus Gewerbesteuer abgesetzt. 43 Hierbei können die Städte entweder Steuerschuldner oder Steuergläubiger sein. 44 Vergleiche Hinweise zur GemHVO zu § 39 Nr. 12 Satz 2 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). Obwohl die Regelung des § 16 Abs. 1 GemHVO aufgrund ihrer Verankerung bei den Planungsgrundsätzen der GemHVO systematisch für die Haushaltsplanung gilt, ist sie nach Auffassung des das Hessische Ministerium des Innern und für Sport auch den Jahresabschluss anzuwenden. 45 § 16 GemHVO - Weitere Vorschriften für Erträge und Aufwendungen (1) Abgaben, abgabenähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, sind bei den Erträgen abzusetzen, auch wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen. Dies gilt entsprechend für geleistete Umlagen, die an die Gemeinde zurückgezahlt werden. 46 § 50 GemHVO - Anhang (1) Im Anhang sind ferner anzugeben: […] Nr. 4 Haftungsverhältnisse, die nicht in der Vermögensrechnung (Bilanz) auszuweisen sind, Nr. 5 Sachverhalte, aus denen sich finanzielle Verpflichtungen ergeben können, insbesondere aus Vereinbarungen über besondere Finanzierungsinstrumente und deren Entwicklungen, […]. 47 § 41 GemHVO BW - Rückstellungen (2) Weitere Rückstellungen können gebildet werden. […] 48 § 23 GemHVO NRW - Bewirtschaftung und Überwachung (2) Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, sind bei den Erträgen abzusetzen, auch wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen. 49 § 17 GemHVO Doppik SH - Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung (1) Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, sind bei den Erträgen abzusetzen, auch wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen. Dies gilt bei Rückerstattung geleisteter Aufwendungen der vorgenannten Art sinngemäß. 50 § 20 KomHKV BR - Weitere Vorschriften für Erträge und Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen (2) Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, sind auch dann bei den Erträgen und den damit in Zusammenhang stehenden Einzahlungen abzusetzen, wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen. […] 51 § 14 KomHVO SA - Weitere Vorschriften für einzelne Einnahmen und Ausgaben (2) Abgaben, abgabeähnliche Entgelte und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, sind bei den Einnahmen abzusetzen, auch wenn sie sich auf Einnahmen der Vorjahre beziehen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 40 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Prüfung zeigte, dass die Städte des Vergleichs im Prüfungszeitraum teilweise hohen Rückzahlungsverpflichtungen für Gewerbesteuerzahlungen unterlagen. Hinsichtlich der Abbildung im Jahresabschluss zeigten sich zwischen den Städten deutliche Unterschiede. So hatten die Städte Kassel, Frankfurt am Main, Offenbach am Main und Wiesbaden jeweils keine entsprechenden Gewerbesteuerrückstellungen angesetzt und die Rückerstattungen nach den Regelungen von § 16 Absatz 1 GemHVO vereinnahmt. Hinweise auf hohe Rückzahlungsverpflichtungen im Zusammenhang mit Gewerbesteuerrückerstattungen ergaben sich aus den Angaben in den Anhängen zu den Jahresabschlüssen nicht. Das Vorgehen der Städte entsprach der Auffassung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport und war rechtlich nicht zu beanstanden. Lediglich die Stadt Darmstadt hatte Rückstellungen für anstehende Gewerbesteuerrückzahlungen ab dem Jahresabschluss 2012 gebildet. Im Jahresabschluss 2013 waren 54,0 Millionen € für die entsprechenden Rückzahlungsverpflichtungen bilanziert. Die Stadt gab an, dass nach ihrer Auffassung alle positiven Tatbestandsmerkmale gemäß den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung für die Bildung einer Rückstellung vorlagen und sich bei Unterlassen einer Rückstellungsbildung eine verzerrte Darstellung in der Ergebnisrechnung ergeben hätte. Die Stadt Darmstadt machte sich die Sichtweise des Ministeriums des Inneren und für Sport in diesem Fall nicht zu Eigen. Sie ordnete die Anwendbarkeit des § 16 Absatz 1 GemHVO ausschließlich im Abschnitt „Planungsgrundsätze“ der GemHVO ein und verneinte damit eine analoge Anwendung der Vorschrift für Zwecke der Bilanzierung. Aufgrund der unterschiedlichen Bilanzierungspraxis der Städte, besteht nach Einschätzung der Überörtlichen Prüfung der Bedarf nach einer eindeutigen Regelung des Umgangs mit Verpflichtungen zur Gewerbesteuerrückerstattung durch den Gesetzgeber in der GemHVO. Die Überörtliche Prüfung befürwortet eine durchgängige Bilanzierung von Rückstellungen in diesen Fällen. Ein entsprechender Hinweis wird im 28. Zusammenfassenden Bericht aufgenommen (siehe Kapitel 3). Einnahmekraft Die Steuereinnahmekraft zeigt, über welche Steuereinnahmen die einzelne Großstadt aus den Realsteuern sowie Gemeinschaftssteuern je Einwohner verfügt. Dabei wird unterstellt, die Großstädte zögen die Unternehmen mit einheitlichen Hebesätzen heran. Hierfür wird die Realsteueraufbringungskraft ermittelt, indem die Realsteuern mit fiktiven einheitlichen Hebesätzen bewertet werden. So werden die Unterschiede in der jeweiligen Hebesatzhöhe ausgeglichen. Die Realsteueraufbringungskraft bildet die Realsteuereinnahmen ab, die sich für eine Großstadt bei Anwendung gleicher Hebesätze ergäben. Unter Abzug der Gewerbesteuerumlage von der Realsteueraufbringungskraft ergibt sich die NettoRealsteueraufbringungskraft. Durch Addition der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer ergibt sich dann die Steuereinnahmekraft. Für die Berechnung der Realsteueraufbringungskraft wurden einheitlich die vom Hessischen Statistischen Landesamt veröffentlichten, gewichteten landesdurchschnittlichen Hebesätze für die Großstädte verwendet. Diese betrugen im Jahr 2014 für die Grundsteuer A 249 Prozent, die Grundsteuer B 491 Prozent und für die Gewerbesteuer 453 Prozent. Die folgende Ansicht zeigt die Realsteueraufbringungskraft sowie die Steuereinnahmekraft der Großstädte je Einwohner für das Jahr 2014: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 41 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Realsteueraufbringungskraft und Steuereinnahmekraft je Einwohner im Jahr 2014 1.410 € 1.228 € (68%) Darmstadt 1.802 € 2.661 € 2.303 € (77%) Frankfurt am Main 2.990 € 952 € 839 € (65%) 1.291 € Kassel 725 € 659 € (58%) Offenbach am Main 1.128 € 1.163 € 1.018 € (62%) Wiesbaden 1.632 € 0€ Quelle: Eigene Berechnungen 500 € 1.000 € 1.500 € 2.000 € 2.500 € 3.000 € 3.500 € Realsteueraufbringungskraft je Einwohner (gewogener Durchschnitt 2014) Netto-Realsteueraufbringungskraft je Einwohner (Anteil an Steuereinnahmekraft) Steuereinnahmekraft je Einwohner Ansicht 20: Realsteueraufbringungskraft und Steuereinnahmekraft je Einwohner im Jahr 2014 Die Stadt Offenbach am Main verfügte im Jahr 2014 über eine Realsteueraufbringungskraft von 725 € je Einwohner. Unter Berücksichtigung der abgeführten Gewerbesteuerumlage ergab sich eine NettoRealsteueraufbringungskraft in Höhe von 659 € je Einwohner. Die durch Zurechnung der Anteile an den Gemeinschaftssteuern ermittelte Steuereinnahmekraft betrug 1.128 € je Einwohner. Der Anteil der NettoRealsteueraufbringungskraft an der Steuereinnahmekraft betrug 58 Prozent. Im Vergleich zeigte sich hinsichtlich der Steuereinnahmekraft eine deutliche Spreizung zwischen den Großstädten. Die Stadt Frankfurt am Main hatte mit 2.990 € die höchste Steuereinnahmekraft je Einwohner im Vergleich. In der Rangfolge folgten ihr mit deutlichem Abstand die Stadt Darmstadt mit einem Wert von 1.802 € je Einwohner und die Stadt Wiesbaden. Mit einem weiteren Abschlag wies die Stadt Kassel mit 1.291 € je Einwohner den zweitniedrigsten Wert auf. In der Stadt Offenbach am Main wurde mit 1.128 € der niedrigste Wert des Vergleichs festgestellt. Auch zeigten sich deutliche Unterschiede in der Bedeutung des Realsteueraufkommens für die Steuereinnahmekraft der Städte. Während in der Stadt Frankfurt am Main die Netto-Realsteueraufbringungskraft einen Anteil von 77 Prozent der Steuereinnahmekraft ausmachte, hatte die NettoRealsteueraufbringungskraft in der Stadt Offenbach am Main nur einen Anteil von 58 Prozent an der gesamten Steuereinnahmekraft. Aufwands- und Verbrauchsteuern Neben den oben dargestellten Steuerarten können die Großstädte örtliche Aufwands- und Verbrauchsteuern erheben. Zwar haben sie aus finanzieller Perspektive bei Weitem nicht die Bedeutung der Gemeinschaftssteuern oder der Realsteuern, allerdings können sie einen Beitrag zur Konsolidierung der kommunalen Finanzen leisten. Daher ist die Erhebung von Gemeindesteuern durch die Großstädte in Erwägung zu ziehen. Folgende Ansicht zeigt die durch die Großstädte im Jahr 2014 erhobenen örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie die zugehörigen ausgewählten Steuersätze: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 42 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern im Jahr 2014 Darmstadt Erhebung (ja/nein) Hundesteuer Aufkommen je Einwohner Steuer für den ersten Hund je Jahr Erhebung (ja/nein) Spielapparateund Vergnügungssteuer Aufkommen je Einwohner Steuersatz auf Spielapparate mit Gewinnmöglichkeit in Gaststätten Steuersatz auf Spielapparate mit Gewinnmöglichkeit in Spielhallen Erhebung (ja/nein) Zweitwohnungsteuer Aufkommen je Einwohner Steuersatz auf jährliche Nettokaltmiete Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden ja ja ja ja ja 2,66 € 2,21 € 2,92 € 2,34 € 3,09 € 96 € 90 € 90 € 75 € 96 € ja ja ja ja ja 9,98 € 23,41 € 12,64 € 25,09 € 17,21 € 13% 20% 18% 20% 13% 15% 20% 18% 20% 20% ja nein ja nein nein 2,33 € - 1,16 € - - 10% - 8% - - Quelle: Jahresabschluss 2014, Haushaltplan 2014, eigene Berechnungen Ansicht 21: Örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuern im Jahr 2014 In der Stadt Offenbach am Main waren im Jahr 2014 Satzungen über die Erhebung von Hundesteuer sowie Spielapparate- und Vergnügungssteuer erlassen. Auch die anderen Städte des Vergleichs erhoben diese örtlichen Steuerarten. Die Stadt Offenbach am Main erzielte mit 25,09 € je Einwohner die höchsten Steuererträge aus der Spielapparate- und Vergnügungssteuer. Das geringste Aufkommen aus der Spielapparate- und Vergnügungssteuer bezog die Stadt Darmstadt mit 9,98 € je Einwohner. Das Hundesteuer-Aufkommen je Einwohner betrug in der Stadt Offenbach am Main 2,34 € je Einwohner. Damit hatte sie nach der Stadt Frankfurt am Main für diese Steuerart das geringste Aufkommen im Vergleich. In der Stadt Wiesbaden wurde mit 3,09 € je Einwohner das höchste Hundesteueraufkommen gemessen. Mit 75 € für den ersten Hund hatte die Stadt Offenbach am Main die niedrigste Steuer je Jahr im Vergleich festgesetzt. Den höchsten Wert wiesen die Städte Darmstadt und Wiesbaden mit 96 € je Jahr für den ersten Hund aus. Eine Zweitwohnungsteuer erhoben im Vergleich die Städte Darmstadt und Kassel. Sie erzielten damit im Jahr 2014 je Einwohner 2,33 € bzw. 1,16 €. Der Steuersatz lag in der Stadt Darmstadt bei 10 Prozent und in der Stadt Kassel bei 8 Prozent. Die Städte Frankfurt am Main, Offenbach am Main und Wiesbaden erhoben eine solche Steuer nicht. Schlüsselzuweisungen Die kreisfreien Städte erhalten, neben den kreisangehörigen Gemeinden, den Landkreisen und dem Landeswohlfahrtsverband Hessen (LWV), gemäß § 5 FAG 52 allgemeine Finanzzuweisungen. Soweit als Schlüsselzuweisungen gewährt, sollen sie einen Beitrag dazu leisten, Unterschiede in der Finanzkraft der Empfänger zu verringern. Die Großstädte erhalten jährlich Schlüsselzuweisungen, deren Höhe sich im Verhältnis zu anderen Gemeinden nach ihrer Steuerkraft und ihrer auf den Einwohner bezogenen durch52 § 5 FAG - Allgemeine Finanzzuweisungen (1) Die kreisangehörigen Gemeinden, die kreisfreien Städte, die Landkreise und der Landeswohlfahrtsverband Hessen erhalten Allgemeine Finanzzuweisungen, die ihre Finanzkraft stärken sollen. Soweit sie als Schlüsselzuweisungen gewährt werden, sollen sie auch Unterschiede in der Finanzkraft zwischen den einzelnen Empfängern verringern. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 43 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main schnittlichen Aufgabenbelastung bemisst (§ 15 Absatz 2 FAG53 i.V.m. § 8 Absatz 1 FAG54). Besondere zentralörtliche Funktionen werden bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen berücksichtigt. Die Großstädte erhielten im Prüfungszeitraum Schlüsselzuweisungen des Landes in folgender Höhe: Schlüsselzuweisungen des Landes in den Jahren 2010 bis 2014 2010 2011 2012 2013 2014 Veränderung 2010 bis 2014 Darmstadt 37,6 Mio. € 47,4 Mio. € 56,9 Mio. € 59,6 Mio. € 75,3 Mio. € 100% Frankfurt am Main 31,9 Mio. € 60,4 Mio. € 82,6 Mio. € 104,2 Mio. € 120,3 Mio. € 277% Kassel 77,6 Mio. € 80,1 Mio. € 99,5 Mio. € 105,8 Mio. € 110,4 Mio. € 42% Offenbach am Main 54,5 Mio. € 70,7 Mio. € 82,4 Mio. € 93,3 Mio. € 85,4 Mio. € 57% Wiesbaden 80,8 Mio. € 104,9 Mio. € 127,5 Mio. € 123,3 Mio. € 110,3 Mio. € 37% Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Erhebungen Ansicht 22: Schlüsselzuweisungen des Landes in den Jahren 2010 bis 2014 Die Erträge aus Schlüsselzuweisungen des Landes erhöhten sich in der Stadt Offenbach am Main um 57 Prozent von 54,5 Millionen € im Jahr 2010 kontinuierlich auf 85,4 Millionen € im Jahr 2014. Im Vergleich hatte die Stadt Frankfurt am Main die mit Abstand höchste Steigerungsrate der Schlüsselzuweisungen. Während sie noch im Jahr 2010 den niedrigsten Wert des Vergleichs auswies, hatte die Stadt Frankfurt am Main im Jahr 2014 bereits den höchsten Wert erreicht. Dagegen fielen in der Stadt Wiesbaden mit einer Steigerung von 36 Prozent die Zuwächse bei den Schlüsselzuweisungen deutlich geringer aus. Sie erhöhten sich von 80,8 Millionen € im Jahr 2010 auf 110,3 Millionen € im Jahr 2014. Die niedrigsten Schlüsselzuweisungen im Jahr 2014 wies die Stadt Darmstadt mit 75,3 Millionen € aus. Neuordnung des Kommunalen Finanzausgleichs Den hessischen Gemeinden und Gemeindeverbänden werden gemäß § 1 Absatz 1 FAG 2007 55 im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs Geldmittel durch das Land zur Verfügung gestellt, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben zu erfüllen. Mit Urteil vom 21. Mai 2013 hat der Hessische Staatsgerichtshof auf die Grundrechtsklage der Stadt Alsfeld wesentliche Vorschriften des Finanzausgleichgesetzes für mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar erklärt.56 Daraufhin wurde der Kommunale Finanzausgleich in Hessen (KFA) ab dem 1. Januar 2016 grundlegend neu geordnet. Insbesondere eine stärkere Orientierung an dem zur Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Bedarf der hessischen Kommunen war für die Neugestaltung des Finanzausgleichssystems maßgeblich. Die Ausgestaltung des KFA hat wesentlichen Einfluss auf die Finanzlage der Großstädte. Von ihr hängen insbesondere die Verteilung von Schlüsselzuweisungen sowie die Höhe der Belastungen aus LWV- und Krankenhausumlage ab. Im Zuge der KFA-Reform wurden insbesondere die besonderen Finanzzuweisungen für die Allgemeine Investitionspauschale und die Schulbaupauschale ersatzlos gestrichen. Dafür wur53 § 15 FAG - Festsetzung der Schlüsselzuweisungen (2) Die kreisfreien Städte erhalten jährliche Schlüsselzuweisungen, die in entsprechender Anwendung der Bestimmungen über die Schlüsselzuweisungen an kreisangehörige Gemeinden berechnet werden. Die Steuerkraftmesszahl und die Schlüsselzuweisungen müssen zusammen mindestens 77 vom Hundert der Bedarfsmesszahl erreichen. § 11 Abs. 1 findet keine Anwendung. 54 § 8 FAG - Allgemeine Grundsätze (1) Kreisangehörige Gemeinden erhalten jährliche Schlüsselzuweisungen. Die Höhe bemisst sich für die einzelne Gemeinde im Verhältnis zu anderen Gemeinden nach ihrer Steuerkraft und ihrer auf den Einwohner bezogenen durchschnittlichen Aufgabenbelastung; besondere zentralörtliche Funktionen werden berücksichtigt. 55 § 1 FAG - Finanzleistungen an Gemeinden und Gemeindeverbände (1) Den Gemeinden und Gemeindeverbänden werden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Geldmittel zur Verfügung gestellt, die erforderlich sind, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchzuführen. 56 Vergleiche Urteil des Staatsgerichtshofes des Landes Hessen zum Finanzausgleichsänderungsgesetz 2011 vom 21. Mai 2013, Az. P.St. 2361. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 44 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main den die Schlüsselzuweisungen in vier von fünf Großstädten erhöht und außerordentliche Zuweisungen für Flüchtlinge gewährt. Der Stadt Frankfurt am Main wurde zudem eine zusätzliche Zuweisung für Theater nach § 26 FAG gewährt. Um durch die neue Systematik finanziell benachteiligte Kommunen vor übermäßigen Härten zu schützen, wurde darüber hinaus ein Übergangsfonds eingerichtet, dessen zusätzliche Zuweisungen die Minderzuweisungen teilweise ausgleichen. Diese zusätzlichen Mittel werden in einem Übergangszeitraum von zehn Jahren mit jährlich sinkenden Beträgen gewährt. Unter Zugrundelegung der durchschnittlichen Steuereinnahmen und durch Hinzurechnung der FAG-relevanten Zuweisungen, Umlagen und Übergangsmittel errechnen sich die FAG-relevanten Finanzmittel für die Großstädte. Nachfolgende Ansicht zeigt die Planungsdaten des Hessischen Ministeriums der Finanzen für die Großstädte hinsichtlich der prognostizierten Zuweisungen und Umlagen für das Jahr 2016 und vergleicht diese mit den rechnerischen Planungsdaten nach der alten KFA-Systematik: Auswirkungen der KFA-Reform auf die geplanten Zuweisungen und Umlagen der kreisfreien Städte im Jahr 2016 Frankfurt am Main Darmstadt Offenbach am Main Kassel Wiesbaden (Werte in Millionen €) Rechnerische Nettosteuereinnahmen im Referenzzeitraum (2. HJ 2014/ 1. HJ 2015)1) 224,1 2.129,2 255,0 132,3 460,5 Komponenten der Finanzmittelberechnung nach neuer KFA-Systematik ab dem Jahr 2016 (Planungsdaten)2) Schlüsselzuweisungen 119,7 35,7 178,5 144,3 183,9 LWV- und Krankenhaus-Umlage -43,2 -263,4 -53,9 -34,0 -80,6 Besondere Finanzzuweisungen für Theater - 3,0 - - - Mittel aus Übergangsfonds 0 20,1 0 0 0 0,5 0,6 0,9 <0,1 0,4 301,1 1.925,1 380,5 242,7 564,3 Außerordentliche Zuweisung Flüchtlinge FAG-relevante Finanzmittel neue KFA-Systematik Komponenten der Finanzmittelberechnung nach alter KFA-Systematik für das Jahr 2016 (Planungsdaten)2) Schlüsselzuweisungen 77,4 110,6 138,9 101,2 129,5 LWV- und Krankenhaus-Umlage -37,4 -235,0 -48,9 -29,8 -71,2 Besonderen Finanzzuweisungen3) 17,2 57,3 27,8 20,2 32,8 FAG-relevante Finanzmittel alte 281,3 2.062,1 372,8 223,9 551,6 KFA-Systematik Differenz FAG-relevanten FAG-Mittel 19,7 -137,0 7,7 18,8 12,6 nach neuer und alter KFA-Systematik HJ: Halbjahr 1) Zahlen des Hessischen Ministeriums der Finanzen auf Basis der (prognostizierten) zahlungsorientierten Daten der Steuereinnahmen aus der Landesstatistik. In die Steuereinnahmen wurden zum einen die auf Basis der für hessische Großstädte geltenden Nivellierungsehebesätze angepassten Realsteuern, bereinigt um die abzuführende Gewerbesteuerumlage, einbezogen. Zum anderen wurden die Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer berücksichtigt. Die Daten wurden durch das Hessische Ministerium der Finanzen am 6. Oktober 2015 veröffentlicht. 2) Die verwendeten Planungsdaten 2016 dienen zur Veranschaulichung und zum Vergleich der neuen und alten KFA-Systematik. Sie erklären die Zusammensetzung der FAG-relevanten Finanzmittel und geben einen Ausblick auf die Entwicklung der Zuweisungen und Zuschüsse der Großstädte. Wir weisen darauf hin, dass die tatsächlichen Daten von den in der Modellrechnung verwendeten Daten abweichen können. 3) Enthaltene Zuweisungen sind: Allgemeine Investitionspauschale, Schulbaupauschale, Schullastenausgleich, Soziallastenausgleich, Jugendhilfelastenausgleich. Quelle: Hessisches Ministerium der Finanzen „Planungsdaten 2016“, eigene Berechnungen. Ansicht 23: Auswirkungen der KFA-Reform auf die geplanten Zuweisungen und Umlagen der kreisfreien Städte im Jahr 2016 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 45 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Städte Darmstadt, Kassel, Offenbach am Main und Wiesbaden erhalten nach der vorgestellten Berechnung für das Jahr 2016 durch die neue KFA-Systematik zusätzliche Finanzmittel des Landes. Die Höhe der zusätzlichen Mittel liegt zwischen 7,7 Millionen € für die Stadt Kassel und 19,7 Millionen € für die Stadt Darmstadt. Während vier Großstädten im Jahr 2016 mehr Mittel zur Verfügung stehen, muss die Stadt Frankfurt am Main mit reduzierten Finanzmittelzuflüssen des Landes rechnen. Absolut reduzieren sich die FAG-relevanten Finanzmittel für die Stadt Frankfurt am Main um 137,0 Millionen €. Folgende Ansicht zeigt den Vergleich der einwohnerbezogenen 57 FAG-relevanten Finanzmittel nach neuer und alter KFA-Systematik für das Jahr 2016: Vergleich der FAG-relevanten Finanzmittel je Einwohner für das Jahr 2016 nach neuer und alter KFA-Systematik €1.982 €1.852 Darmstadt €2.683 €2.874 Frankfurt am Main €1.954 €1.914 Kassel €2.006 €1.850 Offenbach am Main €2.051 €2.005 Wiesbaden 0€ 500 € 1.000 € 1.500 € Neue KFA-Systematik 2.000 € 2.500 € 3.000 € 3.500 € Alte KFA-Systematik Quelle: Hesissches Ministerium der Finanzen, eigene Berechnungen. Ansicht 24: Vergleich der FAG-relevanten Finanzmittel je Einwohner für das Jahr 2016 nach neuer und alter KFASystematik Die Stadt Frankfurt am Main erhält in der Modellrechnung für das Jahr 2016 im einwohnerbezogenen Vergleich nach der neuen KFA-Systematik 2.683 € je Einwohner und hat damit weiterhin die höchsten FAG-relevanten Finanzmittel im Vergleich. Allerdings hätte sie nach dem alten KFA-Modell mit 2.874 € je Einwohner einen deutlich höheren Betrag erhalten. Dagegen erhöhen sich nach der neuen Systematik die FAG-relevanten Finanzmittel für die anderen Großstädte des Vergleichs. Insbesondere die Stadt Offenbach am Main wird im Jahr 2016 von der neuen Regelung durch höhere Schlüsselzuweisungen profitieren. Ihr stehen nach dem neuen KFA-Modell 2.006 € je Einwohner an FAG-relevanten Finanzmitteln zur Verfügung und damit 156 € je Einwohner mehr als nach der alten Systematik. Insgesamt ist festzustellen, dass die bestehenden Unterschiede im Aufkommen der FAG-relevanten Finanzmittel und damit in der Finanzkraft der kreisfreien Städte laut Modellrechnung durch die neue KFASystematik verringert werden. Die Stadt Frankfurt am Main steht vor der Aufgabe, die Verringerung der bereitgestellten Finanzmittel durch die Umsetzung entsprechender Kompensationsmaßnahmen auszugleichen. Hierzu stehen ihr – wie auch die Prüfung zeigte (siehe Kapitel 7.3, 8, 9) – mehrere Möglichkeiten zur Verfügung. Die anderen Großstädte des Vergleichs profitieren finanziell von der neuen KFA- 57 Hilfsweise wurde die Einwohnerzahl zum 31. Dezember 2014 zugrunde gelegt. Die Einwohnerzahlen für das Jahr 2016 können davon abweichen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 46 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Systematik. Sofern in den Städten Konsolidierungsbedarfe ermittelt wurden, sind die zusätzlich zur Verfügung gestellten FAG-relevanten Finanzmittel primär zur Haushaltskonsolidierung einzusetzen. Verfügbare allgemeine Deckungsmittel Die allgemeinen Deckungsmittel sind nicht zweckgebundene Einnahmen, die der Gemeinde zur Finanzierung der Ausgaben zur Verfügung stehen. Gemäß dem Gesamtdeckungsprinzip dienen sie der Deckung aller Ausgaben. Neben den Steuereinnahmen sind die Schlüsselzuweisungen des Landes und die sonstigen, nicht zweckgebundenen Einnahmen Bestandteile der allgemeinen Deckungsmittel des Haushalts. Im Wesentlichen handelt es sich bei den sonstigen, nicht zweckgebundenen Einnahmen um Konzessionseinnahmen und Gewinne von Beteiligungen, Mieten und Pachten sowie Zinseinnahmen. Bei der Ermittlung der allgemeinen Deckungsmittel wird die durch die Stadt abgeführte Gewerbesteuerumlage wertmindernd berücksichtigt. Die Großstädte unterliegen zudem weiteren Umlageverpflichtungen, die aus den allgemeinen Deckungsmitteln finanziert werden und der grundlegenden Disposition somit nicht mehr zur Verfügung stehen. Die Überörtliche Prüfung verwendet daher als Gradmesser für die Finanzausstattung der Städte die verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel, das heißt die allgemeinen Deckungsmittel abzüglich der Krankenhausumlage und der LWV-Umlage. In nachfolgender Ansicht werden die allgemeinen Deckungsmittel der Großstädte sowie die für die Berechnung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel abzuziehenden LWV- und Krankenhausumlagen dargestellt: Berechnung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner 2014 Darmstadt Allgemeine Deckungsmittel LWV- und Krankenhausumlage Verfügbare allgemeine Deckungsmittel Verfügbare allgemeine Deckungsmittel je Einwohner Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 371,4 Mio. € 2.573,4 Mio. € 444,4 Mio. € 252,5 Mio. € 691,8 Mio. € 33,5 Mio. € 202,9 Mio. € 44,7 Mio. € 26,8 Mio. € 66,3 Mio. € 337,9 Mio. € 2.370,4 Mio. € 399,7 Mio. € 225,8 Mio. € 625,5 Mio. € 2.225 € 3.303 € 2.052 € 1.866 € 2.267 € Quelle: Jahresabschlüsse 2014, Haushaltspläne 2014, Hessisches Statistisches Landesamt Ansicht 25: Berechnung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner 2014 Die allgemeinen Deckungsmittel der Stadt Offenbach am Main betrugen im Jahr 2014 insgesamt 252,5 Millionen €. Unter Berücksichtigung der Aufwendungen für die LWV- und Krankenhausumlage ergaben sich verfügbare allgemeine Deckungsmittel in Höhe von 225,8 Millionen €. Je Einwohner wurden für die Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 verfügbare allgemeine Deckungsmittel in Höhe von 1.866 € ermittelt. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 47 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nachfolgende Ansicht zeigt im Vergleich der Großstädte die Entwicklung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner für den Zeitraum 2010 bis 2014: Entwicklung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 3.500 € 3.303 € 2.995 € 3.000 € 2.952 € 2.692 € 2.535 € 2.408 € 2.500 € 2.273 € 2.223 € 2.116 € 2.000 € 1.886 € 1.862 € 1.500 € 1.850 € 1.966 € 1.828 € 1.757 € 1.960 € 2.225 € 2.052 € 1.849 € 1.866 € 2013 2014 1.517 € 1.667 € 1.646 € 1.431 € 1.330 € 1.000 € 2010 Darmstadt 2011 Frankfurt am Main 2012 Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 26: Entwicklung der verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 Die verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner der Stadt Offenbach am Main erhöhten sich von 1.431 € im Jahr 2010 auf 1.866 € im Jahr 2014. Über den gesamten Prüfungszeitraum entsprach dies einem Zuwachs von 30 Prozent. Die Stadt Offenbach am Main hatte damit im Jahr 2014 die niedrigsten verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel je Einwohner im Vergleich. Alle Großstädte des Vergleichs verzeichneten im Prüfungszeitraum Zuwächse bei den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln. Den stärksten Zuwachs verzeichnete die Stadt Darmstadt mit 33 Prozent von 1.667 € je Einwohner im Jahr 2010 auf 2.225 € je Einwohner im Jahr 2014. In der Stadt Kassel wurde mit neun Prozent der niedrigste Zuwachs an verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln im Prüfungszeitraum gemessen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 48 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 6.2.4 Analyse der Aufwendungen Folgende Ansicht zeigt die Entwicklung und Zusammensetzung der ordentlichen Aufwendungen der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum: Entwicklung der ordentlichen Aufwendungen in den Jahren 2010 bis 2014 Aufwandspositionen 2010 (Ist) 2011 (Ist) 2012 (Ist) 2013 (Plan) 2014 (Plan) Werte in Tausend € Veränderung 2010 bis 2014 Anteil ordentl. Aufwendungen 2014 Personal- und Versorgung 67.481 72.761 74.457 66.474 68.952 2% 19% Sach- und Dienstleistungen 65.688 62.177 59.834 69.990 66.527 1% 18% Abschreibungen 16.580 15.505 27.406 15.516 18.021 9% 5% Zuweisungen und Zuschüsse sowie besondere Finanzaufwendungen 45.495 46.538 43.719 53.223 56.200 24% 15% Steuern und gesetzliche Umlageverpflichtungen 31.384 33.520 35.079 34.070 36.983 18% 10% 102.384 102.784 109.823 111.758 118.331 16% 32% 2.709 2.237 1.406 80 4.572 69% 1% 331.720 335.522 351.723 351.110 369.587 11% 100% Transferaufwendungen Sonstige ordentliche Aufwendungen Summe der ordentlichen Aufwendungen Quelle: Jahresabschlüsse 2010 bis 2012, Haushaltspläne 2013 und 2014 Ansicht 27: Entwicklung der ordentlichen Aufwendungen in den Jahren 2010 bis 2014……… Die ordentlichen Aufwendungen der Stadt Offenbach am Main erhöhten sich im Prüfungszeitraum von 331,7 Millionen € im Jahr 2010 auf 369,6 Millionen € im Jahr 2014. Sie erhöhten sich damit über den Prüfungszeitraum um elf Prozent. Transferaufwendungen stellten im Jahr 2014 mit 118,3 Millionen € einen Anteil von 32 Prozent an den ordentlichen Aufwendungen und damit die bedeutendste Aufwandskategorie dar. Die Personal- und Versorgungsaufwendungen wiesen mit 19 Prozent den zweithöchsten Anteil an den ordentlichen Aufwendungen auf. Während die Transferaufwendungen im Prüfungszeitraum um 16 Prozent zunahmen, erhöhten sich die Personal- und Versorgungsaufwendungen nur um 2 Prozent. Für den Bereich der Transferaufwendungen wurden ausgewählte Sozial- und Jugendhilfeleistungen im Rahmen der Prüfung betrachtet (siehe hierzu Kapitel 8.2, 8.4). Die Personal- und Versorgungsaufwendungen werden in Kapitel 8.1 im Zuge der Beurteilung des Personaleinsatzes in der Allgemeinen Verwaltung näher untersucht. Ebenfalls von wesentlicher Bedeutung waren die Sach- und Dienstleistungsaufwendungen, die 18 Prozent der ordentlichen Aufwendungen ausmachten und sich im Prüfungszeitraum um 1 Prozent erhöhten. Die größten Posten innerhalb dieser Aufwandskategorie waren Aufwendungen für den Betrieb und die Unterhaltung der städtischen Liegenschaften und Gebäude. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 49 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Für Zwecke einer vergleichenden Beurteilung werden nachfolgend die einzelnen Aufwandskategorien im Verhältnis zu den gesamten ordentlichen Aufwendungen (Aufwandsquoten) der Großstädte im Vergleich für das Jahr 2014 dargestellt: Wesentliche Aufwandsquoten für das Jahr 2014 40% 35% 33% 32% 30% 26% 25% 20% 25% 22% 20% 24% 21% 19% 21% 19% 18% 16% 15% 18% 15% 10% 6% 4% 5% 8% 5% 6% 0% Transferaufwandsquote Darmstadt Personalaufwandsquote Frankfurt am Main Kassel Sach- und Dienstleistungsquote Offenbach am Main Abschreibungsquote Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 28: Wesentliche Aufwandsquoten für das Jahr 2014 Die Stadt Wiesbaden hatte mit 33 Prozent den höchsten Anteil der Transferaufwendungen an den ordentlichen Aufwendungen im Vergleich der Großstädte. In der Stadt Darmstadt betrug dieser Verhältniswert dagegen nur 20 Prozent. Die Stadt Kassel hatte die höchste Personalaufwandsquote, die höchste Sach- und Dienstleistungsquoten sowie die höchste Abschreibungsquote im Vergleich. 6.3 Bilanzanalyse 6.3.1 Bilanzpositionen im Überblick Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen die Jahresabschlüsse bis zum Jahr 2012 erstellt. Der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht aufgestellt. Für den Prüfungszeitraum beschränkte sich die Datenanalyse daher auf die Jahre 2010 bis 2012. Um ein umfassendes Bild über die Entwicklung der wesentlichen Bilanzpositionen zu erhalten, wird der Zeitreihenvergleich durch die Einbeziehung der Werte aus der Eröffnungsbilanz der Stadt Offenbach am Main zum 1. Januar 2008 sowie aus den Jahresabschlüssen 2008 und 2009 ergänzt. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 50 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Entwicklung der wesentlichen Bilanzpositionen der Stadt Offenbach am Main von 2008 bis 2014 Aktivseite Stichtag Bilanzsumme Anlagevermögen Umlaufvermögen Passivseite Nicht durch EK gedeckter FB Eigenkapital Sonderposten Rückstellungen Kreditverbindlichkeiten Übrige Verbindlichkeiten Werte in Tausend € 1.1.2008 (EöB) 871.467 831.808 27.954 - 55.915 109.240 189.359 500.404 16.550 31.12.2008 844.667 805.756 29.293 - 87.872 88.314 180.730 463.042 24.709 31.12.2009 878.577 811.497 23.961 32.296 - 91.911 284.801 487.488 14.355 31.12.2010 1.067.079 873.687 44.565 141.243 - 115.176 326.355 607.103 17.882 31.12.2011 1.162.488 873.896 37.725 240.110 - 112.412 326.862 708.354 14.859 31.12.2012 1.335.778 922.268 104.415 298.612 - 106.857 333.972 884.557 10.393 31.12.2013 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. 31.12.2014 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Entw. 2010 bis 2012 25% 6% 134% 111% - -7% 2% 46% -42% Entw. EöB bis 2012 53% 11% 274% - - -2% 76% 77% -37% EöB: Eröffnungsbilanz, EK: Eigenkapital, FB: Fehlbetrag, Entw.: Entwicklung, n.v.: nicht vorhanden Betrachtet wurden die Bilanzdaten der Eröffnungsbilanz zum 1.1.2008 sowie der Jahresabschlüsse 2008 bis 2012. Die grau hinterlegten Felder markieren den Bereich vor dem Prüfungszeitraum. Die blau hinterlegten Felder markieren den Prüfungszeitraum. Quelle: Eröffnungsbilanz 1. Januar 2008, Jahresabschlüsse 2008 bis 2012, eigene Berechnungen Ansicht 29: Entwicklung der wesentlichen Bilanzpositionen der Stadt Offenbach am Main von 2008 bis 2014 Die Bilanzsumme entspricht der Summe der ausgewiesenen Vermögensgegenstände (Aktivseite) sowie der Summe der zur Finanzierung des Vermögens verwendeten Mittel (Passivseite). Die Stadt Offenbach am Main wies in ihrer Bilanz zum Stichtag 31. Dezember 2012 eine Bilanzsumme in Höhe von 1.335,8 Millionen € aus. Sie erhöhte sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 um 25 Prozent. Seit dem Zeitpunkt der erstmaligen Bilanzierung zum 1. Januar 2008 erfuhr die Bilanzsumme einen Zuwachs von 53 Prozent. Auf der Aktivseite der Bilanz erhöhte sich das Anlagevermögen im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 um sechs Prozent. Seit dem Zeitpunkt der erstmaligen Bilanzierung zum 1. Januar 2008 wurde ein Zuwachs von elf Prozent erzielt. Die Erhöhung des Anlagevermögens war insbesondere auf vermögenserhöhende Investitionen im Schulbereich im Zusammenhang mit dem Schulsanierungsprogramm der Stadt zurückzuführen. Das Umlaufvermögen erhöhte sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 um 134 Prozent aufgrund erhöhter Tagegeldanlagen im Bereich der Flüssigen Mittel. Auf der Passivseite der Bilanz erhöhten sich die Kreditverbindlichkeiten im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 von 607,1 Millionen € auf 884,6 Millionen € und damit um 46 Prozent. Diese Zunahme resultiert insbesondere aus der Aufnahme kurzfristiger Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten zur Finanzierung der in den Jahren 2010 bis 2012 entstandenen Jahresdefizite (siehe hierzu Kapitel 6.1). Die Rückstellungen erhöhten sich im gleichen Zeitraum nur um zwei Prozent. Als Residualgröße zwischen Vermögen und Schulden dient das auf der Passivseite der Bilanz ausgewiesene Eigenkapital. Zum Eröffnungsbilanzstichtag 1. Januar 2008 wies die Stadt Offenbach am Main ein Eigenkapital in Höhe von 55,9 Millionen € aus. In Folge der defizitären Haushaltslage war das Eigenkapital bereits am Ende des Jahres 2009 vollständig verbraucht. Die Stadt Offenbach am Main wies seitdem in ihren Jahresabschlüssen einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag aus und war damit formell 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 51 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main bilanziell überschuldet. Der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag erhöhte sich von 32,3 Millionen € im Jahr zum Stichtag 31. Dezember 2009 auf 298,6 Millionen € zum Stichtag 31. Dezember 2012. 6.3.2 Entwicklung des Eigenkapitals Die Großstädte haben erstmals zum Eröffnungsbilanzstichtag ihr Eigenkapital als Saldo aus Vermögenswerten und Schulden ermittelt. Die ausgewiesenen Jahresergebnisse der Folgeperioden beeinflussen die Entwicklung des Eigenkapitals. Insbesondere im Falle dauerhafter Jahresfehlbeträge kann es zu einer Aufzehrung der Residualgröße kommen. Steht für den Ausgleich von Fehlbeträgen kein Eigenkapital mehr zur Verfügung, ist auf der Aktivseite der Bilanz ein „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auszuweisen (§ 25 Absatz 5 GemHVO58). Ansicht 30 zeigt die Entwicklung des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags der Stadt Offenbach am Main von 2010 bis 2031 auf Basis der realisierten, geplanten und prognostizierten Jahresergebnisse. Der Berechnung wurden die Betragswerte aus den vorliegenden Jahresabschlüssen, die realisierten bzw. geplanten Jahresergebnisse der Jahre 2010 bis 2014 sowie die mittelfristig geplanten Jahresergebnisse der Jahre 2015 bis 2018 zu Grunde gelegt. Ab dem Jahr 2019 wurde das Eigenkapital unter Berücksichtigung der modellhaft kalkulierten Jahresergebnisse fortgeschrieben. Im Modell wurde angenommen, dass ein Haushaltsausgleich aus der Trendberechnung ab dem Jahr 2020 erreicht wird und sich ab 2021 Jahresüberschüsse in Höhe von durchschnittlich 5 Millionen € ergeben. Entwicklung des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags der Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2010 bis 2031 0 Mio. € Prognosezeitraum Planungszeitraum -100 Mio. € -200 Mio. € -300 Mio. € -400 Mio. € -500 Mio. € -600 Mio. € -700 Mio. € 2010 2012 2014 Tatsächliche Entwicklung 2016 2018 2020 2022 Planung und Prognose 2024 2026 2028 2030 Konstante ab Planungszeitraum Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 30: Entwicklung des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags von 2010 bis 2031 Der in der Stadt Offenbach am Main ausgewiesene nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag erhöhte sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2014 von 141,2 Millionen € aufgrund der nachhaltigen Fehlbeträge auf 435,5 Millionen €. Unter Zugrundelegung der mittelfristig geplanten Jahresergebnisse kann unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Realisierung der Plan-Zahlen im Zeitraum bis 2018 von einer weiteren Erhö58 § 25 GemHVO - Ausgleich von Fehlbeträgen des Jahresabschlusses (5) Steht für den Ausgleich von Fehlbeträgen kein Eigenkapital zur Verfügung, ist in der Vermögensrechnung (Bilanz) auf der Aktivseite der Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auszuweisen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 52 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main hung des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags auf 596,8 Millionen € ausgegangen werden. Darüber hinaus haben wir unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Veränderung der Jahresergebnisdaten in den Jahren 2010 bis 2018 eine Trendfortschreibung des Eigenkapitals bis zum kalkulatorischen Haushaltsausgleich im Jahr 2020 durchgeführt. Danach soll angenommen werden, dass ein jährlicher Jahresüberschuss in Höhe von 5,0 Millionen € erreicht wird, um die doppische Schuldenbremse einzuhalten und die Haushaltskonsolidierung fortzusetzen. Bei dieser aus heutigen Sicht optimistischen Annahme würde sich der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag bis zum Jahr 2031 rechnerisch auf 556,3 Millionen € reduzieren. 6.3.3 Ausgewählte Bilanzkennzahlen Die Anlagenintensität zeigt, wie hoch der Anteil des langfristig in den Großstädten gebundenen Vermögens am Gesamtvermögen war. Aufgrund der spezifischen Vermögensstruktur der Großstädte, die insbesondere durch Grundstücke und Bauten sowie das Infrastrukturvermögen geprägt ist, weisen diese in der Regel hohe Anlagenintensitäten auf. Dabei führt eine hohe Anlagenintensität zumeist aufgrund erhöhter Fixkosten (insbesondere durch Abschreibungen und Instandhaltungsaufwand) zu Haushaltsbelastungen in zukünftigen Jahren. Vor diesem Hintergrund kann die Anlagenintensität auch als Gradmesser für die Anpassungsfähigkeit und Flexibilität der Großstädte angesehen werden. Je nach Verfügbarkeit der Jahresabschlüsse und dem damit einhergehenden Aufstellungsrückstand konnte die zu analysierende Zeitreihe nicht für alle Jahre des Prüfungszeitraums dargestellt werden. Entwicklung der Anlagenintensität von 2010 bis 2014 105% 100% 95% 90% 85% 80% 96% 94% 91% 97% 97% 97% 95% 91% 96% 92% 95% 96% 95% 89% 89% 89% 89% 87% 89% 82% 75% 75% 70% 69% 65% 60% 2010 Darmstadt 2011 Frankfurt am Main 2012 Kassel 2013 Offenbach am Main 2014 Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse, eigene Berechnungen Ansicht 31: Entwicklung der Anlagenintensität von 2010 bis 2014 In den Jahresabschlüssen der Stadt Offenbach am Main reduzierte sich die Anlagenintensität zwischen den Jahren 2010 bis 2012 deutlich. Nach 82 Prozent im Jahr 2010 belief sie sich im Jahr 2012 nur noch auf 69 Prozent. Im Vergleich wiesen die vier weiteren Großstädte deutlich höhere Anlagenintensitäten als die Stadt Offenbach am Main auf. Zudem veränderten sich die Anlagenintensität in den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden im Prüfungszeitraum im Vergleich zu der Stadt Offenbach am Main nur marginal. Die höchste Anlagenintensität am Ende des Prüfungszeitraums wurde mit 97 Prozent für die Stadt Frankfurt am Main ermittelt. In 2010 hatte sie noch 94 Prozent betragen und hatte sich damit posi6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 53 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main tiv entwickelt. Die Stadt Wiesbaden wies sowohl im Jahr 2010 als auch im Jahr 2014 eine Anlagenintensität von 89 Prozent auf und wies damit den zweitniedrigsten Wert im Vergleich auf. Der Anlagendeckungsgrad ist der Indikator zur Messung der finanziellen Stabilität der Großstädte und bildet das Verhältnis zwischen langfristigem Anlagevermögen und langfristig zur Verfügung stehendem Kapital (Eigenkapital, Sonderposten, langfristiges Fremdkapital 59) ab. Mit dieser Kennzahl lässt sich die Fristenkongruenz der Finanzierung des Anlagevermögens beurteilen. Bei einer Quote von 100 Prozent ist das langfristige Anlagevermögen vollständig mit langfristig verfügbarem Kapital finanziert, was der „Goldenen Finanzierungsregel“ entspricht. Weisen die Großstädte einen Anlagendeckungsgrad über 100 Prozent auf, so haben diese auch Teile des Umlaufvermögens langfristig finanziert. Über einen längeren Betrachtungszeitraum sollte die Kennzahl nicht unter 100 Prozent liegen. Entwicklung des Anlagendeckungsgrads von 2010 bis 2014 100% 92% 90% 87% 88% 87% 88% 89% 82% 82% 83% 81% 80% 70% 60% 74% 68% 63% 58% 62% 61% 49% 50% 43% 44% 40% 30% 21% 20% 2010 2011 24% 20% 10% 0% Darmstadt Frankfurt am Main 2012 Kassel 2013 Offenbach am Main 2014 Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse, eigene Berechnungen Ansicht 32: Entwicklung des Anlagendeckungsgrads von 2010 bis 2014 Aufgrund des fehlenden Eigenkapitals und der kurzen Fristigkeit der Verbindlichkeiten war in der Stadt Offenbach am Main im Jahresabschluss 2010 das langfristig gebundene Vermögen zu 21 Prozent durch langfristige Mittel finanziert. Im Zeitraum bis 2012 stieg der Anlagendeckungsgrad auf 24 Prozent. Die Stadt Offenbach am Main wies im Prüfungszeitraum einen Anlagedeckungsgrad deutlich unter dem Idealwert von 100 Prozent auf und wird diesen absehbar auch nicht erreichen. Die Stadt Frankfurt am Main erreichte mit Werten zwischen 92 und 87 Prozent im gesamten Prüfungszeitraum den höchsten Anlagendeckungsgrad der Vergleichsstädte. In der Stadt Kassel war eine deutliche Steigerung des Anlagendeckungsgrad im Jahr 2013 zur verzeichnen, die im Zusammenhang mit der Ablösung kurzfristiger Verbindlichkeiten im Zuge der Umsetzung der Schutzschirmvereinbarung stand. Die Stadt Darmstadt wies den zweitniedrigsten Anlagendeckungsgrad des Vergleichs auf. Dieser reduzierte sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2013 von 58 auf 44 Prozent. Die Großstädte sollten zukünftig darauf hinwirken, langfristig genutzte Anlagegüter auch einer langfristigen Finanzierungsbasis gegenüberzustellen, da das langfristige Risiko höherer Aufwendungen durch Zinsänderungen mit einer langfristigen Finanzierung reduziert werden kann. 59 Als langfristige Verbindlichkeiten wurden die Verbindlichkeiten mit einer Restlaufzeit von mehr als fünf Jahren gemäß § 52 Absatz 2 GemHVO i.V.m. § 49 Abs. 4 Nr. 4 GemHVO berücksichtigt. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 54 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Darüber hinaus wurden folgende Bilanzkennzahlen im Rahmen der Prüfung vergleichend betrachtet: Erläuterung ausgewählter Bilanzkennzahlen Eigenkapitalquote: Zuschussquote: Die Eigenkapitalquote zeigt, in welchem Umfang das Vermögen der Städte durch Eigenkapital finanziert war. Sie gibt einen Hinweis auf die Abhängigkeit von Fremdkapitalgebern. Je höher die Eigenkapitalquote, desto unabhängiger ist die Stadt tendenziell von externen Kapitalgebern. Die Zuschussquote zeigt, in welchem Umfang das Vermögen der Stadt durch investive Zuschüsse und Zuwendungen finanziert wurde. Je höher die Zuschussquote ist, desto mehr Zuschüsse und Zuwendungen erhält die Stadt von EU, Bund, Land und Dritten. Rückstellungsquote: Verbindlichkeitenquote: Die Rückstellungsquote gibt den prozentualen Anteil der Rückstellungen am Gesamtvermögen der Stadt an. Sie zeigt, mit welchem Anteil die Stadt durch Rückstellungen finanziert ist. Die Verbindlichkeitenquote stellt das Verhältnis der kurzund langfristigen Verbindlichkeiten zur Bilanzsumme dar und zeigt, in welchem Maße das kommunale Vermögen durch Kreditmittel und sonstige Verbindlichkeiten fremdfinanziert ist. Ansicht 33: Erläuterung ausgewählter Bilanzkennzahlen 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 55 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main In der folgenden Ansicht werden die vorgestellten Bilanzkennzahlen der Großstädte im Prüfungszeitraum dargestellt: Entwicklung der Eigenkapital-, Zuschuss-, Rückstellungs- und Verbindlichkeitenquote Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Eigenkapitalquote/ bilanzielle Überschuldung1) 2010 19% 54% 23% -13% 53% 2011 12% 52% 21% -21% 51% 2012 7% 2013 12% 50% 36% n.v. 53% 2014 n.v. 51% 36% n.a 51% 2010 11% 26% 18% 11% 9% 2011 12% 27% 18% 10% 10% 2012 11% 2013 11% 27% 17% n.v. 9% 2014 n.v. 26% 17% n.v. 11% ↓ 50% ↘ 22% ↑ -22% ↓ 53% ↘ Zuschussquote → 27% → 18% → 8% ↘ 10% ↗ Rückstellungsquote 2010 20% 9% 19% 31% 17% 2011 19% 9% 19% 28% 18% 2012 24% 2013 21% 9% 19% n.v. 19% 2014 n.v. 9% 18% n.v. 19% → 9% → 19% → 25% ↓ 18% ↗ Verbindlichkeitenquote 2010 46% 11% 40% 59% 19% 2011 55% 11% 42% 62% 20% 2012 56% 2013 54% 14% 29% n.v. 17% 2014 n.v. 14% 29% n.v. 18% ↑ 14% ↗ 42% ↓ 67% ↑ 18% → Legende: n.v.: nicht verfügbar ↑: Differenz von 5 Prozentpunkten oder mehr / ↗: Differenz von 2 bis 4 Prozentpunkten / →: Differenz von +/- 1 Prozentpunkt / ↘: Differenz von -2 bis -4 Prozentpunkten / ↓: Differenz von -5 Prozentpunkten oder mehr 1) Für die Stadt Offenbach am Main wurde die bilanzielle Überschuldung in die Betrachtung einbezogen. Diese wurde berechnet, indem der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag ins Verhältnis zur Bilanzsumme gesetzt wurde. Quelle: Jahresabschlüsse, eigene Berechnung Ansicht 34: Entwicklung der Eigenkapital-, Zuschuss-, Rückstellungs- und Verbindlichkeitenquote 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 56 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Aufgrund der hohen Verbindlichkeiten und des fehlenden Eigenkapitals zeigte sich für die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum eine bilanzielle Überschuldung. Die Quote zur bilanziellen Überschuldung der Stadt Offenbach am Main stieg, ausgehend von 13 Prozent im Jahr 2010 bis zum Jahr 2012 auf 22 Prozent an. Die vier weiteren Großstädte des Vergleichs wiesen jeweils Eigenkapital aus. Sowohl die Stadt Frankfurt am Main als auch die Stadt Wiesbaden hatten mit jeweils 51 Prozent zum Jahresabschlussstichtag 2014 jeweils die höchste Eigenkapitalquote im Vergleich auf. Die Stadt Darmstadt hatte mit 12 Prozent zum Ende des Jahres 2013 die niedrigste Eigenkapitalquote im Vergleich. Zwischen den Jahren 2010 und 2013 verringerte sie sich um sieben Prozent. In der Stadt Kassel war dagegen eine positive Entwicklung zu verzeichnen. Die Eigenkapitalquote stieg von 23 Prozent im Jahr 2010 auf 36 Prozent im Jahr 2014. Die Zuschussquote der Stadt Offenbach am Main verringerte sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 von 11 Prozent auf 8 Prozent. Im Vergleich zu den anderen Städten hatte die Stadt Offenbach am Main im Jahr 2012 die niedrigste Zuschussquote. Die höchste Zuschussquote im Prüfungszeitraum wurde mit Werten zwischen 27 und 26 Prozent von der Stadt Frankfurt am Main erreicht. Auch die Rückstellungsquote der Stadt Offenbach am Main nahm im betrachteten Zeitraum ab. Während die Rückstellungen im Jahr 2010 noch 31 Prozent des Gesamtvermögens ausmachten, waren es im Jahr 2012 nur noch 25 Prozent. Dagegen blieb in den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main und Kassel die Rückstellungsquote im Prüfungszeitraum nahezu konstant. In der Stadt Frankfurt am Main wurde mit durchgehend 9 Prozent in den Jahren des Prüfungszeitraums der niedrigste Wert im Vergleich ausgewiesen. Korrespondierend zu der Verminderung der Eigenkapital-, Zuschuss- und Verbindlichkeitenquote, erhöhte sich in der Stadt Offenbach am Main die Verbindlichkeitenquote zwischen den Jahren 2010 und 2012 deutlich um 8 Prozent auf 67 Prozent. Die Fehlbeträge in den betrachteten Jahren führten dazu, dass zunehmend Fremdmittel durch die Stadt Offenbach am Main aufgenommen wurden. Eine Verringerung der Verbindlichkeitenquote ist langfristig durch eine kontinuierliche Kredittilgung bei einer reduzierten Kreditneuaufnahme möglich, setzt allerdings eine deutliche Verbesserung der Ergebnissituation in der Stadt Offenbach am Main voraus. Auch die Stadt Darmstadt wies im Vergleich eine hohe Verbindlichkeitenquote auf. Sie erhöhte sich ausgehend von 46 Prozent im Jahr 2010 auf 54 Prozent im Jahr 2013. Dagegen konnte in der Stadt Frankfurt am Main die niedrigste Verbindlichkeitenquote des Vergleichs festgestellt werden, die sich im Prüfungszeitraum von 11 Prozent auf 14 Prozent erhöhte. Die Stadt Kassel war die einzige Körperschaft im Vergleich, der es gelang, als Folge der vorgenommenen Entschuldung durch die Schutzschirmvereinbarung, ihre Verbindlichkeitenquote im Prüfungszeitraum zu verringern. Sie reduzierte sich von 40 Prozent im Jahr 2010 auf 29 Prozent im Jahr 2014. 6.4 Analyse der Verbindlichkeiten Zusammensetzung und Entwicklung der Verbindlichkeiten Der Stand der Verbindlichkeiten zeigt an, inwieweit die Großstädte in der Vergangenheit Investitionen aus den laufenden Einnahmen und damit aus eigenen Mitteln finanzieren konnten. Die Stadt Offenbach am Main wies zum Stichtag 31. Dezember 2012 60 Verbindlichkeiten in Höhe von 894,9 Millionen € aus. Diese setzten sich wie folgt zusammen: 60 Die Stadt Offenbach am Main hatte bis zum Ende der örtlichen Erhebungen die Jahresabschlüsse bis zum Jahr 2012 erstellt. Maßgeblich für die Betrachtung war der letzte im Prüfungszeitraum erstellte Jahresabschluss. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 57 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zusammensetzung der Verbindlichkeiten Gesamtverbindlichkeiten zum 31.12.2012 Bilanzpositionen Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen Verbindlichkeiten aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften Verbindlichkeiten aus Zuweisungen und Zuschüssen, Transferleistungen, Investitionszuweisungen und -zuschüssen sowie Investitionsbeiträgen Anteil an Gesamtverbindlichkeiten Absolut in Tausend € 884.557 99% 0 1.851 < 1% Davon mit einer Laufzeit von über fünf Jahren Anteil an Bilanzposition Absolut in Tausend € 112.395 13% 0 - 0 0% Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen 0 0 - Verbindlichkeiten aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben 0 0 - Verbindlichkeiten gegenüber verbundenen Unternehmen, gegenüber Unternehmen, mit denen ein Beteiligungsverhältnis besteht und Sondervermögen 765 < 1% 0 0% 7.776 < 1% 0 0% 894.950 100% 112.395 13% Sonstige Verbindlichkeiten Summe Quelle: Jahresabschluss 2014 Ansicht 35: Zusammensetzung der Verbindlichkeiten Von den Gesamtverbindlichkeiten der Stadt Offenbach am Main waren 884,6 Millionen € und damit ein Anteil von 99 Prozent den Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zuzuordnen. Davon wiesen 112,4 Millionen € eine Laufzeit von über fünf Jahren auf, was einer Quote von 13 Prozent entsprach. Bei der Analyse der Kreditverbindlichkeiten wurden nicht nur der städtische Haushalt, sondern ebenso die Sondervermögen sowie die beherrschten Aufgabenträger und anteilig die maßgeblich durch die Großstädte beeinflussbaren Aufgabenträger (mindestens 20 Prozent Beteiligungsquote) betrachtet. Die folgende Ansicht zeigt, wie sich die Gesamtkreditverbindlichkeiten der Großstädte im Jahr 2013 zusammensetzten: 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 58 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Gesamtkreditverbindlichkeiten der Großstädte und ihrer wesentlichen Aufgabenträger im Jahr 2013 Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Kreditverbindlichkeiten im Haushalt und bei den verbundenen Aufgabenträgern (in Tausend €) Städtischer Haushalt ohne Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung1) Städtische Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung2) 284.991 1.449.941 344.205 382.212 309.945 352.000 114.872 145.568 575.800 0 164.125 315.939 227.730 47.748 187.485 Gesellschaften des öffentlichen und des privaten Rechts3) 1.334.296 3.069.036 622.872 151.782 761.889 Gesamt 2.135.412 4.949.788 1.340.375 1.157.542 1.259.319 70% 68% 63% 17% 75% Kreditverbindlichkeiten Haushalt in € je Einwohner1) 1.903 2.067 1.773 3.206 1.132 Kassenkredite in € je Einwohner2) 2.351 164 750 4.830 0 Sondervermögen in € je Einwohner 1.096 450 1.173 401 685 Gesellschaften des öffentlichen und des privaten Rechts in € je Einwohner3) 8.911 4.376 3.209 1.273 2.782 14.261 7.058 8.625 9.711 4.598 Sondervermögen Kreditverbindlichkeiten Ausgliederungsquote Pro-Einwohner-Kreditverbindlichkeiten Gesamt in € je Einwohner 1) Ausgewiesene Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten im Haushalt. Entnommen aus den Jahresabschlüssen der Großstädte, Angaben ohne Kassenkredite. 2) Ausgewiesene Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten zur Liquiditätssicherung (auch Kassenkredite genannt), inklusive Kreditkonten für unselbständige Stiftungen sowie Mittel zur Finanzierung der Versorgungsrücklage. 3) Berücksichtigt wurden die mindestens maßgeblichen Beteiligungen an Gesellschaften des privaten Rechts Quelle: Jahresabschlüsse der Großstädte und der verbundenen Aufgabenträger mit einer Beteiligung von mehr als 20 Prozent, Haushaltsplandaten der Großstädte Ansicht 36: Gesamtkreditverbindlichkeiten der Großstädte und ihrer wesentlichen Aufgabenträger im Jahr 2013……… Die Kreditverbindlichkeiten der Stadt Offenbach am Main betrugen im Jahr 2013 61 insgesamt 1.157,5 Millionen €. Davon hatte die Stadt 47,7 Millionen € an ihre Sondervermögen und 151,8 Millionen € an ihre wesentlichen Beteiligungen ausgegliedert, was einer Quote von 17 Prozent entsprach. Demnach hatte die Stadt Offenbach am Main einen verhältnismäßig geringen Anteil ihrer gesamten Kreditverbindlichkeiten in ihren externen Aufgabenträgern bilanziert. Die vier weiteren Großstädte des Vergleichs hatten über die Hälfte ihrer Verbindlichkeiten außerhalb des städtischen Haushalts geführt. Spitzenreiter bei den Ausgliederungen waren die Stadt Wiesbaden mit einer Quote von 75 Prozent und die Stadt Darmstadt mit einer Quote von 70 Prozent. Je Einwohner bestanden in der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 Gesamtkreditverbindlichkeiten in Höhe von 9.711 €. Damit wies die Stadt den zweithöchsten Wert bei der einwohnerbezogenen Verschuldung aus. Die höchsten Gesamtkreditverbindlichkeiten je Einwohner hatte die Stadt Darmstadt mit 14.261 €. Dagegen wurde für die Stadt Wiesbaden mit 4.598 € je Einwohner der niedrigste Wert im Vergleich ermittelt. 61 Aufgrund teilweise ausstehender Jahresabschlüsse der Beteiligungen der Großstädte zum 31. Dezember 2014 wurde die Betrachtung der Kreditverbindlichkeiten zum Stichtag 31. Dezember 2013 vorgenommen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 59 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Kreditverbindlichkeiten der Stadt Offenbach am Main entwickelten sich im Prüfungszeitraum wie folgt: Entwicklung der Kreditverbindlichkeiten für Investitionen und zur Liquiditätssicherung der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2014 1.200,0 Mio. € 1.000,0 Mio. € 800,0 Mio. € 575,8 Mio. € 639,5 Mio. € 369,0 Mio. € 382,2 Mio. € 347,2 Mio. € 2012 2013 2014 515,5 Mio. € 600,0 Mio. € 438,0 Mio. € 400,0 Mio. € 364,5 Mio. € 200,0 Mio. € 242,6 Mio. € 270,4 Mio. € 2010 2011 0,0 Mio. € Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen für Investitionen Quelle: Jahresabschlüsse 2010 bis 2012, Haushaltspläne 2013 und 2014 Ansicht 37: Entwicklung der Kreditverbindlichkeiten für Investitionen und zur Liquiditätssicherung der Stadt Offenbach am Main 2010 bis 2014 Demnach haben sich die Kreditverbindlichkeiten für Investitionen von 242,3 Millionen € im Jahr 2010 auf 347,2 Millionen € im Jahr 2014 erhöht, während sich die Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung im genannten Zeitraum von 364,5 Millionen € auf 639,5 Millionen € zunahmen. Das Volumen der übernommenen Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit der Veräußerung der Anteile an der Klinikum Offenbach GmbH war größer als der Betrag der im Jahr 2013 gewährten Entschuldungshilfen des Hessischen Kommunalen Schutzschirms. Tilgung und Zinsen Schulden belasten den Haushalt mit Kreditbeschaffungskosten sowie Zinsen und Tilgungsleistungen. Die Kreditbeschaffungskosten und Zinsen müssen dabei im Ergebnishaushalt aufgebracht werden, während Tilgungsleistungen in der Bilanz abgebildet werden. Zinsen, Kreditbeschaffungskosten und Tilgungen schränken somit den Gestaltungsspielraum der Großstädte ein. Den Zinsausgaben kommt aufgrund der Auswirkungen auf die Haushaltslage besondere Bedeutung zu: Wenn die Zinslast zu neuerlicher Kassenkreditaufnahme und somit wiederum höheren Zinsen führt, entsteht eine Schuldenspirale. Die Dynamik der Zinsausgaben unterliegt den Marktgegebenheiten. Die Tilgungsdauer von Investitionskrediten sollte der Nutzungsdauer der Investitionen entsprechen (Kreditkongruenz). Als Beurteilungsindikator zur Kreditkongruenz wird die ordentliche Tilgung der Haushaltsjahre im Prüfungszeitraum ins Verhältnis zu den Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen (ohne Liquiditätskredite) gesetzt. Das Ergebnis zeigt, wie viele Jahre rechnerisch zur Tilgung der Schulden benötigt werden. Die Warngrenze einer mangelnden Kreditkongruenz ist erreicht, wenn 20 Jahre rechnerische Tilgungsdauer überschritten werden.62 62 Vergleiche Dreiundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 18/5913, Abschnitt 3.13 (Seite 57 ff.). 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 60 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die nachfolgende Ansicht zeigt die durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer für Verbindlichkeiten aus der Aufnahme investiver Kredite in den Jahren 2010 bis 2014: Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer für Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen (ohne Kassenkredite) in den Jahren 2010 bis 2014 Darmstadt 22,9 Frankfurt am Main Kassel 11,0 7,7 Offenbach am Main 62,7 Wiesbaden 0,0 16,5 10,0 20,0 30,0 mittlere rechnerische Tilgungsdauer 40,0 50,0 60,0 70,0 Warngrenze Quelle: Jahresabschluss 2014, Haushaltsplan 2014, eigene Berechnungen Ansicht 38: Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer für Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen (ohne Kassenkredite) in den Jahren 2010 bis 2014 Für die Stadt Offenbach am Main wurde eine durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer für langfristige Kreditverbindlichkeiten von 62,7 Jahren ermittelt. Diese lag deutlich oberhalb der Warngrenze von 20,0 Jahren und damit auf einem bedenklich hohen Niveau. Im Vergleich der Großstädte hatte die Stadt Offenbach am Main die höchste rechnerische Tilgungsdauer. Sie ist dazu angehalten, für ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen langfristig gebundenem Vermögen und der zugehörigen langfristigen Finanzierung zu sorgen. Im Vergleich lag auch die Stadt Darmstadt mit einer durchschnittlichen rechnerischen Tilgungsdauer von 22,9 Jahren über der definierten Warngrenze. Nur die Städte Frankfurt am Main und Kassel hatten jeweils durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauern von deutlich unter 20,0 Jahren. Die Stadt Wiesbaden lag mit einem Wert von 16,5 Jahren knapp unter der definierten Warngrenze. Es bleibt zu berücksichtigten, dass die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main zusätzliche Belastungen aus den aufgenommenen Krediten zur Liquiditätssicherung tragen. Deren Tilgung war in der dargestellten Ansicht nicht berücksichtigt. Im Folgenden wird das Deckungsverhältnis zwischen der Tilgung langfristiger Verbindlichkeiten und den Abschreibungen betrachtet. Idealerweise sollte die Tilgung langfristiger Verbindlichkeiten gleich oder etwas niedriger als die zugehörigen Abschreibungen auf das langfristige Anlagevermögen sein. Ist die Tilgung höher als die Abschreibung, so ist davon auszugehen, dass die für die Rückzahlung erforderlichen Zahlungsmittel nicht in ausreichendem Maße erwirtschaftet werden können. Die finanziellen Rückflüsse aus den Anlagen sind dann niedriger als die zugehörigen Finanzierungskosten. Allerdings können auch Deckungsverhältnisse von deutlich unter 100 Prozent den Städten Schwierigkeiten bereiten. So werden in diesem Fall Teile des Anlagevermögens mit kurzfristigen Krediten finanziert und es besteht das Risiko teurer Anschlussfinanzierungen. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 61 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Fristenkongruenz von Kredittilgung und Abschreibung Tilgung langfristiger Verbindlichkeiten 2014 (ohne Umschuldungen) Körperschaft Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Deckungsverhältnis 14.730.906 € 17.980.433 € 82% 129.701.847 € 167.773.975 € 77% 41.826.016 € 50.539.974 € 83% 5.956.310 € 16.140.420 € 37% 18.334.364 € 43.079.329 € 43% Offenbach am Main Wiesbaden Abschreibung Anlagevermögen 2014 Quelle: Jahresabschlüsse 2014, Haushaltspläne 2014, eigene Erhebungen Ansicht 39: Fristenkongruenz von Kredittilgung und Abschreibung Die Stadt Offenbach am Main wies im Haushaltsjahr 2014 eine Tilgungsleistung in Höhe von 6,0 Millionen € auf, während sich die Abschreibungen des langfristigen Anlagevermögens auf 16,1 Millionen € beliefen. Das Deckungsverhältnis aus beiden Werten betrug 37 Prozent und war damit das niedrigste im Vergleich. Ein Deckungsverhältnis, welches über 100 Prozent liegt, weist auf eine Verschlechterung der Liquidität hin. Im Vergleich hatten alle Städte ein Deckungsverhältnis unter 100 Prozent. Das höchste Deckungsverhältnis wurde in der Stadt Kassel mit 83 Prozent gemessen. Der zweitniedrigste Wert wurde mit 43 Prozent in der Stadt Wiesbaden ermittelt. Die nachfolgende Ansicht stellt die Zinsaufwendungen je Einwohner in den Jahren des Prüfungszeitraums im Quervergleich dar: Zinsaufwendungen je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 250 € 201 € 187 € 200 € 169 € 165 € 152 € 150 € 150 € 124 € 124 € 115 € 100 € 131 € 115 € 94 € 101 € 96 € 87 € 80 € 50 € 124 € 118 € 75 € 67 € 119 € 80 € 81 € 67 € 78 € 0€ 2010 Darmstadt 2011 2012 Frankfurt am Main Kassel 2013 Offenbach am Main 2014 Wiesbaden Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 40: Zinsaufwendungen je Einwohner in den Jahren 2010 bis 2014 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 62 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Zinsaufwendungen je Einwohner der Stadt Offenbach am Main unterlagen im Prüfungszeitraum deutlichen Schwankungen. Während sich im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2012 die Zinsaufwendungen je Einwohner von 115 € auf 94 € reduzierten, erhöhten sie sich unter Zugrundelegung der Haushaltsplandaten für die Jahre 2013 und 2014 auf 187 €. Damit wies die Stadt Offenbach am Main im Vergleich die höchsten Zinsaufwendungen je Einwohner im Jahr 2014 auf. Für die Stadt Kassel, die im Jahr 2010 mit 169 € je Einwohner noch den höchsten Wert des Vergleichs auswies, reduzierten sich die Zinsaufwendungen bis zum Jahr 2014 auf 152 € je Einwohner. Die Stadt Wiesbaden hatte im gesamten Prüfungszeitraum je Einwohner die niedrigsten Zinsaufwendungen. Im Jahr 2014 betrug der Wert 78 € je Einwohner. Werden die Großstädte durch eine hohe Zinslast zur Aufnahme von Kassenkrediten gezwungen, kann eine Schuldenspirale entstehen, welche zu einem weiteren Anstieg der Zinsaufwendungen führt. Für die Bestimmung der Zinsbelastung der Großstädte wird der Anteil der Zinsaufwendungen an den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln berechnet. Als Warngrenze gilt ein Wert von acht Prozent63. Folgende Ansicht zeigt die Zinsbelastung der Großstädte für das Jahr 2014: Anteil der Zinsaufwendungen an den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln im Jahr 2014 Darmstadt 5,6% Frankfurt am Main 2,4% Kassel 7,4% Offenbach am Main 10,0% Wiesbaden 0,0% 3,4% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% Zinsaufwendungen im Verhältnis zu den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln 10,0% 12,0% Warngrenze Quelle: Jahresabschluss 2014, Haushaltsplan 2014, eigene Berechnungen Ansicht 41: Anteil der Zinsaufwendungen an den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln im Jahr 2014……….. Die Zinsaufwendungen, die eine Großstadt aus den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren hat, stehen in direktem Zusammenhang mit der Haushaltslage. Für die Stadt Offenbach am Main wurde für das Jahr 2014 eine Zinsbelastung in Höhe von 10,0 Prozent festgestellt. Damit lag die Quote über der Warngrenze von acht Prozent. Demnach bestand in der Stadt Offenbach am Main ein ungünstiges Verhältnis zwischen gebundenen Mitteln für den Fremdkapitaldienst und den grundsätzlich zur Disposition stehenden Mitteln. Nach der Stadt Offenbach am Main hatte die Stadt Kassel den zweithöchsten Anteil der Zinsaufwendungen an den verfügbaren allgemeinen Deckungsmitteln im Vergleich. Der ermittelte Wert lag mit 7,4 Pro- 63 Vergleiche Sechsundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/801, Abschnitt 3.3.1 (Seite 49 ff.). 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 63 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main zent allerdings unterhalb der Warngrenze. Die anderen Städte des Vergleichs lagen deutlich unterhalb dieser Quote. Insbesondere die Stadt Frankfurt am Main brachte nur 2,4 Prozent ihrer verfügbaren allgemeinen Deckungsmittel für Zinsaufwendungen auf. Höchstbetrag für die Aufnahme von Kassenkrediten Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Ausgaben können die Städte Kassenkredite gemäß § 105 HGO 64 bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit für die Kassen keine anderen Mittel zu Verfügung stehen. Für den Prüfungszeitraum wurde die Einhaltung der von den Haushaltsund Nachtragssatzungen festgesetzten Höchstbeträge für Kassenkreditaufnahmen geprüft. Höchstbeträge der gemäß Haushaltssatzungen genehmigten und unterjährig aufgenommenen Kassenkredite der Stadt Offenbach am Main 2010 bis 2014 2010 369,5 Mio. € 2011 444,0 Mio. € 2012 528,5 Mio. € 2013 575,8 Mio. € 750,0 Mio. € 2014 639,5 Mio. € 750,0 Mio. € 0,0 Mio. € 430,0 Mio. € 540,0 Mio. € 650,0 Mio. € 200,0 Mio. € 400,0 Mio. € 600,0 Mio. € 800,0 Mio. € 1.000,0 Mio. € Genehmigter Höchstbetrag der Kassenkreditaufnahme Höchstbetrag Kassenkreditaufnahme im Jahresverlauf Quelle: Haushaltssatzungen, Auswertungen zur Kassenkreditaufnahme Ansicht 42: Höchstbeträge der gemäß Haushaltssatzungen genehmigten und unterjährig aufgenommenen Kassenkredite der Stadt Offenbach am Main 2010 bis 2014 Die geplante Höchstbeträge für die Aufnahme von Kassenkrediten erhöhten sich in der Stadt Offenbach am Main von 430 Millionen € im Jahr 2010 auf 750 Millionen € im Jahr 2014. Überschreitungen der genehmigten Höchstbeträge für Kassenkreditaufnahmen wurden im Prüfungszeitraum nicht festgestellt. Die Höchstbeträge der Kassenkreditaufnahmen bewegten sich zwischen 369,5 Millionen € im Jahr 2010 und 639,5 Millionen € im Jahr 2014. Es wird deutlich, dass die Stadt Offenbach am Main im Rahmen der Haushaltsplanung und im Bedarfsfall über den Beschluss von Nachtragssatzungen ausreichend Freiräume für Kassenkreditaufnahmen einplante. 64 § 105 HGO - Kassenkredite (1) Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Ausgaben kann die Gemeinde Kassenkredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit für die Kasse keine anderen Mittel zu Verfügung stehen. Diese Ermächtigung gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zur Bekanntmachung der neuen Haushaltssatzung. (2) Der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 64 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zinssatz-Simulation Die allgemeine Zinsentwicklung in der Eurozone zeigte seit Mitte des Jahres 2008 sukzessiv fallende Zinsen. Der Referenzzinssatz für Termingelder in € im Interbankengeschäft, kurz EURIBOR, sank, ausgehend von seinem hohen Niveau im August 2008, von 5,32 Prozent auf 0,26 Prozent im Februar 2015. 65 Der EURIBOR stellt einen wesentlichen Indikator für die Entwicklung des Zinsniveaus kurzfristiger Kredite dar. Unter der Annahme, dass sich das derzeit niedrige Zinsniveau zukünftig dem langfristigen Mittel annähert, besteht das Risiko höherer Zinsaufwendungen, welche die Großstädte durch Ertragserhöhungen oder Aufwandsreduktion kompensieren müssten. Da gegenwärtig ein niedriges Zinsniveau herrscht, kann mittel- bis langfristig mit steigenden Belastungen gerechnet werden. In der Stadt Offenbach am Main lagen die Zinssätze im Jahr 2014 für die in Anspruch genommenen Kassenkredite zwischen 0,04 und 3,05 Prozent. Der durchschnittliche Zinssatz für die Kassenkredite mit einer Laufzeit unter einem Jahr lag bei 0,48 Prozent. Von den im gesamten Jahr 2014 durchschnittlich aufgenommenen Kassenkrediten in Höhe von 607,7 Millionen € waren 170,0 Millionen € mit einer längeren Laufzeit als einem Jahr ausgestattet. Die für die Kassenkredite geplanten Zinsaufwendungen im Jahr 2014 betrugen insgesamt 9,0 Millionen €. Wir haben für die kurzfristigen Kassenkredite der Stadt Offenbach am Main, ausgehend von einem durchschnittlichen rechnerischen Kassenkreditzinssatz im Jahr 2014, die Auswirkungen einer Zinserhöhung auf die zu zahlenden Zinsaufwendungen in drei Szenarien berechnet. Die für einen Zeitraum von über einem Jahr festgeschriebenen Kassenkredite wurden szenariounabhängig mit einem Fixbetrag für die Zinsaufwendungen berücksichtigt. Simulation der Zinsaufwendungen für Kassenkredite bei einer angenommenen Zinssteigerung auf Basis des Jahres 2014 Offenbach am Main rechnerischer Zinssatz für Kassenkredite mit einer Laufzeit von weniger als einem Jahr Zinsaufwendungen für Kassenkredite gesamt Plan Mehrbelastung durch zusätzliche Zinsaufwendungen für Kassenkredite Jahr 2014 Szenario 1 Szenario 2 Szenario 3 0,83%1) 1,00% 2,00% 3,00% 9.000.000 €2) 9.752.562 € 14.102.062 € 18.478.562 € - 725.562 € 5.102.062 € 9.478.562 € 1) Verhältnis zwischen dem gemittelten Bestand der Kreditverbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung, jeweils zum Stichtag 31. Dezember der Jahre 2013 und 2014, im Verhältnis zu den durchschnittlichen Zinsaufwendungen der Jahre 2013 und 2014 (Haushaltsplandaten) für Verbindlichkeiten mit einer Tilgungsdauer von unter einem Jahr. Die angeordneten Werte der Zinsaufwendungen für Kassenkredite waren in den Jahren 2013 und 2014 deutlich niedriger als die Planwerte. Hätte die Stadt Offenbach am Main ihre Jahresabschlüsse fristgerecht aufgestellt, wären Ist-Werte für die veranschlagten Zinsaufwendungen verwendet worden. Damit hätte sich in der Modellrechnung ein niedrigerer rechnerischer Zinssatz ergeben. 2) Es handelt sich um Haushaltsplandaten des Jahres 2014. Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 43: Simulation der Zinsaufwendungen für Kassenkredite bei einer angenommenen Zinssteigerung auf Basis des Jahres 2014 Szenario 1 unterstellt eine Zinssteigerung für die Kassenkredite mit einer kurzen Laufzeit auf ein Prozent. Die Zinsaufwendungen für die gesamten Kassenkredite würden demnach rechnerisch auf 9,8 Millionen € steigen. Die Mehrbelastung gegenüber dem tatsächlichen Zinsaufwendungen 2014 würde 0,7 Millionen € betragen. In Szenario 2 wird von einem Kassenkreditzins von zwei Prozent und in Szenario 3 von einem Kassenkreditzins von drei Prozent ausgegangen. Die Zinsaufwendungen für Kassenkredite würden in Szenario 2 insgesamt 14,1 Millionen € und in Szenario 3 insgesamt 18,5 Millionen € betragen. Demnach besteht für die Stadt Offenbach am Main ein nicht unerhebliches Risiko durch steigende Kassenkreditzinsen im finanziellen Handlungsspielraum weiter eingeschränkt zu werden. Die Stadt Offenbach am Main steht damit vor der Herausforderung, zukünftig geplante positive Jahresergebnisse zu realisieren und 65 Vergleiche Europäische Zentralbank: Euribor 1-year - Historical close, average of observations through period, 2014, abrufbar unter: http://sdw.ecb.europa.eu/quickview.do?SERIES_KEY=143.FM.M.U2.EUR.RT.MM.EURIBOR1YD_.HSTA (zuletzt aufgerufen am 26. März 2015). 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 65 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main damit Kassenkredite abzulösen, um mögliche negative Auswirkungen durch Zinsänderungen zu reduzieren. Im Vergleich der Großstädte lag die Spannbreite für den rechnerischen Zinssatz zwischen 0,15 Prozent und 0,83 Prozent.66 Neben der Stadt Offenbach am Main hatte auch die Stadt Darmstadt aufgrund ihrer hohen Kassenkreditaufnahmen Zinsaufwendungen in Höhe von 8,2 Millionen € zu tragen. Die Zinssatzsimulation zeigte, dass die Stadt Darmstadt bei einer angenommen Zinsänderung auf durchschnittlich drei Prozent mit Mehrbelastungen von 5,0 Millionen € rechnen müsste. Die Stadt Wiesbaden war aufgrund der geringen Aufnahme von Kassenkrediten in Höhe von 4,9 Millionen € einem deutlich niedrigeren Risiko von Mehrbelastungen aus einer Zinsänderung ausgesetzt. 66 Darmstadt 0,15 Prozent, Frankfurt am Main 0,22 Prozent, Kassel 0,21 Prozent, Offenbach am Main 0,83 Prozent, Wiesbaden 0,25 Prozent. 6. Städtische Finanzen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 66 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Die Stadt Offenbach am Main konnte im Prüfungszeitraum in keinem der betrachteten Haushaltsjahre einen Haushaltsausgleich erreichen und wurde insgesamt als konsolidierungsbedürftig eingestuft (siehe Kapitel 6.1, Seite 24 ff.). Für den Ausgleich etwaiger zukünftiger Jahresfehlbeträge stehen keine Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses zur Verfügung. Zur Stabilisierung der Haushaltslage ist es notwendig, nachhaltig positive ordentliche Ergebnisse zu erwirtschaften. Sofern ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis nicht erreicht werden kann, ist eine Anpassung freiwilliger Standards in Betracht zu ziehen. Die Großstädte mit konsolidierungsbedürftigen Haushalten stehen vor der Aufgabe, eine grundlegende Zielplanung im Sinne der kommunalpolitischen Handlungsschwerpunkte zu erarbeiten. Hiermit soll festgelegt werden, welche kommunalpolitischen Ziele neben den gesetzlichen Aufgaben für die Stadt im Mittelpunkt stehen. Auf Basis dieser Festlegung kann eine zielgerichtete körperschaftsspezifische Ausgestaltung einzelner Konsolidierungsfelder vorgenommen werden. Im Folgenden werden Bedarfe zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte berechnet. Darüber hinaus wird modellhaft die Auswirkung einer Anpassung der Realsteuerhebesätze untersucht und ein Ausblick auf bestehende Ergebnisverbesserungspotenziale gegeben. 7.1 Konsolidierungsbedarf Zur Bestimmung des Konsolidierungsbedarfs haben wir die Entwicklung der ordentlichen Ergebnisse sowie der strukturellen Verschuldung der Großstädte einer zukunftsorientierten Betrachtung unterzogen. Ein ausgeglichenes ordentliches Ergebnis ist der erste Schritt in Richtung stabiler kommunaler Finanzen. Die Summe der für die Haushaltsjahre 2015 bis 2018 geplanten ordentlichen Ergebnisse definieren – bei negativem Vorzeichen – den primären Konsolidierungsbedarf der Großstädte. Folgende Ansicht zeigt die geplanten ordentlichen Ergebnisse der Großstädte für die Haushaltsjahre 2015 bis 2018 sowie die Ermittlung des primären Konsolidierungsbedarfs: Geplante ordentliche Ergebnisse für die Jahre 2015 bis 2018 2015 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 2016 2017 2018 Rechnerische Rücklagen 20181) Primärer Konsolidierungsbedarf -9,3 Mio. € -0,4 Mio. € 6,3 Mio. € 12,6 Mio. € - - -13,3 Mio. € -38,3 Mio. € -59,8 Mio. € -66,0 Mio. € 370,5 Mio. € - 8,0 Mio. € -6,0 Mio. € -3,0 Mio. € 0,4 Mio. € 2,1 Mio. € - -37,5 Mio. € -24,9 Mio. € -14,8 Mio. € -19,4 Mio. €3) - 96,6 Mio. € -12,9 Mio. €- -10,6 Mio. € 1,4 Mio. € n.v.2) 43,6 Mio. € - Legende: n.v.: nicht verfügbar 1) Sofern vorhanden, wurde der Stand der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses zum 31. Dezember 2014 zugrunde gelegt. Dieser wurde zunächst rechnerisch mit dem (ggf. geplanten) Ergebnis des Jahres 2014 und 2015 sowie mit der Summe der geplanten ordentlichen Ergebnisse laut mittelfristiger Ergebnisplanung der Jahre 2016 bis 2018 verrechnet. Sofern nach Verrechnung ein positiver Wert der rechnerischen Rücklage verbleibt, besteht in der Modellrechnung kein primärer Konsolidierungsbedarf. Der betroffenen Körperschaft stehen in diesem Fall weiterhin Rücklagen zum Ausgleich zukünftiger Fehlbeträge im ordentlichen Ergebnis zur Verfügung. 2) Die Stadt Wiesbaden hatte in ihrem Doppelhaushalt 2014/2015 die mittelfristige Ergebnisplanung nur bis zum Jahr 2017 dargestellt. Eine darüber hinausgehende Planungsgrundlage existierte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht. 3) Die Stadt Offenbach am Main hatte in ihrer mittelfristigen Ergebnisplanung für das Jahr 2018 einen Abschlag zur Absicherung von noch nicht vorhersehbaren Belastungen im geplanten ordentlichen Ergebnis berücksichtigt. Quelle: Haushaltspläne 2015, mittelfristige Ergebnisplanung Ansicht 44: Geplante ordentliche Ergebnisse für die Jahre 2015 bis 2018 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 67 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Stadt Offenbach am Main plante mittelfristig weiterhin mit ordentlichen Fehlbeträgen. Die Fehlbeträge im ordentlichen Ergebnis sollten sich demnach von 37,5 Millionen € im Jahr 2015 auf 19,4 Millionen € im Jahr 2018 reduzieren. Die Stadt hatte ihre mittelfristige Ergebnisplanung an den Zielvorgaben der Schutzschirmvereinbarung ausgerichtet. Über den vierjährigen Betrachtungszeitraum ergab sich für die Stadt Offenbach am Main ein kumulierter Fehlbetrag in Höhe von 96,6 Millionen € (primärer Konsolidierungsbedarf). Mit Ausnahme der Stadt Frankfurt am Main gingen alle Städte von sich mittelfristig verbessernden ordentlichen Ergebnissen aus. Im Vergleich hatte die Stadt Darmstadt mittelfristig die höchsten positiven ordentlichen Ergebnisse geplant und konnte damit als einzige im Vergleich einen kumulierten Überschuss ausweisen. Die Stadt Offenbach am Main hatte zusammen mit der Stadt Frankfurt am Main in allen Jahren der mittelfristigen Planung ordentliche Fehlbeträge angesetzt. Im Vergleich wurde nur für die Stadt Offenbach am Main ein primärer Konsolidierungsbedarf festgestellt. Für die Städte Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden wurde trotz kumulierter Fehlbeträge kein primärer Konsolidierungsbedarf festgestellt, da jeweils rechnerisch genügend Rücklagen zur Verfügung standen, um diese vollständig auszugleichen. Die strukturelle Verschuldung gibt an, in welcher Höhe die Großstädte Altlasten der Vorjahre vortragen. Die Leistungskennziffer basiert auf der Annahme, dass die jährlich entstehenden Haushaltsdefizite hauptsächlich durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung finanziert werden. Dadurch kumuliert sich im Zeitablauf ein Sockelbetrag aus Krediten, der nicht mehr nachhaltig aus dem Verwaltungsbetrieb abgebaut werden kann. Dagegen können durch den Ausweis positiver ordentlicher Ergebnisse bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung zurückgezahlt und damit die Verschuldung abgebaut werden. Auch der Bestand ggf. vorgehaltener liquider Mittel kann zur Tilgung von Kassenkrediten eingesetzt werden. Bei der Bestimmung des Konsolidierungsbedarfs ist insofern zu berücksichtigen, dass über ein ausgeglichenes ordentliches Ergebnis hinaus ausreichend Mittel erwirtschaftet werden müssen, um langfristig die strukturelle Verschuldung zu reduzieren. Die strukturelle Verschuldung ergibt sich aus der Gegenüberstellung des Bestandes an Krediten zur Liquiditätssicherung abzüglich ggf. bestehender liquider Mittel zum betrachteten Stichtag. Die rechnerische strukturelle Verschuldung zum Ende der mittelfristigen Haushaltsplanung entspricht dem sekundären Konsolidierungsbedarf. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 68 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Folgende Ansicht zeigt, wie sich die strukturelle Verschuldung der verglichenen Städte – ausgehend vom Stichtag 31. Dezember 2014 und unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten ordentlichen Ergebnisse – bis zum Haushaltsjahr 2018 rechnerisch entwickelt: Rechnerische strukturelle Verschuldung für die Jahre 2014 bis 2018 (perspektivische Entwicklung des Bestandes an Krediten zur Liquiditätssicherung abzüglich der liquiden Mitteln, Betrachtung jeweils zum Stichtag 31. Dezember) Primärer Konsolidierungsbedarf1) Sekundärer Konsolidierungsbedarf 2014 2015 2016 2017 2018 206,1 Mio. € 215,4 Mio. € 215,9 Mio. € 209,5 Mio. € 197,0 Mio. € - 197,0 Mio. € - - - - - - - Kassel 154,3 Mio. € 146,3 Mio. € 152,3 Mio. € 155,3 Mio. € 154,9 Mio. € - 154,9 Mio. € Offenbach am Main 583,2 Mio. € 620,7 Mio. € 645,6 Mio. € 660,4 Mio. € 679,8 Mio. € 96,6 Mio. € 583,2 Mio. € - - - - - - - Darmstadt Frankfurt am Main2) Wiesbaden2) Die für das Jahr 2014 ermittelte Verschuldung ergibt sich aus der Verbindlichkeitenübersicht für das Jahr 2014 zum Stichtag 31. Dezember. Für die folgenden Haushaltsjahre wurde vereinfachend davon ausgegangen, dass sich die Verschuldung auf Grundlage der geplanten ordentlichen Ergebnisse fortschreibt, d.h. – je nachdem welcher Umstand zutrifft – durch Defizite erhöht oder durch Überschüsse reduziert. Die zum Stichtag vorhandenen liquiden Mittel wurden vom Bestand der Kassenkredite abgezogen. Sofern keine Kassenkredite zum Stichtag vorhanden waren oder der Bestand der liquiden Mittel die Höhe der aufgenommenen Kassenkredite überstieg, wurde davon ausgegangen, dass keine strukturelle Verschuldung vorlag und auf eine weiterführende Berechnung verzichtet. 1) Um eine doppelte Berücksichtigung von Fehlbeträgen in der mittelfristigen Ergebnisplanung zu vermeiden, wurde ein ggf. bereits bestehender primärer Konsolidierungsbedarf mit dem sekundären Konsolidierungsbedarf verrechnet. 2) Die von den Städten Frankfurt am Main und Wiesbaden ausgewiesenen Bestände an liquiden Mitteln waren jeweils höher als die aufgenommenen Kassenkredite. Insofern wurde davon ausgegangenen, dass in diesen Körperschaften keine strukturelle Verschuldung besteht. Quelle: Jahresabschlüsse 2014, Haushaltspläne 2015, mittelfristige Ergebnisplanung, Verbindlichkeitenübersicht, eigene Berechnungen Ansicht 45: Rechnerische strukturelle Verschuldung für die Jahre 2014 bis 2018 Zum Stichtag 31. Dezember 2014 hatte die Stadt Offenbach am Main Kredite zur Liquiditätssicherung in Höhe von 639,5 Millionen € aufgenommen. Unter Berücksichtigung der zum gleichen Stichtag zugrunde gelegten liquiden Mittel in Höhe von 56,3 Millionen € ergab sich eine rechnerische strukturelle Verschuldung in Höhe von 583,2 Millionen €. Unter Zugrundelegung der geplanten ordentlichen Ergebnisse für die Haushaltsjahre 2015 bis 2018 wird sich die strukturelle Verschuldung bis Ende des Jahres 2018 rechnerisch auf 679,8 Millionen € erhöhen. Abzüglich des bereits berücksichtigten primären Konsolidierungsbedarfs wurde für die Stadt Offenbach am Main ein sekundärer Konsolidierungsbedarf in Höhe von 583,2 Millionen € ermittelt. Damit hatte die Stadt Offenbach am Main den höchsten sekundären Konsolidierungsbedarf im Vergleich. Die Stadt Kassel wies mit 154,9 Millionen € den niedrigsten sekundären Konsolidierungsbedarf auf. Im Vergleich der Großstädte waren die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main strukturell verschuldet. Die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden wiesen dagegen keine strukturelle Verschuldung und damit auch keinen sekundären Konsolidierungsbedarf auf. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 69 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 7.2 Haushaltssicherung und Konsolidierungsmanagement Ansicht 46: Haushaltssicherungskonzept 2014 der Stadt Offenbach am Main: Deckblatt. 7.2.1 Ansicht 47: Konsolidierungsvertrag zum kommunalen Schutzschirm zwischen dem Land Hessen und der Stadt Offenbach am Main: Deckblatt. Haushaltssicherungskonzept Seit Änderung der Hessischen Gemeindeordnung vom 1. April 2005 beinhalteten die Allgemeinen Haushaltsgrundsätze die gesetzliche Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, wenn die Bedingung nach § 92 Absatz 4 Satz 2 HGO (a.F.) erfüllt war.67 Mit Reform der HGO zum 16. November 2011 wurden die gesetzlichen Bestimmungen zur Erstellungspflicht eines Haushaltssicherungskonzepts konkretisiert.68 Mit der Pflicht, bei defizitären Haushaltslagen ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, wird den betroffenen Städten ein geeignetes Instrument an die Hand gegeben, um die notwendige Haushaltskonsolidierung eigenverantwortlich, d.h. unter Wahrung der selbst gesetzten Schwerpunkte, zu gestalten.69 67 § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (a.F.) (4) Der Haushalt soll in jedem Jahr ausgeglichen sein. Ist der Haushaltsausgleich nicht möglich, ist ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Es ist von der Gemeindevertretung zu beschließen und der Aufsichtsbehörde mit der Haushaltssatzung vorzulegen. 68 § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (4) Die Gemeinde hat ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, wenn 1. der Haushalt trotz Ausnutzung aller Einsparmöglichkeiten bei den Aufwendungen und Auszahlungen und Ausschöpfung aller Ertrags- und Einzahlungsmöglichkeiten nicht ausgeglichen werden kann oder 2. Fehlbeträge aus Vorjahren auszugleichen sind oder 3. nach der Ergebnis- und Finanzplanung (§ 101) im Planungszeitraum Fehlbeträge erwartet werden. Es ist von der Gemeindevertretung zu beschließen und der Aufsichtsbehörde mit der Haushaltssatzung vorzulegen. 69 Vergleiche Ergänzende Hinweise zur Anwendung der Leitlinie zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (Schreiben vom 03. März 2014). 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 70 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Neben der Kodifizierung des Haushaltssicherungskonzepts in der HGO enthält die Leitlinie zur Konsolidierung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport 70 Vorgaben für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts. Demnach sind in dem Haushaltssicherungskonzept die von der Vertretungskörperschaft beschlossenen Maßnahmen anzugeben, mit denen der Ausgleich des Haushalts und der Fehlbeträge aus Vorjahren gelingen soll. Die Stadt Offenbach am Main befand sich seit dem Abbau von Industriearbeitsplätzen in den 90er Jahren und dem damit einhergehenden Strukturwandel dauerhaft in einer Konsolidierungsphase. Insbesondere folgende Faktoren erschwerten nach Aussage der Stadt die Haushaltssituation:  Erhebliche Haushaltsbelastungen aus außerordentlichen Ergebniseffekten für Abschreibungen, die Bildung von Rückstellungen und die Übernahme von finanziellen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der finanziellen und wirtschaftlichen Schieflage sowie der Teilveräußerung der Offenbach Klinikum GmbH (Haushaltsbelastung: 395,1 Millionen € - siehe Kapitel 9.1).  Die Erträge aus der Gewerbesteuer sind aufgrund der geringen Dichte an größeren und gewinnstarken Unternehmen vergleichsweise gering (siehe Gewerbesteuerstruktur in Kapitel 6.2.3).  Im Vergleich schwache Sozialstruktur, vergleichsweise hohe Aufwendungen für soziale Leistungen (siehe Zahl an Sozialleistungsempfängern, Arbeitslosenquote in Anlage 1).  Überdurchschnittlicher Anteil an nicht Erwerbstätigen an der Gesamtbevölkerung (siehe Jugend- und Altersbevölkerung, Quote Erwerbstätigte an Gesamtbevölkerung in Anlage 1).  Hohe Zu- und Abwanderungsquoten bei den Einwohnern (überdurchschnittliche Fluktuation).  Zusätzliche Aufwendungen für die Integrationsleistung von Migranten (z.B. Sprachförderung in den Kindertageseinrichtungen, zusätzliche Sprachkurse der Volkshochschule). Im Prüfungszeitraum bestand in den Jahren 2010 bis 2014 für die Stadt Offenbach am Main aufgrund unausgeglichener Haushalte, bestehender Altfehlbeträge und aufsichtsrechtlicher Auflagen zur Genehmigung der Haushaltssatzung die Verpflichtung zur Aufstellung/ Fortschreibung eines Haushaltssicherungskonzepts. Die Stadt Offenbach am Main stellte in den Jahren 2010 bis 2014 Haushaltssicherungskonzepte auf bzw. schrieb diese fort. Sofern ein Haushaltssicherungskonzept erstellt wird, ist dieses gemäß § 92 Absatz 4 HGO von der Stadtverordnetenversammlung zu beschließen und der Aufsichtsbehörde mit der Haushaltssatzung vorzulegen. Die Beschlussfassung und die Vorlage an die Aufsichtsbehörde waren im Prüfungszeitraum in allen Fällen ordnungsgemäß. In § 1 Absatz 4 GemHVO71 sind die Pflichtanlagen des Haushaltsplanes aufgeführt. Demnach ist auch das Haushaltssicherungskonzept als Anlage dem Haushaltsplan beizufügen. 70 71 Vergleiche Leitlinie zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte und Handhabung der kommunalen Finanzaufsicht über Landkreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemeinden vom 6. Mai 2010 des Hessischen Ministeriums des Innern und Sport (StAnz. 21/2010 S. 1470). § 1 GemHVO - Bestandteile des Haushaltsplans, Anlagen (4) Dem Haushaltsplan sind beizufügen 1. der Vorbericht, 2. die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung mit dem ihr zugrunde liegenden Investitionsprogramm; ergeben sich bei der Aufstellung des Haushaltsplans wesentliche Änderungen für die folgenden Jahre, so ist sie entsprechend fortzuschreiben, 3. das Haushaltssicherungskonzept, wenn ein solches erstellt werden muss, 4. eine Übersicht über die aus Verpflichtungsermächtigungen in den einzelnen Jahren voraussichtlich fällig werdenden Auszahlungen; werden Auszahlungen in den Jahren fällig, auf die sich die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung noch nicht erstreckt, so ist die voraussichtliche Deckung der Auszahlungen dieser Jahre besonders darzustellen, 5. Übersichten über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten aus Anleihen, Kreditaufnahmen und Rechtsgeschäften, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen, der Rücklagen und der Rückstellungen zu Beginn und Ende des Haushaltsjahres sowie über den Stand zu Beginn des Vorjahres, 6. eine Übersicht über die Budgets nach § 4 Abs. 7, 7. eine Übersicht über die Mittel, die den Fraktionen der Gemeindevertretung nach § 36a Abs. 4 der Hessischen Gemeindeordnung zur Verfügung gestellt werden, 8. der letzte Jahresabschluss und der letzte zusammengefasste Jahresabschluss, 9. die Wirtschaftspläne und neuesten Jahresabschlüsse der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden, 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 71 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Stadt Offenbach am Main führte das Haushaltssicherungskonzept im Prüfungszeitraum nicht als Anlage zum Haushaltsplan. Beratungen zur Konzeption und Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts fanden unabhängig von der Beratung des Haushaltsplanes statt. Die Haushaltssicherungskonzepte wurden der Aufsichtsbehörde gemeinsam mit dem Haushaltsplan vorgelegt. Die im HSK enthaltenen Konsolidierungsmaßnahmen spiegelten sich in den Haushaltsansätzen wieder. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, zukünftig das Haushaltssicherungskonzept, den gesetzlichen Vorgaben folgend, als Anlage dem Haushaltsplan beizufügen.  Gemäß § 24 Absatz 4 Satz 2 GemHVO72 sind in einem Haushaltssicherungskonzept folgende Angaben zu treffen:  Beschreibung der Ursachen für den nicht ausgeglichenen Ergebnishaushalt.  Festlegung eines Zeitraums, in dem der Ausgleich des Ergebnishaushalts erreicht werden soll.  Festlegung notwendiger Maßnahmen zur Erreichung des Konsolidierungsziels. Die nachfolgenden Feststellungen machten wir am Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 der Stadt Offenbach am Main fest. Die Erstfassung des Haushaltssicherungskonzepts 2014/2015 war angelehnt an dem Zwischenbericht zur Umsetzung der Schutzschirmvereinbarung und erfüllte – wie auch die Aufsichtsbehörde kritisch anmerkte – nicht alle gesetzlichen Anforderungen. Die Stadt schrieb das Haushaltssicherungskonzept zum Haushaltsjahr 2015 fort und ergänzte die noch fehlenden Inhalte. Ursachen für den nicht ausgeglichenen Ergebnishaushalt Im Haushaltssicherungskonzept wurden die Entwicklung der finanziellen Rahmenbedingungen sowie die Ursachen für das Haushaltsdefizit beschrieben. Als Gründe für den nicht ausgeglichenen Haushalt wurden im Haushaltssicherungskonzept insbesondere die Rahmenbedingungen in den Bereichen Demographie, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Migration, Fluktuation und Sozialleistungen sowie im Bereich der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe genannt. Konsolidierungsziel und Zeitraum zum Ausgleich des Ergebnishaushalts Als Ziel der Konsolidierungsbemühungen wurde der Ausgleich des Ergebnishaushalts bis zum Jahr 2022 angegeben. Diese Zielsetzung entsprach der im Schutzschirmvertrag festgeschriebenen Vereinbarung zur sukzessiven Verringerung der Fehlbeträge bis zum Haushaltsausgleich. Maßnahmen zur Erreichung des Konsolidierungsziels Zur Erreichung der oben genannten Ziele wurde im Haushaltssicherungskonzept der Stadt Offenbach am Main ein Katalog von Konsolidierungsmaßnahmen erarbeitet. Die Konsolidierungsmaßnahmen waren gegliedert nach Produktbereich und Produktgruppe - mit ihren voraussichtlichen Konsolidierungsbeiträgen für die betrachteten Jahre tabellarisch aufgelistet. Die einzelnen Maßnahmen wurden bedarfsgerecht erläutert. Der Betrachtungshorizont im Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 umfasste die Jahre 2014 bis 2018. Die im Haushaltssicherungskonzept aufgeführten Konsolidierungsmaßnahmen waren auch Bestandteile der Vereinbarung zum Kommunalen Schutzschirm. Änderungen der Höhe von Konsolidierungsbeiträgen gegenüber der ursprünglichen Planung wurden bedarfsgerecht erläutert. Hinsichtlich der formal-inhaltlichen Ausgestaltung des Haushaltssicherungskonzepts sollten sich die Großstädte am aktuellen Konsolidierungsbedarf des jeweiligen Haushaltsjahres orientieren. Demnach ist bei der Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts der Maßnahmenkatalog stets zu aktualisieren, d.h. unter anderem um bereits umgesetzte Maßnahmen zu bereinigen sowie um neue Maßnahmen zu ergänzen, die in angemessener Zeit einen Haushaltsausgleich ermöglichen. Hinsichtlich ihrer Einflussnahme auf 10. die Wirtschaftspläne und neuesten Jahresabschlüsse der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist; in diesen Fällen genügt auch eine kurzgefasste Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen. 72 § 24 GemHVO - Haushaltsausgleich (4) Ist ein Ausgleich des Ergebnishaushalts nach Abs. 2 nicht möglich, ist ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (§ 92 Abs. 4 der Hessischen Gemeindeordnung). Im Haushaltssicherungskonzept sind die Ursachen für den nicht ausgeglichenen Ergebnishaushalt zu beschreiben. Es muss verbindliche Festlegungen enthalten über das Konsolidierungsziel, die dafür notwendigen Maßnahmen und den angestrebten Zeitraum, in dem der Ausgleich des Ergebnishaushalts erreicht werden soll. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 72 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main den städtischen Haushalt haben wir die direkt umsetzbaren Konsolidierungsmaßnahmen analysiert und danach unterschieden, ob und in welcher Höhe sie Wirkung ab dem Haushaltsjahr 2014 oder ab dem Haushaltsjahr 2015 entfalten: Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 - Konsolidierungsbeiträge und Haushaltswirkung Produktbereich (Nr.) Konsolidierungsbeitrag ab dem Haushaltsjahr 2014 Konsolidierungsbeitrag ab dem Haushaltsjahr 2015 Innere Verwaltung (01) 543.194 € 78.920 € Sicherheit und Ordnung (02) 112.123 € 85.845 € 3.777 € 13.201 € 265.935 € 24.605 € 7.919 € 29.567 € 343.211 € 376.121 € Gesundheitsdienst (07) 2.655 € 12.179 € Sportförderung (08) 2.932 € 2.414 € 210.629 € 16.898 € 3.311 € 20.900 € Verkehrsflächen und –anlagen, ÖPNV (12) 69.593 € 45.212 € Natur- und Landschaftspflege (13) 20.538 € 2.637 € Umweltschutz (14) 3.740 € 6.102 € Wirtschaft und Tourismus (15) 1.010 € 4.813 € Allgemeine Finanzwirtschaft (16) 13.557.143 € 8.560.143 € Summe 15.147.710 € 9.279.557 € Schulträgeraufgaben (03) Kultur und Wissenschaft (04) Soziale Leistungen (05) Kinder-, Jugend- und Familienhilfe (06) Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation (09) Bauen und Wohnen (10) Quelle: Haushaltssicherungskonzept 2014/2015, eigene Berechnungen Ansicht 48: Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 - Konsolidierungsbeiträge und Haushaltswirkung Die Stadt Offenbach am Main plante in ihrem Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 insgesamt 51 Konsolidierungsmaßnahmen, die zu Ergebnisverbesserungen ab dem Jahr 2014 in Höhe von 15,1 Millionen € und ab dem Jahr 2015 in Höhe von 9,3 Millionen € führen sollten. Die drei Maßnahmen mit den höchsten geplanten Konsolidierungsbeiträgen73 im Haushaltssicherungskonzept 2014/2015 waren:  Erhöhung der Erträge aus der Gewerbesteuer. Der Berechnung der Gewerbesteuerentwicklung lag die Potenzialanalyse der Stadt zugrunde. Die Zahlen wurden pauschal über einen Wachstumszeitraum auf Basis einer Maximalschätzung festgelegt. Die Annahmen erscheinen vor dem Hintergrund der Strukturschwäche der Stadt optimistisch (geplanter Konsolidierungsbeitrag: insgesamt 12,2 Millionen € für die beiden Jahre 2014 und 2015),  Verringerung der Aufwendungen aufgrund verminderter Verbandsumlagezahlungen an den Landeswohlfahrtsverband Hessen (geplanter Konsolidierungsbeitrag: insgesamt 4,2 Millionen € für die beiden Jahre 2014 und 2015),  Erhöhung der Erträge aus den Schlüsselzuweisungen (geplanter Konsolidierungsbeitrag: insgesamt 4,0 Millionen € für die beiden Jahre 2014 und 2015). 73 Die nachfolgend dargestellten Konsolidierungsmaßnahmen entfalten ihre Konsolidierungswirkung über mehrere Jahre. Die nachfolgend aufgeführten Konsolidierungsbeiträge können sich insofern über einen längeren Betrachtungshorizont erhöhen. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 73 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Stadt Offenbach am Main hatte zahlreiche Maßnahmen in ihrem Haushaltssicherungskonzept definiert, deren Realisierung in erheblichem Maße von externen, nicht durch die Stadt direkt beeinflussbaren Faktoren abhängt. Es bestand daher ein nicht unerhebliches Risiko, dass Maßnahmen aufgrund externer Ereignisse nicht oder nicht im gewünschten Umfang umgesetzt werden können. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die im Haushaltssicherungskonzept definierten Maßnahmen, deren Realisierung in erheblichem Maße von externen, nicht durch die Stadt direkt beeinflussbaren Faktoren abhängt und bei denen ein erhebliches Risiko bestand, dass sie aufgrund externer Ereignisse nicht oder nicht im gewünschten Umfang eingesetzt werden können, sind ausnahmslos alle Teil des mit dem Land Hessen vereinbarten Schutzschirmvertrages.“ Das Haushaltssicherungskonzept der Stadt Offenbach am Main enthielt acht Maßnahmen, die bereits zum Zeitpunkt der Aufstellung vollständig umgesetzt waren und zukünftig zu keinen weiteren Ergebnisverbesserungen führen. Die noch nicht umgesetzten Maßnahmen, für die Konsolidierungsbeiträge ab dem Jahr 2014 geplant waren, waren nicht eindeutig von den bereits umgesetzten Maßnahmen abzugrenzen. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, Konsolidierungsmaßnahmen, die bereits zu einem Zeitpunkt vor Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts vollständig umgesetzt waren und nicht zu weiteren Ergebnisverbesserungen führen aus dem Maßnahmenkatalog zu entfernen und ggf. in einer Anlage dem Hauptdokument beizufügen. Eine Übersicht über die im Haushaltssicherungskonzept aufgeführten Konsolidierungsmaßnahmen sowie die Beurteilung der Maßnahmenumsetzung ist der Anlage 2 im Anhang zu diesem Bericht zu entnehmen. 7.2.2 Hessischer Kommunaler Schutzschirm Nach § 1 Absatz 1 SchuSG74 konnten antragsberechtigte Kommunen für die Ablösung von Investitionsund Kassenkrediten einschließlich der Kredite des Sondervermögens und des Treuhandvermögens Entschuldungshilfen beantragen. Die antragsberechtigten Kommunen wurden, auf Basis der Daten aus der amtlichen Statistik und unter Verwendung eines Kennzahlensets, anhand ihrer finanziellen Lage identifiziert. In der Anlage des SchuSG wurden die Höchstbeträge der Entschuldungshilfen der antragsberechtigten Kommunen aufgeführt (§ 2 Absatz 1 SchuSG75). Des Weiteren konnten die Kommunen Zinshilfen gemäß § 1 Absatz 4 SchuSG76 aus dem Landesausgleichsstock beantragen. Entschuldungshilfen sowie Zinsdiensthilfen wurden nur unter der Voraussetzung gewährt, dass der Haushalt zum nächstmöglichen Zeitpunkt ausgeglichen und anschließend dauerhaft ausgeglichen sein wird (§ 3 Absatz 1 SchuSG77). Sofern diese Vorgaben nicht durch die Kommunen erfüllt werden, können 74 75 76 77 § 1 SchuSG - Umfang und Finanzierung der Entschuldungshilfen und Zinsdiensthilfen (1) Das Land gewährt den in der Anlage zu diesem Gesetz aufgeführten Gemeinden und Landkreisen (Kommunen) auf Antrag für die Ablösung von Investitions- und Kassenkrediten einschließlich solcher Kredite, die für Sondervermögen und Treuhandvermögen nach den §§ 115 und 116 der Hessischen Gemeindeordnung aufgenommen worden sind, Entschuldungshilfen von bis zu 2,8 Milliarden Euro. Nicht abgelöst werden Investitions- und Kassenkredite, die im Zusammenhang mit den Beteiligungen an Gesellschaften, anderen privatrechtlichen Vereinigungen oder für rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts im Sinne des Dritten Abschnitts des Sechsten Teils der Hessischen Gemeindeordnung aufgenommen worden sind. (4) Die Kommunen können eine zusätzliche Zinsdiensthilfe aus dem Landesausgleichsstock nach § 28 Abs. 1 Satz 2 des Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung vom 29. Mai 2007 (GVBl. I S. 310), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Mai 2012 (GVBl. S. 128), beantragen. Diese beträgt für jedes der ersten 15 Jahre der Laufzeit der Refinanzierung nach Abs. 2 Satz 2 und 3 einen Prozentpunkt der nach Abs. 3 Satz 1 zu zahlenden Beträge; sie beträgt ab dem 16. Jahr der Laufzeit 0,5 Prozentpunkte. Abs. 3 Satz 3 gilt entsprechend. § 2 SchuSG - Entschuldungsbeträge (1) Die Höchstbeträge der Entschuldungshilfen sind in der Anlage zu diesem Gesetz bestimmt. Die antragsberechtigten Kommunen wurden anhand eines Kennzahlensets auf Grundlage von aus amtlichen Statistiken abgeleiteten Daten über die finanzielle Lage der Kommunen identifiziert. Siehe Fußnote 74. § 3 SchuSG - Antrags- und Entscheidungsverfahren (3) Die Entschuldungshilfe und die Zinsdiensthilfen werden gewährt, wenn sich die Kommune verpflichtet, die Haushaltswirtschaft so zu führen, dass der Haushalt zum nächstmöglichen Zeitpunkt und danach jahresbezogen dauerhaft ausgeglichen ist. Die zur Erreichung des Haushaltsausgleichs notwendigen Maßnahmen sind in einer mit dem für die Finanzen zuständigen Ministerium zu schließenden individuellen Vereinbarung zu beschreiben und durchzuführen. Die Vereinbarung ist von der Gemeindevertretung oder dem Kreistag mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl ihrer Mitglieder zu beschließen. Der Beschluss ist dem für die Finanzen zuständigen Ministerium vorzulegen. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 74 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zwangsmaßnahmen gemäß § 4 Absatz 1 SchuSG78 in Verbindung mit § 7 SchuSV79 nach dem siebten Teil der HGO ergriffen sowie die Entschuldungshilfe und die Zinsdiensthilfe für die Zukunft eingestellt und die geleisteten Hilfen zurückgefordert werden. Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Offenbach am Main beschloss am 7. Februar 2013 den Beitritt zum Hessischen Kommunalen Schutzschirm (Konsolidierungsvertrag). Der Vertragsschluss zwischen der Stadt und dem Land Hessen fand am 18. Februar 2013 statt. Die vereinbarten Entschuldungshilfen beliefen sich auf insgesamt 211,2 Millionen € und wurden zur Ablösung von Kreditverbindlichkeiten der Stadt im Haushaltsjahr 2013 und 2014 verwendet. Mit Unterzeichnung des Konsolidierungsvertrags verpflichtete sich die Stadt, bis spätestens zum Ablauf des Haushaltsjahres 2022 (Konsolidierungszeitraum) einen jahresbezogenen Haushaltsausgleich im ordentlichen Ergebnis zu erreichen. In den darauf folgenden Jahren gilt gemäß § 10 Absatz 2 SchuSV 80 die doppische Schuldenbremse, d.h. neue Investitions- und Kassenkredite sind grundsätzlich nur aufzunehmen, wenn der jahresbezogene Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses weiterhin gewährleistet ist. Die Verpflichtung erstreckt sich dabei auf den Haushaltsplan und den Jahresabschluss. Unabhängig von den Schutzschirmregelungen ist § 105 HGO zu beachten, wonach der festgesetzte Höchstbetrag der Kassenkredite der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf. Über die Notwendigkeit der Aufnahme der Kassenkredite muss auf Verlangen der Aufsichtsbehörde ein Nachweis geführt werden. Der Konsolidierungsvertrag legt für jedes Jahr des Konsolidierungszeitraums eine schrittweise Reduktion des Haushaltsdefizits fest und enthält damit für jedes Jahr eine Zielvorgabe für das zu erreichende ordentliche Ergebnis (Konsolidierungspfad). Um die Zielvorgaben im Konsolidierungszeitraum zu erfüllen, sieht der Konsolidierungsvertrag die Umsetzung eines Katalogs von vereinbarten Konsolidierungsmaßnahmen (Konsolidierungsprogramm) vor. Das Konsolidierungsprogramm ist – nach Bedarf und orientiert an den Vorgaben des Konsolidierungspfades – durch Modifikation bestehender oder in Ergänzung weiterer Maßnahmen anzupassen. Auf Basis der zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen verfügbaren mittelfristigen Ergebnisplanung 81 haben wir analysiert, inwiefern die Vorgaben des Konsolidierungspfades bis zum Jahr 2018 durch die Stadt Offenbach am Main eingehalten werden können. 78 79 80 81 § 4 SchuSG - Zwangsmaßnahmen, Rückforderung, Berichts- und Nachweispflichten, Zuständigkeiten (1) Bei Verletzung der Verpflichtungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1, der Nebenbestimmungen zu begünstigenden Entscheidungen nach § 3 Abs. 4 oder der Vereinbarung nach § 3 Abs. 3 Satz 2 können Zwangsmaßnahmen nach dem Siebenten Teil der Hessischen Gemeindeordnung ergriffen, sowie die Entschuldungshilfe und die Zinsdiensthilfen für die Zukunft eingestellt und für die Vergangenheit rückabgewickelt werden. § 7 SchuSV - Folgen der Pflichtverletzung (1) Bei Verletzung 1. der Verpflichtungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 des Schutzschirmgesetzes, 2. der Nebenbestimmungen zu begünstigenden Entscheidungen nach § 3 Abs. 4 des Schutzschirmgesetzes oder 3. der Vereinbarung nach § 3 Abs. 3 Satz 2 des Schutzschirmgesetzes kann die Aufsichtsbehörde Maßnahmen nach dem Siebenten Teil der Hessischen Gemeindeordnung ergreifen, die geeignet sind, diese Verpflichtungen der Kommune durchzusetzen. Die Aufsichtsbehörde unterrichtet das für die kommunalen Angelegenheiten zuständige Ministerium und das für die Finanzen zuständige Ministerium über die von ihr ergriffenen Maßnahmen. (2) Verletzt die Kommune eine der in Abs. 1 genannten Verpflichtungen und bleiben die Maßnahmen nach Abs. 1 erfolglos, so setzt der Regierungspräsident der Kommune eine angemessene Frist für geeignete Maßnahmen, um den jahresbezogen Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses zum nächstmöglichen Zeitpunkt herbeizuführen. Eine Verlängerung der Frist ist nur einmal zulässig. (3) Nach Ablauf der in Abs. 2 bestimmten Frist muss die Einhaltung der in Abs. 1 genannten Verpflichtungen sichergestellt sein. Andernfalls prüft der Regierungspräsident, inwieweit die der Kommune gewährten Entschuldungs- und Zinsdiensthilfen nach Maßgabe des § 8 für die Zukunft einzustellen und für die Vergangenheit rückabzuwickeln sind. (4) Abs. 3 gilt nicht, wenn die Verletzung einer der in Abs. 1 genannten Verpflichtungen auf einem von der Kommune unabwendbaren Ereignis beruht, das unerwartet eintritt und gegen das die Kommune aufgrund der Kurzfristigkeit des Eintritts keine Vorsorge treffen konnte. Die Kommune muss ohne eigenes Verschulden von dem Ereignis betroffen sein, so dass auch durch ein umsichtiges und vorausschauendes Handeln die Verletzung der in Abs. 1 genannten Verpflichtungen nicht zu verhindern gewesen wäre. § 10 SchuSV - Haushaltsgenehmigungsverfahren (2) Nach Erreichen des jahresbezogenen Ausgleiches des ordentlichen Ergebnisses ist der Kommune die Aufnahme von neuen Investitions- und Kassenkrediten grundsätzlich nur zu genehmigen, wenn der jahresbezogene Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses im Ergebnishaushalt weiterhin gewährleistet ist. Auf Basis der Daten des Haushaltsplans 2015 der Stadt Offenbach am Main mit Stand 10. September 2015. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 75 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Folgende Ansicht zeigt die laut Schutzschirmvertrag vereinbarten Zielvorgaben für das ordentliche Ergebnis im Vergleich zu den tatsächlich erzielten bzw. geplanten ordentlichen Ergebnissen laut Ergebnisplanung: Geplante ordentliche Ergebnisse der Jahre 2013 bis 2018 und Zielvorgaben laut Schutzschirmvertrag der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2013 bis 2022 12,0 Mio. € 0,6 Mio. € 2,0 Mio. € -8,0 Mio. € -24,9 Mio. € -19,2 Mio. € -28,0 Mio. € -37,5 Mio. € -15,3 Mio. € -22,9 Mio. € -29,3 Mio. € -42,7 Mio. € -48,4 Mio. € -48,0 Mio. € -9,8 Mio. € -19,4 Mio. € -18,0 Mio. € -38,0 Mio. € -4,6 Mio. € -14,8 Mio. € -39,5 Mio. € -45,4 Mio. € -49,5 Mio. € -58,0 Mio. € 2013 2014 2015 2016 Zielvorgaben ordentliches Ergebnis 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Ordentliches Ergebnis (Ist/Plan) Quelle: Konsolidierungsvertrag, Haushaltsplan 2015 (Stand: 10. September 2015) Ansicht 49: Geplante ordentliche Ergebnisse der Jahre 2013 bis 2018 und Zielvorgaben laut Schutzschirmvertrag für die Jahre 2013 bis 2022 Die Stadt Offenbach am Main hielt gemäß den Angaben im Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 die Zielvorgaben des Schutzschirmvertrags hinsichtlich der geplanten ordentlichen Ergebnisse ein. So plante sie beispielsweise für das Haushaltsjahr 2014 einen ordentlichen Fehlbetrag in Höhe von 48,4 Millionen €. Dagegen war laut Schutzschirmvereinbarung ein um 1,1 Millionen € niedrigeres ordentliches Ergebnis vorgesehen. Zudem ging die Stadt davon aus, dass das tatsächliche ordentliche Ergebnis in dem noch aufzustellenden Jahresabschluss 2014 deutlich über dem geplanten ordentlichen Ergebnis liegen wird. Auch in ihrer mittelfristigen Ergebnisplanung bis zum Jahr 2018 folgte die Stadt Offenbach am Main den Zielvorgaben des Schutzschirmvertrags und übertraf diese teilweise deutlich. So wurde im Haushaltsplan 2015 für das Jahr 2017 mit einem Fehlbetrag im ordentlichen Ergebnis in Höhe von 14,8 Millionen € ausgegangen, während im Schutzschirmvertrag ein Wert von 19,2 Millionen € vorgegeben war. Die Stadt Offenbach am Main steht vor der Aufgabe, das zugrundeliegende Konsolidierungsprogramm konsequent umzusetzen. Sie sollte weiterhin regelmäßig prüfen, ob unveränderte Planungsprämissen vorliegen und die Zielvorgaben des Schutzschirmvertrags langfristig eingehalten werden können. Dies gilt insbesondere für Konsolidierungsmaßnahmen, bei denen die Realisierung der vorgesehenen Konsolidierungsbeiträge nicht oder nur teilweise durch die Stadt beeinflusst werden kann. Nach Bedarf ist das Konsolidierungsprogramm durch Modifikation bestehender oder Ergänzung weiterer Maßnahmen so anzupassen, dass die Vereinbarungen zum Hessischen Kommunalen Schutzschirm eingehalten werden können. Nach dem Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses hat die Stadt die doppische Schuldenbremse zu beachten. Zudem ist die strukturelle Verschuldung (sekundärer Konsolidierungsbedarf) sukzessive abzubauen. Im Vergleich der Großstädte waren die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main dem Hessischen Kommunalen Schutzschirm beigetreten. Die Stadt Darmstadt verpflichtete sich einen Haushaltsausgleich bis zum Jahr 2017 zu erreichen. Die Stadt Kassel hatte das Jahr 2018 als Zielvorgabe für einen 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 76 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Haushaltsausgleich vereinbart. Alle drei betroffenen Städte hielten laut mittelfristiger Ergebnisplanung den vorgegebenen Konsolidierungspfad ein. Die Stadt Kassel erreichte bereits in den Jahren 2013 und 2014 vorzeitig ein ausgeglichenes ordentliches Ergebnis. Die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden waren nicht zur Teilnahme am Konsolidierungsprogramm des Hessischen Kommunalen Schutzschirms berechtigt. Die Kommunen sind nach § 4 Absatz 2 SchuSG82 in Verbindung mit § 6 SchSV 83 verpflichtet, dem Hessischen Ministerium der Finanzen und der Aufsichtsbehörde über die Fortschritte bei der Durchführung der vereinbarten Konsolidierungsmaßnahmen halbjährlich zu berichten und diese nachzuweisen. Die Berichterstattung erfolgt dabei in schriftlicher und elektronischer Form (verbindliche elektronische Berichtsdatenbank). Die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts gemäß § 92 Absatz 4 in Verbindung mit § 24 Absatz 4 GemHVO wird durch das Berichtswesen nicht berührt. Aufgrund der konzeptionellen Anlehnung an die formalen Vorgaben für ein Haushaltssicherungskonzept, kann die elektronische Berichtsdatenbank grundsätzlich zur Erstellung eines solchen verwendet werden. Die Stadt Offenbach am Main hielt die auf den Prüfungszeitraum entfallenden Berichtspflichten ein. 7.2.3 Konsolidierungsmanagement Die aufgezeigten Konsolidierungsbedarfe stellen die Großstädte vor die Aufgabe, im Rahmen eines Konsolidierungsmanagements Strukturen zu schaffen und Instrumente einzusetzen, um nachhaltig ihre Haushalte zu stabilisieren und ihre Handlungsfähigkeit zu sichern. Das erstellte Haushaltssicherungskonzept ist in diesem Zusammenhang, mit der Festlegung eines Zeitrahmens und eines Maßnahmenplanes zur Stabilisierung des kommunalen Haushalts, ein elementarer Bestandteil des Konsolidierungsmanagements. Ein sachgerecht ausgestaltetes Konsolidierungsmanagement umfasst die Steuerung und Kontrolle des Konsolidierungsprozesses. Hierzu gehört insbesondere die Planung, Umsetzung und Wirkungsprüfung von Konsolidierungsmaßnahmen. Insofern sind die Großstädte dazu angehalten, regelmäßig zu prüfen, ob die vorgesehenen Konsolidierungsbeiträge der einzelnen Konsolidierungsmaßnahmen tatsächlich realisiert werden können. Ein System zur Haushaltsüberwachung kann dazu beitragen, dass Abweichungen vom Konsolidierungsplan zeitnah erkannt werden und damit eine Anpassung des Konsolidierungsprogramms rechtzeitig erfolgen kann. Das Konsolidierungsmanagement der Stadt Offenbach am Main war in der Kämmerei angesiedelt. Die Verantwortung für die Umsetzung einzelner Konsolidierungsmaßnahmen lag, je nach thematischer Zuordnung, bei den einzelnen Dezernenten und untergeordnet bei den einzelnen Fachämtern. Für die Definition der einzelnen Maßnahmen waren die Kämmerei und die politische Ebene verantwortlich. Über das allgemeine Haushalts-Controlling (z.B. Dezernatsberichte, Budgetberichte auf Amtsebene) wurde im Haushaltsvollzug auf die Einhaltung der Vorgaben aus der Haushaltsplanung geachtet. Über die Umsetzung der einzelnen im Haushaltssicherungskonzept festgelegten Maßnahmen wurde nicht standardisiert – zum Beispiel an die Stadtverordnetenversammlung – berichtet. Eine Wirkungs- und Erfolgsanalyse der umgesetzten Konsolidierungsmaßnahmen und ein maßnahmenbezogener Soll-Ist-Abgleich der Konsolidierungsbeiträge wurde allerdings im Rahmen der halbjährlichen Berichterstattung zum kommunalen Schutzschirm an die Aufsichtsbehörde installiert. Auf Grundlage der getroffenen Feststellungen waren in der Stadt Offenbach am Main Ansätze für ein wirkungsvolles Konsolidierungsmanagement gegeben. Die Stadt sollte zukünftig bei der Erstellung von Haushaltssicherungskonzepten verstärkt eine Erfolgskontrolle für die festgelegten Konsolidierungsmaß- 82 83 § 4 SchuSG - Zwangsmaßnahmen, Rückforderung, Berichts- und Nachweispflichten, Zuständigkeiten (2) Die Kommunen haben über die Fortschritte der nach § 3 Abs. 3 Satz 2 vereinbarten Maßnahmen dem für die Finanzen zuständigen Ministerium halbjährlich zu berichten und diese nachzuweisen. § 6 SchuSV - Berichts- und Nachweispflicht (1) Die Kommune ist verpflichtet, dem für die Finanzen zuständigen Ministerium und der Aufsichtsbehörde nach § 4 Abs. 3 Satz 1 des Schutzschirmgesetzes über die Durchführung der vereinbarten Maßnahmen zu berichten. Der Bericht über das erste Halbjahr ist jeweils bis zum 31. August desselben Jahres und der Bericht über das zweite Halbjahr jeweils bis zum 28. Februar des folgenden Jahres vorzulegen. Der geprüfte Jahresabschluss (§ 128 der Hessischen Gemeindeordnung) ist mit dem Schlussbericht des Rechnungsprüfungsamtes unverzüglich dem für die Finanzen zuständigen Ministerium und der Aufsichtsbehörde vorzulegen, sobald der Schlussbericht vorliegt. (2) Die Berichte sind nach einem von dem für die Finanzen zuständigen Ministerium vorgegebenen Muster abzufassen. Sie sind schriftlich und als elektronische Datensätze einzureichen. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 77 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main nahmen durchführen und dokumentieren. Darüber hinaus empfehlen wir im Rahmen eines Berichtswesen über den Umsetzungsstand des Haushaltssicherungskonzepts und seiner wesentlichen Maßnahmen der Stadtverordnetenversammlung zu berichten. Im dritten Quartal des Jahres 2015 wurde von der Stadt Offenbach am Main ein Berichtswesen eingeführt, dass den Budgetverantwortlichen eine Hochrechnung für das nach vorliegendem Kenntnisstand zu erwartende Jahresergebnis der einzelnen Haushaltspositionen ermöglichte. Dieser Quartalsbericht wurde zunächst dem Haupt-, Finanz- und Ausschuss für Beteiligungen (HFB) vorgelegt. Seit dem ersten Quartal des Jahres 2016 wurde der Quartalsbericht auch der Stadtverordnetenversammlung zur Kenntnisnahme zugeleitet. Damit konnte sich die Stadtverordnetenversammlung einen detaillierten Überblick über den Haushaltsvollzug verschaffen und den Umsetzungsstand des Haushaltssicherungskonzepts nachvollziehen. Nicht alle Städte des Vergleichs hatten ein wirkungsvolles Konsolidierungsmanagement installiert. So hatten die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden keine geeignete maßnahmenbezogene Umsetzungskontrolle für die von ihnen definierten Konsolidierungsmaßnahmen installiert. Dagegen hatten sich die Städte, die dem Hessischen Kommunalen Schutzschirm beitraten, aufgrund der Verpflichtung zur halbjährlichen Berichterstattung über den Stand der Haushaltskonsolidierung an die Aufsichtsbehörde stärker mit einer internen Umsetzungskontrolle für die festgelegten Konsolidierungsmaßnahmen auseinandergesetzt und eine entsprechende Dokumentation aufgebaut. Allerdings meldete keine der Städte im Rahmen eines standardisierten Berichtswesens die Umsetzung der im Haushaltssicherungskonzept definierten Maßnahmen an die Stadtverordnetenversammlung. 7.3 Anpassung der Realsteuerhebesätze Ein typisches Handlungsfeld für ertragsseitige Konsolidierungsmaßnahmen stellt die Anhebung der Realsteuerhebesätze dar. Wie bereits in Kapitel 6.2.3 festgestellt, handelt es sich bei den Erträgen aus der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B um betragsmäßig bedeutende Steuererträge der Großstädte. Das Aufkommen der Realsteuer steht den Großstädten im Falle der Grundsteuer vollständig und bei der Gewerbesteuer, aufgrund der an Bund und Länder abzuführenden Gewerbesteuerumlage, zumindest in überwiegendem Maße zu. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Jahr 2014 für die Grundsteuer A einen Hebesatz von 250 Prozent, für die Grundsteuer B einen Hebesatz von 500 Prozent sowie für die Gewerbesteuer einen Hebesatz von 440 Prozent festgesetzt. Im Vergleich hatte die Stadt Kassel den höchsten Hebesatz für die Grundsteuer A. Für die Grundsteuer B hatten die Städte Frankfurt am Main und Offenbach am Main mit jeweils 500 Prozent die höchsten Hebesätze. Mit einem Hebesatz von 460 Prozent wies die Stadt Frankfurt am Main den höchsten Wert für die Gewerbesteuer auf. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 78 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Bundesweiter und hessenweiter Vergleich der Realsteuerhebesätze In der nachstehenden Ansicht werden zunächst für Zwecke eines bundesweiten und eines hessenweiten Vergleichs die jeweiligen Höchsthebesätze der einzelnen Realsteuerarten und die zugehörigen Städte, in denen die Hebesätze gelten, aufgeführt. Darüber hinaus wird dargestellt, welche zusätzlichen Ergebnisverbesserungspotenziale für die Städte des Vergleichs auf Grundlage des Steueraufkommens 2014 durch eine Anhebung der Hebesätze für die Grundsteuer A, die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer auf den Referenzwert möglich wären. Der Referenzwert ist je Realsteuerart der Höchstwert in Hessen im Jahr 2014. Ergebnisverbesserungspotenziale aus einer Hebesatzanpassung für die Realsteuern Grundsteuer A Bundesweiter Höchstwert 2014 (Städte) Hessenweiter Höchstwert 2014 (Städte) Grundsteuer B 600% (Freiburg im Breisgau, Laatzen, Castrop-Rauxel, Selm) 450% (Butzbach, Friedrichsdorf, Kassel) Gewerbesteuer 825% (Haltern am See, Selm) 530% (Marl) 800% (Rüsselsheim) 460% (Frankfurt am Main) = Referenzwerte Hebesatzanpassung Mehrertrag Hebesatzanpassung Mehrertrag Hebesatzanpassung Mehrertrag Summe Darmstadt 160% <0,1 Mio. € 340% 22,7 Mio. € 35% 14,0 Mio. € 36,8 Mio. € Frankfurt am Main 275% 0,2 Mio. € 300% 127,6 Mio. € RW - 127,9 Mio. € RW - 310% 22,8 Mio. € 20% 6,6 Mio. € 29,4 Mio. € Offenbach am Main 200% <0,1 Mio. € 300% 13,6 Mio. € 20% 2,9 Mio. € 16,5 Mio. € Wiesbaden 175% 0,1 Mio. € 325% 40,0 Mio. € 20% 11,5 Mio. € 51,5 Mio. € Kassel RW: Referenzwert; als Referenzwert für die Berechnung der potenziellen Mehrerträge wurde je Realsteuerart der Höchstwert in Hessen herangezogen. Anmerkung: Die Stadt Freiburg im Breisgau liegt im Bundesland Baden-Württemberg. Die Stadt Laatzen ist dem Land Niedersachsen zugehörig. In Nordrhein-Westfalen befinden sich die Städte Castrop-Rauxel, Selm, Haltern am See und Marl. Quelle: Jahresabschlüsse 2014, Haushaltspläne 2014, Haushaltssatzungen, eigene Berechnungen Ansicht 50: Ergebnisverbesserungspotenziale aus einer Hebesatzanpassung für die Realsteuern Durch die Anhebung der Hebesätze der Grundsteuer A, der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer auf die jeweiligen Referenzwerte ergäben sich für die Stadt Offenbach am Main, bezogen auf das Steueraufkommen 2014, rechnerisch zusätzliche Ergebnisverbesserungspotenziale in Höhe von 16,5 Millionen €. Insbesondere die Anpassung des Hebesatzes für die Grundsteuer B auf den hessenweiten Höchstwert würde in der Stadt Offenbach am Main zu erheblichen zusätzlichen Erträgen führen, die für die Haushaltskonsolidierung eingesetzt werden können. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 79 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ergebnisneutraler Hebesatz für die Grundsteuer B Wir haben für die Städte des Vergleichs, die im Jahr 2014 einen ordentlichen Fehlbetrag aufwiesen, simuliert, welche Hebesatzerhöhung für die Grundsteuer B notwendig wäre, um rechnerisch einen Haushaltsausgleich zu erzielen. Die Städte Darmstadt, Offenbach am Main und Wiesbaden wiesen im Jahr 2014 einen ordentlichen Fehlbetrag im ordentlichen Ergebnis aus. Nachfolgend stellen wir für diese Städte die rechnerischen ergebnisneutralen Hebesätze sowie die tatsächlichen Hebesätze der Grundsteuer B für das Jahr 2014 in einer Modellbetrachtung84 dar: Rechnerischer ergebnisneutraler Hebesatz der Grundsteuer B für das Jahr 2014 460% Darmstadt 675% 500% Offenbach am Main 1567% 475% Wiesbaden 588% 0% 200% 400% 600% Tatsächlicher Hebesatz Grundsteuer B 800% 1000% 1200% 1400% 1600% 1800% Ergebnisneutraler Hebesatz Grundsteuer B Quelle: Haushaltssatzungen eigene Berechnung Ansicht 51: Rechnerischer ergebnisneutraler Hebesatz der Grundsteuer B für das Jahr 2014 Die Stadt Offenbach am Main plante für das Jahr 2014 einen ordentlichen Fehlbetrag in Höhe von 48,4 Millionen €. Der Hebesatz für die Grundsteuer B lag bei 500 Prozent. Um ein ausgeglichenes ordentliches Ergebnis zu erzielen, wäre rechnerisch ein Hebesatz von 1.567 Prozent notwendig gewesen. Damit war für die Stadt Offenbach am Main aufgrund der Höhe der Defizits und der Struktur der Bemessungsgrundlage die höchste Hebesatzanpassung (1.067 Prozentpunkte) notwendig, um rechnerisch einen Haushaltsausgleich zu erreichen. In den Städten Darmstadt und Wiesbaden fiel die Höhe der notwendigen Anpassung auf einen ergebnisneutralen Hebesatz mit 215 Prozentpunkten bzw. 113 Prozentpunkten deutlich niedriger aus. 84 Wir weisen darauf hin, dass es sich um eine Modellrechnung mit vereinfachenden Annahmen handelt, die der Veranschaulichung der Sachlage dient und eine vergleichende Betrachtung ermöglicht. Gegebenenfalls eintretende kompensatorische Effekte wurden nicht berücksichtigt. So werden sich die durch die Stadt übernommenen Kosten der Unterkunft gemäß § 22 SGB II oder § 35 SGB XII mit einer Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B erhöhen. Auch weisen wir darauf hin, dass für die Betrachtung die Daten des Jahres 2014 verwendet und damit keine Prognosen der zukünftigen Gemeindestruktur berücksichtigt wurden. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 80 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 7.4 Zusammenfassende Darstellung Für die Stadt Offenbach am Main wurde im Prüfungszeitraum eine konsolidierungsbedürftige Haushaltslage festgestellt. Sie wies einen primären Konsolidierungsbedarf in Höhe von 96,6 Millionen € und einen sekundären Konsolidierungsbedarf in Höhe von 583,2 Millionen € auf. Der Haushalt wurde im Prüfungszeitraum durch Sondereffekte, insbesondere durch die Veräußerung von Unternehmensanteilen an der Klinikum Offenbach GmbH (Kapitel 9.1) und dem Verlust aus Derivatgeschäften (Kapitel 5.4), in Höhe von 385,6 Millionen € belastet. Im Rahmen der Prüfung wurden die Höhe der Realsteuerhebesätze (Kapitel 7.3), die Erziehungshilfen (Kapitel 8.2) sowie die Elternbeiträge für die Nutzung von Kindertageseinrichtungen (Kapitel 8.3.2) hinsichtlich bestehender Ergebnisverbesserungspotenziale untersucht. Für die Stadt Offenbach am Main wurde ein Ergebnisverbesserungspotenzial in Höhe von 16,7 Millionen € ermittelt. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurden ausgewählte kommunale Leistungen betrachtet, die den Bürgern im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Städte bereitgestellt werden können. Vor diesem Hintergrund untersuchten wir die ausgewählten Leistungen Kulturförderung (Kapitel 8.6), Sportförderung und Bäderbetriebe (Kapitel 8.7), Volkshochschule (Kapitel 8.8) sowie Wirtschaftsförderung und Tourismus (Kapitel 8.9). Daraus ergaben sich für die Stadt Offenbach am Main Haushaltsbelastungen in Höhe von 4,7 Mio. € für den Bereich Kulturförderung, 5,1 Mio. € für den Bereich Sportförderung und Bäderbetriebe, 1,4 Mio. € für den Bereich der Volkshochschule und 0,6 Mio. € für den Bereich Wirtschaftsförderung und Tourismus. Je nach Konsolidierungsbedarf haben die Großstädte aus den vorhandenen Konsolidierungsmöglichkeiten ein Konsolidierungsprogramm zu erstellen, welches, unter Berücksichtigung politischer Schwerpunktsetzung der kommunalen Entscheider, eine dauerhaft stabile Finanzlage sicherstellt. Die Konsolidierungsprogramme sollten dabei konkrete und monetär hinterlegte Konsolidierungsmaßnahmen beinhalten, die in absehbarer Zeit zu einem Ergebnisausgleich führen. Sofern positive ordentliche Ergebnisse erreicht werden, können die Überschüsse zur Reduktion der Verbindlichkeiten der Stadt eingesetzt werden. Die Prüfung zeigte, dass die freiwilligen Leistungen der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum vergleichsweise niedrig waren. Korrespondierend dazu wurden im Vergleich in der Stadt Offenbach am Main in den untersuchten Aufgabenbereichen die niedrigsten Ergebnisverbesserungspotenziale und Haushaltsbelastungen ermittelt. Allerdings wurde nicht das gesamte kommunale Leistungsspektrum analysiert, sodass die Stadt eigenständig weitere Möglichkeiten zur Verbesserung der Haushaltslage identifizieren kann. Mit Blick auf die mittelfristige Ergebnisplanung und die langfristige Schutzschirmvereinbarung, ist die Stadt Offenbach am Main grundsätzlich in der Lage – unter Nutzung der ihr zur Verfügung stehenden Handlungsspielräume – ihren Haushalt zukünftig zu konsolidieren. 7. Stabilisierung der kommunalen Haushalte Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 81 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen 8.1 Personaleinsatz in der Allgemeinen Verwaltung Aus Sicht der Überörtlichen Prüfung umfasst der Bereich der Allgemeinen Verwaltung Aufgaben, die mittelbar dem eigentlichen Zweck der kommunalen Aufgabenerfüllung dienen. Darunter fallen insbesondere Tätigkeiten, die dem geordneten Verwaltungsablauf durch Betreuung der Gesamtverwaltung dienen, wie beispielsweise die Personalorganisation oder das Rechnungswesen. Im Vergleich war von Interesse, mit wie viel Personal die Städte die Aufgaben, die wir unter der Allgemeinen Verwaltung zusammengefasst haben, bewältigten. Grundsätzlich steht den Städten die Ausgestaltung der Produkte frei. Für die Zwecke des Vergleichs haben wir die folgenden finanzstatistischen Produktgruppen analysiert:  111 – Verwaltungssteuerung und -service  121 – Statistik und Wahlen  122 – Ordnungsangelegenheiten  511 – Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen Zur Analyse der Allgemeinen Verwaltung wurde zunächst die Organisationsstruktur gemäß Dezernatsverteilungsplan der Stadt Offenbach am Main zugrunde gelegt. Dieser wird in der Ansicht 52 dargestellt: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Offenbach am Main Magistrat Oberbürgermeister Dezernat II Dezernat I Dezernat III Dezernat IV Hauptamt -10- Personalamt -11- Amt für Umwelt, Energie und Klimaschutz -33- Stadtschulamt -40- Kämmerei -20- Kassen- und Steueramt -21- Amt für Öffentlichkeitsarbeit -13- Revisionsamt -14- Stadtbibliothek -42- Volkshochschule -43- Bürgerbüro -31- Ordnungsamt -32- Feuerwehr -37- Dezernat V Dezernat VI Referat Frauenbüro -18- Rechtsamt -30- Jugendamt -51- Gesundheitsamt -53- Wohnungs-, Versicherungs- und Standesamt -35- Kulturbüro -41- Klingspormuseum -44- Eigenbetrieb Kindertagesstätten (EKO) -57- Amt für Veterinärwesen und Verbraucherschutz -59- Ausländeramt -39- Sozialamt -50- Haus der Stadtgeschichte, Museum und Archiv -46- Kulturmanagement -49- AG Flughafen -69- Eigenbetrieb Stadt OF (ESO) – Komm. Dienstleistungen -70- Ausgleichsamt (intern 50.07) -55- Eigenbetrieb MainArbeit Kommunales Jobcenter Offenbach -58- Sportamt -52- Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement -60- Vermessungsamt -62- Bauaufsichtsamt -63- Dezernat VII Arbeitsförderung, Statistik und Integration -81- Verwaltungsleitung Wirtschaftsförderung und Liegenschaften -80- Dezernat VIII Dezernat IX Dezernat X Dezernat Amt Stabsstelle Dezernat XI Quelle: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Offenbach am Main Ansicht 52: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Offenbach am Main 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 82 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurden für die Analysen insbesondere die folgenden Ämter betrachtet:  Hauptamt  Personalamt  Revisionsamt  Amt für Öffentlichkeitsarbeit  Rechtsamt  Referat Frauenbüro  Vermessungsamt  Stadtplanung, Verkehr und Baumanagement  Kämmerei  Kassen- und Steueramt  Ordnungsamt  Ausländeramt Nachfolgende Ansicht konkretisiert die Aufgabenbereiche innerhalb der finanzstatistischen Produktgruppen. Eine detaillierte Übersicht, mit Zuordnung der Kostenstellen der Stadt Offenbach am Main, ist in Anlage 3 dieses Berichts dargestellt. Zuordnung der Aufgabenbereiche zu den standardisierten Produkten zum Stichtag 30. Juni 2014 Verwaltungssteuerung und -service  Finanzmanagement und Rechnungswesen1) Service Gesamtverwaltung1) Informations- und Kommunikationstechnik1) Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit 1) Organisation Personaldienste/-management1) Rechts- und Versicherungsangelegenheiten Rechnungsprüfung Personalrat Magistrat Stadtverordnetenversammlung Statistik und Wahlen Wahlen Statistik Ordnungsangelegenheiten Allgemeine Sicherheit und Ordnung Kfz-Zulassungen Einwohnerservice, Personenstandswesen und Meldeangelegenheiten Aufenthalt von Ausländern Verkehrsüberwachung Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen   Vermessungswesen/Geobasisdaten und Geoinformation Stadt- und Landschaftsplanung 1) Dezentrale Stellen wurden den originären Aufgabenbereichen hinzugerechnet. Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, eigene Erhebungen Ansicht 53: Zuordnung der Aufgabenbereiche zu den standardisierten Produkten zum Stichtag 30. Juni 2014 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 83 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Mitarbeiter der Allgemeinen Verwaltung wurden auf Kostenstellenebene mit den ihnen zurechenbaren Arbeitszeitanteilen zunächst den oben aufgeführten Aufgabenbereichen und anschließend übergeordnet den finanzstatistischen Produktgruppen zugeordnet. Die besetzten Stellen der Allgemeinen Verwaltung wurden in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) ermittelt. Um eine Verzerrung der Analyse zu vermeiden, wurden Reinigungskräfte, Hausmeister, Auszubildende, Anwärter, Mitarbeiter in Elternzeit sowie langzeiterkrankte Mitarbeiter, die keine Bezüge mehr erhalten, aus der Betrachtung ausgeklammert. Mitarbeiter in Altersteilzeit wurden aus Vereinfachungsgründen − unabhängig von Arbeits- oder Freistellungsphase – nicht mit einbezogen. Sofern für Zwecke des Vergleichs notwendig, wurden dezentral organisierte Vollzeitäquivalente, denen Aufgaben der Allgemeinen Verwaltung zuzuordnen waren, den definierten Aufgabenbereichen hinzugerechnet. Auslagerungen auf kommunale Aufgabenträger wurden bei der Berechnung nicht berücksichtigt. Nach Zuordnung der Stellen auf die definierten Standardprodukte ergab sich zum Stichtag 30. Juni 2014 im Vergleich folgendes Bild für die ausgewählten finanzstatistischen Produktgruppen: Verteilung der VZÄ auf die finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 Aufgabenbereiche Verwaltungssteuerung und service Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 284,2 1.656,4 299,5 189,9 558,5 6,4 29,1 3,8 4,0 8,7 Ordnungsangelegenheiten 163,0 849,4 173,4 149,7 309,8 Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen 46,0 169,5 58,4 26,7 75,4 Allgemeine Verwaltung gesamt 499,6 2.704,4 535,1 370,2 952,3 Einwohner je VZÄ 300,8 262,3 362,4 323,0 287,9 3,3 3,8 2,8 3,1 3,5 Statistik und Wahlen VZÄ je 1.000 Einwohner Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, Personalberechnung, eigene Berechnungen Ansicht 54: Verteilung der VZÄ auf die finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 Die Allgemeine Verwaltung der Stadt Offenbach am Main umfasste zum Stichtag 30. Juni 2014 insgesamt 370,2 VZÄ. Die stärkste Personalbesetzung wies dabei die finanzstatistische Produktgruppe Verwaltungssteuerung und -service mit 189,9 VZÄ aus. Durch die Verwendung der Bevölkerungszahlen als Verhältniszahl können die absoluten Werte relativiert werden. Die Stadt Offenbach am Main wies über alle in die Betrachtung einbezogenen finanzstatistischen Produktgruppen einen Wert von 323,0 Einwohnern je VZÄ und 3,1 VZÄ je 1.000 Einwohner aus. Eine detailliertere Übersicht über die Verteilung auf die Aufgabenbereiche der finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung im Vergleich ist der Anlage 4 dieses Berichts zu entnehmen. Absolut betrachtet, lag die Stadt Kassel mit 535,1 VZÄ in der Mitte des Vergleichs. Durch die Verhältniszahl Einwohner je VZÄ erreichte sie mit 362,4 Einwohnern je VZÄ jedoch den höchsten Wert des Vergleichs. Damit erfüllt die Stadt Kassel ihre Aufgabe im Verhältnis zu den Einwohnern mit weniger Personal als die Vergleichsstädte. Korrespondierend dazu hatte sie je 1.000 Einwohner den geringsten VZÄ-Anteil. Hingegen wies die Stadt Frankfurt am Main mit 262,3 Einwohnern je VZÄ den geringsten Wert des Vergleichs aus. Zudem zeigte sich mit 3,8 VZÄ je 1.000 Einwohner der höchste Wert des Vergleichs bei der Stadt Frankfurt am Main. Nachfolgend werden die durch die Städte in den ausgewählten finanzstatistischen Produktgruppen 111, 121, 122 und 511 eingesetzten VZÄ je 1.000 Einwohner vergleichend dargestellt: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 84 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Finanzstatistische Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung in VZÄ je 1.000 Einwohner zum 30. Juni 2014 2,50 2,33 2,04 2,00 1,89 1,54 1,59 1,50 1,08 1,25 1,20 1,13 0,89 1,00 0,50 0,31 0,24 0,30 0,22 0,27 0,04 0,04 0,02 0,03 0,03 0,00 Verwaltungssteuerung und -service Darmstadt Statistik und Wahlen Frankfurt am Main Ordnungsangelegenheiten Kassel Offenbach am Main Räumliche Planungsund Entwicklungsmaßnahmen Wiesbaden Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, Kostenstellenübersicht 2014, eigene Berechnungen Ansicht 55: Finanzstatistische Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung in VZÄ je 1.000 Einwohner zum 30. Juni 2014 Die Stadt Offenbach am Main lag bei der finanzstatistischen Produktgruppe Ordnungsangelegenheiten im Maximum des Vergleichs, wohingegen sie bei dem Bereich Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen das Minimum des Vergleichs darstellte. Für die finanzstatistische Produktgruppe Verwaltungssteuerung und -service wurde für die Stadt Offenbach am Main der zweitniedrigste Wert ermittelt. Die größten Unterschiede im Vergleich der Städte ergaben sich bei den personalintensiven finanzstatistischen Produktgruppen Verwaltungssteuerung und -service sowie Ordnungsangelegenheiten. So reicht die Spanne in der finanzstatistischen Produktgruppe Verwaltungssteuerung und -service von 1,54 VZÄ je 1.000 Einwohner bei der Stadt Kassel bis hin zu 2,33 VZÄ je 1.000 Einwohner bei der Stadt Frankfurt am Main. Bei der finanzstatistischen Produktgruppe Ordnungsangelegenheiten lag die Spanne zwischen 0,89 VZÄ je 1.000 Einwohner bei der Stadt Kassel und 1,25 VZÄ je 1.000 Einwohner bei der Stadt Offenbach am Main. Kennzahlenauswertung für die Allgemeine Verwaltung Die Analyse zum Personaleinsatz in der Allgemeinen Verwaltung wurde darüber hinaus um weitere Vergleiche ergänzt. Hierzu wurde die Auswertung unterhalb der Produktgruppen in standardisierte Aufgabenbereiche gegliedert. Die folgende Ansicht zeigt anhand von ausgewählten bereichsbezogenen Kennzahlen der Allgemeinen Verwaltung eine detaillierte Auswertung der einzelnen Aufgabenbereiche: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 85 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Kennzahlenbetrachtung der VZÄ in den Aufgabenbereichen der finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 2014 Aufgabenbereich Bezugsgröße Individueller Wert VZÄ je Bezugsgröße VZÄ Verwaltungssteuerung und -service Stadtverordnetenversammlung Einwohner (in Tausend)1) 119,55 3,50 0,03 Haushaltsvolumen (in Mio. €) 392,24 62,82 0,16 Einwohner (in Tausend1) 119,55 13,83 0,12 Einwohner (in Tausend)1) 119,55 24,64 0,21 Magistrat Einwohner (in Tausend)1) 119,55 15,00 0,13 Organisation Einwohner (in Tausend)1) 119,55 4,40 0,04 Mitarbeiterzahl (in Tausend)2) 1,18 23,37 19,86 Mitarbeiterzahl (in Tausend) 1,18 7,00 5,95 Haushaltsvolumen (in Tausend) 392,24 8,41 0,02 Einwohner (in Tausend)1) 119,55 8,45 0,07 1,18 18,43 15,66 119,55 66,77 2,40 1,60 0,02 0,02 121,03 61,35 0,51 121,03 9,46 0,08 119,55 35,38 0,30 25,57 1,37 17,92 0,29 14,25 0,01 12,42 < 0,01 Finanzmanagement und Rechnungswesen Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit Informations- und Kommunikationstechnik Personaldienste/ -management Personalrat Rechnungsprüfung Rechts- und Versicherungsangelegenheiten Service Gesamtverwaltung Statistik Wahlen Allgemeine Sicherheit und Ordnung Verkehrsüberwachung Einwohnerservice, Personenstandswesen und Meldeangelegenheiten Aufenthalt von Ausländern Kfz-Zulassungen Vermessungswesen/Geobasisdaten- und Geoinformation Stadt- und Landschaftsplanung Mitarbeiterzahl (in Tausend) Statistik und Wahlen Einwohner (in Tausend)1) Wahlberechtigte (in Tausend) Ordnungsangelegenheiten Einwohner zuzüglich Pendlerfaktor (in Tausend)1),3) Einwohner zuzüglich Pendlerfaktor (in Tausend)3) Einwohner (in Tausend)1) Nicht EU-Bürger Stadt 18,65 (in Tausend) Angemeldete Fahrzeuge Stadt 62,23 (in Tausend) Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen Einwohnerdichte 2.663,27 (Einwohner/km²) Einwohnerdichte 2.663,27 (Einwohner/km²) 1) Hier ist auf die Besonderheiten der Stadt Offenbach am Main bzgl. der Entwicklung und Stuktur (siehe Anlage 1) hinzuweisen. 2) Die Mitarbeiter der Eigenbetriebe und des Jobcenters wurden in der Mitarbeiterzahl nicht berücksichtigt. Die für diese Bereiche zuständigen Personalbetreuer sind mit 3,21 VZÄ in der obigen Aufstellung berücksichtigt. Hinzu kommen anteiligen VZÄ für Overhead, Arbeitsschutz, Personal- und Organisationsentwicklung, die ebenfalls in dem angegebenen Wert enthalten sind. 3) Als Pendlerfaktor wurde der Pendlersaldo mit einer Gewichtung von 5/7 (Hauptpendlerzeiten an fünf von sieben Wochentagen) berücksichtigt. Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, Personalberechnung, eigene Berechnungen Ansicht 56: Kennzahlenbetrachtung der VZÄ in den Aufgabenbereichen der finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 2014 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 86 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Kennzahlenbetrachtung schafft die Basis für einen Vergleich der Großstädte in den einzelnen Aufgabenbereichen. Der Vergleich stellt sich wie folgt dar: Kennzahlenvergleich der Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 Aufgabenbereich Kennzahlenvergleich Frankfurt am Offenbach am Kassel Main Main Darmstadt Wiesbaden Verwaltungssteuerung und -service Stadtverordnetenversammlung 0,02 0,03 0,03 0,03 0,02 0,17 0,13 0,13 0,16 0,15 0,11 0,12 0,12 0,12 0,25 0,26 0,55 0,20 0,21 -1) Magistrat 0,16 0,16 0,08 0,13 0,21 Organisation 0,05 0,02 0,04 0,04 0,02 27,24 29,37 14,70 19,86 20,18 Personalrat 4,97 3,15 2,01 5,95 3,50 Rechnungsprüfung 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 Rechts- und Versicherungsangelegenheiten 0,06 0,07 0,06 0,07 0,07 Service Gesamtverwaltung 7,35 15,00 13,47 15,66 16,95 0,01 0,01 0,02 0,02 0,03 < 0,01 Finanzmanagement und Rechnungswesen Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit Informations- und Kommunikationstechnik Personaldienste/ -management Statistik und Wahlen Statistik Wahlen 0,03 0,03 0,02 0,03 Ordnungsangelegenheiten Allgemeine Sicherheit und Ordnung 0,34 0,40 0,18 0,51 0,52 Verkehrsüberwachung 0,11 0,12 0,25 0,08 0,08 Einwohnerservice, Personenstandswesen und Meldeangelegenheiten 0,26 0,28 0,24 0,30 0,24 Aufenthalt von Ausländern 1,94 1,40 0,82 1,37 1,86 0,14 0,16 0,14 0,29 0,14 Kfz-Zulassungen Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen Vermessungswesen/Geobasisdat en- und Geoinformation 0,02 0,03 0,02 0,01 0,03 Stadt- und Landschaftsplanung 0,02 0,03 0,01 < 0,01 0,03 1) Die Stadt Wiesbaden hatte den Bereich der IT auf eine Gesellschaft ausgelagert und wurde daher nicht betrachtet. Anmerkung: Bei den dargestellten Kennzahlen handelt es sich um die in Ansicht 56 ermittelten Kennzahlen. Sie stellen das Verhältnis zwischen VZÄ und der entsprechenden Bezugsgröße dar. Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, Personalberechnung, eigene Berechnungen Ansicht 57: Kennzahlenvergleich der Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 87 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Relationen mit Verhältniszahlen können die absoluten Werte relativieren. Der Vergleich zeigte, dass durch die Bildung dieser Verhältniszahlen einzelne definierte Aufgabenbereiche ein homogenes Bild aufwiesen. Für folgende Aufgabenbereiche wurde eine deutliche Werte-Bandbreite innerhalb des Vergleichs festgestellt:  Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit  Informations- und Kommunikationstechnik  Magistrat  Personaldienste/ -management,  Personalrat  Service Gesamtverwaltung  Allgemeine Sicherheit und Ordnung  Verkehrsüberwachung  Aufenthalt für Ausländer  Kfz-Zulassungen Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Allgemeinen Verwaltung In der weiteren Analyse betrachteten wir die Entgelt- und Besoldungsstruktur der ausgewählten finanzstatistischen Produktgruppen. Diese stellt sich wie folgt dar: Ist-Entgelt- und Besoldungsstruktur der Allgemeinen Verwaltung in der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 2014 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 Beschäftigte Beamte Quelle: interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, eigene Berechnungen Ansicht 58: Ist-Entgelt- und Besoldungsstruktur der Allgemeinen Verwaltung in der Stadt Offenbach am Main zum 30. Juni 2014 Die Ansicht zeigt, dass die Stadt Offenbach am Main in den untersuchten Bereichen eine stärkere Konzentration der Mitarbeiter im Beamtenverhältnis (56 Prozent) als im Beschäftigtenverhältnis (44 Prozent) aufwies. Darüber hinaus zeigte sich eine starke Konzentration der Beschäftigten in der Entgeltgruppe 8 sowie der Beamten in der Besoldungsgruppe A9. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 88 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Darüber hinaus ermittelten wir für die ausgewählten finanzstatistischen Produktgruppen – mit Bezugnahme auf die Personal- und Versorgungsaufwendungen – Kennzahlen, die geeignet sind, einen Vergleich herzuleiten. Im Vergleichsring ergaben sich für die Allgemeine Verwaltung folgende Kennzahlen für das Jahr 2014: Kennzahlenvergleich für die Allgemeine Verwaltung für das Jahr 2014 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Anteilige Personal- und Versorgungsaufwendungen 33,8 Mio. € 183,8 Mio. € 41,2 Mio. € 26,0 Mio. € 61,2 Mio. € Personal- und Versorgungsaufwendungen je VZÄ 67.667 € 67.960 € 77.064 € 70.210 € 64.305 225 € 259 € 213 € 217 € 223 € Personal- und Versorgungsaufwendungen je Einwohner Für die Einwohner und die VZÄ wurde der Stichtag 30. Juni 2014 verwendet. Quelle: Interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, Kostenstellenübersicht, Personalabrechnungen, eigene Berechnungen Ansicht 59: Kennzahlenvergleich für die Allgemeine Verwaltung für das Jahr 2014 Die zurechenbaren Personal- und Versorgungsaufwendungen beliefen sich in der Stadt Offenbach am Main im Haushaltsjahr 2014 auf 26,0 Millionen €. Je VZÄ ergaben sich damit Personal- und Versorgungsaufwendungen für die Allgemeine Verwaltung in Höhe von 70.210 €. Die Personal- und Versorgungsaufwendungen betrugen 217 € je Einwohner. Die Stadt Frankfurt am Main hatte den höchsten Anteil an Personal- und Versorgungsaufwendungen. Dieser Wert relativierte sich jedoch im Verhältnis zu den ermittelten VZÄ. Dort lag die Stadt Frankfurt am Main mit 67.960 in der Mitte des Vergleichs. Im Verhältnis zu den Einwohnern wies die Stadt Kassel mit 213 € je Einwohner die geringsten Personal- und Versorgungsaufwendungen aus. Demgegenüber wies sie jedoch mit 77.064 € die höchsten Personal- und Versorgungsaufwendungen je VZÄ aus. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Unberührt hiervon bleiben die Feststellungen der 91. Vergleichenden Prüfung „Konsolidierung der Großstädte“ aus dem Jahr 2004, wonach die Stadt Offenbach am Main die niedrigsten Personalkosten insgesamt je Einwohner hatte. Die für den Vergleich herangezogenen Daten werden vom Hessischen Statistischen Landesamt weitergeführt. Im jährlich erscheinenden Personalbericht der Stadt Offenbach am Main wird diese Kennzahl überprüft und fortgeschrieben. Hiernach liegt die Stadt Offenbach am Main im Prüfungsjahr mit ihren Personalkosten unter denen der anderen kreisfreien Städte.“ Nachbetrachtung der Stellungnahme durch den Prüfungsbeauftragten: „Wir weisen darauf hin, dass sich das Vorgehen zur Erhebung der Personalausstattung und deren finanziellen Darstellung in der 91. Vergleichenden Prüfung fundamental von dem Vorgehen der 184. Vergleichenden Prüfung unterscheidet und somit die Ergebnisse nicht miteinander vergleichbar sind. So wurde in der zurückliegenden Prüfung aus dem Jahr 2004 die gesamte Personalausstattung der Städte untersucht, während in der aktuellen Prüfung ausgewählte Teile der Verwaltung in Form standardisierter Produkte betrachtet wurden. Darüber hinaus stellte die 91. Vergleichende Prüfung auf Personalkosten als Zahlungsstromgröße zur Berechnung von Kennzahlen ab. Dagegen wurden in der aktuellen Berichterstattung die Personal- und Versorgungsaufwendungen der Städte als Bemessungsgrundlage für die Kennzahlenermittlung verwendet.“ Eine qualitative Betrachtung der Allgemeinen Verwaltung ist grundsätzlich nicht Bestandteil einer Haushaltsstrukturprüfung. Insgesamt lassen sich aus der Auswertung Tendenzen erkennen, aber keine Aussagen über den Umfang des angebotenen Service oder die Güte der verwaltungsinternen Prozesse ableiten. Allerdings werden durch die standardisierte Erhebungssystematik und den direkten Vergleich strukturelle Unterschiede innerhalb der Verwaltungen sowie mögliche Verbesserungspotenziale sichtbar. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 89 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Darstellung der Altersstruktur in der Allgemeinen Verwaltung Die demografische Entwicklung hat, neben den Auswirkungen auf das Stadtgebiet, auch Auswirkungen auf die Kommunalverwaltung. Kontinuierlich werden Teile der Belegschaft altersbedingt ausscheiden, wodurch auch das Fachwissen dieser Mitarbeiter verloren geht. Zusätzlich haben die Kommunalverwaltungen mit Stellenkürzungen, Wiederbesetzungssperren, Ausgliederungen, sinkenden finanziellen Mitteln sowie mit der Konkurrenz der privaten Arbeitgeber zu kämpfen. Dies führt bei den Kommunalverwaltungen zu einem verminderten personellen Handlungsspielraum. Der genannten Entwicklung muss durch geeignete organisatorische Maßnahmen begegnet werden. Unter anderem sollte die Attraktivität des Arbeitsgebers gesteigert werden und gleichzeitig der Personalbedarf durch eine permanente Aufgabenkritik sowie eine verstärkte „Interkommunale Zusammenarbeit“ reduziert werden. Auch die Personalbindung und -entwicklung muss verstärkt und dem Wissensverlust mit Instrumenten, wie einem verbesserten Wissensmanagement – beispielsweise durch die Erstellung von Wissensdatenbanken der Mitarbeiter – vorgebeugt werden.85 Im Folgenden wird die Altersstruktur der Allgemeinen Verwaltung der Vergleichsstädte dargestellt: Durchschnittsalter der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 46,5 46,1 45,9 46 45,5 45,5 45,4 45 44,5 44 43,4 43,5 43 42,5 42 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: interne Auswertung über die besetzten Stellen zum 30. Juni 2014, eigene Berechnungen Ansicht 60: Durchschnittsalter der Allgemeinen Verwaltung zum 30. Juni 2014 Das Durchschnittsalter der Allgemeinen Verwaltung der Stadt Offenbach am Main lag zum Stichtag 30. Juni 2014 bei 46,1 Jahren. Damit wies die Stadt Offenbach am Main den höchsten Wert des Vergleichs aus. Die Stadt Frankfurt am Main hatte mit einem Durchschnittsalter von 43,4 Jahren den niedrigsten Wert des Vergleichs. Aufgrund dieser besonderen Belastung der Städte unterzogen wir die finanzstatistischen Produktgruppen einer tiefergehenden Untersuchung der voraussichtlichen kurz-, mittel-, und langfristigen Personalabgänge, unter der Annahme des Ausscheidens der Mitarbeiter durch Renten- bzw. Pensionseintritt. Dabei 85 Vergleiche Deutscher Städte- und Gemeindebund (Hrsg.)(2013): Demografiefeste Personalverwaltung, Dokumentation Nr. 112 (S. 21). 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 90 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main wurde berücksichtigt, dass die Regelaltersgrenze schrittweise von 65 Jahren auf 67 Jahren angehoben wird.86 Ausscheiden durch Renteneintritt der Stadt Offenbach am Main bis zum Jahr 2025 6,4% 8,0% 72,7% nach 2025 27,3% bis 2025 12,9% Quelle: Stellenübersicht zum 30. Juni 2014, eigene Berechnungen Ansicht 61: Ausscheiden durch Renteneintritt der Stadt Offenbach am Main bis zum Jahr 2025 Aufgrund der Altersstruktur der Mitarbeiter in den betrachteten finanzstatistischen Produktgruppen der Stadt Offenbach am Main hat die Verwaltung mit einem Personalabgang von 27,3 Prozent in den kommenden zehn Jahren bis einschließlich zum Jahr 2025 zu rechnen. Absolut gerechnet scheiden 133 Mitarbeiter bis zum Jahr 2025 aus der Verwaltung aus. Eine besondere Belastung wird die Stadt dabei in der Zeitspanne von 2021 bis 2025 treffen. Allein in diesem Zeitraum werden 12,9 Prozent (63 Mitarbeiter) altersbedingt ausscheiden. Der Rate der Renteneintritte lag für die Jahre bis 2025 zwischen 20,8 Prozent bei der Stadt Frankfurt am Main und 27,6 Prozent bei der Stadt Darmstadt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, sich auf die Personalveränderung durch entsprechende Maßnahmen vorzubereiten und die bisherigen Bemühungen zu intensiveren. Die anstehende Personalfluktuation stellt neben Chancen für die Konsolidierung des Haushalts, auch Risiken im Hinblick auf den Wissenstransfer dar und sollte aktiv gestaltet werden. Die Überörtliche Prüfung empfiehlt der Stadt Offenbach am Main daher, frühzeitig die notwendige aufgabenkritische Prüfung einer Stellenwiederbesetzung (Zweck- und Vollzugskritik) durchzuführen sowie Maßnahmen zur Sicherstellung des notwendigen Wissenstransfers einzuleiten. Insbesondere die Personalentwicklungsplanung, Aufstiegsförderung und die Führungskräfteentwicklung stellen aus Sicht der Überörtlichen Prüfung die zentralen Instrumente der Personalentwicklung dar, und sollten ausgebaut werden. Damit haben die Städte die Möglichkeit, Personal aktiv zu steuern. Bei allen Städten des Vergleichs wurde eine Altersstruktur des Personals festgestellt, bei der bis zum Jahr 2025 zwischen 20,8 und 27,7 Prozent der Mitarbeiter ausscheiden. Die Städte sind aufgefordert, Personalbedarfsermittlungen systematisch und konsequent durchzuführen. Die Überörtliche Prüfung empfiehlt 86 Aus Vereinfachungsgründen konnten Antragsaltersgrenzen und Sonderfälle (bspw. Vorabausscheiden aufgrund einer Schwerbehinderung etc.) nicht berücksichtigt werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 91 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main zudem, Personalentwicklungsinstrumente verbindlich zu formulieren und weiter an die besonderen Herausforderungen (beispielsweise die Haushaltssituation sowie die Altersstruktur der Beschäftigten) anzupassen. Dabei geht es insbesondere darum, zielgerichtet auf örtlichen Besonderheiten einzugehen.87 8.2 Erziehungshilfen 8.2.1 Vorbemerkungen zu den Hilfen zur Erziehung nach dem SGB VIII Hilfen zur Erziehung Personensorgeberechtigte haben einen subjektiven Rechtsanspruch auf Hilfen zur Erziehung, „wenn eine dem Wohl des Kindes oder des Jugendlichen entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist und die Hilfe für seine Entwicklung geeignet und notwendig ist“ (§ 27 Absatz 1 SGB VIII). 88 Das SGB VIII unterscheidet dabei nach folgenden Hilfearten: Erziehungshilfen des SGB VIII ambulant oder stationär Vorrangig ambulante Hilfen Vorrangig (teil)stationäre Hilfen Sowohl ambulante als auch (teil)stationäre Hilfen Name der Hilfeart Rechtsgrundlage Sonstige Erziehungshilfen § 27 SGB VIII Erziehungsberatung § 28 SGB VIII Soziale Gruppenarbeit § 29 SGB VIII Erziehungsbeistandschaft (EB) § 30 SGB VIII Sozialpädagogische Familienhilfe (SPFH) § 31 SGB VIII Intensive sozialpädagogische Einzelbetreuung § 35 SGB VIII Erziehung in einer Tagesgruppe § 32 SGB VIII Vollzeitpflege § 33 SGB VIII Heimerziehung § 34 SGB VIII Hilfen für junge Volljährige § 41 SGB VIII Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche § 35a SGB VIII Quelle: Eigene Berechnung Anmerkung: Aufgrund der unterschiedlichen Zuordnung der § 28 Hilfen wurden die § 28-Fallzahlen und Transferaufwendungen aus allen nachfolgenden Vergleichen ausgeklammert. Ansicht 62: Erziehungshilfen des SGB VIII Das Jugendamt ist berechtigt und verpflichtet, ein Kind oder einen Jugendlichen in seine Obhut zu nehmen, wenn dessen wohl gefährdet ist (§ 42 Absatz 1 Nr. 3 SGB VIII).89 87 Vergleiche Siebenundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/2404, Abschnitt 10.5 (Seite 329 f.). 88 § 27 SGB VIII - Hilfe zur Erziehung (1) Ein Personensorgeberechtigter hat bei der Erziehung eines Kindes oder eines Jugendlichen Anspruch auf Hilfe (Hilfe zur Erziehung), wenn eine dem Wohl des Kindes oder des Jugendlichen entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist und die Hilfe für seine Entwicklung geeignet und notwendig ist. 89 § 42 SGB VIII - Inobhutnahme von Kindern und Jugendlichen (1) Das Jugendamt ist berechtigt und verpflichtet, ein Kind oder einen Jugendlichen in seine Obhut zu nehmen, wenn 1. das Kind oder der Jugendliche um Obhut bittet oder 2. eine dringende Gefahr für das Wohl des Kindes oder des Jugendlichen die Inobhutnahme erfordert und a) die Personensorgeberechtigten nicht widersprechen oder b) eine familiengerichtliche Entscheidung nicht rechtzeitig eingeholt werden kann oder 3. ein ausländisches Kind oder ein ausländischer Jugendlicher unbegleitet nach Deutschland kommt und sich weder Personensorge- noch Erziehungsberechtigte im Inland aufhalten. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 92 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nachfolgende Ansicht stellt die Entwicklung der Aufwendungen der Transferleistungen der Hilfen zur Erziehung vergleichend im Prüfungszeitraum dar. Gemeldete Transferaufwendungen für Hilfen zur Erziehung der Jahre 2010 bis 2014 Stadt 2010 Darmstadt 2011 2012 2013 2014 12.821.417 € 13.585.428 € 14.609.617 € 15.960.868 € 17.032.819 € 107.764.197 € 115.997.066 € 124.670.305 € 126.452.413 € 134.695.614 € Kassel 23.404.810 € 23.256.461 € 23.208.846 € 24.722.355 € 25.472.420 € Offenbach am Main 13.898.981 € 14.654.792 € 17.384.841 € 17.423.463 € 17.860.167 € Wiesbaden 39.196.038 € 37.979.338 € 38.587.683 € 40.191.758 € 41.653.851 € 197.085.443 € 205.473.085 € 218.461.293 € 224.750.857 € 236.714.871 € Frankfurt am Main Summe der Städte Anmerkung: Alle nachfolgenden Angaben ohne Aufwendungen und Fallzahlen für Erziehungsberatung § 28. Quelle: Angaben der Jugendämter Ansicht 63: Gemeldete Transferaufwendungen der Hilfen zur Erziehung der Jahre 2010 bis 2014 Die Transferleistungen der Hilfen zur Erziehung in der Stadt Offenbach am Main betrugen in den Jahren 2010 bis 2014 insgesamt 81,2 Millionen €. Sie stiegen von 13,9 Millionen € im Jahr 2010 auf 17,9 Millionen € im Jahr 2014. Steuerung der Erziehungshilfen Die Höhe der Transferleistungen für Erziehungshilfen wird maßgeblich von drei Faktoren bestimmt:  Der Zahl und Art der Fälle,  der Zahl der je Fall abgerufenen Stunden beziehungsweise Betreuungstage sowie die Verweildauer eines Falles in einer Hilfe,  der Höhe des Preises einer Stunde einer Fachkraft (hier: Fachleistungsstundensatz) oder eines Betreuungstages. Hieraus ergeben sich unterschiedliche Möglichkeiten, steuernd auf die Transferleistungen der Kommune Einfluss zu nehmen: Arten der Steuerung im Bereich Hilfen zur Erziehung Zugangssteuerung Beschreibung Prüfaspekte Laufende Fallsteuerung Die Art und Weise, wie Die Art und Weise, wie eine Kommune mit Erstfäl- eine Kommune mit laulen verfährt fenden Fällen verfährt Prozesse und Standards der Erstbewilligung Prozesse und Standards der Weiterleistung von Fällen; Evaluation, laufendes Management von Fällen; Anpassung des Fallmanagements (lernendes Fallmanagement) Kostensatzsteuerung Angebotssteuerung Die Art und Weise, wie eine Kommune die Höhe einer Betreuungseinheit ermittelt und verhandelt Die Art und Weise, wie eine Kommune als Nachfrager das Angebot der Jugendhilfe aktiv mitgestaltet Gestaltung der Kostensätze (Fachleistungsstunde beziehungsweise Vergütung von Betreuungstagen) Vorhandensein benötigter beziehungsweise passgenauer Angebote, Angebotsqualität Quelle: Eigene Berechnung Ansicht 64: Arten der Steuerung im Bereich Hilfen zur Erziehung 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 93 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Methodisches Vorgehen zur Untersuchung der Erziehungshilfen Für die Vergleichende Prüfung wurden Daten zu Transferleistungen und Fallzahlen bei den jeweiligen Jugendämtern erhoben.90 Ergänzend wurden je Stadt zehn Leistungs- und Entgeltvereinbarungen (inkl. Kostenkalkulationen) mit Anbietern ambulanter Hilfen angefordert, darunter je vier Angebote im Segment hoher Leistungsentgelte, vier Angebote im Segment niedriger Leistungsentgelte sowie zwei Angebote mit durchschnittlichen Leistungsentgelten. Die Kalkulationen wurden nach einem einheitlichen Prüfschema analysiert, so dass Unterschiede, beispielsweise in Bezug auf die angesetzten Personal- und Sachaufwendungen, die Jahresarbeitszeit oder Minderzeiten, ermittelt wurden. Darüber hinaus sichteten wir im Rahmen der örtlichen Erhebungen rund 100 Fallakten.91 Hierbei wurden die Akten nach strukturellen Kriterien analysiert, deren Ausprägung einen Überblick über den Zielerreichungsgrad eines Falles und die Steuerungsintensität seitens des Jugendamtes lieferte. 92 Angefordert wurden dabei zum Untersuchungszeitpunkt abgeschlossene stationäre Hilfen, wenn möglich mit ambulanter Vorlaufzeit (siehe Kapitel 8.2.6, Seite 107).93 8.2.2 Analyse der Transferleistungen Soziodemografisches Umfeld der Großstädte Der Analyse der Transferleistungen vorangestellt ist eine grobe Einordnung der Städte nach soziodemographischen Merkmalen. Sie geben einen Überblick über die Realität sowie den Wirkungsraum, in dem ein Jugendamt aktiv ist, beleuchten besondere Unterschiede zwischen den Großstädten und zeigen potenzielle Herausforderungen der einzelnen Städte. 90 Die Daten der Hessischen Jugendhilfestatistik wurden nicht eingesetzt, da sich aufgrund der gewählten Erhebungsmethodik erhebliche Abweichungen zwischen den durch das Jugendamt gemeldeten und durch die Landesstatistik gemeldeten Daten ergaben. 91 Für diese Untersuchung galt: Ein junger Mensch entspricht einem Fall (oder: eine Akte). Familienakten sind demnach nicht als „ein Fall“ oder „eine Akte“, sondern zu der Zahl der in der Familienakte enthaltenen jungen Menschen eingeflossen. Vor diesem Hintergrund wurden in einigen Städten bis zu 103 Fälle gesichtet. 92 93 Hierbei handelte es sich um eine Akten- und nicht um eine Fallanalyse. Die Basis bildeten somit die durch das Jugendamt in der Fallakte abgelegten Unterlagen. Ergänzende Gespräche mit Klienten oder Jugendhilfeträgern, die für eine Begutachtung der fachlichen Einschätzung des Jugendamtes erforderlich wären, fanden mit Ausnahme der städtischen Kasseler Jugendhilfeeinrichtung Auguste-Förster nicht statt. Unter stationäre Hilfen waren folgende Paragraphen gefasst: § 33 SGB VIII - Vollzeitpflege Hilfe zur Erziehung in Vollzeitpflege (in einer Pflegefamilie) soll entsprechend dem Alter und Entwicklungsstand des Kindes oder des Jugendlichen, seinen persönlichen Bindungen sowie den Möglichkeiten der Verbesserung der Erziehungsbedingungen in der Herkunftsfamilie eine zeitlich befristete Erziehungshilfe oder eine auf Dauer angelegte Lebensform bieten. Für besonders entwicklungsbeeinträchtigte Kinder und Jugendliche sind geeignete Formen der Familienpflege zu schaffen und auszubauen. § 34 SGB VIII - Heimerziehung, sonstige betreute Wohnform Hilfe zur Erziehung in einer Einrichtung über Tag und Nacht (Heimerziehung) oder in einer sonstigen betreuten Wohnform soll Kinder und Jugendliche durch eine Verbindung von Alltagserleben mit pädagogischen und therapeutischen Angeboten in ihrer Entwicklung fördern. Sie soll entsprechend dem Alter und Entwicklungsstand des Kindes oder des Jugendlichen sowie den Möglichkeiten der Verbesserung der Erziehungsbedingungen in der Herkunftsfamilie 1. eine Rückkehr in die Familie zu erreichen versuchen oder 2. die Erziehung in einer anderen Familie vorbereiten oder 3. eine auf längere Zeit angelegte Lebensform bieten und auf ein selbständiges Leben vorbereiten. Jugendliche sollen in Fragen der Ausbildung und Beschäftigung sowie der allgemeinen Lebensführung beraten und unterstützt werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 94 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Daten zum soziodemografischen Umfeld Darmstadt Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre)1 Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 28.817 139.834 35.619 27.550 57.372 Jugendeinwohnerquote 19% 19% 18% 22% 21% SGB II - Quote 4,7% 5,0% 7,2% 8,1% 5,5% Ausländeranteil 19% 27% 20% 43% 19% 30.436 € 34.153 € 24.258 € 23.652 € 31.525 € Durchschnittseinkommen 1) Die Anzahl der Jugendeinwohner zwischen 0 und 21 Jahren wurde gewählt, da sie die Kernklientel der Jugendhilfe darstellt (§§ 7 Absatz 1 Ziffer 1 bis 3, 41 Absatz 1 SGB VIII).94 Quelle: Hessische Kreiszahlen, Hessische Gemeindestatistik, Bundesagentur für Arbeit; Bei der Arbeitslosenquote wurde der Stand Dezember 2014 angegeben. Ansicht 65: Daten zum soziodemographischen Umfeld Die erste Kennzahl, die Jugendeinwohnerzahl, spielt eine Rolle bei der Grundarbeitslast, welche ein Jugendamt zu bewältigen hat. Da die 0 bis 21 Jährigen die Kernklientel von Jugendämtern darstellen, waren sie Bemessungsgrundlage für weitere Vergleiche. Die zweite Kennzahl gibt den Anteil der erwerbs- und nicht erwerbsfähigen Transfergeldempfänger unter 65 Jahren (Anteil der Empfänger von Transferleistungen nach SGB II) an. Angesichts erhöhter ökonomischer und psychosozialer Belastung, unter der Familien in SGB II-Bezug stehen können, besteht bei Kommunen mit einer hohen SGB II-Quote auch die Möglichkeit eines erhöhten Erziehungshilfebedarfs. Die dritte Kennzahl beschreibt den Ausländeranteil in der jeweiligen Stadt. Da Familien mit Migrationshintergrund vielfach einem höheren Problemdruck ausgeliefert sind und aufgrund sprachlicher wie kultureller Barrieren zunächst oft an der Akzeptanz der Ämter und ihren Leistungen gearbeitet werden muss, kann ein hoher Ausländeranteil einen höheren Aufwand seitens der Jugendämter begründen. Das Durchschnittseinkommen beschreibt, als vierte Kennzahl, individuelle ökonomische Ausgangslagen von Familien. Ein geringes Durchschnittseinkommen weist auf ein geringes Bildungsniveau sowie geringe Bildungschancen in der Bevölkerung hin. Somit kann auch diese Kennzahl ein Indikator für den Bedarf nach Erziehungshilfen sein. Die Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen:  Die Stadt Darmstadt besaß die niedrigste SGB II-Quote sowie – gemeinsam mit der Stadt Wiesbaden – den niedrigsten Ausländeranteil. Das durchschnittliche Einkommen lag an dritter Stelle. Insgesamt wies die Stadt Darmstadt eine vergleichsweise geringe soziodemografische Belastung auf.  Die Stadt Frankfurt am Main verfügte zwar über das höchste Durchschnittseinkommen, jedoch zugleich über den zweithöchsten Anteil an Ausländern sowie über eine SGB II-Quote, die – in diesem Vergleich – im unteren Mittelfeld lag. Dies zeigt, dass auch in einer Stadt mit tendenziell hohen Einkommen soziale Problemlagen bestehen können. 94 Die Leistungen des SGB VIII stehen grundsätzlich Kindern und Jugendlichen von 0 bis 27 Jahren offen. Eine Bewilligung über das einundzwanzigste Lebensjahr hinaus stellt jedoch eine Ausnahme dar. § 7 SGB VIII - Begriffsbestimmungen (1) Im Sinne dieses Buches ist 1. Kind, wer noch nicht 14 Jahre alt ist, soweit nicht die Absätze 2 bis 4 etwas anderes bestimmen, 2. Jugendlicher, wer 14, aber noch nicht 18 Jahre alt ist, 3. junger Volljähriger, wer 18, aber noch nicht 27 Jahre alt ist § 41 Hilfe für junge Volljährige, Nachbetreuung (1) Einem jungen Volljährigen soll Hilfe für die Persönlichkeitsentwicklung und zu einer eigenverantwortlichen Lebensführung gewährt werden, wenn und solange die Hilfe auf Grund der individuellen Situation des jungen Menschen notwendig ist. Die Hilfe wird in der Regel nur bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres gewährt; in begründeten Einzelfällen soll sie für einen begrenzten Zeitraum darüber hinaus fortgesetzt werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 95 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Die Stadt Kassel verfügte über den zweithöchsten Wert bei der SGB II-Quote und einen mittleren Wert beim Ausländeranteil. Die Stadt besaß jedoch das zweitniedrigste Durchschnittseinkommen.  Die Stadt Offenbach am Main wies in allen Bereichen die kritischsten Werte auf. Eine hohe SGB IIQuote sowie ein sehr hoher Ausländeranteil in Kombination mit einem geringen durchschnittlichen Einkommen ließen auf vermehrte Herausforderungen sowie einen deutlich erhöhten Bedarf an Erziehungshilfen schließen. Somit verfügte die Stadt Offenbach am Main über ein tendenziell schwieriges soziodemografisches Umfeld.  Die Stadt Wiesbaden war in einer ähnlichen Situation wie die Stadt Darmstadt, da es geringere Belastungen hinsichtlich der wesentlichen betrachteten Kennzahlen aufwies: SGB II-Quote im unteren Mittelfeld, niedriger Ausländeranteil, durchschnittliches Einkommen. Die vorliegende Typologie bildet Sozialraumdaten auf höchster Aggregationsstufe ab. Nicht erfasst sind Faktoren, wie die Binnendifferenzierung der Sozialräume. So sagt zum Beispiel der Ausländeranteil nichts über den Bildungs- und Integrationsgrad von Ausländern aus und das Durchschnittseinkommen nichts über die Verteilung der Einkommen (auch Studentenstädte verfügen statistisch über niedrige Durchschnittseinkommen, aber nicht zwingend über einen hohen Erziehungshilfebedarf). Die erhobenen Kennzahlen bilden daher einen deskriptiven Rahmen. Als Grundlage für weitere Berechnungen oder die Quantifizierung von Erziehungshilfebedarfen sind sie nur sehr eingeschränkt geeignet. Transferleistungen im interkommunalen Vergleich Die Transferleistungen je Jugendeinwohner stellten sich in den geprüften Städten wie folgt dar: 95 Transferleistungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 Stadt 2010 2011 2012 2013 2014 Steigerung 2010-2014 durchschnittliche jährliche Steigerung Darmstadt 456 € 481 € 515 € 559 € 591 € 135 € 30% 6% Frankfurt am Main 840 € 886 € 934 € 927 € 963 € 123 € 15% 3% Kassel 652 € 650 € 649 € 691 € 715 € 63 € 10% 2% Offenbach am Main 533 € 555 € 675 € 666 € 648 € 115 € 22% 4% Wiesbaden 696 € 669 € 678 € 704 € 726 € 30 € 4% 1% Mittelwert der Städte 636 € 648 € 690 € 709 € 729 € 93 € 15% 3% Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 66: Transferleistungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 Die Gesamttransferleistungen wurden weiterhin auf die einzelnen Hilfearten heruntergebrochen. Da sich ein isolierter Vergleich der Hilfen aufgrund in Teilen unterschiedlicher Zuordnungen / Steuerungslogiken jedoch schwierig darstellt, wurden für nachfolgende Auswertung Hilfegruppen gebildet: 95 Dabei ist darauf hinzuweisen, dass ein isolierter Vergleich der Transferleistungen nur begrenzt Auskunft über die Steuerungsqualität der öffentlichen Jugendhilfeträger gibt. Unter dem Absatz „Örtliche Besonderheiten“ wurden einzelne strukturelle Unterschiede erläutert. Weitere Vergleichsstörungen können durch unterschiedliche Zuordnungen von Erstattungsfällen entstehen, also Fälle, bei denen die Stadt die Kostenträgerschaft eines Falles inne hat, jedoch die Steuerung eines Falls einer anderen Stadt obliegt (hierzu bestehen unterschiedliche Konstellationen, jedoch stellt diese Konstellation den häufigsten Fall dar). Vor diesem Hintergrund werden aus dem Benchmarking allein keine Ergebnisverbesserungspotenziale abgeleitet. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 96 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Transferaufwendungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) nach Hilfegruppen für das Jahr 2014 Hilfeart Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Vorrangig ambulante Hilfen 93 € 175 € 143 € 152 € 118 € § 27 18 € 17 € 10 € 53 € 76 € §§ 29, 30, 31 66 € 155 € 128 € 92 € 29 € 8€ 2€ 5€ 7€ 13 € 298 € 485 € 421 € 454 € 383 € § 32 27 € 53 € 37 € 20 € 50 € § 33 85 € 34 € 42 € 73 € 79 € § 34 186 € 397 € 342 € 362 € 254 € Sowohl ambulante als auch (teil)stationäre Hilfen 200 € 303 € 151 € 42 € 225 € § 41 39 € 126 € 100 € 26 € 199 € § 35a 162 € 177 € 51 € 16 € 27 € Gesamtergebnis 591 € 963 € 715 € 648 € 726 € § 35 Vorrangig (teil)stationäre Hilfen Anmerkung: In der Stadt Wiesbaden umfassen die Hilfen nach § 27 auch die Hilfen §§ 27, 13. In einigen Städten umfassen die Hilfen nach § 41 auch die Hilfen §§ 41, 13 (Wiesbaden) sowie die Hilfen §§ 41, 35a (Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden). Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 67: Transferaufwendungen in Euro je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) nach Hilfegruppen Die beobachteten Anstiege der Transferleistungen je Jugendeinwohner haben auf kommunaler Ebene unterschiedlichste Ursachen. Zwar machen stationäre Hilfen im Prüfungszeitraum den größten Anteil der Transferaufwendungen aus, je nach Stadt war ihr Anteil an der Steigerung jedoch unterschiedlich: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 97 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Transferaufwendungen für stationäre Hilfen je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) und Anteil der stationären Hilfen an allen Hilfen der Jahre 2010 bis 2014 2010 Stadt stationäre Hilfen 2014 Anteil an allen Hilfen stationäre Hilfen Anteil an allen Hilfen Steigerung 2010-2014 Anteil an der Steigerung Gesamtsteider stationägerung der ren Hilfen Hilfen Darmstadt 303 € 66% 373 € 63% 71 € 52% Frankfurt am Main 557 € 66% 660 € 68% 103 € 83% Kassel 436 € 67% 504 € 71% 69 € 109% Offenbach am Main 450 € 84% 460 € 71% 10 € 8% k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. Wiesbaden Anmerkung: Einige Hilfen wie Eingliederungshilfen (§ 35a) oder Hilfen für junge Volljährige (§ 41) können sowohl in ambulanter als auch in (teil-) stationärer Form geleistet werden. In Wiesbaden erfolgte kein Ausweis der Aufwendungen nach ambulanten und stationären Hilfen. Der Wert für Kassel (109 Prozent) erklärt sich daraus, dass die Hilfen insgesamt im Prüfungszeitraum um 63 € je Jugendeinwohner anstiegen, der Anstieg der stationären Hilfen mit 69 € je Jugendeinwohner jedoch darüber lag. Die teilstationären und ambulanten Hilfen sind entsprechend zurückgegangen. Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 68: Transferaufwendungen für stationäre Hilfen je Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) und Anteil der stationären Hilfen an allen Hilfen der Jahre 2010 bis 2014 Fallzahlen und Fallkosten im interkommunalen Vergleich Um einen Anhaltspunkt für die Ursachen der Steigerungen zu erhalten, wurden weiterhin Fallzahlengruppen und Fallkosten ausgewählter Hilfearten ausgewertet. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass hohe Fallkosten nicht zwingend mit überhöhten Kostensätzen der Leistungserbringer gleichzusetzen sind. Sie können gleichermaßen durch Spezialangebote oder lange Verweildauern entstehen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 98 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) im Jahr 2014 nach Hilfegruppen Hilfeart Frankfurt am Main Darmstadt Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Vorrangig ambulante Hilfen 95 106 94 66 69 § 27 29 31 17 8 50 §§ 29, 30, 31, 35 66 75 78 58 19 Vorrangig (teil)stationäre Hilfen 84 102 117 128 129 § 32 7 14 13 9 20 § 33 45 22 34 47 70 § 34 31 67 70 72 39 Sowohl ambulante als auch (teil)stationäre Hilfen 66 99 38 10 82 § 35a 46 56 12 3 11 § 41 20 43 27 7 71 245 307 249 204 279 Gesamtergebnis Anmerkung: In der Stadt Wiesbaden umfassen die Hilfen nach § 27 auch die Hilfen §§ 27, 13. In einigen Städten umfassen die Hilfen nach § 41 auch die Hilfen §§ 41, 13 (nur Wiesbaden) sowie die Hilfen §§ 41, 35a (Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden). Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 69: Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) im Jahr 2014 nach Hilfegruppen … In folgender Ansicht werden die bereits zuvor diskutierten Fallkosten ausgewählter Erziehungshilfen dargestellt: Fallkosten ausgewählter Erziehungshilfen Mittelwert der Fallkosten in den Jahren 2010 bis 2014 Hilfeart Erziehungsbeistand § 30 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 7.200 € 15.000 € 12.300 € 8.800 € 5.500 € SPFH § 31 13.000 € 21.500 € 18.400 € 14.700 € 16.500 € Tagesgruppe § 32 40.900 € 36.600 € 26.400 € 26.100 € 22.900 € Vollzeitpflege § 33 21.300 € 14.700 € 12.000 € 16.100 € 10.600 € Heimerziehung § 34 58.200 € 64.400 € 46.700 € 56.800 € 63.900 € Anmerkung: Die Fallkosten wurden berechnet, indem die Transferleistungen durch die laufenden Fälle dividiert wurden. Es handelt sich hierbei lediglich um einen Referenzwert. Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 70: Fallkosten ausgewählter Erziehungshilfen … Der Umfang der Hilfegewährung in den Städten des Vergleichs wird durch die Hilfedichte beschrieben. Dies ist der prozentuale Anteil aller Hilfen nach den §§ 27 bis 41 des SGB VIII an der Zahl der Kinder und Jugendlichen unter 21 Jahren. Die Hilfedichte in den fünf Städten des Vergleichs weist deutliche Unterschiede auf: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 99 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 3,5% 3,2% 3,0% 2,5% 2,9% 2,8% 2,2% 1,9% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 71: Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 Bei den familienersetzenden Hilfen gibt eine tiefergehende Betrachtung des Verhältnisses zwischen den Fallzahlen für Vollzeitpflege § 33 und Heimerziehung § 34 weiteren Aufschluss über die Pflegequote in den Städten des Vergleichs. Die folgende Ansicht zeigt, dass der Anteil der Heimerziehung §34 an der Summe aller Fälle aus Heimerziehung § 34 und Vollzeitpflege § 33 deutliche Unterschiede in den Städten des Vergleichs aufweist: Anteil Heimerziehung an der Summe der Fälle aus Vollzeitpflege § 33 und Heimerziehung § 34 (Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014) 80,0% 74,1% 70,0% 64,9% 61,8% 60,0% 50,0% 48,8% 40,0% 34,8% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Darmstadt Frankfurt am Main Quelle: Eigene Berechnungen Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Ansicht 72: Anteil Heimerziehung an der Summe der Fälle aus Vollzeitpflege § 33 und Heimerziehung § 34 (Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014) 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 100 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zusammenfassung des interkommunalen Vergleichs Damit stellen sich die Städte im Vergleich wie folgt dar:  Die Stadt Darmstadt wies mit 591 € die geringsten Transferleistungen je Jugendeinwohner auf. Die jährliche Steigerung der Leistungen war jedoch die höchste in diesem Vergleich und wurde nahezu zu gleichen Teilen von Aufwandsanstiegen der ambulanten und der (teil-)stationären Hilfen verursacht. In der Stadt Darmstadt waren die zweithöchsten Pro-Kopf-Aufwendungen für die Eingliederungshilfe § 35a vorzufinden, deren Fallzahlen je Jugendeinwohner sich im Prüfungszeitraum mehr als verdoppelten. Die Fallzahlen der übrigen ambulanten Hilfen entsprachen dem Durchschnitt. Im stationären Bereich (ohne Eingliederungshilfen) besaß die Stadt Darmstadt sehr geringe Fallzahlen, was die insgesamt niedrige Aufwandsquote erklärt. Der Vergleich der Fallkosten fiel je nach Betrachtungsschwerpunkt unterschiedlich aus: Auffallend niedrig waren die Fallkosten der Hilfen Erziehungsbeistand § 30 und SPFH § 31, vergleichsweise hoch bei den Tagesgruppen § 32 und in der Vollzeitpflege § 33. Mit einer Hilfedichte von 2,2 Prozent und einer Pflegequote von 48,8 Prozent verfügte die Stadt Darmstadt über die zweitniedrigsten Werte des Vergleichs.  Die Stadt Frankfurt am Main verfügte mit 963 € über die höchsten Transferleistungen je Jugendeinwohner. Dabei hatte sie hohe, nicht aber die höchsten Fallzahlen im stationären Bereich. 96 Ausschlaggebend für die hohe Pro-Kopf-Belastung waren allen voran hohe Fallkosten. Letztere waren in der Stadt Frankfurt am Main mit Abstand die höchsten. Die Steigerungsquoten der Gesamtaufwendungen lagen im Durchschnitt. Hauptursache für die Steigerungen war ein Aufwandsanstieg bei den stationären Hilfen angesichts steigender Fallzahlen. Im Vergleich verfügte die Stadt Frankfurt am Main mit 21 Prozent (2010 bis 2014) über die höchste Steigerungsrate bei den Heimunterbringungen § 34.97 Gemeinsam mit der Stadt Darmstadt bestanden hier besonders hohe Aufwendungen in der Eingliederungshilfe § 35a sowie mehr als eine Verdopplung der Fallzahlen. Die Stadt Frankfurt am Main wies mit einer Hilfedichte von 3,2 Prozent und einer Pflegequote von 74,1 Prozent die höchsten Werte des Vergleichs aus.  Die Stadt Kassel zeigte mit 715 € je Jugendeinwohner durchschnittliche Transferleistungen bei zugleich geringer Kostensteigerung (nur die Stadt Wiesbaden wies geringere Steigerungen auf). Der Anstieg ließ sich im Wesentlichen auf Aufwandssteigerungen bei den stationären Hilfen zurückführen.98 Hinzuweisen ist im Rahmen dieser Prüfung auch darauf, dass in der Stadt Kassel sinkende Fallzahlen zu beobachten waren (sowohl absolut als auch je Kopf). Dies betraf jedoch schwerpunktmäßig den ambulanten Bereich und wurde allen voran durch eine Umsteuerung der flexiblen Hilfen § 27 in andere Hilfearten erklärt.99 Hinsichtlich der Fallkosten lag die Stadt Kassel - insbesondere in der Heimerziehung § 34 - unterhalb der Vergleichsstädte. Mit einer Hilfedichte von 2,8 Prozent und einer Pflegequote von 64,9 Prozent lag die Stadt Kassel im oberen Durchschnitt der Städte des Vergleichs.  Die Stadt Offenbach am Main wies mit 648 € den zweitniedrigsten Wert für Transferleistungen je Jugendeinwohner auf. Dies ist mitunter deswegen bemerkenswert, da die Stadt Offenbach am Main zugleich über die höchste Quote stationärer Hilfen verfügte. Die Aufwendungen für ambulante Maßnahmen lagen aufgrund von Fallzahlensteigerungen bei den flexiblen Hilfen § 27 im Mittelfeld, jedoch bestanden mit Abstand die geringsten Pro-Kopf-Aufwendungen für Hilfen für junge Volljährige § 41. Zugleich war in der Stadt Offenbach am Main die zweithöchste Steigerungsrate (nach der Stadt Darmstadt) festzustellen. Getrieben war diese Aufwandsentwicklung allen voran durch einen starken Zuwachs ambulanter Hilfen. Die Fallkosten fielen in allen Hilfen durchschnittlich aus. Die Stadt Offenbach am Main wies mit einer Hilfedichte von 1,9 Prozent den niedrigsten Wert der Städte des Ver- 96 Die höchsten Fallzahlen wies in diesem Fall die Stadt Offenbach am Main auf. 97 Die übrigen Städte verfügten hier entweder über konstante (Wiesbaden, Kassel), leicht fallende (Darmstadt) oder weniger stark ansteigende Fallzahlen je Jugendeinwohner (Offenbach am Main: + 14 Prozent). 98 Für Kassel wurde ein rechnerischer Anteil der vorrangig stationären Hilfen an dem Gesamtanstieg aller Hilfen von 109 Prozent ermittelt. Der Wert erklärt sich daraus, dass die Hilfen insgesamt im Prüfungszeitraum um 63 € je Jugendeinwohner anstiegen, der Anstieg der stationären Hilfen jedoch mit 69 € je Jugendeinwohner darüber lag. Die teilstationären und ambulanten Hilfen sind entsprechend zurückgegangen. 99 Angaben gem. Interview mit dem Jugendamt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 101 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main gleichs aus. Mit einer Pflegequote von 61,8 Prozent befand sich die Stadt hingegen im Durchschnitt des Vergleichs.  Die Stadt Wiesbaden hatte mit 726 € durchschnittliche pro-Kopf-Transferaufwendungen, jedoch die geringste Steigerungsrate. Für die Stadt Wiesbaden lagen keine Daten zur Aufgliederung nach Aufwendungen für ambulante und stationäre Hilfen vor, somit war nicht ermittelbar, wie sich das Aufwandsverhältnis zwischen diesen Hilfearten entwickelt hatte. Die Stadt Wiesbaden war gemeinsam mit der Stadt Kassel jedoch die einzige Stadt, in der zumindest im Rahmen dieser rechnerischen Auswertungen sinkende Fallzahlen zu beobachten waren (sowohl absolut als auch je Kopf). Die Rückgänge bezogen sich allen voran auf ambulante Hilfen. Die stationären Fälle blieben im Verhältnis zur Jugendeinwohnerzahl konstant. Insgesamt wies die Stadt zwar hohe stationäre Fallzahlen je Jugendeinwohner auf. Dass ihre Pro-Kopf-Aufwendungen gleichwohl im Durchschnitt lagen, begründet sich damit, dass Wiesbaden über den höchsten Anteil Vollzeitpflegen § 33 verfügte. Bezüglich der Fallkosten fiel auf, dass lediglich in der Heimerziehung überdurchschnittliche Kosten vorlagen. In den anderen Bereichen waren die Fallkosten niedrig. Mit einer Hilfedichte von 2,9 Prozent wies die Stadt Wiesbaden den zweithöchsten Wert der Städte des Vergleichs aus, wohingegen die Pflegequote von 34,8 Prozent mit Abstand den niedrigsten Wert des Vergleichs darstellte. Örtliche Besonderheiten Bundesweit stehen Jugendämter vor der Herausforderung, insgesamt über eine junge Mitarbeiterschaft zu verfügen. Hiermit verbunden sind regelhaft ein hoher Anteil an Teilzeitkräften sowie eine hohe Fluktuation durch Elternzeit. Zugleich tragen die Mitarbeiter sowohl in fachlicher als auch in fiskalischer Hinsicht eine hohe Verantwortung. Zum Vergleich: In einer Kommune mit Transferleistungen von 25 Millionen € und 50 Mitarbeitern im Allgemeinen Sozialen Dienst (ASD) liegt das durchschnittlich bewilligte Volumen je Mitarbeiter bei einer halben Million je Jahr. Auch haben Entscheidungen des ASD langfristige Auswirkungen auf Familiengefüge und die Zukunft junger Menschen. Die im Regelfall durch Berufserfahrung erlangte Fachlichkeit der Mitarbeiter beurteilen wir als richtungsweisend bei der Beantwortung der Frage nach einer qualitativen Hilfebewilligung. Damit rücken interne Fort- und Weiterbildungsmechanismen, Mentoringprogramme und die Prozesse der Einarbeitung neuer Mitarbeiter in ihre Materie mehr noch als bei anderen kommunalen Aufgabenfeldern in den Vordergrund. Alle Vergleichsstädte hatten entsprechende Mechanismen etabliert. Die Stadt Offenbach am Main ist vor diesem Hintergrund als Beispiel guter Praxis hervorzuheben. So führt die ASD-Leitung über einen Zeitraum von acht bis zwölf Wochen wöchentlich Fallbesprechungen mit neuen Mitarbeitern durch. Auch ist die ASD-Leitung angabegemäß bei allen Erziehungshilfekonferenzen anwesend. Jugendamtsinterne Standards werden daher besonders effektiv weitergegeben. Einheitliche Arbeitsweisen werden gefördert. Dies ist Voraussetzung für die Schaffung einer lernenden Organisation: Nur wenn Mitarbeiter einheitlich vorgehen, kann davon ausgegangen werden, dass sich zum Beispiel durch den Erlass einer zentralen Vorgabe ein Fehler im System auch wirklich beseitigen lässt. Wenn Mitarbeiter indes stark unterschiedliche Arbeitsweisen besitzen, ist eine zentrale Steuerung in der Regel deutlich stärker auf aufwendige Einzelcoachings und Einzelfallbesprechungen angewiesen. Binnenorganisatorisch war die Abteilung Soziale Dienste des Jugendamtes zwischen dem ASD sowie dem Besonderen Sozialen Dienst (BSD) aufgeteilt. Der ASD besaß als Erstanlaufstelle die Zuständigkeit für Beratung und Unterstützung von jungen Menschen und ihren Familien. Bei Feststellung möglicher Erziehungshilfebedarfe wurden die Fälle im Rahmen einer kollegialen Konferenz „Hilfe zur Erziehung“ gemeinsam mit der ASD- und BSD-Leitung beraten und entschieden. Entscheidungen mussten dabei einstimmig getroffen werden. Ansonsten waren weitere Beratungs- und Klärungsschleifen vorgesehen. Wurde tatsächlicher Hilfebedarf festgestellt, wurden diese Fälle an den BSD übergeben, der die Installation und Betreuung der Hilfen vornahm. Die Würdigung dieser organisatorischen Besonderheit war Gegenstand der Analyse der Zugangs- und Fallsteuerung. In Abweichung zu den anderen geprüften Städten wurden die Eingliederungshilfen § 35a angesichts einer im interkommunalen Vergleich strengen Auslegung der Vorrangregelung des SGB XII gegenüber dem 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 102 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main SGB VIII im Sozialamt bewilligt.100 Hieraus resultierte angabegemäß die besonders niedrige Fallzahl. Entsprechend wurden zu dieser Hilfeform für das Jugendamt keine weiteren Feststellungen getroffen. Die Vergleichsstädte gaben an, dass im Jahr 2015 die Flüchtlingszahlen angestiegen sind. Dies kann Auswirkungen auf die Organisation stationärer Unterbringungen für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge sowie deren Kostenübernahme haben (siehe nachfolgendes Kapitel). 8.2.3 Zugangssteuerung Allgemeine Hinweise Die Zugangssteuerung bezeichnet den Prozess, der regelt, ob ein neuer Fall angelegt wird beziehungsweise wie die konkrete Hilfeleistung aussehen soll. Er umfasst den Eingang der Fallmeldung (zum Beispiel durch die Schule, die Nachbarn, das Fernbleiben von Eltern bei Frühuntersuchungen oder die Mitteilung des Familiengerichts in Scheidungsfällen), einen Erstkontakt, eine sozialpädagogische Eingangsdiagnostik (sogenanntes Clearing), ggf. eine Teamberatung und eine Entscheidung, wie mit dem Fall weiter verfahren wird.101 Eine fachliche und effiziente Zugangssteuerung legt den Grundstein für einen erfolgreichen Hilfeverlauf. Wird indes bereits im Rahmen der Zugangssteuerung ein Fall fachlich ungenau eingeschätzt oder unzureichend analysiert, sinkt die Chance auf die Bewilligung einer passgenauen Hilfe. Letzteres kann langwierige und kostenintensive Fallverläufe zur Folge haben. Gesondert zu betrachten sind im Rahmen der Zugangssteuerung die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge. Der örtliche Jugendhilfeträger ist wie unter Kapitel 8.2.1 eingangs dargelegt, dazu berechtigt und verpflichtet, ein Kind oder einen Jugendlichen auf der Flucht in seine Obhut zu nehmen, wenn das Kind oder der Jugendliche unbegleitet nach Deutschland kommt und sich weder Personensorge- noch Erziehungsberechtigte im Inland aufhalten (§ 42 Absatz 1 Nr. 3 SGB VIII). Sofern ein Kind / Jugendlicher als unbegleiteter, minderjähriger Flüchtling eingestuft wurde, verfügt das Jugendamt über keinen weiteren Handlungsspielraum. Angesichts der zum Untersuchungszeitpunkt massiv steigenden Zahlen von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen ist hier nicht allein von Engpässen bei den Plätzen für Heimunterbringungen § 34, sondern auch von entsprechenden Aufwandssteigerungen auszugehen. 102 Prozesse der Zugangssteuerung Wie aus dem interkommunalen Vergleich ersichtlich verfügte die Stadt Offenbach am Main trotz einer hohen sozioökonomischen Belastung sowohl über niedrige Transferleistungen als auch über niedrige Fallzahlen. Dabei besaß sie jedoch die höchste Zahl an Heimerziehungsfällen § 34 je Jugendeinwohner und auch hinsichtlich der Gesamtfallzahl hohe Steigerungsquoten (siehe Kapitel 8.2.2, Seite 94 ff.). 100 Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit dieser Auslegung war nicht Prüfungsgegenstand. 101 Sofern nicht anders vermerkt, basieren die Erkenntnisse zur Zugangssteuerung auf den geführten Interviews sowie der Fallaktenanalyse. 102 Einheitliche Daten für das Jahr 2015 wurden für die vorliegende vergleichende Prüfung nicht vorgelegt, da sich die Zahl der unterzubringenden unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge wöchentlich veränderte und angesichts dessen von einer Jahresschätzung Abstand genommen wurde. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 103 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main 2010 Vorrangig ambulante Hilfen 2011 2012 2013 2014 37 45 63 71 66 6 7 10 16 8 §§ 29, 30, 31 30 34 49 52 56 § 35 1,2 3,0 2,7 4,2 2,2 Vorrangig (teil)stationäre Hilfen 110 118 118 115 128 § 32 5 6 7 7 9 § 33 41 41 42 40 47 §§ 34 63 70 69 68 72 Sowohl ambulante als auch (teil)stationäre Hilfen 14 15 15 11 10 § 35a 2 2 2 2 3 § 41 12 13 13 9 7 161 178 195 198 204 § 27 Gesamtergebnis Quelle: Angaben der Jugendämter, eigene Berechnungen Ansicht 73: Laufende Fälle je 10.000 Jugendeinwohner (0 bis 21 Jahre) der Jahre 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main Zum Untersuchungszeitpunkt gestaltete sich der Prozess der Zugangssteuerung wie folgt: Nach dem Falleingang im Jugendamt (während der Sprechstunde, im Vorzimmer, per Gefahrenmeldung o.ä.) wurde der Fall zunächst sozialräumlich zugeteilt. Anschließend fanden ein Erstgespräch beziehungsweise weitere Beratungsgespräche mit einem Jugendamtsmitarbeiter des ASD statt. Sofern der ASD-Mitarbeiter einen Bedarf für Erziehungshilfe sah, fertigte er eine Fallvorstellungsvorlage für die „Erziehungshilfekonferenz“ (interne Teamberatung) an. Die Erziehungshilfekonferenz beschloss über die Bewilligung sowie über Art und Umfang der Hilfe. Im Fall einer Hilfezusage wurde der Fall an einen Mitarbeiter des BSD übergeben, der ein erneutes Gespräch mit den Klienten, die Hilfeplanung, Installation und weitere Betreuung der Erziehungshilfe übernahm. Auffällig waren in der Stadt Offenbach am Main folgende Sachverhalte:  Im Vergleich zu anderen geprüften Jugendämtern verfügte die Stadt über einen besonders langen und intensiven Beratungsprozess (lange Falleingangsphase), der dem gegenseitigen Kennenlernen, aber auch der Analyse der Fallkonstellation und des sozialen Umfelds diente.  Der Übergang von Fällen zwischen dem ASD und dem BSD und der hiermit verbundene Mitarbeiterwechsel stellen einen organisatorischen Bruch dar. Dieser wurde bewusst geschaffen. Angabegemäß sollte durch die organisatorische Veränderung eine an streng fachlichen Kriterien ausgerichtete Steuerung implementiert werden – zuungunsten einer Steuerung über informelle, binnenorganisatorische Netzwerke. Innerhalb der ersten drei Jahre nach Einführung dieses Modells wurde das Budget der Erziehungshilfen angabegemäß um rund 40 Prozent verringert. Dies geschah nach Aussage des Jugendamtes durch eine Erhöhung der Passgenauigkeit der Hilfen, also ohne strukturelle Standardreduzierungen oder Qualitätseinschränkungen. Die Stadt Offenbach am Main war mit ihrer Strukturentscheidung einen Sonderweg gegangen. Im Rahmen der Aktenprüfung war festzustellen, dass der in Teilen lang anhaltende Beratungsprozess vielfach eine intensive Bindung zu Familien aufzubauen vermochte. Für ein Jugendamt erleichtert eine solche Bindung die Steuerung des Falls erheblich. Auch kann sie als fachliches Gegengewicht zu einer unabhän8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 104 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main gigen Einschätzung gegenüber Trägern dienen und stärkt somit die Steuerung der Verwaltung. Der Sachbearbeiterwechsel in der Stadt Offenbach am Main wurde auch dazu genutzt, eine erneute, vorurteilsfreie Klärung der Sachlage herbeizuführen. Nicht selten ergaben sich hieraus differenziertere Einschätzungen der Fallkonstellationen als es bei dem Verbleib des Falles bei nur einem Mitarbeiter der Fall gewesen wäre. Die in der Stadt gewählte Organisationsform beziehungsweise das Einbeziehen einer formalisierten Schnittstelle zwischen formloser Beratung und der Planung/Durchführung einer Erziehungshilfe trug auch zur Entlastung der Mitarbeiter bei. Angesichts der Tatsache, dass die Betreuung ambulanter Fälle für den einzelnen Mitarbeiter oft aufwandsintensiver als die Betreuung stationärer Fälle ist, besteht bei Jugendämtern mit Personalknappheit das Risiko von sogenannten Angstbewilligungen. In diesem Fall wurden stationäre Hilfen bewilligt, weil sich Mitarbeiter außer Stande sahen, die intensive Betreuung ambulanter Hilfen zu gewährleisten. Dass hierbei weniger fachliche Aspekte als die individuelle Belastungssituation eines Mitarbeiters ausschlaggebend waren, mindert die Passgenauigkeit von Hilfen. Indem die Stadt die Mitarbeiter des ASD jedoch in die Betreuung von Erziehungshilfen nicht involviert, minimiert sie das Risiko von Angstbewilligungen. Die organisatorische Ausrichtung des Jugendamtes und deren prozessuale Untersetzung bewerten wir somit als sachgerecht. Dabei weisen wir auch auf das Risiko hin, dass lange Falleingangsphasen Problemlagen verschleppen können und schleichende Eskalationen von Problemlagen im schlimmsten Fall nicht rechtzeitig bemerkt werden. Weitere Anmerkungen zu dieser speziellen Herausforderung sind dem Kapitel 8.2.6 zu entnehmen. Die freiwillige Beschränkung auf Rahmenziele in der Stadt Offenbach am Main weicht von der vorherrschenden Auffassung, der gemäß Hilfeplanziele immer auch möglichst operationalisierbar sein sollten, ab (Bei groben Zielbeschreibungen besteht das Risiko, dass die Spezifik des Falls nicht hinreichend erfasst und eine Überprüfung deutlich erschwert wird). Im Rahmen der Aktenanalyse wurde vor diesem Hintergrund besonderes Augenmerk auf die Frage gelegt, ob sich Fallverläufe aufgrund fehlender Passgenauigkeit von Hilfen regelhaft verschlechterten oder Träger infolge einer allzu groben sozialpädagogischen Diagnostik mangelhaft instruiert worden seien. Beide Thesen konnten im Rahmen der Aktenanalyse nicht bestätigt werden. Tatsächlich verfügte die Stadt Offenbach am Main gemeinsam mit der Stadt Wiesbaden über die niedrigste Zahl von Fällen, in denen wir aus der Retrospektive eine Strategieveränderung vorgeschlagen (siehe Kapitel 8.2.6, Seite 107 ff.). Der Bindungsaufbau während der Falleingangsphase führte unserer Auffassung nach in der Stadt dazu, dass die Fallkonstellation hinreichend bekannt war und eine detaillierte Operationalisierung der Hilfeplanziele die Passgenauigkeit nicht zwingend erhöht hätte. Wir sehen jedoch ein Risiko in der hohen Personengebundenheit dieser besonderen Vorgehensweise. So basiert das Modell der Stadt auf einer hohen fachlichen Steuerung durch die Leitungsebene (allen voran ASD- und BSD-Leitung), die sich durch eine starke Präsenz bei Fallbesprechungen und durch Anwesenheit bei jeder Erziehungshilfekonferenz (also: bei jeder Fallentscheidung) auszeichnet. Im Falle des Weggangs oder der Verrentung des Führungspersonals sollte daher unbedingt eine umfassende Einarbeitung der nachfolgenden Person sichergestellt werden. Insgesamt bewerten wir die Prozesse der Zugangssteuerung der Stadt Offenbach am Main als sachgerecht. 8.2.4 Fallsteuerung Allgemeine Hinweise Die Fallsteuerung bezeichnet alle Prozesse, welche das Management bereits laufender Fälle betreffen. So können während des Fallverlaufes die Art / der Umfang der Hilfe beziehungsweise die Hilfestrategie selbst modifiziert werden. Sie umfasst die Überprüfung von Hilfezielen anhand der durch die Leistungserbringer eingereichten Fortschrittsberichte, die Bewilligung der Weiterleistung und die Fallbeendigung. Eine fachliche und effiziente Fallsteuerung kann den Hilfeverlauf dahingehend positiv beeinflussen, dass Hilfeziele schneller beziehungsweise zu einem höheren Zielerreichungsgrad und mit einer möglichst niedrigen Eingriffsintensität erreicht werden. Ein klares Verständnis seitens des Jugendamtes von Historie, Zielen und Lösungsansätzen, deren deutliche Kommunikation gegenüber Kunden, freien Trägern oder anderen Akteuren wie Polizei / Schule sowie eine konsequente Überprüfung der Ergebnisse der Hilfeziele erhöhen die Chance auf einen positiven Hilfeverlauf. Wenig verständlich oder allzu allgemein formulierte Hilfeziele, eine unzureichende Zusammenarbeit mit externen Schnittstellen oder eine mangelnde Überprü- 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 105 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main fung der Hilfeergebnisse beziehungsweise Hilfeplanziele können jedoch die Verweildauer von Fällen in der Jugendhilfe sowie die Kostenintensität schnell erhöhen. Prozesse der Fallsteuerung Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen gestaltete sich der Prozess der Fallsteuerung in der Stadt Offenbach am Main wie folgt: Bei Neufällen wurden Hilfen in der Regel zunächst auf sechs Monate bewilligt. 103 Im Anschluss fand ein Überprüfungsgespräch statt. Sofern der BSD einen Übergang von einer ambulanten in eine stationäre Hilfeform gemäß §§ 27, 33, 34 oder 41 SGB VIII anzeigte, wurde eine erneute Erziehungshilfekonferenz einberufen, welche den Fall erneut diskutierte und eine entsprechende Hilfeentscheidung traf. Die Trägerberichte wurden durch das Jugendamt Offenbach am Main seit dem Jahr 2014 bei ambulanten Trägern vereinheitlicht (insbesondere bezüglich einer einheitlichen Orientierung an Hilfeplanzielen). Für die Trägerberichte bei stationären Hilfen bestand keine einheitliche Vorgabe. Zum Nachweis geleisteter Stunden forderte das Jugendamt monatliche Einzelabrechnungen. Im ambulanten Bereich erfolgten diese auf Basis von Stundenzetteln (Erläuterung der Tätigkeit und der Dauer des Einsatzes). Die Abrechnungsbögen waren im Jugendamt Offenbach am Main in separaten Akten bei der wirtschaftlichen Jugendhilfe abgelegt und somit nicht Teil der Fallaktensichtung im ASD. In Einzelfällen jedoch waren Abrechnungsbögen auch in den Fallakten enthalten. Viermal jährlich fand angabegemäß durch ein internes Spezialteam eine Aktensichtung/Evaluation von Fällen nach ausgewählten Schwerpunkten statt. Die Analyse wurde zum Anlass zur Weiterentwicklung der Organisation, fallübergreifenden Verfahren und inhaltlichen Zielen gemeinsam mit Leistungserbringern und Jugendamtsmitarbeitern genommen. Die Vorstrukturierung der Trägerberichte durch das Jugendamt erhöht deren Transparenz und Vergleichbarkeit und ist positiv zu beurteilen. Die Trägerberichte variierten erheblich in ihrer Aussagekraft und inhaltlichen Qualität. Weniger aussagekräftige Trägerberichte unterschieden sich dadurch, dass statt der fachlichen und abstrakten Darstellung einer Falldynamik entweder eine verallgemeinernde Zusammenfassung oder eine Aneinanderreihung von Detailinformationen eingereicht wurde. Beide Umstände erschweren die Nachvollziehbarkeit der Fallkonstellation und der entsprechend getroffenen Bewilligungsentscheidung. Eine umfassende Analyse der Dynamik des Fallverlaufes ist die Grundlage für weitere fachliche Einschätzungen und Weiterbewilligungen von Hilfeleistungen. Ein aussagekräftiger Trägerbericht ist hierfür zwingend erforderlich. Infolge der Standardisierung der Berichterstattung sollte das Jugendamt durch unmittelbares Feedback gegenüber den freien Trägern am Beispiel einzelner Trägerberichte die Qualität der Berichte weiter erhöhen. Der Ansatz, vierteljährlicher Aktensichtungen und Qualitätsentwicklung wird von der Überörtlichen Prüfung als besonders positiv bewertet. Insgesamt übte das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main eine fachlich starke Steuerung im Rahmen der Erziehungshilfen aus. 8.2.5 Kostensatzsteuerung Allgemeine Hinweise Das Gesamtvolumen an Transferleistungen der Erziehungshilfen errechnet sich durch Multiplikation der Fallzahlen mit der Verweildauer und dem Preis je Einheit (zum Beispiel die Betreuung eines jungen Menschen je Stunde oder je Betreuungstag). Die Kostensatzsteuerung bezeichnet die Art und Weise, wie das Jugendamt den Preis je Einheit durch Verhandlungen mit den Leistungserbringern, also freien Trägern/Einrichtungsträgern, beeinflusst (§ 77 SGB VIII).104 Dieser Preis je Einheit (hier sogenannter: Fachleistungsstundensatz) ergibt sich wie folgt: Die durch das Jugendamt als abrechnungsfähig akzeptierten 103 Angaben gem. Interview mit dem Jugendamt. 104 § 77 SGB VIII - Vereinbarungen über die Höhe der Kosten Werden Einrichtungen und Dienste der Träger der freien Jugendhilfe in Anspruch genommen, so sind Vereinbarungen über die Höhe der Kosten der Inanspruchnahme zwischen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe anzustreben. Das Nähere regelt das Landesrecht. Die §§ 78a bis 78g bleiben unberührt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 106 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Gesamtkosten des Leistungserbringers werden durch die verhandelte Zahl der Jahresarbeitsstunden aller Fachkräfte des Leistungserbringers dividiert. Zwar werden die Fachleistungsstundensätze in der Regel prospektiv verhandelt, jedoch war das Jugendamt der Stadt nicht dazu verpflichtet, sämtliche Kostensteigerungen mit dem Verweis auf den prospektiven Charakter der Kalkulation des Leistungserbringers anzuerkennen. Somit ist das Jugendamt dazu angehalten, die angesetzten Kosten und Jahresarbeitszeiten sowie weitere Modifikationen des Berechnungsmodells, zum Beispiel durch Einbeziehung von Pauschalen oder Aufschlägen, stets kritisch zu hinterfragen. Da in den Berechnungsmodellen mit zum Teil verschwindend geringen Größen wie „Aufschlag von x Minuten Fahrtzeit je Klientenkontakt“ gerechnet wird, wird die Relevanz der Kostensatzsteuerung vielfach unterschätzt. Rechnerisch jedoch kann auch ein gering wirkender Aufschlag in Höhe weniger Prozentpunkte auf den Fachleistungsstundensatz die Transferleistungen der Erziehungshilfen um dasselbe Verhältnis in die Höhe treiben. Prozesse der Kostensatzsteuerung Eine Kostensatzanalyse konnte in der Stadt Offenbach am Main nicht stattfinden, da keine entsprechenden Kalkulationen vorlagen. Da das Jugendamt sich nahezu ausschließlich Träger außerhalb der Stadtgrenzen bediente, lag die Zuständigkeit der Kostensatzverhandlung im Regelfall bei einer anderen Kommune. Auch unter dieser besonderen Konstellation steht es Jugendämtern offen, eigens Kostensatzverhandlungen anzustreben. Das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main hat hierauf verzichtet, da die Kostensätze regelmäßig unterhalb denen der Stadtgrenzen lagen. Eigene Verhandlungen führt das Jugendamt lediglich mit zwei Trägern, darunter eine ehemals kommunale Einrichtung, bei der die Stadt angabegemäß jedoch vollen Einblick in die Bücher besaß. 105 Darüber hinaus wurde der Träger laut Aussage der Stadt zu zwei Dritteln durch den Landkreis Offenbach am Main belegt, weshalb sich der Vertragsabschluss nur marginal auf die Gesamtkosten der Stadt auswirkte. Die Kostensätze des zweiten Trägers wurden im Verhältnis zu dem genannten Träger betrachtet und entsprechend hochgerechnet. In beiden Fällen agierte das Jugendamt unabhängig von den Vorgaben der Landesrahmenvereinbarung. Die Steigerungen lagen unterhalb derer, die durch die Landesrahmenvereinbarung als Richtwerte herausgegeben wurden. Wie auch im Rahmen der Zugangs- und Fallsteuerung beschritt die Stadt Offenbach am Main mit ihrer Vorgehensweise einen Sonderweg. Hervorzuheben ist, dass die Fallkosten der Stadt (siehe Kapitel 8.2.2, Seite 94 ff.) im Durchschnitt der Vergleichsstädte und damit nicht übermäßig hoch lagen. Offen bleibt, zu welchem Grad die Kostensätze hierin eine Rolle spielen, da die Kosten je Fall sowohl von der Art des Angebots, der Höhe der Kostensätze als auch der Verweildauer von Hilfen beeinflusst werden. Zum Untersuchungszeitpunkt lagen jedoch keine Indizien vor, die ein unwirtschaftliches Vorgehen der Stadt nahelegten.106 Mit ihrer speziellen Vorgehensweise verzichtet die Stadt Offenbach am Main jedoch darauf, intern weiteres Wissen über die Kostenstrukturen von Leistungserbringern aufzubauen. Während davon ausgegangen wird, dass dies zum Untersuchungszeitpunkt aufgrund der langjährigen Erfahrung der Leitungsebene der Stadt hieraus keine wesentlichen fachlichen oder wirtschaftlichen Nachteile erwuchsen, besteht gleichwohl für die Zukunft die Herausforderung, das Wissen bei dem nächsten Generationenwechsel wirksam zu übergeben (Empfehlung siehe Kapitel 8.2.3, Seite 103 ff.). 8.2.6 Angebotssteuerung Allgemeine Hinweise Die Angebotssteuerung bezeichnet alle Prozesse, welche das Management des Angebots nach Art und Umfang betreffen. So kann das Jugendamt als Nachfrager von Jugendhilfeleistungen über die Belegung von Plätzen bei Leistungserbringern ein bestimmtes Angebot fördern oder zurückführen. Auch kann das Jugendamt durch Ausschreibungen oder Qualitätsdialoge neue Angebote mit initiieren. Eine zentrale Rolle 105 Somit sah das Jugendamt kein Erfordernis weiterer Kostensatzverhandlungen. 106 Preisvergleiche der Kostensätze der belegten Angebote fanden angabegemäß statt, wenn auch keine detaillierten Kalkulationen vorlagen. Das wirtschaftlichere Angebot wurde bei gleicher Leistung vorgezogen, was angabegemäß auch zu der Umsteuerung von städtischen Angeboten hin zu Angeboten des Landkreises führte. Das Jugendamt besaß in Teilen Einblicke in die Bücher örtlicher Träger und ein grundlegendes Verständnis über die angemessenen Höhen von Kostensätzen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 107 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main spielt hier die Jugendhilfeplanung, deren Aufgabe es ist, den Bestand an bestehenden und den Bedarf an erforderlichen Angeboten festzustellen sowie die entsprechenden Vorhaben zur Bestandsanpassung zu planen (§ 80 SGB VIII).107 In den vergangenen Jahren nahmen außerdem die Themen Wirkungsmessung und Evaluation von Hilfen eine zunehmend wichtige Rolle ein. Durch eine fachliche und effiziente Angebotssteuerung können passgenaue Hilfen und innovative Angebote erst vorgehalten werden. Eine konstruktive Zusammenarbeit mit den Leistungserbringern ist hier vielfach erfolgsentscheidend. Bei einem fehlenden oder nicht hinreichend qualitativen Angebot können Hilfen selbst bei einer optimalen Fallsteuerung ergebnislos bleiben. Prozesse der Angebotssteuerung Das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main belegte innerhalb des Stadtgebietes fast keine stationären Träger (insgesamt waren angabegemäß nur vier Fälle binnenstädtisch untergebracht). Dieser Umstand entwickelte sich ursprünglich aus einem innerhalb der Stadt bestehenden Platzmangel, führte aber langfristig sukzessiv zu einer nachhaltigen Umsteuerung der Belegung. Hintergrund waren hierdurch entstandene fachliche Verbesserungen sowie Verbesserungen der Steuerungsmöglichkeiten insgesamt. 108 Weiter gestärkt wurde die Unabhängigkeit des Jugendamtes durch die Vorhaltung eines eigenen Angebotes 109 mit den Schwerpunkten Erziehungsbeistandschaften § 30 SGB VIII110 und Sozialpädagogische Familienhilfe (SPFH) § 31 SGB VIII111. Mit ihrer Vorgehensweise ist die Stadt Offenbach am Main hinsichtlich der Angebotssteuerung einen Sonderweg gegangen, der die Steuerungskompetenz des Amtes in Bezug auf die Erziehungshilfen dienlich war. Es handelt sich hierbei jedoch um ein Einzelbeispiel, dessen Möglichkeiten der Übertragbarkeit auf andere hessische Großstädte begrenzt sind. Vor diesem Hintergrund treffen wir hierzu keine weiteren Feststellungen. Angebotsoptimierung Zur weiteren Einschätzung der Möglichkeiten zur Angebotsoptimierung wurde eine Fallaktensichtung vorgenommen (siehe Kapitel 8.2.1, Seite 92 ff.). Zu diesem Zweck wurden 100 Fallakten, vorzugsweise stationäre Fälle mit ambulanter Vorlaufzeit, von den Kommunen angefordert und nach strukturellen Kriterien ausgewertet. Ziel war es, den Fallverlauf zu erfassen und zu identifizieren:  ob / inwiefern sich die Hilfeentscheidung logisch aus den gesammelten Informationen ergibt,  ob / inwiefern sich eine tatsächliche Verbesserung des Fallverlaufs aus den Interventionen des Jugendamtes respektive den Leistungserbringern ergibt oder 107 § 80 SGB VIII - Jugendhilfeplanung (1) Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben im Rahmen ihrer Planungsverantwortung 1. den Bestand an Einrichtungen und Diensten festzustellen, 2. den Bedarf unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen und der Personensorgeberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln und 3. die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu planen; dabei ist Vorsorge zu treffen, dass auch ein unvorhergesehener Bedarf befriedigt werden kann. 108 Der Steuerungsgewinn bestand insbesondere darin, dass die Leistungserbringerseite in der Stadt Offenbach über keine nennenswerte politische Durchgriffskraft verfügte. Die Träger, welche im Jugendhilfeausschuss anwesend waren, wurden faktisch nicht von der Stadt belegt. Die Träger, welche die Stadt belegte, waren indes nicht im Jugendhilfeausschuss der Stadt Offenbach am Main, sondern zum Beispiel im Jugendhilfeausschuss des Landkreises Offenbach. 109 Insgesamt vier Mitarbeiter. 110 § 30 SGB VIII - Erziehungsbeistandschaft Der Erziehungsbeistand und der Betreuungshelfer sollen das Kind oder den Jugendlichen bei der Bewältigung von Entwicklungsproblemen möglichst unter Einbeziehung des sozialen Umfelds unterstützen und unter Erhaltung des Lebensbezugs zur Familie seine Verselbständigung fördern. 111 § 31 SGB VIII – Sozialpädagogische Familienhilfe Sozialpädagogische Familienhilfe soll durch intensive Betreuung und Begleitung Familien in ihren Erziehungsaufgaben, bei der Bewältigung von Alltagsproblemen, der Lösung von Konflikten und Krisen sowie im Kontakt mit Ämtern und Institutionen unterstützen und Hilfe zur Selbsthilfe geben. Sie ist in der Regel auf längere Dauer angelegt und erfordert die Mitarbeit der Familie. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 108 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  ob / inwiefern auf Basis der in den Akten vorhandenen Informationen bestimmte Gruppen112 an Fällen durch eine strukturelle Veränderung im Hilfesystem (zum Beispiel Prozesse im Jugendamt, Arbeitsweisen der Leistungserbringer, Schnittstelle zu Schulen) einen positiveren Fallverlauf hätten nehmen können. Hinzuweisen ist hierbei auch auf den Umstand, dass es sich hierbei um eine Analyse struktureller, in den Akten vorgefundener Kriterien und keine Fallanalyse im Sinne einer Begutachtung handelte. Für letztere wären Einzelgespräche mit den jungen Menschen, ihren Familien, Leistungserbringern und Netzwerkakteuren erforderlich gewesen, die nicht Teil dieser Prüfung waren. Die strukturellen Kriterien umfassten:    Dauer des Falls » Datum des ersten und letzten Akteneintrags » Hinweis: Die Differenz zwischen dem ersten und letzten Eintrag wurde für diese Untersuchung als „Dauer des Falls“ oder „Verweildauer“ definiert. Dabei bezeichnet die „Verweildauer“ hier nicht die Zeit, in der tatsächlich eine Erziehungshilfe bewilligt wurde, sondern die Differenz zwischen erster Aktenkundigkeit und Abschluss des Falls113 durch Hilfebeendigung oder Wechsel in ein anderes Sozialgesetzbuch etwa aufgrund Erreichen der Altersgrenze im SGB VIII. Anlass der Hilfe » Strukturfall » oder Konfliktfall Schweregrad bei Aktenkundigkeit »  Skala zwischen 1 und 4 Qualitative Auswertungen zu Hilfeplänen, Trägerberichten, Aktenführung, Steuerung des Falls und sonstigen Anmerkungen Als „Strukturfall“ wurde das Vorliegen einer emotionalen, sozialen Schwächung z.B. Sucht oder Vernachlässigung definiert. Hier hat das Jugendamt die Aufgabe der Sicherstellung der psychosozialen Entwicklung des Kindes. Dabei ist seine Rolle häufig kompensatorisch, das heißt, dass vor allem das „Herauszögern“ weiterer Schwächungen und die Verhinderung der Heimunterbringung im Vordergrund stehen. Gleichzeitig ist das Jugendamt in der Pflicht, das Familiengefüge zu erhalten. Ein „Konfliktfall“ steht indes im Zusammenhang mit verdeckten oder offenen, konflikthaften, interpersonalen, wiederkehrenden Krisen (oftmals während der Pubertät) wie Schulverweigerung, Drogenkonsum oder Delinquenz. Bei Konfliktfällen kann das Jugendamt gerade bei jungen Kindern zum Beispiel im Rahmen einer Erziehungsbeistandschaft oder SPFH gegensteuern. Mit zunehmendem Schweregrad ist hier jedoch die Erfahrung und fachliche Kompetenz der zuständigen Fachkraft des Leistungserbringers ein zentraler Erfolgsfaktor. Die Schweregrade wurden auf einer Skala zwischen 1 und 4 wie folgt definiert:  1 = Es besteht ein erzieherischer Beratungsbedarf auf Seiten des Personensorgeberechtigten.  2 = Es besteht ein strukturierender erzieherischer Bedarf auf Seiten des Personensorgeberechtigten ggf. mit aufsuchenden Anteilen.  3 = Die psychosoziale Entwicklung des Kindes / Jugendlichen ist gefährdet. 112 Nicht: Einzelfälle, welche aufgrund einer Fehlentscheidung oder ungünstigen Rahmenbedingungen einen negativen Fallverlauf nahmen. 113 Einige Städte hatten in Abweichung zur ursprünglichen Anforderung keine abgeschlossenen Fälle, sondern zum Teil noch laufende Fälle für die Aktensichtung bereitgestellt. Hier konnte als Enddatum lediglich das Datum der Aktensichtung eingetragen werden. Hierauf wird an entsprechender Stelle im Text verwiesen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 109 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  4 = Es besteht das Risiko einer Kindeswohlgefährdung oder eine Kindeswohlgefährdung liegt vor. Nachfolgende Auswertungen bilden die erhobenen Merkmale grafisch ab. Sie legen den Schwerpunkt auf vier Aspekte:  Zusammensetzung der gesichteten Fallakten nach Konflikt- und Strukturfällen  Übersicht über die erhobenen Schweregrade  Durchschnittliche Dauer des Falls – differenziert nach Konflikt- und Strukturfällen  Durchschnittliche Dauer des Falls – differenziert nach Schweregraden Zusammensetzung der gesichteten Fallakten nach Anlass der Hilfe 100% 90% 80% 70% 57% 69% 62% 69% 60% 74% 50% 40% 30% 20% 43% 31% 38% 31% 10% 26% 0% Darmstadt Frankfurt am Main Konfliktfall Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Strukturfall Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 74: Zusammensetzung der gesichteten Fallakten nach Anlass der Hilfe 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 110 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Mittelwert des Schweregrads der gesichteten Fallakten 4,0 3,4 3,5 3,0 3,3 2,9 2,5 3,2 3,5 3,0 2,4 3,1 2,8 2,8 2,4 3,3 3,2 2,8 2,3 2,0 1,5 1,0 Konfliktfall Darmstadt Strukturfall Frankfurt am Main Kassel Gesamtergebnis Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 75: Mittelwert des Schweregrads der gesichteten Fallakten Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Anlass der Hilfe 10 9,1 8,9 9 8,2 8,1 8 7,8 7,3 7,2 6,8 7 6,8 6,0 6 5 9,1 4,7 4,4 4,5 4,1 4 3 2 1 0 Konfliktfall Darmstadt Frankfurt am Main Strukturfall Kassel Gesamtergebnis Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 76: Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Anlass der Hilfe 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 111 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Schweregraden 12 9,7 10 Jahre 7,8 7,5 8 8,4 9,1 8,7 8,1 7,2 7,2 6,2 6 5,6 5,0 2 4,8 4,7 4,3 4 6,5 3,6 3,5 1,7 0,0 0 1 Darmstadt 2 Frankfurt am Main Schweregrad Kassel 3 Offenbach am Main 4 Wiesbaden Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 77: Durchschnittliche Dauer der gesichteten Fallakten in Jahren nach Schweregraden Weiterhin wurde die Anzahl der Fälle mit Möglichkeiten der Angebotsoptimierung ausgewertet, wie folgende Abbildung zeigt: Ansicht 78: Zusammenfassung der Fallaktenanalyse (alle Städte) Mit Blick auf die einzelnen Städte ließen sich folgende Merkmale herausarbeiten:  Im Durchschnitt bestanden die gesichteten Akten zu zwei Dritteln aus Struktur- und zu einem Drittel aus Konfliktfällen. Die Städte Frankfurt am Main und Kassel verfügten über den höchsten Anteil an 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 112 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Konfliktfällen. In Wiesbaden und Offenbach am Main war er am geringsten. Die Stadt Darmstadt lag im Durchschnitt.  Der durchschnittliche Schweregrad aller Fälle lag bei den Konfliktfällen bei 2,5 von 4, bei den Strukturfällen bei 3,3 von 4. Dabei wurden die Fälle in den Städten Wiesbaden, Darmstadt und Offenbach am Main im Durchschnitt einem höheren Schweregrad zugeordnet als die Fälle in den Städten Frankfurt am Main und Kassel.  Mit rund neun Jahren besaß die Stadt Wiesbaden die höchste Verweildauer, die Stadt Offenbach am Main mit rund 4,5 Jahren die niedrigste. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass hier ein Direktvergleich der Daten keine weiteren Rückschlüsse auf die Steuerungsqualität des Jugendamtes zulässt. 114 Aussagekräftiger ist das Verhältnis der Verweildauern zwischen Struktur- und Konfliktfällen sowie hinsichtlich der einzelnen Schweregrade innerhalb einer Stadt.  Insgesamt wurden 17 Prozent aller gesichteten Fälle als potenziell veränderbar eingestuft. Strukturfälle, insbesondere solche mit einem Schweregrad von 3,5 und mehr, gelten als faktisch nicht beeinflussbar. Diese Art von Fällen stellen klassische Aufgaben der Jugendhilfe dar. 115 Bei Konfliktfällen indes bestanden bei einem deutlich höheren Anteil aller Fälle (in allen geprüften Städten) Optimierungspotenziale. Diese bezogen sich allen voran auf den Bereich der der komplexen ambulanten Fälle, also der Fälle, welche bei Falleingang über einen Schweregrad von eins bis drei verfügten, sich aber im Laufe der Zeit so lange verschlechterten bis eine Herausnahme erforderlich war. Hier wurde im Rahmen der Fallaktenanalyse die Frage gestellt, ob / inwiefern eine strukturelle Veränderung im Hilfesystem einen positiveren Fallverlauf hätte bedingen können (Vermeidung, Verzögerung einer stationären Unterbringung oder erfolgreichere Rückführung). Folgende Werte wurden in der Stadt Offenbach am Main erhoben: Fallaktenauswertung nach Anlass der Hilfe in der Stadt Offenbach am Main Anlass der Hilfe Mittelwert des Schweregrads Durchschnittliche Dauer des Falls in Jahren Zahl Fälle insgesamt Prozentualer Anteil Fälle mit Möglichkeiten der Angebotsoptimierung Konfliktfall 2,32 4,06 31 35% Strukturfall 3,45 4,68 69 0% Gesamtergebnis 3,10 4,46 100 11% Quelle: Eigene Berechnung Ansicht 79: Fallaktenauswertung nach Anlass der Hilfe in der Stadt Offenbach am Main Gegliedert nach Schweregraden stellen sich die Ergebnisse wie folgt dar: 114 In einigen Städten war die Akte oftmals mit dem Scheidungsverfahren im Familiengericht angelegt (dann mehrere Jahre kein Handlungserfordernis, dann erneute Meldung, Beratungsgespräch und Erziehungshilfe). In anderen Städten begann die Akte erst direkt mit dem Beratungsgespräch. 115 Der hohe Wert von 50 Prozent bei Strukturfällen des Schweregrades eins ergibt sich aus der geringen Zahl an vier gesichteten Fällen insgesamt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 113 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Fallaktenauswertung nach Schweregrad bei Aktenkundigkeit in der Stadt Offenbach am Main Schweregrad bei Aktenkundigkeit Durchschnittliche Dauer des Falls in Jahren Zahl Fälle insgesamt 1 3,47 3 2 3,57 20 3 4,73 41 4 4,80 36 Gesamtergebnis 4,46 100 Quelle: Eigene Berechnung Ansicht 80: Fallaktenauswertung nach Schweregrad bei Aktenkundigkeit in der Stadt Offenbach am Main…….. In Offenbach am Main wurden 11 Prozent aller gesichteten Fälle als veränderbar eingestuft, darunter keine Strukturfälle sondern lediglich Konfliktfälle. Hinsichtlich des Verfahrens der Stadt bei Konfliktfällen wurden in 11 Fällen Möglichkeiten eines erfolgreicheren Hilfeverlaufs durch Veränderung identifiziert, darunter acht respektive drei Fälle auf den Schweregradstufen zwei respektive drei. Dies ist dahingehend auffällig, dass der Fall sich erst im Hilfeverlauf zu einem Fall der Stufe vier entwickelt hat, was eine Herausnahme erforderlich machte. In den wenigen, gleichwohl noch optimierbaren Fällen lag der Schlüssel in der Falleingangsphase. Durch die lange Falleingangsphase lernte das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main die jungen Menschen und ihre Familien besser kennen, was zum einen die Passgenauigkeit der Hilfen erhöhte. Zum anderen aber wurde auf schleichende Fallverschlechterungen lange Zeit noch mit Beratungsangeboten reagiert, was zu Beratungsprozessen von bis zu zwei Jahren führte. Hierdurch kam es in Einzelfällen zur Verschleppung von Problemlagen, die durch eine noch fachlichere Beurteilung gegebenenfalls besser hätten gesteuert werden können. Mit ihrem Wert stellte die Stadt Offenbach am Main gemeinsam mit der Stadt Wiesbaden den Bestwert dar. In allen geprüften Städten bestand im Bereich der komplexen ambulanten Fälle ein Optimierungspotenzial (vor allem Konfliktfälle der Schweregrade zwei und drei). Dies stellt eine klassische Herausforderung bei der Angebotsplanung im Bereich der Konfliktfälle mittleren Schweregrades dar, die sich vor allem aus einer Kombination von Fall- und Angebotssteuerung angehen lässt. Insgesamt waren die tatsächlichen Möglichkeiten der Stadt Offenbach am Main, weitere Verbesserungsmöglichkeiten herbei zu führen stark begrenzt. Wir empfehlen ihr jedoch gleichwohl, bei Konfliktfällen mittleren Schweregrades weiterhin eine besonders enge, fachliche Diagnostik durchzuführen (Fallsteuerung) und, sofern es die Angebotslage erlaubt, erfahrenen Fachkräften den Vorrang zu geben (Angebotssteuerung). Da hiermit im Einzelfall höhere Fachleistungsstundensätze verbunden sein können, ist eine kurzfristige Überprüfung zu empfehlen. Fachlicher Exkurs: Skizzierung eines Wirkungscontrollings Die Fallaktenanalyse zeigte, dass eine Auswertung von Falldaten nach den Merkmalen Zielerreichungsgrad, Verweildauer oder Schweregrad wertvolle Erkenntnisse für die Angebotssteuerung generieren kann. Um das bestehende Angebot strukturiert auszuwerten empfehlen wir darüber hinaus die Etablierung eines ganzheitlichen Fachcontrollings. An ein solches Fachcontrolling bestehen aus unserer Sicht folgende wesentliche Anforderungen:   Sowohl die erzielten Ergebnisse (hier: Zielerreichungsgrade) als auch die durch die Stadt aufgewendeten Transferleistungen für die Hilfen zur Erziehung sollten hinsichtlich der einzelnen Leistungserbringer, Hilfen zur Erziehung, Zielgruppen und Hilfeziele auswertbar sein. Die Datenerhebung sollte einfach und so schnell wie möglich sein, sodass ein zusätzlicher Dokumentationsaufwand weitgehend vermieden wird. Vor diesem Hintergrund schlagen wir folgende wesentliche Erhebungsmerkmale und auszuwertende Kennzahlen vor (Maximalvariante): 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 114 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Mögliche wesentliche Erhebungsmerkmale (Erziehungshilfen) Merkmalsgruppe Mögliches Merkmal Beschreibung lfd. Nr. Allgemeine Daten Aktennummer Bei Familienakten sollte jeder Fall einzeln gekennzeichnet sein durch „xxx_1“, „xxx_2“, „xxx_3“ etc. Geleistete Hilfe zur Erziehung §§ 27-35 SGB VIII Name der Hilfe z.B. AEB (ambulante Einzelbetreuung), SPFH (sozialpädagogische Familienhilfe) etc. Versorgung Anbieter der Leistung SGB VIII Zusteuerer der Hilfe a) b) c) ambulant; teilstationär stationär Benennung des Leistungserbringers (a) Jugendlicher selbst, (b) Eltern/ Verwandte, (c) Nachbarschaft/ Freunde, (d) KiTa (wenn ja, welche), (e) Schule (wenn ja, welche), (f) Klinikum, (g) sonst. Jugendhilfeträger z.B. Erziehungsberatungsstelle, Verein etc., (g) sonstige bei (d) KiTa, bei Schule, oder bei sonst. Träger: Welche? Bitte angeben. Hilfebeginn Zielgruppe kategorisieren nach örtlichem Zielgruppenraster116 Anlass der Hilfe Angabe, ob es sich um einen Konflikt- oder Strukturfall handelt Schweregrad Skala von 1 bis 4 117 116 Vorschlag eines örtlichen Zielgruppenrasters: 1. Konflikthemen 2. Pubertät 2.1. Mangelnde aber zu behebende Erziehungsprobleme 2.2. Familiäre Probleme 3. Strukturthemen 3.1. Gefahr für Leben und psychische Gesundheit 3.2. Gewalt/ Missbrauch 3.3. Vernachlässigung 4. Integration 4.1. Seelische Behinderung 4.2. Schulische Desintegration 4.3. Kita 117 Mögliche Strukturierung auf einer Skala von 1 bis 4: 1 = Es besteht ein erzieherischer Beratungsbedarf auf Seiten des Personensorgeberechtigten. 2 = Es besteht ein strukturierender erzieherischer Bedarf auf Seiten des Personensorgeberechtigten ggf. mit aufsuchenden Anteilen. 3 = Die psychosoziale Entwicklung des Kindes / Jugendlichen ist gefährdet. 4 = Es besteht das Risiko einer Kindeswohlgefährdung oder eine Kindeswohlgefährdung liegt vor. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 115 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Mögliche wesentliche Erhebungsmerkmale (Erziehungshilfen) Merkmalsgruppe Hilfeverlauf Mögliches Merkmal Beschreibung Hilfeziel kategorisieren nach örtlichem Zielraster118 Hilfebeginn tt.mm.yyyy Hilfebeendigung tt.mm.yyyy Zahl insgesamt geleisteter Fachleistungsstunden (ambulant) beziehungsweise Zahl geleisteter Betreuungstage (stationär) Fachleistungsstundensatz (ambulant) beziehungsweise Kosten je Betreuungstag (stationär) Hilfebeendung Evaluation Grund für Beendigung (a) reguläre Beendigung der Hilfe beziehungsweise Altersgrenze erreicht; (b) Hilfeabbruch; (c) sonstiges (ggf. tendenzieller) Grund für Hilfeabbruch (a) unzureichende Kooperation des Trägers; (b) unzureichende Kooperation des Jugendlichen, (c) sonstiges Grad der Zielerreichung (Schätzwert) Einschätzung durch Jugendamt: Skala von 1 (nicht erreicht) bis 5 (vollständig erreicht) Weitere Anmerkungen Weitere Anmerkungen (sofern erforderlich) Quelle: Eigene Darstellung Ansicht 81: Mögliche wesentliche Erhebungsmerkmale (Erziehungshilfen) Hierauf aufsetzend können folgende Kennzahlen ausgewertet werden: 118 Vorschlag eines örtlichen Zielrasters: A. Orientierung/Kontrolle Menschen suchen nach Orientierung und der Möglichkeit ihr Leben kontrollieren zu können. Störungen in dieser Dimension führen zu Konflikten in Gesellschaft, wie z.B. Familie und Schule. Viele Probleme in diesem Bereich sind Themen der Jugendhilfe: Aa. Thema der Konflikte in Familie und unzureichende Steuerung durch Erwachsene sowie der Teilhabe an der Gesellschaft Ab. Entwicklungsbedingte Themen – Pubertät Ac. Mangelnde Erziehungsfähigkeit – Kompensation. B. Beziehung/ Bindung Menschen suchen nach Bindung. Manchen Eltern könne dieses nicht leisten, daher muss Gesellschaft diese dauerhaft kompensieren: im Sinne der Subsidiarität sind dieses Familie, Schule, Verein etc.: Ba. Thema der mangelnden Fürsorge, Vernachlässigung, Gewalt und Missbrauch – Suchterkrankung der Eltern und mangelnde Reife (8a) Bb. Adoption – Pflegekinder Bc. Vernachlässigung Bd. Gewalt C. Steuerung von Lust/Unlust Menschen müssen Aspekte der Unlust steuern können. Z.B. kurzfristig Anstrengungen zu erfüllen um langfristig befriedigt zu sein. Viele Anforderungen in der Jugendhilfe an Eltern und Kinder scheitern an diesem Punkt: Ca. Thema der Struktur und Integration in eine Leistungsgesellschaft – typisch die freudsche Realitätsprinzip Thematik Cb. Thema der unzureichenden Anforderung durch Eltern D. Selbstwertregulation Alle Menschen versuchen Ihren Selbstwert zu regulieren. Hilfe an dieser Stelle muss Momente der Steigerung von Selbstwert enthalten: Da. Thema der mangelnden Integration in Gesellschaft (Schule, Arbeit Familie, Peer) häufig körperliche und psychische Themen Db. Unzureichende elterliche Begleitung 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 116 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Mögliche wesentliche Kennzahlen (Erziehungshilfen) Kennzahlengruppe Auswertung der Zusteuerer Auswertung nach Trägern Auswertung nach Zielgruppen Auswertung nach Hilfezielen Auswertung nach Zielerreichungsgrad Auswertung nach Fallkosten (alternativ: Verweildauer) Kennzahl Anteil Eigenzusteuerungen Berechnung Anteil aller Fälle, die ein Träger sich selbst zu gesteuert hat, an allen Fällen des Trägers Verteilung der ZusteueDarstellung der Zahl der zugesteuerten Fälle je Zusteuerer rung Zielerreichungsgrad je Träger Durchschnittlicher Zielerreichungsgrad je Träger ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Fallkosten je Träger Durchschnittliche Fallkosten je Träger ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Verweildauer je Träger Verweildauer in Tagen je Träger ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Beendigungsgründe je Träger Beendigungsgründe je Träger ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Zielerreichungsgrad je Zielgruppe Durchschnittlicher Zielerreichungsgrad je Zielgruppe, ggf. gegliedert nach Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Fallkosten je Zielgruppe Durchschnittliche Fallkosten je Zielgruppe, ggf. gegliedert nach Hilfezielen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Verweildauer je Zielgruppe Verweildauer in Tagen je Zielgruppe, ggf. gegliedert nach Hilfezielen, Struktur-/ Konfliktfällen und Härtegraden Beendigungsgründe je Zielgruppe Beendigungsgründe je Zielgruppe, ggf. gegliedert nach Hilfezielen, Struktur-/ Konfliktfällen und Härtegraden Zielerreichungsgrad je Hilfeziel Durchschnittlicher Zielerreichungsgrad je Hilfeziel, ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Fallkosten je Hilfeziel Durchschnittliche Fallkosten je Hilfeziel, ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Struktur-/Konfliktfällen und Härtegraden Verweildauer je Hilfeziel Verweildauer in Tagen je Hilfeziel, ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Struktur-/ Konfliktfällen und Härtegraden Beendigungsgründe je Hilfeziel Beendigungsgründe je Hilfeziel, ggf. gegliedert nach Zielgruppen, Struktur-/ Konfliktfällen und Härtegraden Merkmale für alle Fälle mit einem Zielerreichungsgrad der Stufe 1, 2, 3 und 4 Merkmale für alle Fälle mit im ersten, zweiten, dritten und vierten Quartil der Fallkosten119 Darstellung der Merkmale der Fälle mit niedrigen und hohen Zielerreichungsgraden Darstellung der Merkmale der Fälle mit niedrigen und hohen Fallkosten Quelle: Eigene Berechnung Ansicht 82: Mögliche wesentliche Kennzahlen (Erziehungshilfen) Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den hier durch das Fachcontrolling generierten Aussagen um Datenwerte handelte, die Ansatzpunkte für weitere Optimierungen liefern können. So sollten diese nicht isoliert als Erfolgs- oder Misserfolgsbeleg gewertet werden, sondern im Jugendamt intern interpretiert und mit den Leistungserbringern, zum Beispiel im Rahmen eines Qualitätsdialogs oder von Kostensatzverhandlungen, berücksichtigt werden. 119 Ausgewertet werden Quartil 1 „Die 25 Prozent aller Fälle mit den niedrigsten Fallkosten“, Quartil 2 „Die Fälle, deren Fallkosten, die zwischen dem ersten Quartil und dem Median liegen“, Quartil 3 „Die Fälle, deren Fallkosten, die zwischen dem Median und dem vierten Quartil liegen“, Quartil 4 „Die 25 Prozent aller Fälle mit den höchsten Fallkosten“. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 117 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8.2.7 Zusammenfassende Darstellung der Ergebnisverbesserungspotenziale im Aufgabenbereich Erziehungshilfen Zusammenfassende Darstellung Grundlagen der Vergleichenden Prüfung der Erziehungshilfen waren  Vergleiche der Transferleistungen und Fallzahlen, die bei den städtischen Jugendämtern einzeln erhoben wurden,  Vergleiche der Leistungsvereinbarungen der Jugendämter mit örtlichen Leistungserbringern / Einrichtungen sowie  eine Fallaktensichtung von insgesamt 505 Fällen (100 bis 103 je Jugendamt). Der Vergleich der Transferleistungen je Jugendeinwohner zeigte erhebliche Unterschiede zwischen den Jugendämtern. So lag die Stadt Frankfurt am Main im Jahr 2014 mit 963 € je Jugendeinwohner 63 Prozent über der Stadt Darmstadt (591 € je Jugendeinwohner). Die unterschiedliche Sozialraumlage scheidet als alleinige Ursache für diese Unterschiede unserer Auffassung nach aus. Die Stadt Offenbach am Main verfügte beispielsweise über eine hohe sozialräumliche Belastung, ihre Transferaufwendungen je Jugendeinwohner waren jedoch mit 648 € je Jugendeinwohner nach der Stadt Darmstadt die niedrigsten. Infolgedessen rückte das interne Verwaltungshandeln der Jugendämter, also die Steuerung der Erziehungshilfen als Erklärungsansatz in den Vordergrund. Die Höhe der Aufwendungen für Erziehungshilfen ergibt sich aus der Multiplikation der Anzahl der Fälle mit einem Vergütungssatz (Preis je Stunde oder je Betreuungstag) und der Verweildauer eines Falls im Hilfebezug.120 Alle Bestandteile dieser Berechnung sind – wenn auch in unterschiedlichem Maße – durch die Jugendämter beeinflussbar (siehe Kapitel 8.2.1, Seite 92 ff.). Die in den Städten mit den Einrichtungen verhandelten Vergütungssätze wurden modellhaft auf die Richtwerte der Anlage 6 zur Hessischen Rahmenvereinbarung umgerechnet. Allein Unterschiede bei der mit den Einrichtungen vereinbarten Jahresarbeitszeit bedingten preisliche Differenzen von 30 bis 40 Prozent (Schätzwert).121 Im Ergebnis der Modellrechnung lag nur die Stadt Wiesbaden innerhalb der zu erwartenden Bandbreite. Der auf Basis der hessischen Richtwerte ermittelte Kostensatz unterschritt die Werte der Städte Frankfurt am Main, Darmstadt und Kassel indes um 29, 8 respektive 7 Prozent. Durch die Stadt Offenbach am Main wurden keine Kalkulationen eingereicht. Hier konnte kein Kostensatzvergleich stattfinden (siehe Kapitel 8.2.5, Seite 106 ff.). In den Städten Wiesbaden und Offenbach am Main wurde innerhalb der Fallaktensichtung rund jeder zehnte Fall als optimierbar eingestuft, in Darmstadt jeder siebte, in Frankfurt am Main und Kassel indes jeder vierte. Ursache der unterschiedlichen Einstufung war eine strukturelle Angebotsknappheit im Bereich der komplexen ambulanten Hilfen. So verfügten die Städte mit einem hohen Anteil veränderbarer Hilfen durchaus über Angebote für Hilfen für weniger schwere Fälle, bei denen beispielsweise eine Beratungsleistung ausreichte, als auch über Angebote für besonders schwere Fälle (Heimerziehung). Mittelschwere Fälle, bei denen eine Beratungsleistung oder eine klassische aufsuchende Hilfe (SPFH) nicht ausreichend sind, eine Heimerziehung aber eine Überkompensation darstellen würde, konnten weniger gut versorgt werden. Ein Teil dieser Fälle entwickelte sich aufgrund dieses Versorgungsengpasses zu stationären Hilfen (siehe Kapitel 8.2.6, Seite 107 ff.). Ergebnisverbesserungspotenziale Der direkte Vergleich der Aufwendungen der Jugendhilfe zwischen den Großstädten unterliegt aufgrund der Heterogenität der Datenerfassung stets Einschränkungen. Vor diesem Hintergrund werden im Rah- 120 Hierbei handelt es sich um eine stark vereinfachte Darstellung, die lediglich die Grundlogik der Zusammensetzung der Transferleistungen ausdrücken soll. 121 Herleitung des Schätzwertes: Bei Gesamtpersonalaufwendungen von 80.000 € (inklusive Sachaufwendungen und Overhead) und einer zwischen dem öffentlichen Jugendhilfeträger und der Einrichtung vereinbarten Jahresarbeitszeit von 1340 Stunden je Fachkraft (Vollzeitstelle), ergibt sich ein Fachleistungsstundensatz von 60 €. Bei einer Jahresarbeitszeit von 990 h steigt dieser auf 81 €. Dies entspricht der in den Städten vorgefundenen Bandbreite. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 118 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main men der Vergleichenden Prüfung keine Rückschlüsse aus der ausschließlichen Betrachtung der Haushaltsdaten gezogen. Als Grundlage für Ergebnisverbesserungen werden stattdessen  für die ambulanten Hilfen die Ergebnisse aus der Analyse der Kostensatzsteuerung herangezogen und  für die stationären Hilfen die Ergebnisse aus der Analyse der Angebotssteuerung. Weitere Ergebnisverbesserungen aufgrund von nicht in diesem Bericht genannten Steuerungsleistungen sind auch unabhängig von der nachfolgenden Berechnung möglich. Ergebnisverbesserungen für die ambulanten Hilfen Da die Stadt Offenbach am Main eigene Verhandlungen nicht im nennenswerten Maße durchführte, entfällt die Möglichkeit einer Konsolidierung über die Kostensatzsteuerung. Vor diesem Hintergrund können hier keine weiteren Ergebnisverbesserungen ausgewiesen werden. Ergebnisverbesserungen für die stationären Hilfen Die Ergebnisverbesserungen für die stationären Hilfen wurden auf Basis der Ergebnisse der Fallaktenanalyse ermittelt. Je Stadt wurde ein Prozentsatz gegebenenfalls veränderbarer Fälle ermittelt. Wie im Kapitel 8.2.6 erläutert wurde nach Veränderungsmöglichkeiten struktureller Art im Hilfesystem gesucht. Mit 10, respektive 11 Prozent verfügten die Städte Offenbach am Main und Wiesbaden über den niedrigsten Anteil potenziell veränderbarer Fälle (darunter auch Einzelfälle, die sich nicht immer auf strukturelle Angebotsengpässe zurückführen ließen). Vor diesem Hintergrund wurde der Wert der Stadt Offenbach am Main als Zielwert für die übrigen Städte herangezogen. Somit wurde für die Stadt Offenbach am Main kein Potenzial zur Ergebnisverbesserung ermittelt. Zusammenfassung Für die Stadt Offenbach am Main lassen sich aus dieser Prüfung somit keine weiteren Ergebnisverbesserungen ableiten. Ergebnisverbesserungspotenziale Hilfen zur Erziehung Konsolidierungsbereich Handlungsbedarf Ergebnisverbesserungspotenzial Weitergehende Informationen Zugangssteuerung Gering k.A. Kapitel 8.2.3 Fallsteuerung Gering k.A. Kapitel 8.2.4 Kostensatzsteuerung Gering k.A. Kapitel 8.2.5 Angebotssteuerung Gering k.A. Kapitel 8.2.6 Summe der ermittelten Ergebnisverbesserungspotenziale k.A. Quelle: Eigene Berechnungen Ansicht 83: Ergebnisverbesserungspotenziale Hilfen zur Erziehung 8.3 Tageseinrichtungen für Kinder und Kindertagespflege Tageseinrichtungen für Kinder sind Einrichtungen der Jugendhilfe zur Förderung von Kindern durch Bildung, Erziehung und Betreuung (§ 25 Absatz 1 HKJGB 122). In ihnen können sich Kinder für einen Teil des Tages oder ganztägig aufhalten und in Gruppen gefördert werden (§ 22 Absatz 1 SGB VIII 123). 122 § 25 HKJGB - Tageseinrichtungen für Kinder (1) Tageseinrichtungen für Kinder sind Einrichtungen der Jugendhilfe zur Förderung von Kindern durch Bildung, Erziehung und Betreuung (Tageseinrichtungen). 123 § 22 SGB VIII - Grundsätze der Förderung 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 119 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Als Tageseinrichtungen für Kinder gelten gemäß § 25 Absatz 2 HKJGB 124 insbesondere  Kinderkrippen für Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr,  Kindergärten für Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt,  Kinderhorte für Kinder im Schulalter,  altersübergreifende Tageseinrichtungen für Kinder. Sie können von öffentlichen, freigemeinnützigen oder sonstigen geeigneten Trägern betrieben werden (§ 25 Absatz 3 HKJGB125). Um eine einheitliche Darstellung und Vergleichbarkeit der Großstädte untereinander zu gewährleisten, wurden zur Erhebung von Angaben zu der Zahl der Tageseinrichtungen, der belegten Plätze sowie der durchschnittlichen Betreuungszeiten insbesondere die Daten des Hessischen Statistischen Landesamtes hinzugezogen. Nachfolgende Ansicht stellt den Anteil der Aufwendungen aus der Vorhaltung und Förderung von Kindertageseinrichtungen und der Kindertagespflege an den Gesamtaufwendungen der Stadt Offenbach am Main auf Grundlage des Haushaltsplans 2014 dar: Anteil der Aufwendungen der Kindertagesbetreuung an den Gesamtaufwendungen der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 39,4 Mio. € 10,5 % 89,5 % 394,2 Mio. € Gesamtaufwendungen Aufwendungen für Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege Quelle: Haushaltsplan 2014, Jahresabschluss 2014 EKO, eigene Berechnungen Ansicht 84: Anteil der Aufwendungen der Kindertagesbetreuung an den Gesamtaufwendungen der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 Mit einer Höhe von 39,4 Millionen € entsprachen die Aufwendungen für die Kindertagesbetreuung 126 10,5 Prozent der Gesamtaufwendungen. (1) Tageseinrichtungen sind Einrichtungen, in denen sich Kinder für einen Teil des Tages oder ganztägig aufhalten und in Gruppen gefördert werden. […] 124 § 25 HKJGB - Tageseinrichtungen für Kinder (2) Tageseinrichtungen für Kinder sind insbesondere 1. Kinderkrippen für Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr, 2. Kindergärten für Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt, 3. Kinderhorte für Kinder im Schulalter, 4. altersübergreifende Tageseinrichtungen. 125 § 25 HKJGB - Tageseinrichtungen für Kinder (3) Tageseinrichtungen können von öffentlichen, freigemeinnützigen oder sonstigen geeigneten Trägern betrieben werden. 126 Als Kindertagesbetreuung wird zusammenfassend die Betreuung in Tageseinrichtungen für Kinder und der Kindertagespflege bezeichnet. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 120 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8.3.1 Angebotsstruktur der Tageseinrichtungen für Kinder Zum Stichtag 1. März 2014127 wurden in der Stadt Offenbach am Main 84 Tageseinrichtungen für Kinder betrieben. Davon befanden sich 31 Prozent in Trägerschaft der Stadt128 und 69 Prozent in freier Trägerschaft (beispielsweise von Vereinen oder der Kirche). Nachfolgende Ansicht stellt die Verteilung der Kindertageseinrichtungen im Jahr 2014 für die verschiedenen Betreuungsformen dar: Tageseinrichtungen für Kinder in der Stadt Offenbach am Main nach Trägerschaft 70 60 50 40 30 20 10 0 in Trägerschaft der Stadt in freier Trägerschaft Kinderkrippe 0 3 Kindergarten 10 24 Hort 6 4 Altersübergreifend 10 27 Summe 26 58 Quelle: Daten des Statistischen Landesamtes Hessen zum Stichtag 1. März 2014, eigene Darstellung Ansicht 85: Tageseinrichtungen für Kinder in der Stadt Offenbach am Main nach Trägerschaft Der größte Anteil aller Kindertageseinrichtungen der Stadt Offenbach am Main waren Kindergärten und Horte. Die überwiegende Zahl der Einrichtungen in freier Trägerschaft bot eine altersübergreifende Betreuung an. Bei den Einrichtungen in freier Trägerschaft gab es 3 Kinderkrippen, 24 Kindergärten und 4 Horte, während die städtischen Einrichtungen 10 Kindergärten und 6 Hort umfassten. In den städtischen Einrichtungen wurden Krippenkinder ausschließlich in altersübergreifenden Einrichtungen betreut. 127 Um eine einheitliche Darstellung im Rahmen der Vergleichenden Prüfung zu gewährleisteten, wurde eine Sonderauswertung des Hessischen Statistischen Landesamtes angefordert. Diese basiert auf Teil III der Kinder- und Jugendhilfestatistik „Kinder und tätige Personen in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege“ mit Stichtag zum 1. März 2014. 128 In der Stadt Offenbach am Main wurden die städtischen Tageseinrichtungen für Kinder vom Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach als kommunalen Träger bewirtschaftet und unterhalten. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 121 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Zahl der betreuten Kinder verteilte sich wie folgt auf die drei Betreuungsformen: Belegte Plätze nach Betreuungsform im Jahr 2014 Zahl der belegten Plätze insgesamt Kinderkrippe davon in städtischer Trägerschaft Absolut in % Kindergarten davon in städtischer Trägerschaft Absolut in % Hort davon in städtischer Trägerschaft Absolut in % Insgesamt davon in städtischer Trägerschaft Absolut in % Frankfurt am Main Darmstadt Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 1.164 7.057 1.277 747 2.144 65 786 228 86 581 6% 11% 18% 12% 27% 4.529 22.074 5.453 3.926 8.844 1.165 6.533 2.084 2.076 2.763 26% 30% 38% 53% 31% 1.174 9.551 2.435 1.177 1.558 622 5.167 1.407 948 486 53% 54% 58% 81% 31% 6.867 38.682 9.165 5.850 12.546 1.852 12.486 3.719 3.110 3.830 27% 32% 41% 53% 31% Legende: = Maximum, = Minimum Anmerkung: In den Auswertungen des Statistischen Landesamtes wurden die belegten Plätze auf die jeweiligen Betreuungsformen (Kinderkrippe, Kindergarten, Hort) aufgeteilt. Für die belegten Plätze fand keine Darstellung der Plätze in altersübergreifenden Gruppen statt. Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Erhebungen; Stand: 1. März 2014 Ansicht 86: Belegte Plätze nach Betreuungsform im Jahr 2014 In Offenbach am Main waren 53 Prozent der belegten Kindergartenplätze und 81 Prozent der Hortplätze den städtischen Einrichtungen zuzuordnen. Bei den Krippenplätzen entfielen mit 12 Prozent deutlich weniger Anteile auf die städtischen Einrichtungen. Mit Ausnahme der Stadt Offenbach am Main waren in den Großstädten nur 27 Prozent bis 41 Prozent aller belegten Plätze in städtischen Einrichtungen vorzufinden. In der Stadt Offenbach am Main waren insbesondere durch die starke Stellung der städtischen Kindergärten und Horte insgesamt 53 Prozent aller belegten Plätze den eigenen Einrichtungen zuzurechnen. Der höchste Anteil belegter Plätze in städtischen Einrichtungen entfiel auf Horte. Die geringsten belegten Plätze in städtischen Einrichtungen bestanden im Krippenbereich. Die Struktur der erhobenen Daten in den Großstädten ließ eine vergleichbare Darstellung der Auslastungsquoten, das heißt dem Anteil der belegten Plätze an den genehmigten Plätzen nach Betriebserlaubnis, nicht zu. Der Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach (EKO) erhob eine umfangreiche Datenbasis u.a. der Auslastungs-, Belegungs- und Personaldaten für jede seiner Einrichtungen. Die Kindertagesstätten meldeten monatlich die tatsächliche Belegung für die einzelnen Betreuungsformen sowie für die angebotenen Tarifstufen. Zudem wurden die Zahlen der Kinder mit Sprachförderbedarf und die Zahl der bestehenden Integrationsplätze angegeben. Die Daten wurden standardisiert vom EKO erfasst und in einem monatlichen internen Regelbericht zusammengeführt. Durch Gegenüberstellung mit den gemäß Betriebserlaubnis zur Verfügung stehenden Plätzen wurde eine Gesamtbelegungsquote errechnet. Die Stadt setzte für die Verwaltung der Daten eine Software ein, in der jedes Kind mit entsprechenden Tarif und ggf. dem individuellen Ermäßigungssatz (Entlastung nach § 90 SGB VIII oder Beitragsfreistellung gemäß § 32c HKJGB) eingepflegt war. Die Erstellung der Beitragsbescheide sowie die Abrechnung der eingegangenen Beiträge wurden ebenfalls mit der Software durchgeführt. Der EKO plante seinen Personaleinsatz für die Kindertageseinrichtungen nicht über einrichtungsspezifische Stellenpläne. Auf Basis monatlicher Personalauswertungen wurde ggf. eine Nachsteuerung umge8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 122 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main setzt. Nach Angaben der Stadt erleichterte diese Praxis den einrichtungsübergreifenden Einsatz von Fachkräften. Darüber hinaus wurden Honorarkräfte beschäftigt, welche flexibel für Auslastungsspitzen eingesetzt werden konnten. In der vergleichenden Betrachtung verwendeten nur die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main eine Software zur Verwaltung und Steuerung der Kindertageseinrichtungen. Der Eigenbetrieb Kita Frankfurt führte nach eigenen Angaben zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen eine Software ein. Einzig die Stadt Wiesbaden setzte keine Verwaltungssoftware ein und plante auch keine Einführung einer solchen Software. 8.3.2 Service und Elternbeiträge Die Dauer der in Anspruch genommenen Betreuungszeiten war in den Städten unterschiedlich stark ausgeprägt. Nachfolgende Ansicht stellt die vertraglich vereinbarten Betreuungszeiten in drei Zeitintervallen für die Einrichtungen in der Stadt Offenbach am Main dar: Beanspruchte Betreuungszeit in Einrichtungen städtischer und freier Trägerschaft in der Stadt Offenbach am Main 24% vertraglich vereinbarte Betreuungszeit in Stunden pro Woche mehr als mehr als bis zu 25 25 bis 35 35 6% 16% 40% 50% 63% Insgesamt 78% 13% Stadt Offenbach am Main Freie Träger 10% Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Darstellung, Stand: 1. März 2014 Ansicht 87: Beanspruchte Betreuungszeit in Einrichtungen städtischer und freier Trägerschaft in der Stadt Offenbach am Main Mehr als die Hälfte (63 Prozent) der in Offenbach am Main betreuten Kinder in Tageseinrichtungen wies eine Betreuungszeit von mehr als 35 Stunden je Woche aus. Eine Betreuungszeit von bis zu 25 Stunden bestand bei 24 Prozent aller Kinder, das mittlere Zeitintervall stellte einen Anteil von 13 Prozent dar. In den städtischen Einrichtungen verteilten sich die betreuten Kinder hälftig auf eine Betreuungszeit mit mehr als 35 Stunden je Woche und bis zu 35 Stunden je Woche. Dagegen konnte festgestellt werden, dass die überwiegende Zahl der Kinder (78 Prozent) in den Einrichtungen der freien Träger länger als 35 Stunden je Woche betreut wurden. Insgesamt wurden zwischen 47 Prozent und 80 Prozent der Kinder länger als 35 Stunden je Woche in einer Einrichtung betreut. Der mit Abstand größte Anteil an belegten Plätzen mit einer Betreuungszeit von mehr als 35 Stunden je Woche konnte bei der Stadt Wiesbaden festgestellt werden. Hingegen war in der Stadt Kassel eine andersartige Verteilung festzustellen. Den längsten Betreuungszeitraum mit mehr als 35 Stunden je Woche nahmen 47 Prozent der betreuten Kinder in Anspruch, währenddessen für die kleineren Betreuungszeiträume mit 27 bzw. 26 Prozent eine ähnliche Verteilung bestand. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 123 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen können gemäß § 90 Absatz 1 SGB VIII129 i.V.m. § 31 HKJGB130 Elternbeiträge festgesetzt werden. Die von der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2014 erhobenen Elternbeiträge werden für folgende definierte Betreuungszeiten vergleichend dargestellt:  Betreuungszeit 1: halbtags (ohne Betreuung während der Mittagszeit)  Betreuungszeit 2: teiltags (inklusive einer Betreuung über die Mittagszeit)  Betreuungszeit 3: ganztags (inklusive einer Betreuung über die Mittagszeit) Die drei Leistungen wurden differenziert nach Kindergartenbetreuung für Kinder im Alter von drei Jahren bis Schuleintritt und Kinderkrippenbetreuung für Kinder unter drei Jahren, betrachtet: 129 § 90 SGB VIII - Pauschalierte Kostenbeteiligung (1) Für die Inanspruchnahme von Angeboten 1. der Jugendarbeit nach § 11, 2. der allgemeinen Förderung der Erziehung in der Familie nach § 16 Absatz 1, Absatz 2 Nummer 1 und 3 und 3. der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 bis 24 können Kostenbeiträge festgesetzt werden. Soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt, sind Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Als Kriterien können insbesondere das Einkommen, die Zahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden. […] 130 § 31 HKJGB - Teilnahmebeiträge und Kostenbeiträge Für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege können Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden. Sie können nach Einkommensgruppen und Zahl der Kinder oder der Familienangehörigen gestaffelt werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 124 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Struktur der Elternbeiträge1) nach Betreuungsangeboten für die städtischen Kindertageseinrichtungen im Vergleich Darmstadt2) Stundenbasissatz Kindergarten Hort Kassel2) Offenbach am Main Wiesbaden 0,50 € n.v. 1,25 € n.v. n.v. n.v. 138 € 105 € 122 € 0€ teiltags 200 € 158 € 170 € 170 € n.v. ganztags 210 € 198 € 209 € 188 € 250 € Spreizung HT/GT n.v. 70% 50% 65% n.v. Stundenbasissatz 0,50 € n.v. 1,05 € n.v. n.v. halbtags 101 € 104 € 88 € 94 € 0€ teiltags 185 € 118 € 143 € 191 € n.v. ganztags 238 € 148 € 176 € 206 € 160 € Spreizung HT/GT 43% 70% 50% 46% n.v. Stundenbasissatz 0,50 € n.v. 1,00 € n.v. n.v. halbtags n.v. 104 € 75 € n.v. n.v. teiltags n.v. 118 € 115 € 109 € 0€ 171 € n.v. 155 € n.v. 160 € n.v. n.v. 48% n.v. n.v. halbtags Kinderkrippe Frankfurt am Main ganztags Spreizung HT/GT n.v.: nicht verfügbar 1) Das Betreuungsangebot „halbtags“ beinhaltet keine Mittagesverpflegung. Für die Betreuungsangebote „teiltags“ und „ganztags“ war neben dem Elternbeitrag zusätzlich ein Beitrag für die Mittagsverpflegung zu entrichten. 2) Für die Städte Darmstadt und Kassel wurden folgende Betreuungszeiten zur Errechnung des Beitragssatzes festgelegt:  Halbtags: 4 Stunden je Tag  Teiltags: 6,5 Stunden je Tag  Ganztags: 8 Stunden je Tag Anmerkung: Spreizung HT/GT: Spreizung zwischen den Beiträgen des Halbtags- und des Ganztagsangebots. Quelle: Elternbeitragssatzungen, eigene Erhebungen Ansicht 88: Struktur der Elternbeiträge nach Betreuungsangeboten für die städtischen Kindertageseinrichtungen im Vergleich Die Stadt Offenbach am Main legte einheitliche, einkommensunabhängige Elternbeiträge fest. Die Beitragsordnung war Anlage der „KITA-ORDNUNG“ des Öffentlichen Trägers der Jugendhilfe Stadt Offenbach am Main für den Eigenbetrieb Kindertagesstätten (EKO) und wurde im Prüfungszeitraum letztmalig mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Mai 2014 geändert. Die Elternbeiträge der Stadt Offenbach am Main bewegten sich über alle Betreuungsformen hinweg im Mittel der verglichenen Großstädte. Die Stadt setzte die Beiträge nicht auf Basis von buchbaren Stundensätzen fest, sondern definierte Tarife in Form von Betreuungsstufen. Der zu entrichtende Elternbeitrag für die Ganztagsbetreuung in einer Kinderkrippe der Stadt Wiesbaden war im Vergleich am höchsten. Der Beitrag für die Ganztagsbetreuung im Kindergarten lag im Median der Großstädte. In den Städten Kassel und Darmstadt existierte eine Beitragsstruktur auf Basis von buchbaren Stundensätzen131, jedoch bestand in Darmstadt keine Differenzierung zwischen den Stundensätzen der einzelnen Betreuungsformen. In den Städten Frankfurt am Main und Offenbach am Main war eine hohe Spreizung zwischen den Elternbeiträgen für die Halb- und Ganztagsbetreuung in Kinderkrippen ersichtlich. Darüber hinaus konnte in Frankfurt am Main auch für Kindergärten eine hohe Spreizung festgestellt werden. 131 In der Stadt Darmstadt musste für jede Betreuungsart eine Mindeststundenmenge gebucht werden, die mit einem festen Beitrag belegt wurde. Darüber hinaus konnte dann eine erweiterte Stundenbuchung unter Anwendung der genannten Stundensätze erfolgen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 125 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Gemäß § 90 Absatz 1 SGB VIII i.V.m. § 31 Absatz 1 HKJGB132 können Elternbeiträge für die Inanspruchnahme der Kindertagesbetreuung festgesetzt werden. Hinsichtlich des Verfahrens zur Ermittlung und Festlegung der Elternbeiträge existieren keine gesetzlichen Vorgaben. Ungeachtet dessen erachten wir eine Beitragskalkulation zum Zweck einer allgemeinen Transparenz über die Kosten kommunaler Einrichtungen als sinnvoll. Hierdurch wird es den Städten ermöglicht, eine Aussage darüber zu treffen, in welcher Höhe die angebotenen Plätze über den Gesamthaushalt finanziert werden. Die Elternbeiträge sollten eine angemessene Beteiligung der Einrichtungsnutzer an den Gesamtaufwendungen sicherstellen. Eine politische Schwerpunktsetzung im Bereich der Kindertagesbetreuung erfordert in diesem Zusammenhang die Berücksichtigung der Haushaltslage. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurde überprüft, ob eine dokumentierte Beitragskalkulation vorlag und welche Kriterien und Parameter in diese einbezogen wurden. Die Stadt Offenbach am Main setzte die Elternbeiträge letztmalig mit Wirkung zum 15. Mai 2014 fest. Jedoch existierte keine dokumentierte Elternbeitragskalkulation, bei der der Gesamtaufwand und der angestrebte Kostendeckungsgrad bestimmt wurden. Besonders vor dem Hintergrund jährlich steigender Personalaufwendungen sollten darüber hinaus die Elternbeiträge regelmäßig überprüft und ggf. angepasst werden. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die Erstellung einer Kalkulation für die Elternbeiträge. Die Stadt sollte dafür einen Deckungsgrad der Gesamtaufwendungen als Orientierungswert für eine Kalkulation festlegen. Darüber hinaus empfehlen wir die regelmäßige Überprüfung und Anpassung der Elternbeiträge mit Hilfe von regelmäßigen Nachkalkulationen. Drittelregelung Die Finanzierung der Tageseinrichtungen für Kinder wird u.a. durch Elternbeiträge sichergestellt. Dabei vertritt die Überörtliche Prüfung die Auffassung, dass seitens der Städte eine angemessene Kostenbeteiligung von den Einrichtungsnutzern erhoben werden sollte. 133 Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wird eine Kostenbeteiligung durch Elternbeiträge in Höhe von einem Drittel134 der Gesamtaufwendungen für die Unterhaltung und den Betrieb der Kindertageseinrichtungen als angemessen angesehen. Nachfolgende Ansicht verdeutlicht das Ergebnisverbesserungspotenzial auf Grundlage der so genannten „Drittelregelung“135: 132 Siehe Fußnote 129 und Fußnote 130. 133 Vergleiche Sechsundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/801, Abschnitt 3.4.3. (Seite 68) 134 Ein Verweis auf das so genannte Elterndrittel findet sich auch in § 28 HKJGB Absatz 2 wieder. § 28 HKJGB - Kostenausgleich (2) Sofern keine abweichende Vereinbarung getroffen wird, bestimmt sich die Höhe des Kostenausgleichs nach dem auf das Kind entfallenden Anteil an den Betriebskosten der Tageseinrichtung, von dem ein Drittel als Elternbeitrag sowie die auf das Kind entfallende Landesförderung in Abzug zu bringen sind. […] 135 Die durch eine Erhöhung der Elternbeiträge steigenden Aufwendungen für die Übernahme der Elternbeiträge durch die Stadt gemäß § 90 SGB VIII wurden nicht in die Modellrechnung einbezogen. Nach Angaben der Stadt Offenbach am Main im Datenbericht Bildung 2014 wurden im Rahmen der Kostenbeitragsübernahme gemäß § 90 SGB VIII im Jahr 2013 61,5 Prozent der Eltern vollbezuschusst. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 126 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Drittelregelung: Anteil der Erträge durch Elternbeiträge an den Aufwendungen aus der Vorhaltung städtischer Kindertagesstätten in der Stadt Offenbach am Main 0,2 Mio. € Anteil der Stadt (inkl. Zuschüsse) an den Aufwendungen für die Vorhaltung gemeindeeigener Kindertageseinrichtungen 4,6 Mio. € 9,6 Mio. € Anteil der Eltern an den Aufwendungen aus der Vorhaltung gemeindeeigener Kindertageseinrichtungen (Elternbeiträge) Ergebnisverbesserungspotenzial durch Anhebung der Elternbeiträge auf ein Drittel der Gesamtaufwendungen (wurde im Jahr 2014 von der Stadt getragen) Quelle: Haushaltsplan 2014, eigene Berechnungen Ansicht 89: Drittelregelung: Anteil der Erträge durch Elternbeiträge an den Aufwendungen aus der Vorhaltung städtischer Kindertagesstätten in der Stadt Offenbach am Main Im Jahr 2014 erreichten die Erträge durch Elternbeiträge einen Anteil von 32 Prozent an den Gesamtaufwendungen für die städtischen Kindertageseinrichtungen. Die Stadt Offenbach am Main könnte mit einer Steigerung der Elternbeiträge auf ein Drittel der Gesamtaufwendungen eine rechnerische Ergebnisverbesserung von 0,2 Millionen € erzielen. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass in der Stadt Offenbach am Main eine hohe Zahl einkommensschwacher Familien eine Kostenübernahme der Elternbeiträge gemäß § 90 SGB VIII in Anspruch nehmen. Insofern ist das laut Drittelregelung ausgewiesene rechnerische Ergebnisverbesserungspotenzial in seiner Umsetzung zu relativieren. Neben der Anpassung der Elternbeiträge hätte die Stadt Offenbach am Main die Möglichkeit, die dargestellte Ergebnisverbesserung über eine Anhebung der Grundsteuer B zu erreichen. Dabei müsste der Hebesatz der Grundsteuer B um 25 Prozentpunkte erhöht werden. Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung stellten wir in allen Großstädten ein Ergebnisverbesserungspotenzial bei Betrachtung der Drittelregelungen fest. Die Städte des Vergleichs hätten dieses durch eine Anhebung der Grundsteuer B um 4 Prozentpunkte (Offenbach am Main) bis 72 Prozentpunkte (Darmstadt) realisieren können. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurden eine mögliche Abweichung zwischen den Elternbeiträgen für städtische Einrichtungen und den Elternbeiträgen für Einrichtungen freier Träger betrachtet. Die Elternbeiträge der finanziell bezuschussten freien Träger waren auf Basis der städtischen Regelungen zu erheben. Die Finanzierungsvereinbarungen legten die Verbindlichkeit der städtischen Beitragsregelung fest. Die Elternbeiträge wurden sowohl in Einrichtungen der Stadt als auch in den Einrichtungen der freien Träger auf Basis der Beitragsordnung der Stadt Offenbach am Main erhoben. Zudem wurde in den Verträgen zwischen der Stadt und den Katholischen Kirchgemeinden bzw. dem Evangelischen Kirchengemeindeverband die Festsetzung der Beiträge auf Grundlage der städtischen Beitragsordnung festgelegt. In der Stadt Frankfurt am Main bestanden ebenfalls keine Unterschiede zwischen den Elternbeiträgen in städtischen und freien Einrichtungen. Die verpflichtende Anwendung der städtischen Beitragsordnung war z.B. in den vertraglichen Vereinbarungen mit den Trägern der Einrichtungen festgeschrieben. In den Städten Kassel und Wiesbaden waren die Elternbeiträge der städtischen Träger überwiegend niedriger als die Elternbeiträge der freien Träger. Der Stadt Darmstadt war eine Auswertung der Elternbeiträge für die freien Träger nicht möglich. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 127 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Beitragsfreistellung im letzten Kindergartenjahr Gemäß § 32c HKJGB136 erhalten Kinder im letzten Kindergartenjahr eine Freistellung vom Elternbeitrag für fünf Stunden je Tag. Eine darüber hinausgehende Betreuungszeit kann anteilig berechnet werden. In der Stadt Offenbach am Main erfolgte die Beitragsfreistellung gemäß § 32 HKJGB der Kinder im letzten Kindergartenjahr für eine Betreuung von 5 Stunden (Tarif K I). Sofern ein Kind eine höhere Betreuungszeit in Anspruch nahm, wurde der anteilige Beitrag (d. h. abzüglich der Beitragshöhe des Tarifs K I) angesetzt. Die Städte Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden gewährten eine erweiterte Beitragsfreistellung über die landeseinheitlichen Vorgaben des HKJGB hinaus. In der Stadt Frankfurt am Main bestand diese für die vertraglich festgelegte Betreuungszeit im letzten Kindergartenjahr, währenddessen in der Stadt Kassel eine Beitragsfreistellung für die drei Monate des vorletzten Kindergartenjahres bestand. Die Stadt Wiesbaden leistete sich sogar eine vollständig beitragsfreie Halbtagesbetreuung in Krippen und Kindergärten. Dagegen wurden in den Städten Darmstadt und Offenbach am Main die Beitragsfreistellungen ohne Erweiterungen gemäß des § 32c HKJGB137 gewährt. 8.3.3 Auswirkungen auf den städtischen Haushalt Die Kosten für die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen werden durch Elternbeiträge, Zuschüsse des Landes und von den Trägern der Einrichtungen getragen. Nachfolgende Ansicht stellt das Jahresergebnis je belegtem Platz138, sowohl für Einrichtungen in städtischer als auch in freier Trägerschaft, im Prüfungszeitraum dar. In der Stadt Kassel waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen keine Produkte für den Bereich Kindertagesbetreuung definiert. Zudem existierte eine schwach ausgeprägte interne Leistungsverrechnung, die z. B. die Organisationsbereiche Personalangelegenheiten, EDV, Stadtkasse oder Bau- und Liegenschaftsverwaltung nicht erfasste. Der Jahresfehlbetrag je belegten Platz war im Prüfungszeitraum halb so hoch wie die Kennzahl in den Städten des Vergleichs. Vor diesem Hintergrund sehen wir die auffällig niedrigen Vergleichswerte der Stadt Kassel als nicht vergleichbar an. Daher werden die Daten der Stadt in den Ansichten des Kapitels 8.3.3 separat in Fußnoten angezeigt. 136 § 32c HKJGB - Landesförderung für die Freistellung vom Teilnahme- oder Kostenbeitrag (1) Zur Förderung der Freistellung vom Teilnahme- oder Kostenbeitrag für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen im letzten Kindergartenjahr erhalten die Gemeinden unter den Voraussetzungen des Abs. 2 eine jährliche Zuwendung im Wege der Festbetragsfinanzierung. Die Zuwendung beträgt bis zu 1 200 Euro für jedes in der Gemeinde gemeldete Kind, das bis zum 30. Juni des Zuwendungsjahres das sechste Lebensjahr vollendet. Sind die Voraussetzungen des Abs. 2 nur für einen Teil des Zuwendungsjahres erfüllt, vermindert sich die pauschale Zuwendung für jeden vollen Monat, in dem die Voraussetzungen nicht erfüllt sind, um ein Zwölftel. (2) Für eine Förderung nach Abs. 1 müssen alle Kinder, die eine Tageseinrichtung im Gemeindegebiet besuchen, in dem Jahr, das ihrer Einschulung unmittelbar vorausgeht, vom Teilnahme- oder Kostenbeitrag freigestellt sein. Wenn die tägliche vertraglich oder satzungsgemäß vereinbarte Betreuungszeit für das Kind mehr als fünf Stunden beträgt, ist die Freistellung für mindestens fünf Stunden erforderlich. Für die hierüber hinausgehende Betreuungszeit kann der anteilige Teilnahme- oder Kostenbeitrag erhoben werden. Das für Jugendhilfe zuständige Ministerium kann im Einzelfall Ausnahmen von dem Erfordernis nach Satz 1 zulassen, insbesondere, wenn der von freigemeinnützigen oder sonstigen geeigneten Trägern erhobene Teilnahmebeitrag erheblich über dem Teilnahme- oder Kostenbeitrag des öffentlichen Trägers liegt. 137 Siehe Fußnote 136. 138 Der Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach verwendete für eigene Finanzauswertungen als zentrale Kennzahl die so genannten Kindbetreuungsstunden. Dies ermöglichte im Vergleich der Verhältniszahlen je belegten Platz eine präzisere Aussage. Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung konnte ein Vergleich der Aufwendungen je Kindbetreuungsstunden aufgrund einer uneinheitlichen Datenbasis nicht dargestellt werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 128 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Tageseinrichtungen für Kinder: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz 3.000 € 6.354 € 5.790 € 6.256 € 5.760 € 7.940 € 7.962 € 5.697 € 6.005 € 6.138 € 7.099 € 5.783 € 4.000 € 5.383 € 5.000 € 5.111 € 6.000 € 5.826 € 6.798 € 7.000 € 8.065 € 8.000 € 8.374 € 9.000 € 2.000 € 1.000 € 0€ 2010 Darmstadt 2011 Frankfurt am Main 2012 2013 Offenbach am Main 2014 Wiesbaden Anmerkung: Zum Zeitpunkt der örtliche Erhebungen war für die Stadt Offenbach am Main eine valide vollständige Auswertung der Ergebnisdaten aus dem Rechnungswesensystem nach Produkten für die Jahre 2010 bis 2012 nicht möglich. Die Daten der Stadt Kassel werden nachrichtlich in einer Fußnote angegeben. Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht 90: Tageseinrichtungen für Kinder: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz139 Eine Entwicklung des Jahresfehlbetrags konnte für die Stadt Offenbach am Main aufgrund fehlender Daten nur für die Jahre 2013 und 2014 dargestellt werden. Im Jahr 2013 betrug der Jahresfehlbetrag 5.760 € und stieg auf 5.790 € im Jahr 2014 je belegtem Platz und war damit geringer als die Fehlbeträge der Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden. Im Prüfungszeitraum stieg der Jahresfehlbetrag je belegtem Platz in einer Spannweite von 1 Prozent in der Stadt Offenbach am Main140 bis 55 Prozent in der Stadt Darmstadt in allen Großstädten an. Der höchste ordentliche Fehlbetrag im Jahr 2014 war mit 8.374 € je belegtem Platz in der Stadt Frankfurt am Main, der niedrigste ordentliche Fehlbetrag mit 5.790 € je belegtem Platz in der Stadt Offenbach am Main festzustellen. In folgender Ansicht werden ausgewählte Wirtschaftlichkeitsaspekte der Tageseinrichtungen für Kinder in der Stadt Offenbach am Main, differenziert nach Einrichtungen in städtischer und freier Trägerschaft, vergleichend dargestellt: 139 Nachfolgend werden die jahresbezogenen Werte für die Stadt Kassel aufgeführt: 2.424 € (2010); 2.327 € (2011); 2.599 € (2012); 2.665 € (2013); 2.433 € (2014). 140 Für Offenbach am Main wurden jedoch nur die Jahre 2013 und 2014 ausgewertet. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 129 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Vergleichende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Tageseinrichtungen für Kinder im Jahr 2014 Darmstadt Städtische Träger Zuschussquote1) Offenbach am Main4) Wiesbaden 40% 50% 26% 23% Personalaufwendungen je belegtem Platz2) 8.004 € 8.305 € 6.303 € 8.715 €5) Ordentliches Ergebnis aus der Vorhaltung eigener Einrichtungen -17,0 Mio. € -107,7 Mio. € -13,5 Mio. € -31,8 Mio. € 113 € 152 € 113 € 116 € 9.181 € 8.629 € 4.353 € 8.305 € 29% n.v.6) 54% 28% -37,5 Mio. € -216,2 Mio. € -20,3 Mio. € -47,9 Mio. € 250 € 305 € 170 € 175 € 7.482 € 8.253 € 7.422 € 5.497 € Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner3) Ordentlicher Fehlbetrag je belegtem Platz2) Kostendeckungsgrad Freie Träger Frankfurt am Main Ordentliches Ergebnis aus der Bezuschussung freier Träger Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner3) Ordentlicher Fehlbetrag je belegtem Platz2) Anmerkungen: Die Daten der Stadt Kassel werden nachrichtlich in einer Fußnote angegeben. 1) Anteil von Zuweisungen und Zuschüssen des Landes und des Bundes an den Gesamterträgen. 2) Zahl der belegten Plätze zum Stichtag 1. März 2014. 3) Einwohnerzahlen zum Stichtag 31. Dezember 2014. 4) Bei den Kennzahlen Zuschussquote, Personalaufwendungen je belegtem Platz und Kostendeckungsgrad wurden die Zahlen aus dem geprüften Jahresabschluss 2014 des Eigenbetriebs Kindertagesstätten Offenbach verwendet, um eine vergleichende Betrachtung dieser zu ermöglichen. 5) Der im Vergleich höhere Personalaufwand erklärt sich u.a. daraus, dass in den Wiesbadener Kindertagesstätten festangestelltes Personal für die Essenszubereitung vorgehalten wird sowie aus dem hohen Anteil an personalintensiven Krippenplätzen. Die Kosten für die Essenszubereitung fallen in den anderen Städten ggf. als Sachkosten für Catering an. 6) In der Stadt Frankfurt am Main war der Eigenbetrieb Kita Frankfurt für die städtischen Einrichtungen zuständig. Die Stadt bezuschusste den Eigenbetrieb in Form einer jährlichen Zuzahlung in die Kapitalrücklage zum Ausgleich des Jahresfehlbetrags. Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Erhebungen Ansicht 91: Vergleichende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Tageseinrichtungen für Kinder im Jahr 2014141…….. Stadt Offenbach am Main Die Gesamterträge der Stadt Offenbach am Main resultierten zu 26 Prozent aus Landes- und Bundeszuschüssen, welche der Eigenbetrieb der Stadt für die eigenen Kindertageseinrichtungen vereinnahmte. Die Personalaufwendungen, welche die wesentliche Aufwandsposition darstellten, lagen je belegtem Platz bei 6.303 €. Aus der Vorhaltung eigener Kindertageseinrichtungen resultierte für die Stadt Offenbach am Main ein ordentlichen Jahresfehlbetrag von 13,5 Millionen €. In Relation zu den Einwohnern betrug der ordentliche Fehlbetrag 113 €, im Verhältnis zu den belegten Plätzen aller Betreuungsformen lag er bei 4.353 €. 141 Nachfolgend werden die Werte für die Stadt Kassel aufgeführt. Städtische Träger Zuschussquote: 36 %; Personalaufwendungen je belegtem Platz: 5.208 €; Ordentliches Ergebnis aus der Vorhaltung eigener Einrichtungen: -9,7 Mio. €; Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner: 50 €; Ordentlicher Fehlbetrag je belegtem Platz: 2.603 €; Kostendeckungsgrad: 58% Freie Träger Ordentliches Ergebnis aus der Bezuschussung freier Träger: -12,6 Mio. €; Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner: 65 €; Ordentlicher Fehlbetrag je belegtem Platz: 2.317 €. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 130 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Zuschussquoten der Großstädte reichten von 23 Prozent in der Stadt Wiesbaden bis zu 50 Prozent in der Stadt Frankfurt am Main. Die Personalaufwendungen je belegtem Platz lagen in einer Spannweite von 6.303 € in der Stadt Offenbach am Main bis 8.715 € in Wiesbaden. Freie Träger Aus der Bezuschussung der freien Träger resultierte im Haushalt der Stadt Offenbach am Main ein ordentlicher Jahresfehlbetrag in Höhe von 20,3 Millionen €. Der ordentliche Fehlbetrag je Einwohner betrug dabei 170 €. Im Verhältnis zu den belegten Plätzen in den Einrichtungen freier Träger lag der Fehlbetrag bei 7.422 €. Die Fehlbeträge je belegtem Platz lagen in den Großstädten zwischen 5.497 € in der Stadt Wiesbaden und 8.253 € in der Stadt Frankfurt am Main. In der Stadt Offenbach am Main waren die ordentlichen Fehlbeträge je belegtem Platz bei den freien Trägern zum Teil deutlich höher im Vergleich zu den städtischen Trägern. Zusätzliche Standards Die Stadt Offenbach am Main gewährte den städtischen Einrichtungen eine Leitungsfreistellung in Höhe von 1,5 VZÄ je 125 Plätze. Hierbei muss berücksichtigt werden, dass die freigestellten Leitungskräfte als so genannte Springerkräfte im Rahmen von Krankheits- und Urlaubsvertretung eingesetzt wurden. Im Rahmen der Prüfung wurden auch abweichende Leitungsfreistellungen festgesetzt.142 Eine pauschale Gruppenreduzierung bestand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht. 143 In der Begründung der Beschlussvorlage des Magistrats an die Stadtverordnetenversammlung vom 13. November 2013 wurde grundsätzlich festgestellt, dass im Zuge des qualitativen Betriebs der Kindertagesstätten die veranschlagte Gruppengröße von 25 Kindern langfristig reduziert werden sollte. Die Stadtverordnetenversammlung folgte der Vorlage des Magistrats mit ihrem Beschluss vom 4. Dezember 2013. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die Gewährung zusätzlicher Standards vor dem Hintergrund der konsolidierungsbedürftigen Haushaltslage kritisch zu hinterfragen. Die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden finanzierten ebenfalls eine Leitungsfreistellung in ihren Einrichtungen. Dabei wurde die Freistellung auf Basis der Gruppenstärke einer Einrichtung bemessen.144 Eine Reduzierung der Gruppengrößen, ausgehend von den im HKJGB definierten Höchstgrenzen, gewährten die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden.145 Die Stadt Kassel gewährte weder eine Gruppenreduzierung noch eine Leitungsfreistellung in ihren Kindertageseinrichtungen. Steuerung der Einrichtungen in freier Trägerschaft In der Stadt Offenbach am Main wurden 47 Prozent der insgesamt 5.850 belegten Plätze im Jahr 2014 in Einrichtungen der freien Träger vorgehalten. Neben der evangelischen und katholischen Kirche waren dies u.a. gemeinnützige Gesellschaften, Stiftungen und Vereine. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurde untersucht, inwieweit steuerungsrelevante Daten regelmäßig an die Stadt gemeldet wurden und wie die Bezuschussung der freien Träger ausgestaltet war. Die Systematik der Bezuschussung freier Träger war in den „Richtlinien für die Bezuschussung von Kindertagesstätten der Träger der Jugendhilfe in Offenbach am Main“ mit Gültigkeit vom 1. Juni 2014 fest142 Beispielsweise wurde für eine Kindertageseinrichtung (Kita 04) mit 150 Plätzen eine geringere Leitungsfreistellung von 1,77 VZÄ (69 Wochenstunden) gewährt. 143 Der für die städtischen Kindertageseinrichtungen zuständige Eigenbetrieb EKO entschied sich statt einer flächendeckenden Gruppenreduzierung für den Ausbau seiner Weiterbildungs- und Qualitätsoffensive. Neben Maßnahmen zur Verbesserung der personellen Ausstattung wurden zusätzliche Angebote von Coaching und Supervision eingeführt und ein dreijähriges umfassendes Weiterbildungsprogramm für das gesamte pädagogische Personal aufgelegt. Die Stadtverordnetenversammlung beschloss dies im Rahmen der Wirtschaftspläne. 144 Die gewährten Leitungsfreistellungen bewegten sich zwischen 0,75 und 1,25 VZÄ je Einrichtung. 145 In der Stadt Darmstadt lag die Höchstgrenze bei 22 Plätzen im Kindergarten und bei 11 Plätzen in der Kinderkrippe. In der Stadt Frankfurt am Main lag diese bei bis zu 20 Plätzen im Kindergarten und 10 Plätzen in der Kinderkrippe. Die Stadt Wiesbaden legte die Gruppenreduzierung nach dem Anteil der belegten Halbtagesplätze fest. Somit wurde die Gruppe maximal auf 20 Plätze reduziert zuzüglich zweier „Pufferplätze“ zum Ausgleich unterjähriger Auslastungsschwankungen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 131 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main geschrieben. Grundlage der Betriebskostenermittlung zu diesem Zeitpunkt waren die bis dahin geltenden absoluten Werte der BKZ-Pauschalen und die zu berücksichtigenden Tarifsteigerungen nach Maßgabe der aktuellen Personalkostentabelle des Landes Hessen unter Einbeziehung der Arbeitsplatzkosten. Unter Zugrundelegung des tatsächlichen Aufwandes je Platzangebot und Betreuungsdauer wurde auf der buchhalterischen Datenbasis der Freien Träger bei Erstkonstruktion der Richtlinie zur Bezuschussung 1996 der tatsächliche Aufwand in absoluten Werten ermittelt. Diese Werte wurden sodann über einen fiktiven Personalschlüssel und den zugehörigen Tarifwerten dargestellt. Die Fortschreibung bzw. Dynamisierung konnte ab diesem Zeitpunkt ohne erneuten Erhebungs- oder Rechenaufwand über die prozentuale Steigerung der Landespersonalkostentabelle erfolgen. Eine Pauschalfinanzierung im Sinne einer Verlustabdeckung wurde nicht gewährt, da ausschließlich die belegten Plätze mit einem Pauschalbetrag gefördert wurden. Ausgehend von dem Basiswert der zuschussfähigen Personalkosten je belegtem Platz wurde ein Gewichtungsfaktor für die unterschiedlichen Tarife angewendet.146 Darüber hinaus wurden Mietkosten und Leitungsfreistellung in die Berechnung einbezogen. Die ermittelte zuschussfähige Gesamtsumme bildete die Grundlage der städt. Pauschalbezuschussung. Auf dieser Grundlage wurden Stadt-, Träger- und Elternanteil ermittelt. Träger mit mittelbaren Steuereinnahmen erbrachten einen Eigenanteil von 15 Prozent der ermittelten Gesamtsumme. Für die Bezuschussung von neu zu schaffenden Krippenplätzen konnten durch den Magistrat Sonderregelungen getroffen werden. Für alle Träger wurde zudem das „ungedeckte Elterndrittel“ aus städtischen Mitteln übernommen. Die Höchstgrenze der Förderung lag bei maximal 100 Prozent der tatsächlichen Kosten des Trägers abzüglich aller Einnahmen (mit Ausnahme der städtischen Pauschalförderung) sowie der Materialkosten für das Essen. Mit diesem Verfahren entstand nach Angaben der Stadt ein erheblich reduzierter Verwaltungsaufwand, insbesondere im Rahmen der Verhandlungen mit den freien Trägern. Die konkrete Berechnung der Basispauschalen aus dem Jahr 1996 war nicht dokumentiert. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main ein transparentes und nachvollziehbares Berechnungsschema für die in der Modellkalkulation verwendeten Ertrags- und Aufwandspositionen zu gewährleisten und zu dokumentieren. Berichtspflichten der freien Träger waren in den „Richtlinien für die Bezuschussung von Kindertagesstätten der Träger der Jugendhilfe in Offenbach am Main“ nicht enthalten. Nach Angaben der Stadt wurden Belegungsstatistiken der freien Träger angefordert und für die Schluss- bzw. Spitzabrechnung seitens der Stadt herangezogen. Entsprechend kam es dann zu Nachzahlungen der Stadt bzw. zu Rückerstattungen der freien Träger aufgrund zu viel gezahlter Abschläge. Die Abrechnung für alle freien Kindertageseinrichtungen wurde seitens des Revisionsamtes auf rechnerische Richtigkeit geprüft. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die Novellierung der Richtlinie zur Bezuschussung der Kita-Träger wurde bereits vor Beginn der Prüfung eingeleitet. Der entsprechende Stadtverordnetenbeschluss liegt vor. Vor dem Abschluss der KiföG-Evaluation seitens des Landes erscheint eine Neufassung jedoch nicht zielführend.“ Vor dem Hintergrund des hohen Anteils der Plätze in Kindertageseinrichtungen in freier Trägerschaft empfehlen wir die Anbindung der freien Kindertagesstätten an die bestehende Verwaltungssoftware des Eigenbetriebs Kindertagesstätten Offenbach. Nach Angaben der Stadt befand sich eine entsprechende Softwarekomponente bereits in der Einführung. Darüber hinaus wurden die Einrichtungen in freier Trägerschaft in der Bedienung der Software geschult. 8.3.4 Bedarfsplanung für Kindertagesstätten Die Städte haben gemäß § 30 Absatz 1 HKJGB 147 in Zusammenarbeit mit den Trägern der freien Jugendhilfe den Bedarf an Plätzen für Kinder in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege zu ermitteln. 146 Für Ganztagsplätze (8 bis 8,5 Stunden je Tag) wurden 100 Prozent, für Zweidrittelplätze (6,5 bis 7 Stunden je Tag) 90 Prozent und für Teilzeitplätze (4 bis 5 Stunden je Tag) 65 Prozent des Pauschalbetrags angesetzt. 147 § 30 HKJGB - Bedarfsplan und Sicherstellung des Angebots (1) Unbeschadet der Gesamtverantwortung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe ermitteln die Gemeinden in Zusammenarbeit mit den Trägern der freien Jugendhilfe den Bedarf an Plätzen für Kinder in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege. Hierbei soll der ortsübergreifende Bedarf und kann die betriebliche und betrieblich unterstützte Kindertagesbetreuung berücksichtigt werden. Der Bedarfsplan berücksichtigt die voraussehbare Bedarfsentwicklung und beschreibt 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 132 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Diesbezüglich sind voraussehbare Bedarfsentwicklungen und ggf. erforderliche Maßnahmen zu berücksichtigen. Wir sind darüber hinaus der Auffassung, dass die Kindertagesstättenplanung (analog zur Schulentwicklungsplanung) mithilfe einer standortspezifischen Analyse und unter Berücksichtigung der individuellen Anforderungen erfolgen sollte. Wir untersuchten daraufhin die in der Stadt Offenbach am Main vorzufindende Planungssystematik im Hinblick auf die verwendeten Prognoseverfahren und die daraus abgeleiteten Informationen. Folgende Übersicht stellt ausgewählte Instrumente der Kindertagesstättenplanung im Vergleich der Großstädte dar: Eingesetzte Instrumente im Rahmen der Bedarfsplanung für Kindertagesstätten Darmstadt Frankfurt am Main A: Betreuungsformabhängige  Prognose der benötigten Platzkapazitäten B: Standardisierte, aus den Prognoseberechnungen abgeleio tete Maßnahmenplanung C: Erstellung eines Planungsbeo richts Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor o : liegt teilweise vor/ befindet sich in Erstellung Quelle: Eigene Erhebung Kassel Offenbach am Main Wiesbaden  o      o  o o  Ansicht 92: Eingesetzte Instrumente im Rahmen der Bedarfsplanung für Kindertagesstätten A: Betreuungsformabhängige Prognose der benötigten Platzkapazitäten Die Stadt Offenbach am Main legte Versorgungsquoten für die einzelnen Betreuungsformen fest. 148 Datengrundlage für die Berechnung war der Einwohnermeldedatensatz zum 31. Dezember (Erstwohnsitzbevölkerung). Von den Populationen in den entsprechenden Altersspannen (zum Stichtag 31. Dezember) wurden die jeweils als Bedarf definierten Prozentanteile errechnet. Abweichend davon wurde bei der Kindergarten-Population, aufgrund der starken unterjährigen Schwankung der Nachfrage, der Jahresmittelwert als Basis der Prozentuierung verwendet. Für die Angebotsbestimmung wurden die Betriebserlaubnisplätze zum 31. Dezember ausgewiesen. Auf Grundlage dieser Datenbasis ergaben sich die entsprechenden Ausbaubedarfe für die drei Betreuungsformen. Ausgehend von den Jahrgangsstärken in den jeweils bestimmten Altersklassen wurde unter Anwendung des Versorgungsziels der Bedarf an Plätzen (Ausbaustufen) berechnet. Neben der Stadt Offenbach am Main prognostizierten die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden die künftig benötigten Plätze in ähnlicher Form. Die Stadt Kassel erstellte keine Prognosen der benötigten Platzkapazitäten. B: Standardisierte, aus den Prognoseberechnungen abgeleitete Maßnahmenplanung Die Darstellung der Ausbaustufen beinhaltete die Gegenüberstellung der zum Stichtag vorgehaltenen Betriebserlaubnisplätze mit den Soll-Plätzen nach Anwendung der Versorgungsquoten. Die darauf aufsetzende Ausbauplanung für die Folgejahre wurde von der Verwaltungsleitung des Jugendamtes ausgearbeitet und von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen. Nach Angaben der Stadt Offenbach am Main wurde zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen kein großer Mehr- bzw. Ausbaubedarf für die Kinderta- die erforderlichen Maßnahmen. Er ist mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe abzustimmen und regelmäßig fortzuschreiben. 148 Die Stadtverordnetenversammlung beschloss im Prüfungszeitraum letztmalig am 13. November 2013 die folgenden Versorgungsquoten:  Krippe: 45 Prozent (für Plätze in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege)  Kindergarten: 98 Prozent  Hort: 25 Prozent (ab 2014: 35 Prozent) 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 133 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main geseinrichtungen gesehen. Dementsprechend wurde der weitere Ausbau der U3-Kapazitäten zu diesem Zeitpunkt ausgesetzt. Ein schriftlich dokumentierter Maßnahmen- bzw. Investitionsplan, welcher sich aus den errechneten Prognosezahlen der jeweiligen Planungsregionen (und damit der Platzbedarfe) ergab und aus denen sich standortspezifische Aus-, Um- oder Neubaumaßnahmen ableiteten, existierte nicht. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main daher die Aufstellung eines derartigen Maßnahmen- bzw. Investitionsplans. Die Stadt Frankfurt am Main erstellte einen detaillierten Maßnahmenplan im Rahmen des Ausbaus der Plätze in Kindertagesstätten. Die Städte Darmstadt und Wiesbaden erstellten keinen vollständigen Maßnahmenplan, hatten jedoch Ausbaupläne für die Kindertagesstätten ausgearbeitet. Die Städte Kassel und Offenbach am Main hatten keinen derartigen Maßnahmenplan erstellt. C: Erstellung eines Planungsberichts Die Stadt Offenbach am Main veröffentlichte im zweijährigen Rhythmus einen Bericht „Erziehung und Bildung in Offenbach“ in Zusammenarbeit mit dem Staatlichen Schulamt. Der Bericht stellte die Versorgungs- und Bedarfssituation getrennt nach den Bereichen Krippe, Kindergarten und Hort für die Einrichtungen in freier und in städtischer Trägerschaft dar. Darüber hinaus beinhaltete er Erläuterungen zum so genannten Sozialindex, welcher für die einzelnen Planungsregionen u.a. den Anteil der Haushalte mit vielen Kindern (mehr als drei), mit Migrationshintergrund und den Anteil Alleinerziehender darstellte. Außerdem enthielt der Bericht Angaben über die Inanspruchnahme der Sprachförderung in Kindertageseinrichtungen und bildete die Struktur der Beitragszahler unter Berücksichtigung der nach § 90 SGB VIII entlasteten Eltern ab. Die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main, Offenbach am Main und Wiesbaden erstellten im Prüfungszeitraum einen Planungsbericht. Die Stadt Kassel hingegen erstellte keine vergleichbare Planungsdokumentation. 8.3.5 Kindertagespflege Neben der Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen besteht gemäß § 29 Absatz 1 HKJGB 149 die Möglichkeit der Betreuung des Kindes durch geeignete Tagespflegepersonen. Die Betreuung der Kinder findet dabei meistens im Haushalt der Tagespflegeperson statt und bedarf bei einer mehr als 15stündigen Betreuungszeit je Woche, die länger als drei Monate andauert, der Genehmigung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe (§ 29 Absatz 4 HKJGB). 150 Im Rahmen der Kindertagespflege dürfen gemäß § 29 Absatz 5 HKJGB151 höchstens fünf Kinder gleichzeitig betreut werden, wobei im Laufe einer Woche insgesamt nicht mehr als zehn verschiedene Tagespflegekinder betreut werden dürfen. Darüber hinaus kann die Erlaubnis zur Kindertagespflege (§ 43 Absatz 1 SGB VIII 152) mit Nebenbestimmungen (§ 29 Absatz 6 HKJGB)153, beispielsweise einer niedrigeren Platzkapazität, versehen werden. 149 § 29 HKJGB - Kindertagespflege (1) Kindertagespflege dient der Erziehung, Bildung und Betreuung des Kindes während des Tages durch eine geeignete Tagespflegeperson in ihrem Haushalt, im Haushalt des Personensorgeberechtigten oder in anderen geeigneten Räumen. 150 § 29 HKJGB - Kindertagespflege (4) Wer Kinder außerhalb ihrer Wohnung in anderen Räumen gegen Entgelt als Tagespflegeperson betreuen will, bedarf der Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 des Achten Buches Sozialgesetzbuch, sofern die Tagespflegestelle an mehr als 15 Wochenstunden und länger als drei Monate betrieben werden soll. 151 § 29 HKJGB - Kindertagespflege (5) Die Erlaubnis befugt zur Betreuung von bis zu fünf gleichzeitig anwesenden fremden Kindern, wobei im Laufe einer Woche insgesamt nicht mehr als zehn fremde Kinder betreut werden dürfen. Sollen mehr Kinder betreut werden, handelt es sich um eine Tageseinrichtung; für die Betriebserlaubnis gilt § 25 Abs. 4 entsprechend. Die Erlaubnis nach Satz 1 kann im Einzelfall für weniger Kinder erteilt werden. 152 § 43 SGB VIII - Erlaubnis zur Kindertagespflege (1) Eine Person, die ein Kind oder mehrere Kinder außerhalb des Haushalts des Erziehungsberechtigten während eines Teils des Tages und mehr als 15 Stunden wöchentlich gegen Entgelt länger als drei Monate betreuen will, bedarf der Erlaubnis. (2) Die Erlaubnis ist zu erteilen, wenn die Person für die Kindertagespflege geeignet ist. Geeignet im Sinne des Satzes 1 sind Personen, die 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 134 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Betreute Kinder in Tagespflege Nachfolgende Ansicht stellt die Entwicklung der in Tagespflege betreuten Kinder im Vergleich dar: Entwicklung der in Tagespflege betreuten Kinder im Vergleich Offenbach am Main insgesamt Darmstadt unter 3 Jahren Frankfurt am Main Kassel Wiesbaden 2010 306 208 301 747 307 378 2011 376 234 369 859 341 389 2012 415 290 365 1.011 326 417 2013 395 294 403 1.155 330 435 2014 391 277 400 1.150 333 509 27,8% 33,2% 32,9% 53,9% 8,5% 34,7% Entwicklung Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt zum Stichtag 1. Januar, eigene Berechnungen Ansicht 93: Entwicklung der in Tagespflege betreuten Kinder im Vergleich Die belegten Plätze in der Tagespflege der Stadt Offenbach am Main nahmen im Prüfungszeitraum insgesamt um 27,8 Prozent zu, dabei stieg der Anteil der unter 3-jährigen überproportional um 33,2 Prozent an. Im Prüfungszeitraum stieg die Zahl der in Tagespflege betreuten Kinder in allen Großstädten. Die Stadt Kassel verzeichnete mit 8,5 Prozent den geringsten Anstieg. Dagegen stieg die Zahl der Tagespflegekinder in Frankfurt am Main um 53,9 Prozent. Die Verwaltung der Plätze in Kindertagespflege lag seitens der Stadt Offenbach am Main in der Verantwortung des Sachgebietes „Tagespflegestellen“. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen sah die Stadt keinen akuten Ausbaubedarf für Plätze in der Kindertagespflege, da u.a. die Belegungszahlen leicht rückläufig waren und angabegemäß eher Plätze in Kindertageseinrichtungen nachgefragt wurden. Die Höhe der Elternbeiträge für die Betreuung eines Kindes in der Kindertagespflege sowie die Geldleistungen für Tagespflegepersonen waren in der „Satzung über die Betreuung von Tagespflegekindern, die Erhebung von Kostenbeiträgen und die Gewährung einer laufenden Geldleistung für den Öffentlichen Träger der Jugendhilfe Stadt Offenbach am Main“ vom Februar 2014 festgelegt. Sowohl die Höhe der Elternbeiträge als auch die Höhe der Geldleistungen an die Tagespflegepersonen basierten auf Stundenbeträgen und für Sondersachverhalte wie zum Beispiel Randzeitenbetreuung oder Krankheit auf pauschalen Zu- bzw. Abschlägen. Finanzielle Abbildung im Haushalt Die Kosten für die Kindertagespflege werden durch die Vereinnahmung von Elternbeiträgen, Landeszuschüssen sowie eines städtischen Zuschusses getragen. Die Stadt Offenbach am Main zahlte in diesem Zusammenhang von der Betreuungszeit abhängige Geldleistungen an die Tagespflegepersonen. Nachfolgend wird die Entwicklung der Erträge und Aufwendungen für die Kindertagespflege in Offenbach am Main dargestellt: 1. sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichnen und 2. über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen. Sie sollen über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der Anforderungen der Kindertagespflege verfügen, die sie in qualifizierten Lehrgängen erworben oder in anderer Weise nachgewiesen haben. § 72a Absatz 1 und 5 gilt entsprechend. 153 § 29 HKJGB - Kindertagespflege (6) Die Erlaubnis kann mit Nebenbestimmungen versehen werden. Ist das Wohl des Kindes in der Tagespflegestelle gefährdet und die Tagespflegeperson nicht bereit oder in der Lage, die Gefährdung abzuwenden, so ist die Erlaubnis zurückzunehmen oder zu widerrufen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 135 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Tagespflege in der Stadt Offenbach am Main: Entwicklung der Erträge und Aufwendungen im Prüfungszeitraum 4,0 Mio. € 3,5 Mio. € 3,2 Mio. € 3,0 Mio. € 2,0 Mio. € 1,5 Mio. € 1,1 Mio. € 1,0 Mio. € 0,0 Mio. € 2013 2014 -1,0 Mio. € -2,0 Mio. € -2,1 Mio. € -2,1 Mio. € -3,0 Mio. € Erträge Aufwendungen Jahresergebnis Anmerkung: Zum Zeitpunkt der örtliche Erhebungen war für die Stadt Offenbach am Main eine valide vollständige Auswertung der Ergebnisdaten aus dem Rechnungswesensystem nach Produkten für die Jahre 2010 bis 2012 nicht möglich. Quelle: Haushaltspläne, eigene Darstellung Ansicht 94: Tagespflege in der Stadt Offenbach am Main: Entwicklung der Erträge und Aufwendungen im Prüfungszeitraum Im Vergleich der Jahre 2013 und 2014 stiegen die Erträge von 1,1 Millionen € auf 1,5 Millionen € (37 Prozent) an, während die Aufwendungen von 3,2 Millionen € auf 3,5 Millionen € (9 Prozent) anstiegen. Der ordentliche Jahresfehlbetrag blieb in beiden Jahren konstant bei 2,1 Millionen €. Mit Ausnahme der Stadt Kassel verzeichneten alle anderen Großstädte steigende Erträge im Prüfungszeitraum. Diese Entwicklung konnte jedoch nicht für eine Verringerung der ordentlichen Jahresfehlbeträge genutzt werden, da die Aufwendungen in derselben Zeit überproportional stiegen. Somit stiegen die ordentlichen Jahresfehlbeträge in einer Spannweite von 35 Prozent in Wiesbaden bis 177 Prozent in Frankfurt am Main weiter an. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 136 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Der Jahresfehlbetrag je belegtem Platz entwickelte sich im Vergleich wie folgt: Tagespflege: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz im Prüfungszeitraum 6.577 € 7.000 € 1.000 € 3.450 € 4.754 € 5.292 € 3.446 € 5.333 € 4.183 € 3.960 € 3.426 € 3.556 € 3.298 € 3.542 € 3.649 € 4.696 € 3.164 € 3.015 € 3.449 € 2.000 € 3.013 € 3.649 € 2.584 € 4.000 € 3.000 € 5.479 € 5.000 € 5.979 € 6.000 € 0€ 2010 2011 Darmstadt Frankfurt am Main 2012 Kassel 2013 Offenbach am Main 2014 Wiesbaden Anmerkung: Zum Zeitpunkt der örtliche Erhebungen war für die Stadt Offenbach am Main eine valide vollständige Auswertung der Ergebnisdaten aus dem Rechnungswesensystem nach Produkten für die Jahre 2010 bis 2012 nicht möglich. Quelle: Jahresabschlüsse, Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht 95: Tagespflege: Jahresfehlbetrag je belegtem Platz im Prüfungszeitraum Der ordentliche Jahresfehlbetrag war in der Stadt Offenbach am Main von 5.333 € je belegtem Platz im Jahr 2013 auf 5.292 € je belegtem Platz im Jahr 2014 leicht rückläufig. In den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main und Kassel erhöhten sich die Jahresfehlbeträge je belegtem Platz in der Kindertagespflege. Die im Vergleich geringsten Jahresfehlbeträge je belegtem Platz wurden mit 3.446 € in Darmstadt und 3.450 € in Wiesbaden festgestellt. 8.4 Aufgabenkritik der Eingliederungshilfe nach dem SGB XII Die Sozialhilfe nach dem Sozialgesetzbuch XII unterstützt unter bestimmten Voraussetzungen in Not geratene Menschen durch staatliche Leistungen. Nach dem Hessischen Ausführungsgesetz zum Zwölften Sozialgesetzbuch sind die kreisfreien Städte und Landkreise Träger der Sozialhilfe 154. Darunter fällt unter anderem die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen nach dem Sechsten Kapitel des SGB XII (§§ 53 bis 60 SGB XII). In Hessen ergibt sich eine Besonderheit bei der sachlichen Zuständigkeit. Die Aufgabenerfüllung der Eingliederungshilfe wird dabei nach stationären, teilstationären, ambulanten sowie weiteren Leistungen getrennt. Für die stationären und teilstationären Betreuungen sowie betreuten Wohnmöglichkeiten für behinderte Menschen bis zum 65. Lebensjahr ist der Landeswohlfahrtsverband (LWV) als überörtlicher Aufgabenträger zuständig. Die örtlichen Aufgabenträger (Landkreise und kreisfreie Städte) sind folglich für die ambulanten sowie die weiteren Leistungen zuständig. 155 Die Leistungen der Eingliederungshilfen sind vor allem in § 54 Absatz 1 SGB XII beschrieben. 154 § 1 HAG/SGB XII - Träger der Sozialhilfe (1) Örtliche Träger der Sozialhilfe sind die kreisfreien Städte und die Landkreise. Überörtlicher Träger der Sozialhilfe ist der Landeswohlfahrtsverband Hessen. Die örtlichen und der überörtliche Träger der Sozialhilfe führen die Sozialhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit durch; soweit Geldleistungen nach dem Vierten Kapitel des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch erbracht werden, nehmen die örtlichen und der überörtliche Träger der Sozialhilfe diese Aufgabe als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahr. 155 § 2 HAG/SGB XII - Sachliche Zuständigkeit 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 137 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Eingliederungshilfe ist grundsätzlich eine von der Höhe des Einkommens und Vermögens abhängige Leistung. Das Gesetz bestimmt darüber hinaus Leistungen, die unabhängig vom Einkommen und Vermögen bewilligt werden.156 Anspruchsberechtigte Personen sind nach § 53 SGB XII 157 nicht nur vorübergehend geistig, seelisch oder körperlich wesentlich behinderte oder von einer solchen Behinderung bedrohte Personen. Die Eingliederungshilfe stellt darüber hinaus eine subsidiäre Leistung gegenüber anderen Trägern dar. Zu den Leistungen158 der Eingliederungshilfe, die von den kreisfreien Städten wahrgenommen werden, gehören vor allem: (1) Der örtliche Träger der Sozialhilfe ist abweichend von § 97 Abs. 3 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch sachlich zuständig: 1. für die Leistungen nach dem Sechsten bis Achten Kapitel des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, sofern diese nicht in einer Einrichtung zur stationären oder teilstationären Betreuung oder in einer betreuten Wohnmöglichkeit für behinderte Menschen nach Kapitel Sechs des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch gewährt werden; der überörtliche Träger der Sozialhilfe ist sachlich zuständig bei Nichtsesshaften für die Hilfen nach § 8 Nr. 1 und 3 bis 7 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch sowie für die jeweils gebotene Beratung und Unterstützung außerhalb einer Einrichtung zur stationären Betreuung, sofern die Hilfe zur Sesshaftmachung bestimmt ist, 2. für die Leistungen nach dem Sechsten bis Achten Kapitel des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch für Personen mit Beginn des Kalendermonats, der auf die Vollendung des 65. Lebensjahres folgt, wenn die Hilfe in einer Einrichtung zur stationären oder teilstationären Betreuung zu gewähren ist; der überörtliche Träger der Sozialhilfe ist für die Leistungen an Personen, bei denen besondere Lebensverhältnisse mit sozialen Schwierigkeiten verbunden sind, zuständig, wenn es erforderlich ist, die Hilfe in einer Einrichtung zur stationären oder zur teilstationären Betreuung zu gewähren, 3. für heilpädagogische Maßnahmen, die Kindern in Kindertageseinrichtungen gewährt werden. (2) Für Personen, die bei Vollendung des 65. Lebensjahres Eingliederungshilfe für behinderte Menschen in einer Einrichtung zur stationären Betreuung erhalten, bleibt der überörtliche Träger der Sozialhilfe zuständig. (3) In den Fällen, in denen grundsicherungsberechtigte Personen im Alter und bei Erwerbsminderung Leistungen nach den §§ 53 bis 55 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch in Einrichtungen zur teilstationären Betreuung erhalten, sind die örtlichen Träger der Sozialhilfe zuständig. Für grundsicherungsberechtigte Personen, für die der überörtliche Träger der Sozialhilfe Leistungen nach dem Sechsten Kapitel des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch in vollstationären Einrichtungen erbringt, ist dieser zugleich auch für die Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zuständig. Er ist auch für Personen zuständig, die vollstationär betreut werden, das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet haben und denen Hilfe zur Pflege nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch gewährt wird. Durch Rechtsverordnung der Landesregierung kann eine von Satz 1 bis 3 abweichende Zuständigkeit festgelegt werden. 156 Siehe hierzu § 92 Absatz 2 SGB XII. 157 § 53 SGB XII - Leistungsberechtigte und Aufgabe (1) Personen, die durch eine Behinderung im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 des Neunten Buches wesentlich in ihrer Fähigkeit, an der Gesellschaft teilzuhaben, eingeschränkt oder von einer solchen wesentlichen Behinderung bedroht sind, erhalten Leistungen der Eingliederungshilfe, wenn und solange nach der Besonderheit des Einzelfalles, insbesondere nach Art oder Schwere der Behinderung, Aussicht besteht, dass die Aufgabe der Eingliederungshilfe erfüllt werden kann. Personen mit einer anderen körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung können Leistungen der Eingliederungshilfe erhalten. (2) Von einer Behinderung bedroht sind Personen, bei denen der Eintritt der Behinderung nach fachlicher Erkenntnis mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Dies gilt für Personen, für die vorbeugende Gesundheitshilfe und Hilfe bei Krankheit nach den §§ 47 und 48 erforderlich ist, nur, wenn auch bei Durchführung dieser Leistungen eine Behinderung einzutreten droht. (3) Besondere Aufgabe der Eingliederungshilfe ist es, eine drohende Behinderung zu verhüten oder eine Behinderung oder deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern und die behinderten Menschen in die Gesellschaft einzugliedern. Hierzu gehört insbesondere, den behinderten Menschen die Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft zu ermöglichen oder zu erleichtern, ihnen die Ausübung eines angemessenen Berufs oder einer sonstigen angemessenen Tätigkeit zu ermöglichen oder sie so weit wie möglich unabhängig von Pflege zu machen. (4) Für die Leistungen zur Teilhabe gelten die Vorschriften des Neunten Buches, soweit sich aus diesem Buch und den auf Grund dieses Buches erlassenen Rechtsverordnungen nichts Abweichendes ergibt. Die Zuständigkeit und die Voraussetzungen für die Leistungen zur Teilhabe richten sich nach diesem Buch. 158 § 54 SGB XII - Leistungen der Eingliederungshilfe (1) Leistungen der Eingliederungshilfe sind neben den Leistungen nach den §§ 26, 33, 41 und 55 des Neunten Buches insbesondere 1. Hilfen zu einer angemessenen Schulbildung, insbesondere im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht und zum Besuch weiterführender Schulen einschließlich der Vorbereitung hierzu; die Bestimmungen über die Ermöglichung der Schulbildung im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht bleiben unberührt, 2. Hilfe zur schulischen Ausbildung für einen angemessenen Beruf einschließlich des Besuchs einer Hochschule, 3. Hilfe zur Ausbildung für eine sonstige angemessene Tätigkeit, 4. Hilfe in vergleichbaren sonstigen Beschäftigungsstätten nach § 56, 5. nachgehende Hilfe zur Sicherung der Wirksamkeit der ärztlichen und ärztlich verordneten Leistungen und zur Sicherung der Teilhabe der behinderten Menschen am Arbeitsleben. Die Leistungen zur medizinischen Rehabilitation und zur Teilhabe am Arbeitsleben entsprechen jeweils den Rehabilitationsleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung oder der Bundesagentur für Arbeit. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 138 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Frühförderung und Frühberatung behinderter Kinder und ihrer Eltern  Förderung der Integration geistig und körperlich behinderter Kinder in Kindergärten und allgemeinbildenden Schulen  Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung  Hilfe zur schulischen Ausbildung in einem angemessenen Beruf  Hilfen zum Besuch einer Hochschule  Leistungen zur medizinischen Rehabilitation  Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben  Leistungen im Arbeitsbereich einer anerkannten Werkstatt für behinderte Menschen  Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft Die Leistungsgewährung der Eingliederungshilfe bei der Stadt Offenbach am Main wurde von dem Sozialamt (Amt 50) wahrgenommen. Das Sozialamt war dem Dezernat III zugeordnet. Nachfolgend werden ausgewählte Kennzahlen zur Eingliederungshilfe nach dem SGB XII vergleichend dargestellt: Kennzahlen zur Eingliederungshilfe nach dem SGB XII für das Jahr 2014 Darmstadt Leistungsempfänger Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 508 4.155 892 605 608 6.978.735 € 30.691.562 € 6.342.540 € 5.056.767 € 5.874.657 € 45,95 € 42,77 € 32,57 € 41,80 € 21,35 € Leistungsberechtigte je 1.000 Einwohner 3,34 5,79 4,58 5,00 2,21 Nettoaufwand1) je Leistungsberechtigtem 13.738 € 7.387 € 7.110 € 8.358 € 9.662 € Nettoaufwand (Jahresergebnis) 1) Nettoaufwand je Einwohner 1) Nettoaufwendungen stellen die Differenz zwischen Aufwendungen und Erträgen im Bereich der Eingliederungshilfe dar. Anmerkungen: Die Stadt Offenbach am Main konnte kein Jahresergebnis für die Eingliederungshilfe ermitteln, da diese Bestandteil des Produktes „Grundversorgung nach dem SGB XII“ war. Hilfsweise wurden daher die Bruttoaufwendungen der Stadt angesetzt. Zudem konnten die Städte Darmstadt und Wiesbaden teilweise die Fallzahlen nicht in der gewünschten Aufbereitung vorlegen, so dass für die Frühförderung Durchschnittswerte bzw. Schätzwerte (Stadt Darmstadt) angesetzt wurden. Quelle: Sozialstatistik der Städte, eigene Erhebungen Ansicht 96: Kennzahlen zur Eingliederungshilfe nach dem SGB XII für das Jahr 2014 Die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen führte in der Stadt Offenbach am Main zu Aufwendungen von 41,80 € je Einwohner. Die Nettoaufwendungen je Leistungsempfänger beliefen sich durchschnittlich auf 8.358 €. Der Vergleich zeigte, dass die erforderlichen Daten nicht einheitlich bei allen Vergleichsstädten vorlagen. So konnte die Stadt Darmstadt die Fallzahlen nicht nach Hilfearten aufschlüsseln. Zudem lag die Zahl der Fälle der Frühförderung nicht detailliert vor. Die Stadt Kassel hatte die Zahlen der Kinderintegrationen und Frühförderungen bis 2013 separat gemeldet, was dazu führte, dass es Doppelzählungen bei den Leistungsberechtigten gab. Seit 2014 wurden diese in einem Wert zusammengefasst, sodass eine Doppelzählung nicht mehr erfolgte. Die Stadt Wiesbaden konnte bei den heilpädagogischen Leistungen für (2) Erhalten behinderte oder von einer Behinderung bedrohte Menschen in einer stationären Einrichtung Leistungen der Eingliederungshilfe, können ihnen oder ihren Angehörigen zum gegenseitigen Besuch Beihilfen geleistet werden, soweit es im Einzelfall erforderlich ist. (3) Eine Leistung der Eingliederungshilfe ist auch die Hilfe für die Betreuung in einer Pflegefamilie, soweit eine geeignete Pflegeperson Kinder und Jugendliche über Tag und Nacht in ihrem Haushalt versorgt und dadurch der Aufenthalt in einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe vermieden oder beendet werden kann. Die Pflegeperson bedarf einer Erlaubnis nach § 44 des Achten Buches. Diese Regelung tritt am 31. Dezember 2018 außer Kraft. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 139 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Kinder und der angemessenen Schulbildung die Daten nicht in der erforderlichen Art vorlegen. Maßnahmen die im Laufe eines Kalenderjahres abgeschlossen waren, konnten nicht mehr dargestellt werden. Die Stadt Offenbach am Main konnte keine Jahresergebnisse für den Bereich der Eingliederungshilfe vorlegen, da diese Bestandteil des Produktes „Grundversorgung nach dem SGB XII“ waren und sich nicht gesondert ermitteln ließen. Die Stadt Frankfurt am Main hatte bei der Aufteilung der Leistungsempfänger auf die Hilfearten Doppelzählungen bei den angegebenen Personenzahlen, die technisch nicht bezogen auf die einzelnen Hilfearten bereinigt werden konnten. Der Vergleich zeigte eine heterogene Struktur bei den Vergleichsdaten der Eingliederungshilfen. Den höchsten Wert der Leistungsberechtigten je 1.000 Einwohner wies die Stadt Frankfurt am Main aus. Die Stadt Kassel hatte den geringsten Nettoaufwand je Leistungsberechtigtem. Den höchsten Nettoaufwand je Leistungsberechtigtem wies die Stadt Darmstadt mit 13.738 € aus. Die geringste Zahl an Leistungsberechtigten je 1.000 Einwohner wies die Stadt Wiesbaden aus. Sie hatte zudem mit 21,35 € den geringsten Nettoaufwand je Einwohner. Darüber hinaus analysierten wir ausgewählte Steuerungsinstrumente der Eingliederungshilfe hinsichtlich ihrer Ausprägung. Art und Maß der Leistungserbringung sind nach pflichtgemäßen Ermessen (gem. § 17 Absatz 2 SGB XII159) des Sozialhilfeträgers zu gewähren. Aufgrund des bestehenden Ermessensspielraums kann es sinnvoll sein, eine Richtlinie zu erlassen, mit der häufig auftretende Bedarfslagen standardisiert geregelt werden können und die den Mitarbeitern einen verbindlichen Rahmen vorgeben. Zudem untersuchten wir, inwiefern ein Finanz- und Fachcontrollings für die Eingliederungshilfe eingerichtet war. Dabei sind insbesondere detaillierte Auswertungen sinnvoll, um eine wirtschaftliche und effektive Steuerungsfunktion in der Verwaltung zu gewährleisten. Darüber hinaus dient es als Grundlage für Entscheidungen über Budgets, aber auch als Bedarfsmesser von Prozessoptimierungen. Als Teil eines Fachcontrollings kann zudem das Instrument der Evaluation von Zielerreichungsgraden implementiert werden. Die Errichtung eines Evaluationssystems kann auf zwei Ebenen erfolgen. Die erste Ebene ist die Einzelfallanalyse. Diese dient als Erfolgsüberprüfung einzelner Eingliederungsmaßnahmen. Durch einen Soll-Ist-Abgleich wird überprüft, inwieweit die Maßnahme zu einer Verbesserung bzw. Veränderung der Lebenssituation des Hilfebedürftigen führte. Auf der zweiten Ebene befindet sich die übergeordnete Gesamtanalyse. Anhand derer wird überprüft, inwieweit die einzelnen Träger Hilfebedürftige erfolgreich behandeln und wie sich die Träger im Gesamtvergleich zu den weiteren Trägern darstellen. Eine Angebotsanalyse in Form eines Vergleichs der angebotenen Leistung und des Leistungsumfangs der Träger kann als Grundlage für Verhandlungen zur Optimierung der Leistung dienen. Darüber hinaus können innovative Angebote der Träger auf ihre Übertragbarkeit auf andere Träger gleichgelagerter Hilfearten untersucht werden. Im Folgenden sind die einzelnen ausgewählten Steuerungsinstrumente zur Eingliederungshilfe vergleichend dargestellt: 159 § 17 SGB XII - Anspruch (2) Über Art und Maß der Leistungserbringung ist nach pflichtmäßigem Ermessen zu entscheiden, soweit das Ermessen nicht ausgeschlossen wird. Werden Leistungen auf Grund von Ermessensentscheidungen erbracht, sind die Entscheidungen im Hinblick auf die sie tragenden Gründe und Ziele zu überprüfen und im Einzelfall gegebenenfalls abzuändern. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 140 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Instrumente zur Steuerung in der Eingliederungshilfe - Ausprägung im Vergleich Darmstadt Richtlinie vorhanden Finanz-/ Fachcontrolling eingerichtet Evaluation Zielerreichungsgrad Trägeranalyse Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden o  o  o      o o o o o    -1)  Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor o : liegt teilweise vor/ befindet sich in Erstellung 1) Die Stadt Offenbach am Main hatte lediglich einen Träger im Trägerportfolio. Quelle: eigene Erhebung Ansicht 97: Instrumente zur Steuerung in der Eingliederungshilfe – Ausprägung im Vergleich Häufig auftretende Bedarfslagen wurden durch Handlungsanleitungen geregelt, welches jede Hilfeart der Eingliederungshilfe behandelte. Die Handlungsanleitungen der Eingliederungshilfe zusammen mit denjenigen für die anderen Bereiche des SGB XII stellen ein geschlossenes Werk bei der Stadt Offenbach am Main dar. Dieses wurde in elektronischer Form geführt und mit Weisungen zur Leistungsgewährung sukzessive erstellt. Die Ausarbeitungen zu den einzelnen Themen erfolgten schwerpunktmäßig von den jeweiligen auch für Grundsatzthemen zuständigen Teamleitern sowie der Leitung der Leistungsabteilung. Des Weiteren fanden sich hier auch die Ausarbeitungen des Amtsjuristen oder der Rechtsabteilung zu spezifischen, rechtlich komplexen Themen. Je nachdem, ob Themen an die Leistungsabteilung delegiert wurden, fanden die Beschlussfassung über die Gültigkeit der jeweiligen Regelung in der wöchentlichen Besprechung, andernfalls in der zwei Tage zuvor wöchentlich tagenden Besprechung der Abteilungsleiterrunde unter Führung der Amtsleitung und Beteiligung des Amtsjuristen und des Controllers statt. Anschließend erfolgte die Einstellung in das Handbuch und Inkraftsetzung mittels einer standardisierten Mitteilung an alle Mitarbeiter des Sozialamtes. Vom Charakter der Ausführungen her sind hier amtsübergreifende Richtlinien (etwa über Mehrbedarfe bei krankheitsbedingter Ernährung), rechtsgutachterliche Stellungnahmen, Handlungsanweisungen, Vorgaben zur Interpretation von anzuwendenden Normen im Handbuch zu finden. Sie stellten in ihrer im Handbuch abgebildeten Gesamtheit die zu beachtenden Vorgaben dar. Diese sind verbindlich anzuwenden. Ein Erlass zur verbindlichen Anwendung konnte jedoch nicht vorgelegt werden. Ein Finanzcontrolling für die Eingliederungshilfe war bei der Stadt Offenbach am Main eingerichtet. Es war für das gesamte Sozialamt (Amt 50) zuständig. Das Finanzcontrolling führte regelmäßige Reportings durch. Dabei wurden jährliche Controlling-Berichte erstellt. Darüber hinaus fanden vierteljährliche Sitzungen der Arbeitsgruppe „Controlling“ statt, in denen aktuelle Sachstände bewertet und auf Einhaltung des geplanten Pfads überprüft wurden. Das Fachcontrolling wurde durch die Teamleitung der Eingliederungshilfe wahrgenommen. In regelmäßigen Amtsbesprechungen wurden zudem auch kritische Fälle, Neuerungen und Grundsatzfragen etc. mit der Grundsatzsachbearbeitung für Angelegenheiten der Hilfen in besonderen Lebenslagen besprochen. Zielerreichungsgrade wurden durch die jeweiligen Stellen (Schulen und Kitas) evaluiert. Die festgeschriebenen Ziele wurden durch die Einrichtung im Einvernehmen mit dem Gesundheitsamt gesetzt. Innerhalb der Integrationsmaßnahmen in den Kindertagesstätten wurden Zwischenberichte gefertigt. Darüber hinaus erfolgten unterjährig regelmäßig Rückmeldungen von Eltern, Lehrer, Kinderbetreuerinnen und dem fachärztlichen Dienst, der diese Fälle auskunftsgemäß vor Ort überprüft. Anträge wurden regelmäßig für ein Jahr gewährt. Nach diesem Jahr hatten die Einrichtungen bei einer Folgebewilligung einen Bericht über die Zielerreichung vorzulegen, das Gesundheitsamt war ebenfalls beteiligt. Bei schwierigen fachlichen Verfahren wurde zudem die Grundsatzsachbearbeitung eingesetzt sowie der Amtsjurist eingebunden. Eine Gesamtanalyse wurde bisher nicht durchgeführt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 141 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Eine Angebotsanalyse war aufgrund des geringen Trägerangebots in der Stadt Offenbach am Main nicht möglich. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, eine Gesamtanalyse bei den Zielerreichungsgraden durchzuführen um zu ermitteln, inwieweit die einzelnen Träger Hilfebedürftige erfolgreich behandeln und wie sich die Träger im Gesamtvergleich zu den weiteren Trägern darstellen. 8.5 Schulträgeraufgaben Nach § 138 Absatz 1 HSchG160 sind die kreisfreien Städte – soweit nichts anderes bestimmt ist – neben den Landkreisen Träger der Schulen. Den Schulträgern obliegt es, ein den gesetzlichen Anforderungen angemessenes Schulangebot bereitzustellen und die geeigneten Rahmenbedingungen für den inneren Schulbetrieb zu schaffen. Zu den Aufgaben der Schulträger zählen insbesondere die Schulentwicklungsplanung (§ 145 HSchG161), die Bereitstellung und Unterhaltung von Schulbauten und Schulanlagen (§ 155 HSchG162), das Vorhalten des Verwaltungspersonals und der geeigneten Schuleinrichtung (§§ 155 und 156 HSchG163) sowie die Schülerbeförderung (§ 161 HSchG164). Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurden die städtischen Schulen in Bezug auf ihre Zukunftsfähigkeit untersucht. Dafür wurde im ersten Schritt erhoben, welche Informations- und Datengrundlagen beim zuständigen Fachamt zur Verfügung standen und im zweiten Schritt analysiert, wie die Prognosesystematik im Rahmen der Schulentwicklungsplanung ausgestaltet war. Darauf aufbauend wurde, sofern durch den vorliegenden Datenbestand möglich, die Entwicklung der Bruttogrundfläche je Schüler als Indikator für den künftigen Flächenbedarf dargestellt. Die nachfolgenden Analysen sind auf Basis statistischer Daten und der Daten des Schulverwaltungsamts erstellt und rein quantitativ. Eine qualitative Einschätzung der Besonderheiten im Rahmen der Schulträgerschaft war nicht Bestandteil der Haushaltsstrukturprüfung. 160 § 138 HSchG - Land, Gemeindeverbände und Gemeinden (1) Träger der Schulen sind die kreisfreien Städte und Landkreise, soweit im Folgenden nichts anderes bestimmt ist. 161 § 145 HSchG - Schulentwicklungsplanung (1) Die Schulträger stellen Schulentwicklungspläne für ihr Gebiet auf. In den Plänen werden der gegenwärtige und zukünftige Schulbedarf sowie die Schulstandorte ausgewiesen. Für den Schulort ist anzugeben, welche Bildungsangebote dort vorhanden sind und für welche Einzugsbereiche sie gelten sollen. Schulen in freier Trägerschaft können bei der Planung mit einbezogen werden, soweit ihre Träger damit einverstanden sind; die regelmäßige Zahl ihrer Schülerinnen und Schüler ist bei der Prognose des Schulbedarfs zu berücksichtigen. Es sind auch die Bildungsbedürfnisse zu erfassen, die durch Schulen im Gebiet eines Schulträgers nicht sinnvoll befriedigt werden können. Die Schulentwicklungspläne müssen sowohl die langfristige Zielplanung als auch die Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Rangfolge ihrer Verwirklichung enthalten. Sie sind mit den benachbarten Schulträgern und mit anderen Fachplanungen, insbesondere der Jugendhilfeplanung, abzustimmen. […] 162 § 155 HSchG - Sachkosten (1) Die Sachkosten der öffentlichen Schulen werden von den Schulträgern aufgebracht. (2) Sachkosten im Sinne dieses Gesetzes sind alle Kosten, die nicht vom Land nach §§ 151 bis 154 zu tragende Kosten sind. (3) Zu den Sachkosten gehören insbesondere 1. die Verwaltungskosten der Schulleitung, 2. die Kosten für Verwaltung und Unterhaltung der Schulgebäude, Schulanlagen und Schuleinrichtungen, 3. die Kosten für Aufbewahrung der den Schulen vom Land zur Verfügung gestellten Lernmittel. 163 § 155 HSchG siehe Fußnote 162. § 156 HSchG - Personalkosten der äußeren Schulverwaltung Die Schulträger tragen ferner 1. die Personalkosten der Beamtinnen und Beamten und der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die nicht Lehrerinnen oder Lehrer, sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind (Verwaltungspersonal, Schulassistentinnen und assistenten, Schulhausmeisterinnen und -hausmeister, Reinigungspersonal usw.), und ihrer Hinterbliebenen, […] 164 § 161 HSchG - Schülerbeförderung (1) Träger der Schülerbeförderung sind die Gemeinden, die Schulträger sind, die kreisfreien Städte und die Landkreise für die in ihrem Gebiet wohnenden Schülerinnen und Schüler der allgemein bildenden Schulen der Grundstufe (Primarstufe) und der Mittelstufe (Sekundarstufe I) und für die Schülerinnen und Schüler, die die Grundstufe der Berufsschule, das erste Jahr der Bildungsgänge nach § 39 Abs. 6 an der Berufsschule oder einer Berufsfachschule besuchen, durch deren Besuch die Vollzeitschulpflicht erfüllt werden kann. Abweichend von Satz 1 ist der Landeswohlfahrtsverband Hessen Träger der Schülerbeförderung für die Schülerinnen und Schüler, deren Beschulung nach § 139 Abs. 1 und 3, die Fachschulen für Sozialpädagogik ausgenommen, seine Aufgabe ist. […] 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 142 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Entwicklung der Schülerzahlen Bei der Betrachtung der Entwicklung der Schülerzahlen wurde im Rahmen der vergleichenden Prüfung ein Verfahren gewählt Im Prüfungszeitraum haben sich die Schülerzahlen in der Stadt Offenbach am Main wie folgt entwickelt: Entwicklung der Schülerzahlen1) in den Jahren 2010 bis 2014 in der Stadt Offenbach am Main im Vergleich Schuljahr Grundschulen Gesamtschulen Gymnasien Hauptund Realschulen Kombinationsschulen2) Förderschulen Berufliche Schulen Summe 2009/2010 3.955 2.242 3.306 441 1.456 541 5.087 17.028 2010/2011 3.968 2.160 3.274 462 1.491 529 5.131 17.015 2011/2012 4.050 2.147 3.286 501 1.487 454 4.989 16.914 2012/2013 4.095 2.225 3.178 549 1.451 475 4.920 16.893 2013/2014 4.180 2.243 3.142 540 1.439 464 4.788 16.796 2014/2015 4.264 2.279 3.132 562 1.417 450 4.800 16.904 Entwicklung 8% 2% -5% 27% -3% -17% -6% -1% Darmstadt 5% 6% -17% -8% - 1% -2% -4% Frankfurt am Main 13% 4% 2% -2% 1% 11% -4% 3% Kassel -3% -11% -13% -11% -21% -17% -7% -8% 6% 7% -3% -5% - -23% -4% -1% -1% -3% -10% -5% -2% -5% Wiesbaden Land Hessen3) -9% 1) Ausgewiesene Schülerzahlen inklusive Gastschülern. 2) Kombinationsschulen umfassen je nach Stadt Mittelstufenschulen mit Grundschulzweig sowie Grund-, Haupt- und Realschulen und Grund- und Hauptschulen. 3) Zahlen mit Stichtag 1. November entnommen aus den Berichten des Hessischen Statistischen Landesamtes: „Hessische Kreiszahlen“ 2010 bis 2014. Quelle: Schulentwicklungsplan, Angaben des Schulverwaltungsamtes, Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht 98: Entwicklung der Schülerzahlen in den Jahren 2010 bis 2014 in der Stadt Offenbach am Main im Vergleich………. Ansicht 98 zeigt eine vom Stadtschulamt der Stadt Offenbach am Main abweichende Zuordnung der Schülerzahlen. Die Stadt stellt die Schülerzahlen dezidiert nach Schulformen dar, das heißt beispielsweise der Anteil der Grundschüler in einer Grund-, Haupt-, Realschule wird unter den Grundschulen ausgewiesen. Im Rahmen der vergleichenden Prüfung wurden die Schülerzahlen der Grund- und Hauptschulen sowie der Grund-, Haupt- und Realschulen als so genannte Kombinationsschulen zusammengefasst und weichen damit von der im Stadtschulamt vorgenommenen Aufteilung ab. In der Stadt Offenbach am Main wurden im Schuljahr 2014/2015 insgesamt 16.904 Schüler beschult. Schulformübergreifend nahm die Zahl der Schüler im Prüfungszeitraum leicht um ein Prozent ab. Der stärkste Rückgang war bei den Förderschulen (-17 Prozent)165, den Beruflichen Schulen (-6 Prozent) und 165 Der auffallend starke Rückgang bei Förderschulen (-17 %) ist nach Angaben des Stadtschulamtes der Stadt Offenbach am Main nicht dem demografischen Wandel geschuldet. Vielmehr wird davon ausgegangen, dass die durch den gemeinsamen Unterricht eingeleitete und in die Inklusion mündende Einrichtung der ambulanten Förderung durch die Förderlehrkräfte der beiden Beratungs- und Förderzentren (BFZ) dazu führte, dass dieser zahlenmäßige Rückgang eingetreten ist. Kinder, die nach der Einschulung in der Regelgrundschule eine angemessene Förderung gemäß der Vorgaben des Förderplans erhalten, müssen nicht in einer Förderschule beschult werden. Tendenziell wird im Bereich der mehrfach schwerstbehinderten Kinder aber eine Schülerzunahme festgestellt, die sich nach Ansicht des Stadtschulamtes in den nächsten Jahren fortsetzen wird. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 143 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main den Gymnasien (-5 Prozent) festzustellen. Einen Zuwachs an Schülern verzeichneten hingegen die Grundschulen (8 Prozent) und die Haupt- und/oder Realschulen (27 Prozent). In vier von fünf Großstädten nahmen die Gesamtschülerzahlen im Prüfungszeitraum zwischen 1 Prozent (Offenbach am Main und Wiesbaden) und 8 Prozent (Kassel) ab. In der Stadt Frankfurt am Main war ein Anstieg von 3 Prozent zu verzeichnen. Mit Ausnahme der Stadt Kassel war ein Zuwachs an Schülern in Grundschulen und Gesamtschulen festzustellen. In allen Großstädten nahm hingegen die Zahl der Schüler in Beruflichen Schulen ab. Auffallend starke Rückgänge verzeichnete die Stadt Darmstadt bei Gymnasien (-17 Prozent), die Stadt Offenbach am Main bei Förderschulen (-17 Prozent) und die Stadt Wiesbaden bei Förderschulen (-23 Prozent). Die Entwicklung der Schülerzahlen zeigt unter anderem, welche Auswirkungen der demographische Wandel auf die Schullandschaft der Großstädte hat. In den Prognosen des Hessischen Statistischen Landesamtes ist, ausgehend vom Jahr 2010, in den kommenden Jahren mit einem weiteren schulformübergreifenden Rückgang der Schülerzahlen zu rechnen, wobei sich die Geschwindigkeit der Entwicklung voraussichtlich verlangsamen wird. Die Städte sollten die Entwicklung der Schülerzahlen grundsätzlich bei der Optimierung des Flächenmanagements ihrer Schulstandorte berücksichtigen. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen war insbesondere vor dem Hintergrund steigender Geburtenzahlen sowie der stetigen Zuwanderung von Flüchtlingen eine Neubewertung der Prognose zukünftiger Schülerzahlen vorzunehmen und damit die Daten des Hessischen Statistischen Landesamtes aus dem Jahr 2010 zu relativieren. Die Großstädte planten zum Erhebungszeitpunkt für die kommenden Jahre mit steigenden Schülerzahlen.166 Schulstandorte und Bruttogrundfläche Die Großstädte unterhielten als Schulträger zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen insgesamt 350 Schulen. Folgende Ansicht zeigt die schulformbezogene Vorhaltung dieser Schulen für das Jahr 2014 im Vergleich: Schulen der Großstädte nach Schulformen im Jahr 2014 Stadt Grundschulen Weiterführende allgemeinbildende Schulen Gesamtschulen Gymnasien Hauptund Realschulen Kombinationsschulen Förderschulen Berufliche Schulen Summe Darmstadt 17 5 7 1 0 4 6 40 Frankfurt am Main 70 14 20 14 6 15 16 155 Kassel 24 8 5 1 2 7 7 54 Offenbach am Main 12 3 3 1 2 3 3 27 Wiesbaden 38 7 9 8 0 8 5 75 161 37 44 25 10 37 37 351 Summe Anmerkung: Kombinationsschulen umfassen je nach Stadt Grund-, Haupt- und Realschulen, Mittelstufenschulen mit Grundschulzweig sowie Grund- und Hauptschulen. Abendschulen blieben in der Betrachtung der allgemeinbildenden Schulen unberücksichtigt. Quelle: Schulentwicklungspläne, eigene Erhebungen Ansicht 99: Schulen der Großstädte nach Schulformen im Jahr 2014 166 Die Stadt Offenbach am Main ging auf Basis der Bevölkerungsvorausschätzung der HA Hessenagentur GmbH (2015) von einer zukünftig steigenden Schülerzahl und damit auch von einem zusätzlichen Bedarf an Schulraum bis zum Prognosezeitraum 2030 aus. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 144 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im Rahmen ihrer Schulträgerschaft hielt die Stadt Offenbach am Main zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen insgesamt 27 Schulen vor, davon 12 Grundschulen, 3 Gesamtschulen, 3 Gymnasien, 1 Hauptund Realschule, 2 Kombinationsschulen, 3 Förderschulen sowie 3 Berufliche Schulen. Bei 41 bis 52 Prozent der Schulstandorte in den Großstädten handelte es sich um Grundschulen. Insgesamt wies die Stadt Frankfurt am Main die mit Abstand meisten Schulstandorte auf, die Stadt Offenbach am Main die wenigsten. Die Städte Darmstadt, Kassel und Offenbach am Main hielten nur eine oder keine Haupt- und/oder Realschule vor. Dagegen hatten die Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden deutlich mehr Haupt- und/oder Realschulen. Der höchste Anteil an Gesamtschulstandorten bestand in der Stadt Kassel mit 15 Prozent. Eine vergleichsweise hohe Bruttogrundfläche je Schüler kann ein Indiz für nicht ausgelastete Schulen sein167. Dabei stellt die folgende Analyse ausschließlich auf eine quantitative Betrachtung der Flächen ab. Sondersachverhalte mit Auswirkungen auf die Flächenbedarfe der Schulformen, wie die Umstellung der Gymnasien von G8 auf G9 und umgekehrt, die Umsetzung der Inklusion sowie die Angliederung schulortnaher Horte in den betreuenden Grundschulen wurden nicht berücksichtigt. Folgende Ansicht zeigt die errechnete Kennzahl für die Großstädte des Vergleichs, gegliedert nach Schulformen und für das Schuljahr 2014/2015: 167 Andernfalls kann unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auch ein altes Schulgebäude zwar gut ausgelastet sein, jedoch aufgrund seiner räumlichen Struktur eine vergleichsweise hohe Bruttogrundfläche je Schüler aufweisen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 145 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Bruttogrundfläche in m² je Schüler im Schuljahr 2014/2015 14,5 14,7 13,6 Darmstadt 23,3 23,3 6,1 13,6 14,9 11,4 11,8 Frankfurt am Main 22,8 6,6 11,6 18,2 15,6 13,4 Kassel 11,4 35,3 7,2 19,3 13,6 14,7 11,7 13,3 Offenbach am Main 26,8 8,3 10,2 17,4 15,1 13,5 Wiesbaden 17,5 36,5 5,9 0,0 m² 5,0 m² 10,0 m² 15,0 m² 20,0 m² 25,0 m² Grundschulen Gesamtschulen Gymnasien Förderschulen Berufliche Schulen Kombinationsschulen 30,0 m² 35,0 m² 40,0 m² Haupt- und Realschulen Quelle: Schulststatistik, eigene Berechnungen Ansicht 100: Bruttogrundfläche in m² je Schüler im Schuljahr 2014/2015 Die Stadt Offenbach am Main wies innerhalb der einzelnen Schulformen eine durchschnittliche Bruttogrundfläche je Schüler zwischen 26,8 m² bei den Förderschulen und 8,3 m² bei den Beruflichen Schulen auf. Die Flächenrelationen waren im Vergleich der einzelnen Schulformen stark unterschiedlich168. Die geringste Bruttogrundfläche je Schüler wurde bei den Beruflichen Schulen mit durchschnittlich 6,8 m 2, die höchste Bruttogrundfläche je Schüler mit 29,0 m2 im Durchschnitt aller Städte bei Förderschulen festgestellt. Die Verhältniszahlen der anderen Schulformen bewegten sich in den Großstädten zwischen 13,7 m 2 (Kombinationsschulen) und 15,5 m2 (Grundschulen sowie Haupt- und Realschulen). 168 Im Hinblick auf den Ausbau des Ganztagesangebots sowie der Inklusion kann zukünftig von einer Veränderung der Flächenbedarfe ausgegangen werden. So werden aller Voraussicht nach die Flächenbedarfe u.a. in Gymnasien und Gesamtschulen größer. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 146 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die Bruttogrundfläche beinhaltet gemäß der Definition der DIN 277 die Nettogrundfläche und die Konstruktionsgrundfläche. Die Nettogrundfläche setzt sich aus der Nutzfläche, den technischen Funktionsflächen und den Verkehrsflächen zusammen. Eine hohe Bruttogrundfläche je Schüler ist nach Erfahrung der Stadt Offenbach am Main ein Indiz dafür, dass der Anteil an technischen Funktionsflächen und den Verkehrsflächen sehr hoch ist. Bei der Aufstellung des Raumprogramms wird vom Stadtschulamt mit den Schulen auch nur die Nutzfläche geplant und Hinweise für Funktionsbezüge gegeben. Im Rahmen der Bauplanung werden die notwendigen Verkehrs-, Funktions- und Konstruktionsflächen durch die Architekten ermittelt und ergeben das zu sanierende bzw. zu bauende Gesamtvolumen. Dies ist von erheblicher Bedeutung, wenn die Schulträger flächen- und funktionsoptimiert planen und bauen. Die Stadt Offenbach plant die Flächenbedarfe von ganztägiger Arbeit und inklusiver Beschulung ein. Die dazu erforderlichen Räume werden durch den Landesgesetzgeber im Punkt 2.1.2 der Richtlinie für ganztägig arbeitende Schulen in Hessen nach § 15 Hessisches Schulgesetz vorgegeben. Hierzu zählen ein Speiseraum mit Vorbereitungsküche, eine Cafeteria (Begegnungsbereich), ein Freizeitbereich, eine Schulbibliothek, Räume für Hausaufgabenhilfe, Arbeitsgruppen sowie für Stillarbeits- und Ruhephasen und Planungen für die Mehrfachnutzung von Klassenräumen. Die Schulträger sollen auch die Schulen bei der Einrichtung von Lehrerarbeitsplätzen unterstützen. Dazu gehören auch Differenzierungsräume, um den Bedürfnissen der heterogenen Gruppen und dem Ansatz der ambulanten Förderung sowie der Förderung leistungsstarker Schülerinnen und Schüler entspricht. Berücksichtigt man den Migrationshintergrund (ca. 61,84 Prozent) im Schuljahr 2014/2015 und den Sozialstrukturindex in Offenbach, kommt der Schule eine ausgleichende Funktion im Sinne der Chancengleichheit zu. Dies wird sich auch auf die Entwicklung der Stadt positiv auswirken. Allerdings bedeutet dies auch, dass entsprechende Räume bereitgestellt werden.“ Finanzielle Abbildung der Schulträgeraufgabe und Wirtschaftlichkeitsbetrachtung Die Kosten der äußeren Schulverwaltung sind in den §§ 155 bis 162 HSchG aufgeführt und werden durch die Schulträger finanziert. Die Städte erhalten durch jährliche Finanzzuweisungen nach Maßgabe des § 22 FAG169 einen Ausgleich der ihnen erwachsenden Ausgaben (Schullastenausgleich) vom Land, da sie als Schulträger den Aufwand für das Vorhalten ihrer Schulen nicht alleine aus eigenen Mitteln finanzieren können. Darüber hinaus erhalten die Städte für auswärtige Schüler Gastschulbeiträge von den Schulträgern, in deren Gebiet die Schüler ihren Wohnsitz bzw. Aufenthaltsort haben (§ 163 HSchG 170). Im Prüfungszeitraum wurde die Schulträgeraufgabe in der Stadt Offenbach am Main finanziell wie folgt abgebildet: 169 § 22 FAG - Zuweisungen zu den Ausgaben für Schulen (1) Die Landkreise und Gemeinden, die Schulträger sind, erhalten zum Ausgleich der ihnen nach dem Schulgesetz in der Fassung vom 14. Juni 2005 (GVBl. I S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2011 (GVBl. I S. 679), im Verwaltungshaushalt erwachsenden Ausgaben jährlich Finanzzuweisungen. (2) Die im Haushaltsplan des Landes bereitgestellten Mittel werden vorab zu 74 vom Hundert auf die Landkreise und zu 26 vom Hundert auf die Gemeinden aufgeteilt. (3) Die Zuweisung für den einzelnen Schulträger wird berechnet 1. bei den Landkreisen zu 85 vom Hundert, bei den Gemeinden zu 95 vom Hundert nach der Zahl der Schüler, die am Stichtag der letzten dem Ausgleichsjahr vorangegangenen statistischen Erhebung eine Schule in ihrer Trägerschaft besucht haben, 2. bei den Landkreisen zu 15 vom Hundert und bei den Gemeinden zu 5 vom Hundert nach dem Anteil des einzelnen Empfängers an der Fläche des Landes Hessen. Bei den Landkreisen werden hierbei die Flächen der kreisangehörigen Gemeinden abgezogen, die Schulträger sind. Stichtag für die Gebietsflächen ist der 1. Januar des Kalenderjahres, das dem Ausgleichsjahr vorangegangen ist. (4) Für Schüler von Schulen, deren Träger ein Schulverband ist, kann die Zuweisung an die Gemeinde oder den Landkreis gezahlt werden, in deren Gebiet die Schule liegt. 170 § 163 HSchG - Gastschulbeiträge Die Schulträger, mit Ausnahme des Landes Hessen und des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen, können für auswärtige Schülerinnen und Schüler Gastschulbeiträge von den Schulträgern verlangen, in deren Gebiet die Schülerinnen und Schüler ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben. Bei Berufsschulen sind Gastschulbeiträge von den Schulträgern zu entrichten, in deren Gebiet die Schülerinnen und Schüler in einem Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnis stehen oder, sofern es sich um Jugendliche oder Heranwachsende ohne Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnis handelt, ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 147 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Finanzielle Darstellung der Schulträgeraufgabe für die Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2013 bis 2014 25 Mio. € 20 Mio. € 15 Mio. € 10 Mio. € 5 Mio. € 0 Mio. € -5 Mio. € -14,6 Mio. € -16,1 Mio. € -10 Mio. € -15 Mio. € -20 Mio. € 2013 Finanzielle Abbildung der Schulträgeraufgabe Erträge aus Zuweisungen und Zuschüssen Personal- und Versorgungsaufwendungen Sonstige Aufwendungen 2014 Leistungsentgelte, Kostenersatzleistungen/-erstattungen Sonstige Erträge Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen Jahresergebnis Quelle: Haushaltspläne, eigene Berechnungen Ansicht 101: Finanzielle Darstellung der Schulträgeraufgabe für die Stadt Offenbach am Main in den Jahren 2013 bis 2014 Die größten Aufwandspositionen stellten die Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen mit 12,2 Millionen € im Jahr 2014 (2013: 14,2 Millionen €) sowie die innerhalb der sonstigen Aufwendungen aufgeführten Abschreibungen mit 3,2 Millionen € im Jahr 2014 (2013: 3,1 Millionen €) dar. Die größten Ertragspositionen resultierten aus den Zuweisungen und Zuschüssen (2014: 2,2 Millionen €) sowie aus den sonstigen Erträgen (2014: 2,1 Millionen €). Aus der Wahrnehmung der Schulträgeraufgabe erzielte die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum eine Deckungsquote aus Erträgen und Aufwendungen in lag bei 26 Prozent im Jahr 2013 und 28 Prozent im Jahr 2014. Nachfolgende Ansicht gibt die Kosten der Schulträgerschaft je Schüler im Haushaltsjahr 2014 nach Schulform im Vergleich der Städte wieder: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 148 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Aufwendungen der Schulträgerschaft nach Schulform je Schüler im Jahr 2014 1.248 € 1.156 € 989 € Darmstadt 1.028 € 2.942 € 558 € 931 € Frankfurt am Main 1.349 € 948 € 2.179 € 1.926 € 1.916 € 3.288 € 1.803 € 959 € 887 € 609 € Kassel 324 € 2.353 € 1.476 € 321 € 829 € 1.086 € 939 € 908 € 1.235 € Offenbach am Main 4.213 € 2.339 € 638 € 1.080 € 3.046 € 1.644 € 1.716 € 1.257 € Wiesbaden 1.562 € 665 € 0€ 6.727 € 1.399 € 1.000 € 2.000 € 3.000 € 4.000 € 5.000 € 6.000 € 7.000 € Grundschulen Gesamtschulen Gymnasien Kombinationsschulen Haupt- und Realschulen Förderschulen Berufliche Schulen Gesamt Anmerkung: Schulformbezogen wurden bei der Berechnung die entsprechenden Schülerzahlen gegenübergestellt. Bei der Position "Summe" wurden die schulformübergreifenden Gesamtschülerzahlen verwendet. Aus Gründen Unwesentlichkeit sowie der Lesbarkeit ist die Position "Sonstiges" im Diagramm nicht dargestellt. Quelle: Jahresabschlüsse, Haushaltspläne, Schulststatistik, eigene Berechnungen Ansicht 102: Aufwendungen der Schulträgerschaft nach Schulform je Schüler im Jahr 2014 Abhängig von der Schulform betrugen die Aufwendungen für die Schulträgerschaft in der Stadt Offenbach am Main je Schüler zwischen 638 € für die Beruflichen Schulen und 3.046 € für die Förderschulen. Im Vergleich wiesen die Städte Kassel (829 € je Schüler) und Darmstadt (931 € je Schüler) in der Summe aller Aufwendungen zur Wahrnehmung der Schulträgeraufgabe die niedrigsten Werte auf. Dagegen wurde in den Städten Frankfurt am Main (1.803 € je Schüler) und Wiesbaden (1.399 € je Schüler) die höchsten Kennzahlen im Vergleich ermittelt. Dies war zurückzuführen auf die vergleichsweise hohen Aufwendungen je Schüler bei Grundschulen, Gymnasien und Förderschulen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 149 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Schulentwicklungsplanung Die Schulentwicklungsplanung soll dazu beitragen, ein gleichmäßiges und alle Schulformen umfassendes Bildungs- und Abschlussangebot sicherzustellen. Die Städte sind verpflichtet, unter den vom Land vorgegebenen Rahmenbedingungen der Bildungspolitik, im Sinne einer strategischen Konzeption für ein flächendeckendes, wohnortnahes Schulangebot zu sorgen. Nach § 145 Absatz 1 HSchG171 haben die Schulträger für ihr Gebiet einen Schulentwicklungsplan aufzustellen. Dieser stellt das dokumentierte, formelle Ergebnis der Schulentwicklungsplanung dar. In den Plänen sollen die Ziele für die Entwicklung der Schullandschaft bestimmt und begründet, die gegenwärtigen und zukünftigen Schulbedarfe und Schulstandorte ausgewiesen sowie notwendige schulorganisatorische und bauliche Maßnahmen festgelegt werden. Die Schulentwicklungspläne werden von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen und bedürfen gemäß § 145 Absatz 6 HSchG172 der Zustimmung des Hessischen Kultusministeriums. Die Zustimmung kann unter Auflagen erfolgen oder sich nur auf Teile des Schulentwicklungsplans beziehen. Die Schulträger sind gemäß § 145 Absatz 5 HSchG173 verpflichtet, ihre Schulentwicklungspläne innerhalb von fünf Jahren nach der Zustimmung zu diesen auf die Zweckmäßigkeit der Schulorganisation hin zu überprüfen und fortzuschreiben, soweit dies erforderlich wird. Um eine lückenlose Planung und fortlaufende Dokumentation zu gewährleisten, sollte der Schulentwicklungsplan spätestens nach Ablauf des angelegten Planungszeitraums fortgeschrieben werden. 174 Nach dieser Maßgabe prüften wir die Aktualität der Schulentwicklungspläne. Die Stadt Offenbach am Main beschloss im Jahr 2000 Schulentwicklungspläne für Allgemeinbildende Schulen, Förderschulen sowie Berufliche Schulen. Für den Teil I - Allgemeinbildende Schulen wurden in den nachfolgenden Jahren insgesamt sechs Fortschreibungen durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen. Im Prüfungszeitraum fand bis zum Jahr 2013 eine Fortschreibung des Schulentwicklungsplans (6. Teilfortschreibung „Hafenschule“) statt. Die Stadtverordnetenversammlung beschloss am 24. Juli 2014 eine Gesamtfortschreibung für die Allgemeinbildenden Schulen. Ein offizieller Erlass des Hessischen Kultusministeriums stand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch aus, jedoch lag der Erlassentwurf zum internen Dienstgebrauch bereits vor. Die Schulentwicklungspläne für die Förderschulen und die Beruflichen Schulen aus dem Jahr 2000 wurden im Prüfungszeitraum nicht fortgeschrieben. Nach Angaben des städtischen Schulamtes ist für eine Neufassung des Schulentwicklungsplans die zusammenfassende Darstellung der Allgemeinbildenden Schulen inklusive der Förderschulen geplant. 171 § 145 HSchG - Schulentwicklungsplanung (1) Die Schulträger stellen Schulentwicklungspläne für ihr Gebiet auf. In den Plänen werden der gegenwärtige und zukünftige Schulbedarf sowie die Schulstandorte ausgewiesen. Für den Schulort ist anzugeben, welche Bildungsangebote dort vorhanden sind und für welche Einzugsbereiche sie gelten sollen. Schulen in freier Trägerschaft können bei der Planung mit einbezogen werden, soweit ihre Träger damit einverstanden sind; die regelmäßige Zahl ihrer Schülerinnen und Schüler ist bei der Prognose des Schulbedarfs zu berücksichtigen. Es sind auch die Bildungsbedürfnisse zu erfassen, die durch Schulen im Gebiet eines Schulträgers nicht sinnvoll befriedigt werden können. Die Schulentwicklungspläne müssen sowohl die langfristige Zielplanung als auch die Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Rangfolge ihrer Verwirklichung enthalten. Sie sind mit den benachbarten Schulträgern und mit anderen Fachplanungen, insbesondere der Jugendhilfeplanung, abzustimmen. 172 § 145 HSchG - Schulentwicklungsplanung (6) Schulentwicklungspläne und ihre Fortschreibung bedürfen der Zustimmung des Kultusministeriums. Diese ist zu versagen, wenn der Schulentwicklungsplan den in Abs. 1 bis 4 genannten Anforderungen nicht entspricht oder wenn er mit einer zweckmäßigen Schulorganisation nicht vereinbar ist oder einer ordnungsgemäßen Gestaltung des Unterrichts entgegensteht. Das Kultusministerium kann Schulentwicklungsplänen auch unter Erteilung von Auflagen oder lediglich in Teilen zustimmen. Für die Erfüllung von Auflagen ist keine weitere Fortschreibung des Schulentwicklungsplans erforderlich; für die Erfüllung können Fristen gesetzt werden. 173 § 145 HSchG - Schulentwicklungsplanung (5) Schulentwicklungspläne sind innerhalb von fünf Jahren nach der Zustimmung zu ihnen auf die Zweckmäßigkeit der Schulorganisation hin zu überprüfen und fortzuschreiben, soweit es erforderlich wird. 174 Sofern kein konkreter Planungszeitraum genannt war, richteten wir nachfolgende Beurteilung am Prognosezeitraum für die Entwicklung der Schülerzahlen, oder, sofern nicht vorhanden, am gesetzlich vorgesehenen Überprüfungsturnus von fünf Jahren nach Zustimmung zum Schulentwicklungsplan durch die Aufsicht aus. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 150 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main In der Betrachtung des Prüfungszeitraums bestand kein festgelegtes Fortschreibungsintervall für die Aktualisierung der bestehenden Schulentwicklungspläne. Für die Förderschulen und Beruflichen Schulen wurden keine Teil- oder Gesamtfortschreibungen der Schulentwicklungspläne erstellt, da seitens der Stadt keine Notwendigkeit dafür gesehen wurde. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main einen angemessenen Anpassungsturnus für die Fortschreibung der Schulentwicklungsplanung festzulegen. Um eine lückenlose Planung nachweisen zu können, sollte vor Ende des Planungszeitraums eine rechtzeitige Fortschreibung des Schulentwicklungsplans stattfinden. Sofern eine Fortschreibung als nicht erforderlich angesehen wird, sollte dies dem zuständigen Ausschuss zur Kenntnis gegeben werden.175 Prognosesystematik Um den zukünftigen Ressourceneinsatz und den Bedarf schulbaulicher Maßnahmen im Planungszeitraum abschätzen zu können, ist eine Prognose der Schülerzahlen für die einzelnen Schulstandorte notwendig. Wir haben geprüft, inwiefern die Großstädte in ihren Schulentwicklungsplänen Schülerzahlen für den Planungszeitraum prognostiziert hatten. Das städtische Schulamt erstellte keine schulformübergreifenden Fünf-Jahres-Prognosen für die Gesamtschülerzahlen. Als zentrale Steuerungsgröße wurden die jeweiligen Eingangsstufen der Schulformen (erste Klasse in der Grundschule und fünfte Klasse in den weiterführenden Schulen) verwendet. Amtsintern wurden für die allgemeinbildenden Schulen (mit Ausnahme der Förderschulen) Prognosewerte der Gesamtschülerzahlen für das Schuljahr 2015/2016 vorgehalten. Dafür wurden die der Stadt verfügbaren Daten der Statistik für Schul- und Kindergartenplanung herangezogen. Diese Daten wurden einmal jährlich im Juli aus den Einwohnermeldedaten generiert. Sie beziehen sich auf die in den Schulbezirken der Grundschulen gemeldeten Kinder, die anhand des Geburtsdatums einem Schuleintrittsjahr zugeordnet werden. Die Angaben wurden neben dem Jahrgang der schulpflichtig werdenden Kinder immer für fünf Jahre in der Prognose dargestellt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, in den zukünftigen Fortschreibungen des Schulentwicklungsplans schulformübergreifend zukünftig Prognosen der standortspezifischen Schülerzahlen für alle Jahrgangsklassen im Planungszeitraum anzugeben. Damit könnten, neben den voraussichtlichen Stärken der Eingangsklassen, auch Übergangseffekte zwischen den Klassenstufen, beispielsweise von Klasse 10 zu Klasse 11 auf dem Gymnasium, im Rahmen der Prognose abgebildet werden. Der Schulentwicklungsplan enthielt als Anlage standardisierte Datenblätter der einzelnen Schulstandorte aus dem Hessischen Schulinformationssystem. Darin wurden u.a. die Jahrgangsstärken der vergangenen drei Jahre, die Stellenanteile der Lehrkräfte sowie besondere Einrichtungen der jeweiligen Standorte dargestellt. Eine standortbezogene Darstellung der Gesamtschülerzahlen war nicht Teil des Schulentwicklungsplans. Für die Grundschulen, die Gymnasien, die Gesamtschulen sowie die weiterführenden Schulen mit Förderstufe wurden darüber hinaus die voraussichtlichen Stärken der Eingangsklassen und daraus abgeleitet die voraussichtliche Klassenbildung in einem fünfjährigen Betrachtungszeitraum für die einzelnen Schulstandorte/Schulformen dargestellt. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Bei der Prognose der Schüler- und Klassenzahlen im allgemein bildenden Bereich haben wir uns auf die Entwicklung der Jahrgangsstufen 1 und 5 konzentriert. Hier kann die voraussichtliche Zügigkeit des jeweiligen Schulstandortes im Primärbereich bzw. der jeweiligen Schulform beurteilt werden. Die jeweils nachfolgenden Jahrgänge stellen unseres Erachtens dann keine besondere Problematik dar. Übergangseffekte von der Sekundarstufe I in die Sekundarstufe II sind derzeit aus unserer Sicht nur bei der Realisierung G8/G9 in der Jahrgansstufe 10 relevant.“ Zur Planung des künftigen Raumbedarfs wurden im Schulentwicklungsplan die vorgesehenen Wohnbebauungen, z.B. durch Neubaugebiete und Schließung von Baulücken, für einen fünfjährigen Betrach175 Die Entwicklung der Schüler- und Klassenzahlen werden nach Angaben der Stadt Offenbach am Main unabhängig von der Prüfung der Schulentwicklungspläne insbesondere im allgemeinbildenden Bereich aufgrund der derzeitigen Zuwanderungsströme jährlich betrachtet, um eventuell notwendig werdenden Schulraum an einzelnen Standorten beurteilen bzw. umsetzen zu können. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 151 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main tungszeitraum nach Schulbezirken dargestellt. Über eine Berechnung der voraussichtlich entstehenden Wohneinheiten wurde die Zahl der zusätzlichen Kinder je Jahrgang dargestellt. Darauf aufbauend wurden notwendige Maßnahmen für einzelne Schulstandorte abgeleitet. Die Stadt führte in diesem Zusammenhang in Verbindung mit dem Schulbausanierungsprogramm eine Priorisierungsliste. In dieser waren die einzelnen Schulstandorte mit dem Planungsbeginn der Maßnahme, der Angabe einer Grobkostenschätzung vor und während der Maßnahme sowie der geplante Zeitraum dargestellt. Der Zeithorizont der geplanten Maßnahmen in der Priorisierungsliste reichte bis zum Jahr 2023. Zusätzlich zum Schulbausanierungsprogramm wurden maßnahmenbezogen für die Schulstandorte Raumprogramme erstellt. Diese Übersichten wurden als Planungsgrundlage für die Sanierung- und Erweiterung der Schulen genutzt und stellten die Hauptnutzflächen der jeweiligen Räume dar. Nach Fertigstellung des Raumprogramms in Zusammenarbeit mit der Schule wurde die Übersicht dem Hochbaumanagement für das weitere Verfahren (Planung und Umsetzung der Maßnahme) zur Verfügung gestellt. Nachfolgend wird eine entsprechende Prognose, basierend auf prognostizierten Schülerzahlen des Hessischen Statistischen Landesamtes176, dargestellt. Entwicklung der Bruttogrundfläche je Schüler von 2015 bis 2020 für die Stadt Offenbach am Main Grundschulen Sekundarstufe I 2,3% 0,4% Förderschulen 2,2% Gesamt 0,0% 0,6% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% Anmerkung: Unter der Kategorie "Sekundarstufe I" wurden die Bruttogrundflächen der Realschulen, der Kombinationsschulen sowie der Gesamtschulen einbezogen. Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Darstellung Ansicht 103: Entwicklung der Bruttogrundfläche je Schüler von 2015 bis 2020 für die Stadt Offenbach am Main Die Bruttogrundfläche je Schüler wird - unter Annahme von schulformübergreifend sinkenden Schülerzahlen - bis zum Jahr 2020 insgesamt um 0,6 Prozent steigen. Dabei ist die Zunahme in den Schulen der Sekundarstufe I mit 0,4 Prozent weniger stark als bei den Grundschulen mit 2,3 Prozent oder den Förderschulen mit 2,2 Prozent. Eine detaillierte Abgrenzung für die einzelnen Schulformen der Stadt war auf Grundlage der von der Stadt vorgehaltenen Daten nicht möglich. Unter der Annahme einer konstanten Kennzahl bis 2020 für alle Schulformen und -standorte (mit Ausnahme der Beruflichen Schulen) würde sich rechnerisch ein Flächenminderbedarf von 1.005 Quadratmetern ergeben. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die prognostizierten Schülerzahlen und damit verbundene Flächenmehr- bzw. -minderbedarfe in das Schulbausanierungsprogramm einzubeziehen. Wir erachten die 176 Die Daten entstammen von: Hessisches Statistisches Landesamt (Hrsg.)(2011): Schüler und Schulentlassene in Hessen 2025, B I 3 - unreg./2011. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 152 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Hinzunahme derartiger Kennzahlen für die künftige Flächenbedarfsplanung und vor dem Hintergrund eines effektiven Bewirtschaftungsmanagements als sinnvoll. Anhand eines einheitlichen Raumbelegungsplans könnte die Stadt den aktuellen Bestand abbilden sowie die Veränderungen bedarfsgerecht analysieren und dokumentieren. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Einer Optimierung des Flächenmanagements der Schulstandorte stehen wir aufgeschlossen gegenüber. Sie ist auch jetzt schon Bestandteil des Schulbausanierungsprogramms, weil grundsätzlich die Möglichkeit der Flächenoptimierung durch die Planer zu Beginn der Planung überprüft wird. Teilweise wird in kritischen Fällen sogar eine sog. „Machbarkeitsstudie“ vorgeschaltet.“ 8.6 Kulturförderung Kulturförderung Ziel der Kulturförderung ist die Erhaltung und Entwicklung einer vielfältigen Kulturlandschaft in den Städten. Durch die Kulturförderung soll grundsätzlich ein attraktives, vielseitiges und kreatives Kulturangebot in der Region unterstützt werden. Der Betrieb von kulturellen Einrichtungen sollte dabei im Verhältnis zur finanziellen Leistungsfähigkeit der Städte stehen.177 Einrichtungen der Kultur, die regelmäßig von Städten vorgehalten werden, liegen vor allem in den folgenden Segmenten vor:  Museen  Theater  Bürgerhäuser  Musikförderung  Bibliotheken  Tierparks und Zoos Ansicht 104: Klingspor Museum Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. 177 Ansicht 105: Haus der Stadtgeschichte am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Offenbach § 19 HGO - Öffentliche Einrichtungen, Anschluss- und Benutzungszwang (1) Die Gemeinde hat die Aufgabe, in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für ihre Einwohner erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 153 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 106: Stadtbibliothek Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Ansicht 107: Büsing-Palais der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Wir untersuchten die ordentlichen Fehlbeträge der oben aufgeführten Segmente je Einwohner. Darüber hinausgehende eingesetzte Mittel für die Kulturförderung fassten wir unter dem Segment „weitere kulturelle Mittel“ zusammen. Für das Jahr 2014 stellten sich die ordentlichen Fehlbeträge der Segmente je Einwohner wie folgt dar: Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner in standardisierten Kultursegmenten für das Jahr 2014 im Vergleich 80 € 65,81 € 65,93 € 100 € 95,80 € 87,84 € 100,22 € 120 € 19,14 € 20,05 € 32,40 € 23,66 € 0,08 € 2,51 € 8,55 € 12,92 € 14,18 € 20,51 € 9,82 € 9,51 € 14,95 € 13,99 € 10,22 € 3,93 € 3,54 € 11,69 € 11,20 € 3,70 € 15,57 € 10,13 € 6,07 € 4,45 € 20 € 3,29 € 40 € 36,38 € 60 € 0€ Museen Theater Darmstadt Bürgerhäuser Musikförderung Frankfurt Kassel Bibliotheken Offenbach Tierparks und weitere Zoos kulturelle Mittel Wiesbaden Quelle: Jahresergebnisse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 108: Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner in standardisierten Kultursegmenten für das Jahr 2014 im Vergleich 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 154 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Der höchste ordentliche Fehlbetrag in der Betrachtung der Vergleichsstädte wurde im Segment „Theater“ mit 100,22 € je Einwohner bei der Stadt Frankfurt am Main festgestellt. Den niedrigsten Fehlbetrag wies die Stadt Wiesbaden im Segment Tierpark und Zoos mit 2,51 € aus.178 Nachfolgend untersuchten wir die Entwicklung der ordentlichen Ergebnisse der Stadt Offenbach am Main in den Segmenten im Zeitverlauf für die Jahre 2013 bis 2014: Entwicklung der standardisierten Kultursegmente in der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2013 bis 2014 20101) 20111) 20121) 2013 2014 Absolute Veränderung Prozentuale Veränderung Museen - - - -765.091 € -734.106 € 30.985 € 4% Musikförderung - - - -537.128 € -428.645 € 108.483 € 20% Bibliotheken - - - -935.315 € -1.150.204 € -214.889 € -23% Weitere kulturelle Mittel - - - -3.101.231 € -2.425.914 € 675.317 € 22% 1) Die Daten für die Jahre 2010 bis 2012 wurden für den Vergleich nicht angesetzt (siehe Kapitel 5.4) Quelle: Haushaltspläne der Jahre 2013 bis 2014 Ansicht 109: Entwicklung der standardisierten Kultursegmente in der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2013 bis 2014 Die größte prozentuale Veränderung im Zeitverlauf zeigte sich bei der Bibliothek mit einem um 23 Prozent ansteigenden negativen ordentlichen Ergebnis. Absolut gesehen ergab sich die größte Veränderung jedoch bei den weiteren kulturellen Mitteln. Das negative ordentliche Ergebnis reduzierte sich in diesem Segment um 675.317 €. Nachfolgend werden die einzelnen Segmente einer detaillierteren Analyse unterzogen. Museen Museen stellen einen Ort für wissenschaftliche, technische, historische und künstlerische Sammlungen dar, die der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Über die Einrichtung und den Umfang der kommunalen musealen Landschaft kann jede Stadt selbst – unter Berücksichtigung ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit – entscheiden. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen untersuchten wir den Umfang der städtischen Museumslandschaft. Die Stadt Offenbach am Main unterhielt im Prüfungszeitraum zwei Museen 179:  Stadtmuseum (Haus der Stadtgeschichte)  Klingspormuseum für Schrift- und Buchkunst Besonderheiten ergaben sich im Prüfungszeitraum für beide Museen. Das Stadtmuseum war gemeinsam mit dem Stadtarchiv im Haus der Stadtgeschichte untergebracht und befand sich in einer angemieteten Liegenschaft. Das Klingspormuseum war während der Umbauphasen der Ausstellungen nur im Bereich der Bibliothek des Museums geöffnet. Nachfolgende Ansicht zeigt die Besucherzahlen sowie die ordentlichen Ergebnisse der Museumslandschaften der Großstädte im Vergleich für das Jahr 2014: 178 Für die Stadt Offenbach am Main wurde ein ordentlicher Fehlbetrag von 0,08 € je Einwohner ermittelt. Dieser resultierte aus einem Zuschuss der Stadt an den Waldzoo Hainbachtal. Die Stadt hielt keine Tierparks oder Zoos vor. Vor diesem Hintergrund wurde der ordentliche Fehlbetrag der Stadt Wiesbaden als niedrigster Wert ausgewiesen. 179 Darüber hinaus war in der Stadt Offenbach am Main das Ledermuseum, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, eingerichtet, welche sich im Wesentlichen durch Zuschüsse der Stadt Offenbach am Main (ca. 80 Prozent) sowie durch Zuschüsse des Landes Hessen (ca. 20 Prozent) finanzierte. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 155 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Museumslandschaften für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main Darmstadt Anzahl der Museen Besucherzahlen gesamt Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Ordentlicher Fehlbetrag je Besucher Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 1 7 3 2 2 46.237 526.0192) 109.0533) 15.455 21.209 -498.944 €1) -26.103.793 € -1.973.342 € -734.106 €1) -1.224.142 € 10,79 € 49,63 € 18,10 € 47,50 € 57,72 € 7 61 27 16 10 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsplanansatz 2014 zugrunde gelegt. 2) Das Historische Museum Frankfurt am Main war seit April 2011 geschlossen. Ein Besuch war nur im sanierten Altbau möglich. Die Wiedereröffnung des Altbaus erfolgte im Mai 2012. Das Museum Judengasse des Jüdischen Museums ist seit Mitte 2014 geschlossen. 3) Das Stadtmuseum war seit 15. Februar 2010 geschlossen. Eine kleinere Ausweichstätte war eingerichtet. Darüber hinaus war das Brüder-Grimm-Museum vom 1. September 2009 bis 21. Januar 2012 geschlossen. Zum 1. November 2014 wurde das Museum vollständig geschlossen. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 110: Analyse der Museumslandschaften für das Jahr 2014 im Vergleich Für die Stadt Offenbach am Main wurde für das Jahr 2014 für die Vorhaltung von Museen ein negatives ordentliches Ergebnis in Höhe von 734.106 € ermittelt. Daraus ergab sich ein ordentlicher Fehlbetrag in Höhe von 47,50 € je Besucher. Der Vergleich der Museumslandschaften in den Großstädten zeigte ein unterschiedliches Angebot an Museen. Die Stadt Darmstadt unterhielt lediglich ein Museum, wohingegen die Stadt Frankfurt am Main sieben Museen eingerichtet hatte. Die Stadt Wiesbaden stellte mit einem ordentlichen Fehlbetrag von 57,72 € je Besucher den höchsten Wert im Vergleich. Die Stadt Darmstadt hatte den geringsten ordentlichen Fehlbetrag je Besucher mit 10,79 € ausgewiesen. Theater Im Rahmen der Kulturförderung werden insbesondere in den Großstädten Theater betrieben. Wir untersuchten, inwieweit die Städte Theatereinrichtungen eigenständig oder in Kooperation mit anderen öffentlichen Einrichtungen betrieben und welche finanziellen Auswirkungen sich daraus auf den Haushalt ergaben. Die Stadt Offenbach am Main betrieb kein eigenes Theater. Das Capitol-Theater in der Stadt Offenbach am Main wurde durch eine Enkelgesellschaft der Wohnungsbaugesellschaft (Tochter der Stadtwerke Holding GmbH) betreut. Das Kulturamt mietete das Theater lediglich für Veranstaltungen und Kulturprogramme an. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 156 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main In der folgenden Ansicht werden die Auswirkungen des Theaterbetriebs auf die Städte im Vergleich für das Jahr 2014 dargestellt: Analyse der Theaterbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main Darmstadt Anzahl der Sparten Besucherzahlen gesamt Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Ordentlicher Fehlbetrag je Besucher Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Kassel Offenbach am Main1) Wiesbaden 3 2 3 n.v. 5 216.824 386.730 222.726 n.v. 320.632 -13.341.195 €1) -71.919.383 € -12.839.348 € n.v. -18.106.011 € 61,53 € 185,97€ 57,65 € n.v. 56,47 € 199 169 175 n.v. 147 n.v.: nicht vorhanden 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 111: Analyse der Theaterbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich Die Theaterbetriebe in den Städten Darmstadt, Kassel und Wiesbaden waren als Landesbetriebe organisiert. Die drei Städte hatten mit dem Land Hessen eine über alle drei Städte einheitliche Vereinbarung geschlossen. Danach beteiligten sich die Städte jährlich mit 48 Prozent an den Betriebskosten. Das Land Hessen übernahm 52 Prozent. Der ordentliche Fehlbetrag je Besucher dieser Städte lag zwischen 56,47 € in der Stadt Wiesbaden und 61,53 € in der Stadt Darmstadt. Die Stadt Frankfurt am Main hatte eine Gesellschaft eingerichtet, die vollständig durch die Stadt gehalten wurde. Das Land gewährte einen Zuschuss der 3,5 Prozent des Zuschusses der Stadt Frankfurt am Main an die Gesellschaft des Theaters entsprach. Insgesamt wandte die Stadt Frankfurt am Main für das Jahr 2014 einen Zuschuss von 185,97 € je Besucher für das Theater auf. Bürgerhäuser Die Einrichtung und Unterhaltung von Bürgerhäusern stellt eine freiwillige Leistung der Städte dar. Sie dienen der Bereitstellung von Räumlichkeiten zum kulturellen Austausch und vor allem dem Vereinsleben. Belastungen für die Städte resultieren insbesondere aus der Instandhaltung und der Unterhaltung der Bürgerhäuser. Daher analysierten wir den Umfang der Leistungen für diese Einrichtungen. Der Bereich Bürgerhäuser der Stadt Offenbach am Main war in der Stadtwerke Holding organisiert. Die Stadtwerke Holding betrieb ein Bürgerhaus. Dieses Bürgerhaus wurde der Stadt Offenbach am Main mietweise zur Verfügung gestellt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 157 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die nachfolgende Ansicht zeigt das ordentliche Ergebnis für das Segment der Bürgerhäuser im Vergleich für das Jahr 2014: Analyse der Bürgerhäuser für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main2) Darmstadt Anzahl der Bürgerhäuser Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Offenbach am Main3) Kassel Wiesbaden 5 n.v. 12 n.v. 17 -2.365.158 €1) n.v. -719.647 € n.v. -3.082.551 € 35 n.v. 10 n.v. 25 n.v.: nicht vorhanden 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 2) Die 26 Bürgerhäuser im Stadtgebiet der Stadt Frankfurt am Main wurden vollständig von der Enkelgesellschaft Saalbau Betriebsgesellschaft mbH betrieben und stellen daher keine direkte Haushaltsbelastung dar. 3) Das Bürgerhaus im Stadtgebiet der Stadt Offenbach am Main wurde von der Stadtwerke Holding betrieben und stellt daher keine direkte Haushaltsbelastung dar. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 112: Analyse der Bürgerhäuser für das Jahr 2014 im Vergleich Die Stadt Wiesbaden erwirtschaftete mit einem negativen ordentlichen Ergebnis von 3,1 Millionen € den höchsten Wert im Vergleich. Die Stadt Kassel wies mit 0,7 Millionen € das geringste negative ordentliche Ergebnis aus. Musikförderung Die Musikförderung stellt ein weiteres Segment der Kulturförderung durch die Städte dar. Städte können eine eigene Musikschule betreiben oder in Form einer Vereinsförderung Bildungseinrichtungen der Musik fördern. Darüber hinaus werden in einigen Städten eigens unterhaltene Musikakademien zur Ausbildung in Musikberufen angeboten. Die Musikschule der Stadt Offenbach am Main wurde vom Verein Musikschule Offenbach e.V. betrieben. Die Stadt Offenbach am Main bezuschusste den Verein mit einem jährlichen Zuschuss von 350.000 €. Die Stadt Offenbach am Main bezuschusste keine Musikakademie. In der folgenden Ansicht werden die Auswirkungen der Musikförderung auf die Städte im Vergleich für das Jahr 2014 dargestellt: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 158 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Musikförderung für das Jahr 2014 im Vergleich Darmstadt Schülerzahlen Musikschule Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment (Musikschule) Ordentlicher Fehlbetrag je Schüler Studierende Musikakademie Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment (Musikakademie) Ordentlicher Fehlbetrag je Studierendem Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Frankfurt am Main 1.950 5.8162) Offenbach am Main Kassel 1.503 1.553 Wiesbaden 3.531 -776.802 €1) -3.797.600 € -259.910 € -428.645 €1) -2.968.377 € 398,36 € 652,96 € 172,93 € 276,01 € 840,66 € 124 8403) 175 n.v. 80 -635.165 €1) -3.535.800 € -505.451 € n.v. -246.413 € 5.122,30 € 4.209,29 € 2.888,29 € n.v. 3.080,16 € 21 17 10 6 26 n.v.: nicht vorhanden 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 2) Bei der Stadt Frankfurt am Main umfassten die Schülerzahlen sowohl die Anzahl der Schüler der Musikschule Frankfurt am Main e.V. als auch der Jugendmusikschule Bergen-Enkheim. 3) Die Musikakademie 'Dr. Hoch´s Konservatorium' der Stadt Frankfurt am Main unterrichtete darüber hinaus 31 Jungstudierende sowie 729 Schüler im Bereich der Nachwuchs- und Erwachsenenbildung. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 113: Analyse der Musikförderung für das Jahr 2014 im Vergleich Insgesamt erzielte die Stadt Offenbach am Main im Segment Musikförderung ein negatives ordentliches Ergebnis von 428.645 €. Die Stadt Offenbach am Main wies für das Jahr 2014 einen negativen ordentlichen Fehlbetrag von 276,01 € je Schüler der Musikschule aus. Die Vergleichsstädte hielten alle Musikschulen vor. Diese wurden durch Dritte betrieben und von den Vergleichsstädten bezuschusst. Dabei lag das negative ordentliche Ergebnis der Städte für die Musikschulen zwischen 259.910 € in der Stadt Kassel und 3,8 Millionen € in der Stadt Frankfurt am Main. Der ordentliche Fehlbetrag je Schüler lag zwischen 172,93 € in der Stadt Kassel und 840,66 € in der Stadt Wiesbaden. Darüber hinaus hatten, mit Ausnahme der Stadt Offenbach am Main, alle Städte Musikakademien unterhalten oder bezuschusst. Das negative ordentliche Ergebnis lag zwischen 246.413 € in der Stadt Wiesbaden und 3,5 Millionen € bei der Stadt Frankfurt am Main. Die Bezuschussung je Studierendem lag zwischen 2.888,29 € bei der Stadt Kassel und 5.122,30 € bei der Stadt Darmstadt. Bibliotheken Bibliotheken dienen der örtlichen Medienbereitstellung für Bürger. Träger der Bibliotheken können sowohl die öffentliche Hand als auch Stiftungen und Vereine sein. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurde untersucht, inwieweit Bibliotheken durch die Städte unterhalten wurden und welcher Zuschuss hierfür aufgewandt wurde. Die Stadt Offenbach am Main hatte zwei Standortbibliotheken eingerichtet. Neben der Erwachsenbibliothek war dabei eine Kinder- und Musikbibliothek eingerichtet. Zur Versorgung der Schulen sowie der Bürger in den Stadtteilen wurde eine Fahrbibliothek durch einen Bücherbus angeboten. Es war nicht Teil der Betrachtung, ob die Bibliotheken in eigenen oder angemieteten Liegenschaften untergebracht waren. In der nachfolgenden Ansicht werden das ordentliche Ergebnis sowie der ordentliche Fehlbetrag je Einwohner und Medienausleihe für das Jahr 2014 für den Aufgabebereich Bibliotheken vergleichend dargestellt: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 159 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Bibliotheken für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main Darmstadt Anzahl Standortbibliotheken Medienausleihen Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Ordentlicher Fehlbetrag je Medienausleihe Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 41) 18 81) 2 8 976.580 2.718.778 529.051 395.742 1.219.3083) -2.154.344 €2) -14.717.626 € -1.913.198 € -1.150.204 €2) -4.113.981 € 2,21 € 5,41 € 3,62 € 2,91 € 3,37 € 14,18 € 20,51 € 9,82 € 9,51 € 14,95 € 32 35 26 25 33 1) Die Stadt Kassel und die Stadt Darmstadt hatten im Rahmen der Schutzschirmvereinbarung Standortbibliotheken im Erhebungszeitraum geschlossen. 2) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 3) Die Zentralbibliothek war von Januar bis März 2014 wegen Umbau geschlossen. Ab März 2014 erfolgte die Öffnung mit nur drei Öffnungsstunden pro Tag. Seit dem 15. April 2014 hatte die Zentralbibliothek wieder vollständig geöffnet. Aufgrund der langen Schließzeiten im Jahr 2014 wurden die jährlichen Medienausleihen für Wiesbaden für das Jahr 2013 zugrunde gelegt. Quelle: Jahresabschlüsse sowie Haushaltspläne 2014 Ansicht 114: Analyse der Bibliotheken für das Jahr 2014 im Vergleich Die Stadt Offenbach am Main wies im Jahr 2014 insgesamt ein negatives ordentliches Ergebnis von 1,2 Millionen € für die Bibliotheken aus. Die negativen ordentlichen Ergebnisse der Bibliotheken der Vergleichsstädte lagen zwischen 1,2 Millionen € bei der Stadt Offenbach am Main und 14,7 Millionen € bei der Stadt Frankfurt am Main. Der ordentliche Fehlbetrag je Medienausleihe lag zwischen 2,21 € bei der Stadt Darmstadt und 5,41 € bei der Stadt Frankfurt am Main. Tierparks und Zoos Großstädte betreiben regelmäßig Tierparks oder Zoos, die neben der Bildung, Forschung und Erhaltung von vielfältigen Tierarten auch der Erholung der Besucher dienen. Wir untersuchten, ob die Städte Tierparks oder Zoos eingerichtet hatten und welche finanziellen Auswirkungen sich auf den städtischen Haushalt ergaben. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der Erhebungen keine Tierparks oder Zoos eingerichtet. Sie bezuschusste jedoch den Waldzoo Hainbachtal mit 10.000 € im Jahr 2014. Von der Darstellung wurde abgesehen. Die folgende Ansicht zeigt, welche Städte Tierparks oder Zoos eingerichtet hatten und wie diese ausgestattet waren: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 160 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Tierparks und Zoos im Vergleich Darmstadt Frankfurt am Main Wiesbaden Zoo Zoo Tierpark 5 11 26 Zahl Säugetiere 118 1.037 118 Zahl Vögel 211 339 82 Zahl Reptilien 123 415 Zahl Amphibien 125 229 Zahl Fische 930 2.025 Zahl Wirbellose 250 479 1.757 4.524 Größe der Anlage in ha Zahl der Tiere gesamt 1.290 1.490 Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 115: Analyse Tierparks und Zoos im Vergleich Neben der Stadt Offenbach am Main hatte auch die Stadt Kassel keine Tierparks oder Zoos eingerichtet. Die Städte Frankfurt am Main und Darmstadt hatten jeweils einen Zoo errichtet. Die Stadt Wiesbaden hielt einen Tierpark vor. Die Größe der Anlagen lag zwischen 5 ha im Zoo der Stadt Darmstadt und 26 ha im Tierpark der Stadt Wiesbaden. Der Tierbestand lag zwischen 1.490 Tieren im Tierpark der Stadt Wiesbaden und 4.524 Tieren im Zoo der Stadt Frankfurt am Main. Im Folgenden stellt sich die Analyse des Bereichs „Tierparks und Zoos“ für das Jahr 2014 im Vergleich dar: Analyse der Tierparks und Zoos für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main Darmstadt Besucherzahlen Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Ordentlicher Fehlbetrag je Besucher Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 184.290 866.661 n.v. n.v. -3) -1.299.022 €1) -9.272.340 € n.v. -10.000 €2) -689.943 € 7,05 € 10,70 € n.v. n.v. - 19 22 n.v. n.v. 6 n.v.: nicht vorhanden 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 2) Die Stadt Offenbach am Main entrichtete lediglich einen Zuschuss an den Waldzoo Hainbachtal. 3) Beim Eintritt in den Tier- und Pflanzenpark 'Fasanerie' wurden keine Besucherzahlen erfasst und kein Eintritt erhoben. Quelle: Jahresergebnisse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 116: Analyse der Tierparks und Zoos für das Jahr 2014 im Vergleich Das negative ordentliche Ergebnis der Vergleichsstädte lag zwischen 10.000 € für den Waldzoo Offenbach und 9,3 Millionen € für den Zoo der Stadt Frankfurt am Main. Der ordentliche Fehlbetrag je Besucher lag bei 7,05 € in der Stadt Darmstadt und 10,70 € in der Stadt Frankfurt am Main. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 161 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Weitere kulturelle Mittel Neben den untersuchten kulturellen Segmenten werden weitere kulturelle Förderungen angeboten, die je nach Stadt unterschiedlich ausgestaltet sein können. Hierunter fallen vor allem die Förderungen von Künstlern in der Region, Jugend- und Freizeiteinrichtungen, Stadtarchive sowie weitere kulturelle Einrichtungen, die durch die Städte betrieben werden. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen ein Stadtarchiv eingerichtet. Darüber hinaus wandte sie Mittel für Programmarbeit und spezielle Dienstleistungen im Kulturbereich auf sowie Mittel zur Förderung der Kulturlandschaft in der Stadt Offenbach am Main. Die Jugendkunstschule Offenbach am Main e.V. wurde mit einem Betrag von 116.000 € pro Jahr durch die Stadt Offenbach am Main gefördert. Darüber hinaus war in der Stadt Offenbach am Main das Ledermuseum, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, eingerichtet, welche sich im Wesentlichen durch Zuschüsse der Stadt Offenbach am Main (ca. 80 Prozent) sowie durch Zuschüsse des Landes Hessen (ca. 20 Prozent) finanzierte. Das Gebäude des Museums wurde durch das Amt für Wirtschaftsförderung und Liegenschaften der Stadt Offenbach am Main zur Verfügung gestellt. Bis zum Jahr 2014 lag die Bauunterhaltung im Zuständigkeitsbereich des Kulturamts. Die Stadt Offenbach am Main wandte im Jahr 2014 finanzielle Mittel in Höhe von 509.350 € für das Deutsche Ledermuseum auf und leistete einen Mietkostenzuschuss von 296.170 €. Insgesamt belief sich das negative ordentliche Ergebnis für die weiteren kulturellen Mittel auf 2,4 Millionen €. Im Zeitverlauf zwischen den Jahren 2013 und 2014 sanken die negativen ordentlichen Ergebnisse um 0,7 Millionen €, was eine prozentuale Senkung des negativen ordentlichen Ergebnisses von 22 Prozent entsprach. Weitere kulturelle Mittel der Städte im Vergleich für die Jahre 2010 und 2014 Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 2010 -3.570.697 € -67.929.290 € -3.353.816 € -3.101.231 €1) -6.535.878 € 2014 -3.592.776 € -68.750.325 € -3.728.077 € -2.425.914 € -8.913.445 € -22.079 € -821.034 € -374.261 € 675.317 € -2.377.567 € 1% 1% 11% -22% 36% Absolute Veränderung Prozentuale Veränderung 1) Für die Stadt Offenbach am Main wurde der Haushaltsplanansatz 2013 zugrunde gelegt. Quelle: Jahresabschlüsse der Jahre 2010 und 2014 sowie Haushaltspläne 2014 Ansicht 117: Weitere kulturelle Mittel im Vergleich für die Jahre 2010 und 2014 Die höchste absolute sowie prozentuale Veränderung im Vergleich wies die Stadt Wiesbaden mit einer Erhöhung der Aufwendungen um 2,4 Millionen € und 36 Prozent aus. Die geringste absolute sowie prozentuale Veränderung hatte die Stadt Darmstadt mit 22.079 € und 1 Prozent gezeigt. Zusammenfassung kulturelle Einrichtungen Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen Einrichtungen für die Segmente Museen, Musikförderung und Bibliotheken sowie weitere kulturelle Mittel vorgehalten. Die nachfolgende Ansicht zeigt die Zusammenfassung der Maßnahmen zur Kulturförderung für das Jahr 2014 im Vergleich: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 162 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Maßnahmen zur Kulturförderung für das Jahr 2014 im Vergleich Ordentliches Ergebnis im betreffenden Segment Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Darmstadt Frankfurt am Main Offenbach am Main -25.376.119 €1) -198.096.867 € -21.938.972 € -4.748.868 €1) -39.344.862 € 167,08 € 276,05 € 112,65 € 39,25 € 143,01 € 379 466 299 105 320 Kassel Wiesbaden 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 118: Analyse der Maßnahmen zur Kulturförderung für das Jahr 2014 im Vergleich Die Kulturförderung wurde in der Stadt Offenbach am Main absolut mit 4,8 Millionen € und relativ mit 39,25 € je Einwohner bezuschusst. Das negative ordentliche Ergebnis in den Vergleichsstädten reichte von 4,8 Millionen € in der Stadt Offenbach am Main bis zu 198,1 Millionen € in der Stadt Frankfurt am Main. Der Grund für diese weite Spanne lag insbesondere an den großen Unterschieden in den vordefinierten Kultursegmenten. Zudem wurden nicht alle Segmente durch alle Großstädte angeboten. 8.7 Sportförderung und Bäderbetriebe Sportförderung Sport genießt im Land Hessen einen hohen Stellenwert. Die Verfassung des Landes Hessen schreibt die Zuständigkeit des Schutzes und der Pflege des Sports durch das Land sowie die Gemeinden und Gemeindeverbände in der Verfassung fest (Art. 62a Verfassung des Landes Hessen 180). Eine klare Festlegung des Umfangs der Aufgabenwahrnehmung ist nicht kodifiziert. Eine genauere Bestimmung lässt sich aus § 19 Absatz 1 der HGO181 zur Bereitstellung der erforderlichen öffentlichen Einrichtungen ableiten. Danach haben die kommunalen Gebietskörperschaften die Aufgabe, im Rahmen ihres Wirkungsbereichs und in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die Gemeindeangehörigen erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen. Die Städte haben folglich für den Umfang der Vorhaltung der Sporteinrichtungen ihre Leistungsfähigkeit zugrunde zu legen. Neben den gesetzlichen Regelungen beinhaltet die Konsolidierungsleitlinie 182 Hinweise auf Sportförderungsmaßnahmen, die dem Umfang her als angemessen angesehen werden. 183 Die Stadt Offenbach am Main unterhielt zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen 13 Sportanlagen. Darüber hinaus hatte die Stadt Offenbach am Main 25 Schulturnhallen eingerichtet. Die Stadt Offenbach am Main hatte für die Nutzung der Sportstätten ein Nutzungsentgelt pro Vereinsmitglied erhoben. 180 Artikel 62a - Verfassung des Landes Hessen Der Sport genießt den Schutz und die Pflege des Staates, der Gemeinden und Gemeindeverbände. 181 § 19 HGO - Öffentliche Einrichtungen, Anschluss- und Benutzungszwang (1) Die Gemeinde hat die Aufgabe, in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für ihre Einwohner erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen. (2) Sie kann bei öffentlichem Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den Anschluss an Wasserleitung, Kanalisation, Straßenreinigung, Fernheizung und ähnliche der Volksgesundheit dienende Einrichtungen (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen und der Schlachthöfe (Benutzungszwang) vorschreiben. Die Satzung kann Ausnahmen vom Anschluss- und Benutzungszwang zulassen. Sie kann den Zwang auf bestimmte Teile des Gemeindegebiets und auf bestimmte Gruppen von Grundstücken oder Personen beschränken. 182 Vergleiche Leitlinie zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte und Handhabung der kommunalen Finanzaufsicht über Landkreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemeinden vom 6. Mai 2010 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 21/2010 S. 1470). 183 Danach soll der Verzicht auf die Erhebung von Gebühren für Sportvereine bei der Nutzung kommunaler Sportstätten nicht als „freiwillige Leistung“ angerechnet werden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 163 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im Erhebungszeitraum wurde der Wiener Ring (Sana Sportpark) und das Stadion erbaut. Beide Sportstätten wurden in Gesellschaften überführt. Der Wiener Ring war der Sport- und Freizeit GmbH Offenbach und das Stadion der Stadiongesellschaft Bieberer Berg mbH Offenbach zugeordnet. Darüber hinaus untersuchten wir die Entwicklung des ordentlichen Fehlbetrags je Einwohner im Bereich der Sportförderung in den Jahren 2010 bis 2014: Analyse des Aufgabenbereichs Sportförderung für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main3) Darmstadt2) Ordentliches Ergebnis im betreffenden Aufgabenbereich Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten Offenbach am Main5) Kassel4) Wiesbaden4) -3.568.796 €1) -39.446.871 € -4.263.942 € -4.542.323 €1) -11.503.132 € 23,50 € 54,97 € 21,89 € 37,54 € 41,81 € 53 93 58 100 94 Anmerkungen: Die Schulturnhallen wurden den Produkten der Schulen (Schulverwaltungsamt) zugeordnet und sind daher in dem Jahresergebnis nicht berücksichtigt. 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 2) Die Stadt Darmstadt hatte für die Nutzung der Sportstätten ein Nutzungsentgelt je Stunde erhoben. 3) Die Stadt Frankfurt am Main hatte für die Nutzung der Sportstätten ein Nutzungsentgelt je Trainingseinheit erhoben. 4) Die Nutzung der Sportstätten war für Sportvereine in den Städten Kassel und Wiesbaden entgeltfrei. 5) Die Stadt Offenbach am Main hatte für die Nutzung der Sportstätten ein Nutzungsentgelt je Vereinsmitglied erhoben. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 119: Vergleichende Analyse des Aufgabenbereichs Sportförderung für das Jahr 2014 Die Sportförderung wurde in der Stadt Offenbach am Main absolut mit 4,5 Millionen € und relativ mit 37,54 € je Einwohner bezuschusst. Der Vergleich zeigte, dass die Förderung des Sports durch die Vergleichsstädte unterschiedlich bezuschusst wurde. So reichten die ordentlichen Fehlbeträge von 21,89 € je Einwohner in der Stadt Kassel bis zu 54,97€ je Einwohner in der Stadt Frankfurt am Main. Bäderbetrieb Die Städte des Vergleichs können auch im Rahmen der Sportförderung Bäderbetriebe unterhalten oder sich über vertragliche und gesellschaftliche Vereinbarungen an dem Betrieb solcher Einrichtungen beteiligen. Bäderbetriebe können in der Regel nicht kostendeckend geführt werden und führen insofern zu Zuschussleistungen der Träger. Daher untersuchten wir, ob und in welcher Organisationsform die Städte Bädereinrichtungen betrieben oder an diesen beteiligt waren. Die Stadt Offenbach am Main hatte kein eigenes Schwimmbad betrieben. Sie bezuschusste jedoch den Verein (EOSC), der das Kombinationsbad ‚Waldschwimmbad‘ in Offenbach am Main betrieb. Das Schwimmbad war für die Nutzung durch Vereine, Schulen und Privatpersonen geöffnet. Vereinsmitglieder konnten das Bad kostenfrei nutzen, hatten aber einen Mitgliedsbeitrag zu entrichten. Die Stadt Offenbach am Main zahlte einen konsumtiven Betriebskostenzuschuss für das Jahr 2014 in Höhe von 493.000 € (netto 460.747,67 €). Darüber hinaus stand die Stadt Offenbach am Main für die Verluste des Schwimmbads ein. Im Jahr 2014 wurde ein Vorschuss für das Jahr 2014 auf Verluste in Höhe von 40.000 € (brutto) durch die Stadt geleistet. Sie gewährte letztmalig im Jahr 2013 einen Zuschuss für eine energetische Sanierung in Höhe von 50.000 € der für das 25m-Beckens verwendet wurde. Weitere Bäder wurden von der Stadt Offenbach am Main im Erhebungszeitraum nicht finanziert oder unterstützt. Es wurden keine Bäder gebaut oder geschlossen. Wir untersuchten zudem die Entwicklung des Zuschussbedarfs der Stadt Offenbach am Main für den Bäderbetrieb je Einwohner im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2014: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 164 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Detaillierte Entwicklung des Zuschusses je Einwohner an den Verein für den Betrieb des Waldschwimmbads in den Jahren 2010 bis 2014 6,00 € 5,00 € 4,78 € 4,41 € 4,00 € 4,03 € 3,76 € 3,65 € 3,00 € 2,00 € 1,00 € 0,00 € 2010 2011 2012 Bäder 2013 2014 Trend Quelle: Jahresabschlüsse und Prüfberichte des Vereins 2010 bis 2014; Zuschussleistungen 2010 bis 2014; eigene Darstellung Ansicht 120: Detaillierte Entwicklung des Zuschusses an den Verein für den Betrieb des Waldschwimmbads in den Jahren 2010 bis 2014 Im Prüfungszeitraum sind die Zuschussleistungen von 3,65 € im Jahr 2010 auf 4,41 € im Jahr 2014 je Einwohner gestiegen. Dies bedeutet eine prozentuale Steigerung von 21 Prozent. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 165 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nachfolgende Ansicht zeigt die finanziellen Auswirkungen der Bäderbetriebe auf die städtischen Kernhaushalte: Analyse der Bäderbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich Frankfurt am Main2) Darmstadt Anzahl der Bäder Wiesbaden 81) 14 54) 15) 86) 850.661 2.202.253 588.307 - 1.169.192 -4.563.641 €1) 7) -24.368.111 €3) -3.835.433 € -533.000 €7) -7.604.803 € 5,36 € 11,07 € 6,52 € - 6,50 € 68 57 52 12 62 Besucherzahlen Zuschussleistung der Stadt Offenbach am Main Kassel Ordentlicher Fehlbetrag je Besucher Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten 1) Das Jugendstilbad lag unter Denkmalschutz. 2) Das Panoramabad hatte im Zeitraum 12.05.-31.08.2014 nur eingeschränkte Öffnungszeiten. Die Bäder Stadionfreibad und Gartenbad Fechenheim lagen unter Denkmalschutz. 3) Das Jahresergebnis der BäderBetriebe Frankfurt GmbH wurde durch die Stadtwerke Frankfurt am Main Holding GmbH ausgeglichen. Der Zuschuss stellte keine direkte Haushaltsbelastung dar. 4) Im Prüfungszeitraum wurden zwei Bäder geschlossen. 5) Das Waldschwimmbad wurde durch einen Verein betrieben und durch die Stadt Offenbach am Main bezuschusst. 2.100 Vereinsmitglieder hatten kostenfreien Zutritt zu dem Bad. Die Besuche der Vereinsmitglieder wurden nicht gezählt. 6) Das Thermalbad war im Prüfungszeitraum für 62 Tage geschlossen. 7) Aufgrund des fehlenden Jahresabschlusses 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 121: Analyse der Bäderbetriebe für das Jahr 2014 im Vergleich Die Stadt Offenbach am Main hatte das Waldschwimmbad im Jahr 2014 insgesamt mit 533.000 € bezuschusst. Die Städte bezuschussten im Prüfungszeitraum von einem Bad in der Stadt Offenbach am Main bis zu vierzehn Bädern in der Stadt Frankfurt am Main. Alle Städte hatten den Bäderbetrieb aus dem städtischen Haushalt ausgegliedert. Der ordentliche Fehlbetrag lag zwischen 5,36 € in der Stadt Darmstadt bis zu 11,07 € je Besucher in der Stadt Frankfurt am Main. 8.8 Volkshochschule Kreisfreie Städte, Landkreise und kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern sind nach § 8 Absatz 1 HWBG184 verpflichtet, für ihr Gebiet Einrichtungen der Weiterbildung zu errichten und zu unterhalten. Volkshochschulen bieten den Bürgerinnen und Bürgern der Städte Bildungsangebote und Dienstleistungen zur Orientierung, Qualifizierung und Partizipation in individuellen, berufsbezogenen und gesellschaftlichen Lebenswelten und Handlungsfeldern. Die Grundversorgung und das Pflichtangebot bestimmen sich nach den Vorgaben des § 9 HWBG. 185 184 § 8 HWBG - Errichtung und Unterhaltung von Einrichtungen der Weiterbildung (1) Kreisfreie Städte, Landkreise und kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern sind verpflichtet, für ihr Gebiet Einrichtungen der Weiterbildung zu errichten und zu unterhalten. 185 § 9 HWBG - Grundversorgung und Pflichtangebot (1) Die Grundversorgung mit Weiterbildungsangeboten wird durch das Pflichtangebot der Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft und weitere Angebote nach § 2 gewährleistet. (2) Zum Pflichtangebot der Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft zählen in der Regel Lehrveranstaltungen der politischen Bildung, der Alphabetisierung, der arbeitswelt- und berufsbezogenen Weiterbildung, der kompensatorischen Grundbildung, der abschluss- und schulabschlussbezogenen Bildung, Angebote zur lebensgestaltenden Bildung und zu Existenzfragen einschließlich des Bereichs der sozialen und interkulturellen Beziehungen sowie Angebote zur Förderung von Schlüsselqualifikationen mit den Komponenten Sprachen-, Kultur- und Medienkompetenz. Zum Pflichtangebot gehören auch Bildungsangebote zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung unserer Gesellschaft, ebenso Bildungsangebote im Bereich der Gesundheitsbildung, auch soweit sie dem Arbeitsschutz dienen, und Bildungsangebote der Eltern- und Familienbildung, des Gender Mainstreamings sowie für das Ehrenamt und zur sozialen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 166 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Volkshochschule der Stadt Offenbach am Main stellte ein eigenes Amt der Stadt (Amt 43) dar. Die Volkshochschule hatte jedoch keine eigenen Gebäude. Neben einem angemieteten Hauptgebäude für die Volkshochschule nutzte sie Räume von Schulen, Turnhallen sowie Räumlichkeiten von Kooperationspartnern, von Kirchengemeinden und von Vereinen. Folgende Ansicht zeigt die Analyse der Volkshochschulen für das Jahr 2014 im Vergleich: Analyse der Volkshochschulen für das Jahr 2014 im Vergleich Darmstadt Frankfurt am Main Kassel3) Offenbach am Main Wiesbaden5) Organisationsform Eigenbetrieb/städt. Haushalt Eigenbetrieb Zusammenarbeit Landkreis Städt. Haushalt Verein Teilnehmerzahlen6) 11.0822) 54.539 12.1304) 11.4567) 26.175 Ordentliches Ergebnis im betreffenden Aufgabenbereich -521.628 €1) -8.141.000 € -1.044.838 € -1.388.230 €1) -2.185.308 € Ordentlicher Fehlbetrag je Teilnehmer 47,07 € 149,27 € 86,14 € 121,18 € 83,49 € 8 19 14 31 18 Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich der Unterdeckung in Prozentpunkten 1) Aufgrund des fehlenden Jahresabschluss 2014 wurde der Haushaltsansatz 2014 herangezogen. 2) Einzelne Bereiche der Erwachsenenbildung wurden in der Stadt Darmstadt auch durch andere Aufgabenträger wahrgenommen. 3) Die Stadt Kassel betrieb die Volkshochschule gemeinsam mit dem Landkreis. Die Mitarbeiter der Stadt, die für die VHS zuständig waren, wurden vom Landkreis mit den Aufgaben betraut. Der Landkreis erstattete der Stadt die entstandenen Personalkosten einschließlich der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung und Zusatzversorgungskasse. 4) Da die Teilnehmerzahlen des Jahres 2014 zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht vorlagen, wurden alternativ die Teilnehmerzahlen des Jahres 2013 angerechnet. 5) Die Volkshochschule Wiesbaden e.V. bestand aus der Volkshochschule Wiesbaden und den fünf, ihr als korporative Mitglieder angehörenden, Vorortbildungswerken sowie der VHS AKK. 6) Die Teilnehmerzahlen wurden der Übersicht „Summe Kurse/Lehrgänge insgesamt“ des Teil C Kurse/Lehrgänge der Volkshochschulstatistik des Jahres 2014 entnommen. 7) Die Stadt Offenbach am Main wies insgesamt 14.492 Teilnehmer aus. Darin waren auch 3.036 Teilnehmer anderweitiger Veranstaltungen wie z.B. von Vorträgen, Führungen, Exkursionen oder Studienreisen enthalten. Dies entsprach einem ordentlichen Fehlbetrag von 95,79 € je Teilnehmer. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 Ansicht 122: Analyse der Volkshochschulen für das Jahr 2014 im Vergleich Der ordentliche Fehlbetrag für das Jahr 2014, den die Stadt Offenbach am Main zu tragen hatte, lag bei 121,18 € je Teilnehmer. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die Stadt Offenbach weist darauf hin, dass der dargestellte Fehlbetrag auch die Kosten für Besonderheiten der Leistungserbringung und des Leistungsspektrums der Volkshochschule in Offenbach umfasst, mit denen auf die spezifische Bevölkerungsstruktur reagiert wird. Dies sind vor allem „niedrigschwellige Deutschkurse für Mütter in Schulen und Stadtteilzentren“ sowie das Angebot einer Kinderbetreuung während der stattfindenden Sprachkurse. Außerdem betreibt die Volkshochschule ein Selbstlernzentrum, in dem EDV-Kenntnisse, Sprachen und Schulwissen mit Selbstlernprogrammen ermöglicht wird.“ (3) Im geförderten Pflichtangebot der öffentlichen Träger müssen mindestens 25 vom Hundert der Maßnahmen aus den Bereichen Arbeit und Beruf oder Grundbildung oder Schulabschlüsse enthalten sein. (4) Der Umfang des vom Land geförderten jährlichen Pflichtangebots der öffentlichen Träger bemisst sich nach dem Anteil an den vom Land geförderten Unterrichtsstunden im Verhältnis der Einwohnerzahl des jeweiligen Gebiets zur Gesamteinwohnerzahl des Landes. Als Stichtag für die Einwohnerzahl gilt der 30. Juni des jeweils vorangegangenen Jahres. (5) Die Förderung der Familienbildung nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz des Bundes bleibt unberührt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 167 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main In allen Vergleichsstädten waren Volkshochschulen eingerichtet, die sich jedoch in unterschiedlichen Organisationsformen befanden. So waren die untersuchten Volkshochschulen sowohl als Eigenbetrieb, als Verein, in Interkommunaler Zusammenarbeit als auch als eigenes Amt der Stadt geführt worden. Der ordentliche Fehlbetrag je Teilnehmer der Städte für das Jahr 2014 reichte dabei von 47,07 € bei der Stadt Darmstadt bis zu 149,27 € bei der Stadt Frankfurt am Main. 8.9 Wirtschaftsförderung und Tourismus Der Aufgabenbereich Wirtschaftsförderung und Tourismus umfasst zum einen Maßnahmen und Aktivitäten zur Verbesserung des Standortimages sowie des Investitionsklimas. Zum anderen werden in diesem Bereich Marketingmaßnahmen durchgeführt und Öffentlichkeitsarbeit betrieben, um die regionale Attraktivität der Stadt für den Tourismus zu steigern. In diesem Zusammenhang wurden die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt vergleichend analysiert: Analyse der Aufgabenbereiche Wirtschaftsförderung und Tourismus für das Jahr 2014 im Vergleich Darmstadt Frankfurt am Main Kassel1) Offenbach am Main Wiesbaden Wirtschaftsförderung Ordentliches Ergebnis im betreffenden Aufgabenbereich/ Verlustübernahme der Stadt Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner -460.174 € -8.623.042 € -421.272 €2) -577.808 € -1.116.880 € 3,03 € 12,02 € 2,16 € 4,78 € 4,06 € -574.000 € -2.540.000 € -2.185.647 € -2.710 € - 3,78 € 3,54 € 11,22 € 0,02 € 0,00 € Tourismus Ordentliches Ergebnis im betreffenden Aufgabenbereich/ Verlustübernahme der Stadt Ordentlicher Fehlbetrag je Einwohner Rechnerische Anpassung der Grundsteuer B zum Ausgleich 15 26 36 13 der Unterdeckung in Prozentpunkten 1) Für die Stadt Kassel wurden die Daten für das Jahr 2013 zugrunde gelegt. Die Daten für das Jahr 2014 lagen noch nicht vor. 2) Der Betrag beinhaltet 80.600 € jährliche Liquiditätshilfe der Stadt Kassel an die FiDT GmbH. Quelle: Jahresabschlüsse und Haushaltspläne 2014 9 Ansicht 123: Analyse des Aufgabenbereichs Wirtschaftsförderung und Tourismus für das Jahr 2014 im Vergleich Die Stadt Offenbach am Main hatte den Aufgabenbereich Wirtschaftsförderung nicht ausgelagert. Den Bereich Tourismusförderung hatte die Stadt in die Tochtergesellschaft Offenbacher Stadtinformationsgesellschaft mbH ausgelagert. An dieser Gesellschaft hielt sie einen Anteil von 49,02 Prozent. Insgesamt ergab sich ein negatives ordentliches Ergebnis im städtischen Haushalt von 577.808 € für den Bereich „Wirtschaftsförderung“ und 2.710 € für den Bereich „Tourismus“. Daraus ermittelte sich ein ordentlicher Fehlbetrag von 4,85 € je Einwohner. Die Fehlbeträge je Einwohner in den Vergleichsstädten lagen für die Wirtschaftsförderung zwischen 2,16 € bei der Stadt Kassel und 12,16 € bei der Stadt Frankfurt am Main. Der Fehlbetrag im Bereich Tourismus lag zwischen 0,02 € bei der Stadt Offenbach am Main und 11,22 € bei der Stadt Kassel. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 168 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8.10 Bürgerservice Ansicht 124: Schaukasten des Bürgerbüros der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Ansicht 125: Außenansicht des Bürgerbüros der Stadt Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016.… Als Bürgerservice werden Dienstleistungen definiert, die von Einwohnern und Gästen häufig nachgefragt und daher in einem kommunalen Servicezentrum gebündelt werden. Dies umfasst zumeist Pflichtaufgaben der Städte, die jedoch ihrem Umfang nach beeinflussbar sind. So können beispielsweise die Öffnungszeiten des Servicecenters durch die Städte eigenständig festgelegt werden. Das Bürgerbüro der Stadt Offenbach am Main war dem Dezernat III zugeordnet. Es teilte sich in vier Abteilungen auf: Melde- und Passbehörde, Zulassungsbehörde, Fahrerlaubnisbehörde sowie HaushaltPersonal-Organisation. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 169 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nachfolgend wird dargestellt, welche Aufgaben die fünf Großstädte im Bürgerservice wahrgenommen hatten: Angebotene Leistungen des Bürgerservice der Städte im Vergleich Aufgabenbereich Meldeangelegenheiten Darmstadt Angebot Bürgerservice Frankfurt am Offenbach am Kassel Main Main Wiesbaden                        ● ●           Kfz-Zulassungen1) ● ● ●  ● Anschrift in Kfz.-Papier ändern      Führerscheinangelegenheiten      Bewohnerparkausweise ● ● ●   Feinstaubplaketten   ●      ●    ● ●  Bundeszentralregister-Auskünfte ●     Verwarn- und Bußgelder        ●  Pass- und Ausweisangelegenheiten Beglaubigung von Dokumenten, Unterschriften und Lichtbildern Führungszeugnisse und Auszüge aus dem Gewerbezentralregister Verpflichtungserklärungen (Einladung von visumspflichtigen Gästen aus dem Ausland) Untersuchungsberechtigungsscheine Einrichtung von Übermittlungssperren Durchführung / Vorbereitung (Brief-)Wahlen Bearbeitung von Lebenszertifikaten für das Versicherungswesen Änderung elektronischer Aufent   haltstitel Bearbeitung Personenstandsur● ● ● kunden Legende: : Leistung wird im Bürgerbüro angeboten ● : Leistung wird nicht im Bürgerbüro angeboten 1) Die Anteile für die Kfz-Zulassungen wurden in der Folgebetrachtung nicht berücksichtigt. Quelle: Angaben der Städte Ansicht 126: Angebotene Leistungen des Bürgerservice der Städte im Vergleich In diesem Zusammenhang untersuchten wir die angebotenen Öffnungsstunden der Servicestellen der Städte im Vergleich. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 170 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Wöchentliche Öffnungsstunden des Bürgerservice im Vergleich für das Jahr 2014 300,0 248,5 250,0 209,5 200,0 142,0 150,0 100,0 50,0 42,5 30,0 0,0 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Quelle: eigene Erhebungen; Stand: Dezember 2014 Ansicht 127: Wöchentliche Öffnungsstunden des Bürgerservice im Vergleich für das Jahr 2014 Die wöchentlichen Öffnungsstunden errechneten sich durch Summierung der Öffnungsstunden aller Niederlassungen für eine Woche. Der Bürgerservice der Stadt Offenbach am Main stand den Bürgern wöchentlich in einem Umfang von 30,0 Stunden zur Verfügung. Es war ein zentrales Bürgerbüro eingerichtet. Zweigniederlassungen hatte die Stadt Offenbach am Main nicht eingerichtet. Damit zeigte sich bei der Stadt Offenbach am Main der niedrigste Wert des Vergleichs, die in einer Niederlassung angeboten wurden. Den höchsten Wert des Vergleichs zeigte sich bei der Stadt Frankfurt am Main mit 248,5 Stunden in der Woche, verteilt auf sieben Niederlassungen und vier Außenstellen. Im Rahmen der Vergleichenden Prüfung wurde das Angebot der Stadt Offenbach am Main über alle Standorte hinweg analysiert. Dabei wurden die personelle Ausstattung der jeweiligen Servicestelle, die publikumswirksamen Arbeitsstunden sowie die entsprechenden rechnerischen Personal- und Versorgungsaufwendungen dargestellt: Analyse des Bürgerservice der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2014 Öffnungsstunden Zentrales Bürgeramt 30,0 Anzahl der Mitarbeiter VZÄ gesamt Publikumswirksame1) Std. 13,422) 523,95 36 Rechnerische Durchschnitt- publikumswirkliche publisame Personalkumswirksaund Versorme1) VZÄ gungsaufwendungen 13,25 930.003 € 1) Publikumswirksam meint die Zeit, die ein Mitarbeiter rechnerisch in den Öffnungszeiten anwesend ist. 2) Die Stadt Offenbach am Main hatte die Zulassung von Fahrzeugen und die Bearbeitung von Fahrerlaubnisangelegenheiten innerhalb des Bürgerbüros als Tätigkeitsfelder integriert. Die darauf entfallenden VZÄ-Anteile wurden für Zwecke einer einheitlichen Erhebungssystematik nicht berücksichtigt. Quelle: Haushaltsplan 2014, Personalauswertung Ansicht 128: Analyse des Bürgerservice der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2014 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 171 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Stadt Offenbach am Main bot wöchentliche Öffnungszeiten von 30,0 Stunden mit insgesamt 36 Mitarbeitern an. Der VZÄ-Anteil im Bürgerservice betrug 13,42 VZÄ. Das Angebot der Städte wurde auf dieser Grundlage vergleichend für das Jahr 2014 analysiert: Analyse des Bürgerservice der Städte im Vergleich für das Jahr 2014 Frankfurt am Main Darmstadt Zahl der Bürgerbüros Zahl der Mitarbeiter VZÄ gesamt Offenbach am Main Kassel Wiesbaden 2 111) 4 1 132) 34 123 51 36 49 25,74 104,9 30,35 13,42 34,74 1.140,69 523,95 1.300,90 5,86 4,33 4,73 28,57 13,25 33,27 2.201.643 € 930.003 € 2.140.401 € Publikumswirksame Stun909,03 3.861,70 den je Woche Publikumswirksame Wochenstunden je 1.000 5,99 5,38 Einwohner Durchschnittliche publi22,73 97,56 kumswirksame VZÄ Rechnerische publikumswirksame Personal- und 1.538.440 € 6.629.907 € Versorgungsaufwendungen 1) davon 4 Außenstellen 2) davon 12 Ortsverwaltungen Quelle: Personalauswertung 2014; eigene Erhebungen Ansicht 129: Analyse des Bürgerservice der Städte im Vergleich für das Jahr 2014 Die Stadt Offenbach am Main wandte für publikumswirksame Zeiten insgesamt 13,25 VZÄ und 524 Arbeitsstunden auf. Dies ergab rechnerische Personal- und Versorgungsaufwendungen von 0,9 Millionen €. Im Vergleich zeigten sich zwischen den Städten hinsichtlich des Leistungsspektrums und der ermittelten Öffnungszeiten des Bürgerservice je VZÄ erhebliche Unterschiede. Die publikumswirksamen angebotenen Wochenarbeitsstunden reichten dabei von 524 Stunden in der Stadt Offenbach am Main bis hin zu 3.862 Stunden in der Stadt Frankfurt am Main. Darüber hinaus reichte die Spanne der publikumswirksamen VZÄ-Anteile von 13,25 VZÄ bei der Stadt Offenbach am Main bis hin zu 97,56 VZÄ bei der Stadt Frankfurt am Main. 8.11 Analyse Verwaltungsimmobilien und Reinigungs- und Hausmeisterdienste Die Städte sind mit kontinuierlichen Veränderungen des Mitarbeiterbestands in ihren Verwaltungen konfrontiert. Diese Veränderungen haben Auswirkungen auf den Bedarf an Verwaltungsflächen der jeweiligen Stadt. Anhand eines einheitlichen Raumbelegungsplans können die Städte den Bedarf abbilden und die Veränderungen bedarfsgerecht analysieren und dokumentieren. Die Verwaltungsgebäude sollten dabei flächenoptimal in Bezug auf die Raumgröße und die Raumbelegung genutzt werden. Die Gestaltung und die Größe von Büroflächen unterliegen dabei den Vorgaben der Arbeitsstättenverordnung. Die Arbeitsstättenverordnung wird durch die technischen Regeln für Arbeitsstätten – hier explizit ASR A1.2 – in Bezug auf die Flächen konkretisiert. Bei Einhaltung dieser Regelungen ist davon auszugehen, dass die Anforderungen der Arbeitsstättenverordnung erfüllt sind, wobei grundsätzlich auch eine andere Lösung möglich ist, sofern die Sicherheit und der Gesundheitsschutz der Beschäftigten erreicht werden. Für eine wirkungsvolle Umsetzung eines Raumbelegungsplans ist zu berücksichtigen, dass frei werdende Räume bzw. Flächen in den jeweiligen Verwaltungsgebäuden zur Intensivierung von Einzelzimmerbelegungen und somit gleichzeitig zur Ausweitung des Flächenbedarfs einzelner Organisationseinheiten führen, ohne dass ein entsprechender Bedarf tatsächlich vorhanden ist. Durch ein Belegungsmanagement in Verbindung mit einem Umzugsmanagement besteht die Chance zur Flächenoptimierung und gleichzeitig der Reduktion von angemieteten Flächen durch den Rückzug und die Konzentration von ausgelagerten Organisationseinheiten in eigenen Liegenschaften. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 172 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Darüber hinaus sind durch die Stadt in regulärer Nutzung befindlichen Immobilien kontinuierlich zu bewirtschaften und instand zu halten. Dazu sind insbesondere kostenintensive Leistungen im Reinigungsdienst sowie im Hausmeisterservice erforderlich. Die Städte haben grundsätzlich die Möglichkeit die notwendige Bewirtschaftung durch eigenes Personal zu erbringen oder durch die Beauftragung Dritter extern zu beziehen. Für die Liegenschaften der Städte haben wir nachfolgend den Reinigungsdienst und den Hausmeisterservice analysiert. Die Gesamtorganisation der Raumplanung/Raumvergabe bei der Stadt Offenbach am Main war Aufgabe des Hauptamtes und dort der Organisationsabteilung. Die Planung von Raumbelegungen richtete sich nach den geltenden Bestimmungen des Arbeitsschutzgesetzes unter Berücksichtigung einer möglichst optimalen Auslastung. Die detaillierte Raumplanung oblag der jeweiligen Amtsleitung. Diese konnten Verschiebungen innerhalb der Abteilungen selbst übernehmen und die Änderungen anschließend dem Hauptamt mitteilen. Darüber hinaus war die Zusammenführung der Daten und die zentrale Verwaltung der Räumlichkeiten die Aufgabe des Hauptamts (Abteilung Organisation). Bei Veränderungen erfuhr das Hauptamt insbesondere aufgrund eines Laufzettels über diese. Seitens der Organisationsabteilung befand sich ein Raumkataster in Erstellung. In diesem sollte aufgenommen werden, welche Ämter wie viele m² und Räume für wie viele Mitarbeiter zur Verfügung stehen. Die Stadt Offenbach am Main hatte damit zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen kein Belegungsmanagement in der Verwaltung installiert. Die Stadt Offenbach am Main hatte insgesamt 5 Verwaltungsliegenschaften, von denen sich eine Liegenschaft im Eigentum der Stadt befand. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, vor dem Hintergrund einer effizienten und bedarfsgerechten Raumnutzung, das Raumkataster zu vervollständigen und auf dieser Grundlage ein Belegungsmanagement zu installieren. Dabei sollten die genutzten Flächen einschließlich ihrer Miet-/ Bewirtschaftungskosten erhoben und gebäude- und ämterübergreifend ein Raumbelegungsplan erstellt werden. Durch das Belegungsmanagement können starke Streuungen von Verwaltungsliegenschaften vermieden bzw. reduziert und eine effiziente und optimierte Flächennutzung umgesetzt werden. Zudem entsteht Transparenz in den Unterhaltungskosten. So lassen sich im internen Vergleich Ausreißer bei bestimmten Kostenarten innerhalb der Bewirtschaftungskosten identifizieren und im Bedarfsfall Gegenmaßnahmen einleiten. Der Vergleich zeigte, dass keine der Vergleichsstädte bisher ein Belegungsmanagement eingerichtet hatte. Die Stadt Wiesbaden hatte Belegungspläne erstellt, welche eine Übersicht der Ämter an den unterschiedlichen Verwaltungsstandorten aufführte. Die Stadt Darmstadt hatte ebenfalls Übersichten der Liegenschaften mit Ämterzuordnung erstellt. Eine detaillierte Zuordnung der Mitarbeiter auf einzelne Räume bzw. Raumflächen lag jedoch nicht vor. Für das Gebäudemanagement der kommunal genutzten städtischen Gebäude war die GBM (Gebäudemanagement GmbH Offenbach) zuständig. Ausnahme bildeten die Feuerwehr sowie der fiskalische Bereich der Liegenschaften, der sich organisatorisch beim Liegenschaftsamt befand. Insgesamt waren vier eigene Hausmeister in dem städtischen Rathausgebäude eingesetzt. Grundsätzlich wurden die Hausmeister und Reinigungsdienste jedoch durch die GBM organisiert. Darüber hinaus war die GBM für Bauunterhaltung/ Instandhaltungen zuständig. Für die Erfüllung dieser Aufgaben (Gebäudeunterhaltung und -betrieb) wurde im Jahr 2006 ein Rahmendienstleistungsvertrag zwischen dem ESO Eigenbetrieb der Stadt Offenbach am Main und der GBM Gebäudemanagement GmbH Offenbach vereinbart. Dieser enthält einen Leistungskatalog, der für die einzelnen Bereiche auf einen Zeitraum von 10 Jahren angepasste Pauschalbeträge für die aufgeführten Leistungen enthielt. Die Reinigung wurde ebenfalls durch die GBM organisiert und dort fremd vergeben. Die Aufwendungen für die Leistungen der GBM wurden zentral beim Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement gebucht. Die Gebäude der Tageseinrichtungen für Kinder unterlagen der Organisation des Eigenbetriebs Kindertagesstätten Offenbach (EKO). Die Gebäude waren organisatorisch in Bezug auf die Bauunterhaltung und Gebäudebewirtschaftung der Stadt zugeordnet. Lediglich die Reinigung wurde durch den EKO eigenständig organisiert. Dort waren sowohl eigene Reinigungskräfte als auch Fremdreinigungskräfte eingesetzt. Darüber hinaus wurde für die Steuerung der Reinigungskräfte im EKO ein Mitarbeiter beschäftigt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 173 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Wir haben im Vergleich analysiert, mit welchem Aufwand und ggf. mit welcher Personalausstattung die Städte ihre Liegenschaften hinsichtlich des Reinigungsdienstes und des Hausmeisterservice bewirtschafteten. Zur Erstellung der Analyse wurden Reinigungsflächen sowie Bruttogrundflächen angefordert. Diese konnten durch die Stadt Offenbach am Main, mit Ausnahme der Reinigungsflächen der Kindergärten, vorgelegt werden. Darüber hinaus waren die Kosten für Gebäudereinigung und Hausmeisterdienste pauschaliert. Eine Analyse des Reinigungsdienstes und des Hausmeisterservice war daher zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen aufgrund der fehlenden Parameter nicht möglich. Der Vergleich zeigte, dass keiner der Vergleichsstädte über eine vollständige Datengrundlage für die Analyse des Hausmeisterservice verfügte. Insbesondere die abgeforderten Bruttogrundflächen der untersuchten Gebäude lagen den Städten nicht vollständig für die Gebäude vor, sodass eine Bemessung der vorgehaltenen Leistungen auf einer einheitlichen Datenbasis in den Städten nicht möglich war. Eine sachgerechte Steuerung der Bewirtschaftung war vor diesem Hintergrund nicht vollumfänglich möglich. Für die Reinigungsdienste der Städte konnte ebenfalls kein Vergleich durchgeführt werden, da lediglich die Stadt Darmstadt eine vollständige Datenbasis bereitstellen konnte. Teilweise lagen den Vergleichsstädten die Reinigungsflächen für die einzelnen Gebäude nicht vor oder waren aufgrund der dezentralen Organisation der Liegenschaftsbewirtschaftung durch die operativ tätigen Ämter nicht strukturiert aufbereitet. Damit fehlten den Städten wichtige steuerungsrelevante Daten, um die Flächen kosteneffizient zu bewirtschaften. Wir empfehlen den Städten aufgrund der kostenintensiven Leistungen im Reinigungsdienst sowie im Hausmeisterservice, die fehlenden Daten zu ermitteln und eine einheitliche Struktur der Daten aufzubauen. So können gleichartige Leistungen vereinheitlicht werden, unterschiedliche Ansätze für die Berechnung von zu betreuenden Flächen im Reinigungsdienst und Hausmeisterservice bereinigt und Synergien gehoben werden. 8.12 Abwasserentsorgung und Friedhofswesen Die Großstädte erheben Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen (§ 10 Absatz 1 KAG186). Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass die Kosten der Einrichtung gedeckt werden. Kommunale Abgaben dürfen grundsätzlich nur aufgrund einer Satzung erhoben werden (§ 2 KAG187). Der Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Satzungen obliegen der Stadtverordnetenversammlung (§ 51 Nr. 6 HGO188). Entscheidungen über die Festsetzung von Gebührenhöhen können regelmäßig nur auf Basis einer sachgerechten Gebührenkalkulation erfolgen. Die Prüfung der Gebührenhaushalte umfasste die Abwasserentsorgung und das Friedhofswesen. Die Stadt Offenbach am Main hatte sowohl die Abwasserentsorgung als auch das Friedhofswesen im Prüfungszeitraum durch den Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main - Kommunale Dienstleistungen (ESO) erbracht. Gebührenkalkulationen allgemein Zur Ermittlung kostendeckender Benutzungsgebühren haben die Städte regelmäßig Gebührenkalkulationen vorzunehmen. Durch Veranschlagung der voraussichtlich anfallenden ansatzfähigen Kosten lassen 186 § 10 KAG - Benutzungsgebühren (1) Die Gemeinden und Landkreise können als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Die Gebührensätze sind in der Regel so zu bemessen, dass die Kosten der Einrichtung gedeckt werden. Das Gebührenaufkommen soll die Kosten der Einrichtung nicht übersteigen. § 121 Abs. 8 der Hessischen Gemeindeordnung bleibt unberührt. 187 § 2 KAG - Abgabensatzungen Kommunale Abgaben dürfen, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Die Satzung muss den Kreis der Abgabepflichtigen, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt der Entstehung und der Fälligkeit der Schuld bestimmen. 188 § 51 HGO - Ausschließliche Zuständigkeit Die Entscheidung über folgende Angelegenheiten kann die Gemeindevertretung nicht übertragen: […] Nr. 6 den Erlass, die Änderung und Aufhebung von Satzungen, […]. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 174 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main sich die Gebührenbedarfe ermitteln. Unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Zahl der maßstabsbezogenen Leistungseinheiten ergeben sich die Gebührensätze. Die Städte haben zur Ermittlung der zur Kostendeckung der Einrichtung notwendigen Gebührensätze im Voraus nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen Kalkulationen anzufertigen. Nach Abschluss der Leistungserbringung sollte durch eine Nachkalkulation der Stadt festgestellt werden, inwiefern die veranschlagten Gebührensätze geeignet waren, die Kosten der Einrichtung zu decken oder ob ggf. eine Überoder Unterdeckung im Gebührenhaushalt vorliegt. Gesetzlich besteht für die Städte bei der Definition des Kalkulationszeitraums ein Ermessensspielraum von bis zu fünf Jahren (§ 10 Absatz 2 Satz 6 KAG). Sofern Kostenüberdeckungen oder Kostenunterdeckungen entstanden sind, müssen diese nach § 10 Absatz 2 Satz 7 KAG innerhalb der folgenden fünf Jahre nach dem Ende des Kalkulationszeitraums ausgeglichen werden. Kostenüberdeckungen oder Kostenunterdeckungen, die nicht in der vorgegebenen Frist ausgeglichen werden, können in der nachfolgenden Kalkulationsperiode nicht mehr angesetzt werden. Der unterlassene Ausgleich kann zudem zu einer Unwirksamkeit der Gebührensatzregelung führen. 189 Die Prognose der Kosten für die Gebührenhaushalte ist nach den Erfahrungswerten der Überörtlichen Prüfung für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren mit Unsicherheit behaftet. Um den Steuerungs- und Kontrollerfordernissen einer modernen Verwaltung gerecht zu werden, sollten Über- oder Unterdeckungen in den Gebührenhaushalten nach Möglichkeit vermieden sowie gegebenenfalls entstandene Über- oder Unterdeckungen zeitnah ausgeglichen werden. Daher wird empfohlen, den gesetzlich vorgegebenen Kalkulationszeitrahmen von fünf Jahren nicht auszuschöpfen und jährlich die Gebührensätze durch Voraus- und Nachkalkulationen festzulegen und zu evaluieren. Gebührenkalkulationen Abwasserentsorgung Die Entwässerungsgebühren wurden im Jahr 2009 im Zusammenhang mit der Einführung der gesplitteten Abwasserentsorgungsgebühr durch den ESO für die Jahre 2010 bis 2014 vorauskalkuliert. Demnach hatte der ESO für die Vorauskalkulation einen fünfjährigen Kalkulationszeitraum festgelegt. Die Gebührensätze wurden auf Basis der Vorauskalkulation in der Gebührenordnung zum 1. Januar 2010 angepasst. Weitere Vorauskalkulationen wurden im Prüfungszeitraum nicht erstellt. Im Zuge der Jahresabschlussarbeiten wurde jährlich eine Nachkalkulation für den Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung durchgeführt. Auf Basis der Nachkalkulationen des Gebührenhaushalts Abwasserentsorgung für die Jahre 2010 bis 2014 wurde ein externer Dienstleister im Jahr 2015 mit der Vorauskalkulation der Gebührensätze für die Jahre 2016 bis 2018 beauftragt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, die jährliche Nachkalkulation des Gebührenhaushalts dazu zu verwenden, um die Vorauskalkulationen jährlich fortzuschreiben. So können ggf. notwendige Anpassungen an den Gebührensätzen frühzeitig erkannt und wesentliche Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen vermieden werden. In der Praxis hat sich ein jährlicher Kalkulationsturnus mit einem dreijährigen Kalkulationszeitraum für die Vorauskalkulation bewährt. Wir haben die Kalkulationen für den Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung des ESO hinsichtlich der inhaltlichen und formellen Ausgestaltung einer Analyse unterzogen. Die sich aus dem KAG ergebenden Mindestanforderungen an die Gebührenkalkulationen sowie das Ergebnis unserer Einschätzung zur Einhaltung dieser Anforderungen sind der folgenden Ansicht zu entnehmen: Analyse der Kalkulationen für die Abwasserentsorgung Anforderungen an die Gebührenkalkulation Ergebnis der Analyse der vorliegenden Nachkalkulation Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung Erfassung aller Kosten für die laufende Verwaltung und Unterhaltung der Einrichtung sowie Entgelte für Fremdleistungen Zutreffend. Erfassung aller relevanten Kosten auf Basis der Kostenund Leistungsrechnung aus dem Rechnungswesensystem. Die Kosten wurden – abgegrenzt für die Spartenorganisation Abwasserentsorgung – erfasst. Entgelte für Fremdleistungen wurden in Abzug gebracht. 189 Vergleiche Wagner in Driehaus (Hrsg.)(März 2015): Kommunalabgabenrecht Kommentar, § 6 Benutzungsgebühren, Rn. 676 Gebührenkalkulationen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 175 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Kalkulationen für die Abwasserentsorgung Anforderungen an die Gebührenkalkulation Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibungen auf der Grundlage eines fortlaufenden aktualisierten und vollständigen Anlagenachweises Ergebnis der Analyse der vorliegenden Nachkalkulation Zutreffend. Die Abschreibungen wurden auf Basis eines fortlaufenden Anlagenverzeichnisses ermittelt. Die Abschreibungen wurden mit einem Kostenverteilungsschlüssel auf die bestehenden Kostenträger sachgerecht verteilt. Berücksichtigung der Erträge aus der Auflösung von SonZutreffend. Die Erträge aus der Auflösung von Sonderposten wurden derposten für Investitionsbeiträge bei der Ermittlung der bei der Kalkulation abschreibungsmindernd berücksichtigt. kalkulatorischen Abschreibungen Teilweise zutreffend. Im Rahmen der Nachkalkulation wurden die tatsächlich im Rechnungswesen ausgewiesenen Zinsaufwendungen berücksichtigt. Für die Vorauskalkulationen wurden die den Restbuchwerten des Ermittlung der Verzinsung des Anlagekapitals unter BeAnlagevermögens zuordenbaren Restbuchwerte der empfangenen rücksichtigung der Anlagen im Bau, der erhaltenen BeiErtragszuschüsse bei der Berechnung der Verzinsungsgrundlage beträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital und eines rücksichtigt. Anlagen im Bau wurden in den Vorauskalkulationen in der marktüblichen Kalkulationszinssatzes Betrachtung vollständig in die Verzinsungsgrundlage einbezogen. Als Zinssatz wurde ein kalkulatorischer Wert verwendet, der sich von einem gewichteten Mittelwert aus Eigenkapitalfinanzierungsquote, Interner Verzinsung sowie Fremdkapitalfinanzierungsquote ableitete. Zutreffend. Im Rahmen der Einführung getrennter Abwassergebühren in der Stadt Offenbach am Main zum 1. Januar 2010 wurde eine Kostenträgerrechnung mit der Zielstellung eingeführt, die AbwasserentVerursachungsgerechte Zurechnung der Kosten auf Kos- sorgungskosten auf die Kostenträger Schmutz- und Niederschlagswastenstellen und Verteilung der Kosten auf die Kostenträger ser aufzuteilen. Die Ergebnisse dieser Kostenträgerrechnung wurden mit Erläuterungsbericht vom 17. Dezember 2009 dokumentiert und auf dieser Basis wurde eine Gebührenkalkulation anhand der durchschnittlichen Plankosten der Jahre 2010 bis 2014 durchgeführt. Zutreffend. Der ESO berücksichtigte in der Kalkulation die abflussrelevanten Verkehrsflächen der Stadt. Diese wurden durch ein Fachingenieurbüro auf Basis der Ergebnisse von Überflügen des Stadtgebiets Berücksichtigung des Anteils der nicht umlagefähigen zusammengestellt. Von der gesamten an das Kanalnetz angeschlosseOberflächenentwässerung für öffentliche Straßen, Wege nen befestigten Fläche wurden die auf die Stadt entfallenden Verund Plätze kehrsflächen aufwandsmindernd berücksichtigt. Der in diesem Zusammenhang auf Basis des Flächenschlüssels festgelegte Aufwandsabschlag wurde für Zwecke der Kalkulation auf 2,1 Mio. € gerundet. Zutreffend. Der Eigenbetrieb zahlte an die städtischen Dienststellen für die zentral erbrachten Leistungen (Vollstreckung, Dezernentenbüro, Umlageschlüssel) Leistungsentgelte. Diesen Transfers lagen entsprechende Dienstleistungsverträge zugrunde. Darüber hinaus wurden Berücksichtigung von inneren Verrechnungen zentrale Verwaltungsleistungen des Eigenbetriebs (zentraler Service und Steuerung) über Umlagen auf die einzelnen Sparten aufgeteilt. Innere Verrechnungen mit der Stadt Offenbach am Main bestanden nicht. Zutreffend. Als Zinssatz wurde ein kalkulatorischer Wert verwendet, der sich von einem gewichteten Mittelwert aus EigenkapitalfinanzieAngemessene Verzinsung des Anlagekapitals rungsquote, Interner Verzinsung sowie Fremdkapitalfinanzierungsquote ableitete und jährlich neu ermittelt wurde. Dieser variierte in den Jahren 2010 bis 2014 zwischen 4,89 und 5,00 Prozent. Quelle: Gebührenbedarfsberechnungen des Eigenbetriebs Stadt Offenbach am Main – Kommunale Dienstleistungen, eigene Erhebungen Ansicht 130: Analyse der Kalkulationen für die Abwasserentsorgung In der betrachteten Vorauskalkulation der Abwasserentsorgung wurden die o.g. Mindestanforderungen größtenteils erfüllt. Die Gebührenkalkulation entsprach demnach nahezu vollständig den aktuellen Vorgaben des KAG. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main vor diesem Hintergrund, zukünftig in ihren Kalkulationen der Abwasserentsorgung folgende Anpassungen vorzunehmen. Ziel sollte es sein, ein Kalkulationsmodell zu erstellen, das den aktuellen Anforderungen des KAG entspricht: Die kalkulatorischen Zinsaufwendungen sollten auch künftig auf Basis des zugrundeliegenden Anlagekapitals und unter Berücksichtigung der erhaltenen Beiträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital berech8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 176 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main net werden. Darüber hinaus sind die im Rahmen des Anlagenachweises aufgeführten Anlagen im Bau von der Bemessungsgrundlage am betrachteten Stichtag abzusetzen. Diese Differenzierung folgt dem Grundgedanken, dass die im Rahmen des Gebührenhaushalts verwendeten Anlagen den Gebührenzahler erst belasten können, sobald sie sich operativ im Einsatz befinden. Gebührenkalkulationen Friedhofswesen Der ESO hatte im den Gebührenhaushalt Friedhofswesen im Rahmen einer Vorauskalkulation im Jahr 2011 auf Basis der Ergebnisdaten aus dem Jahr 2010 für die Kalkulationsperiode 2012 berechnet. Daraufhin wurden die Gebührensätze im Rahmen einer Aktualisierung der Gebührenordnung zum 1. Januar 2012 angepasst. Darüber hinaus wurden keine weiteren Vorauskalkulationen im Prüfungszeitraum vorgenommen. Im Jahr 2015 wurde der Gebührenhaushalt für die Jahre 2012 bis 2014 nachkalkuliert. Für die Jahre 2010 und 2011 wurden mit Verweis auf die vorgenommene Vorauskalkulation keine Gebührennachkalkulationen durchgeführt. Das gebührenrelevante Ergebnis wurde für die Jahre des Prüfungszeitraums durch die Stadt Offenbach am Main festgestellt. Auch wenn das Vorgehen der Stadt rechtlich nicht zu beanstanden war, bestehen Möglichkeiten zur Optimierung des Kalkulationsverhaltens. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, zukünftig jährlich Vorauskalkulationen mit eine Kalkulationszeitraum von bis zu drei Jahren durchzuführen. Auf Basis der Vorauskalkulation ist zu bestimmen, inwiefern die bestehenden Gebührensätze kostendeckend sind bzw. ob eine Gebührenanpassung notwendig ist. Die Vorauskalkulationen sollten hinsichtlich ihrer Ergebnisse durch jährliche Nachkalkulationen evaluiert und auf dieser Basis fortgeschrieben werden. Wir haben die Kalkulationen für den Gebührenhaushalt Friedhofswesen des ESO hinsichtlich der inhaltlichen und formellen Ausgestaltung einer Analyse unterzogen. Die sich aus dem KAG ergebenden Mindestanforderungen an die Gebührenkalkulationen sowie das Ergebnis unserer Einschätzung zur Einhaltung dieser Anforderungen sind der folgenden Ansicht zu entnehmen: Analyse der Kalkulationen für das Friedhofswesen Anforderungen an die Gebührenkalkulation Ergebnis der Analyse der vorliegenden Vorauskalkulation Gebührenhaushalt Friedhofswesen Erfassung aller Kosten für die laufende Verwaltung und Unterhaltung der Einrichtung sowie Entgelte für Fremdleistungen Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibungen auf der Grundlage eines fortlaufenden aktualisierten und vollständigen Anlagenachweises Ermittlung der Verzinsung des Anlagekapitals unter Berücksichtigung der Anlagen im Bau, der erhaltenen Beiträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital und eines marktüblichen Kalkulationszinssatzes Verursachungsgerechte Zurechnung der Kosten auf Kostenstellen und Verteilung der Kosten auf die Kostenträger Berücksichtigung eines Abschlags für den Anteil an Grünpflege Zutreffend. Erfassung auf Basis der Kosten- und Leistungsrechnung aus dem Rechnungswesensystem. Die Kosten wurden auf einzelnen Kostenstellen innerhalb der Sparten Friedhöfe und Krematorium erfasst. Das Krematorium ist ein Betrieb gewerblicher Art, der bei der Kalkulation der Gebühren und der Feststellung der Kostendeckung unberücksichtigt geblieben ist. Zutreffend. Anlagennachweise zu den städtischen Friedhöfen wurden fortlaufend geführt. In der Vorauskalkulation wurden die kalkulatorischen Abschreibungen darauf basierend berechnet. Für die Nachkalkulationen wurden die tatsächlichen Abschreibungen aus dem Rechnungsergebnis herangezogen. Nicht zutreffend. In der Vorauskalkulation sowie in der Nachkalkulation wurden die tatsächlich angefallenen Zinsaufwendungen (Fremdkapitalverzinsungen) zugrunde gelegt. Die Verzinsung des Anlagenkapitals wurde nicht berücksichtigt. Teilweise zutreffend. Im Rahmen der Vorauskalkulation der Gebühren wurde eine verursachungsgerechte Zurechnung der Kosten auf Kostenstellen und Verteilung auf die Kostenträger vorgenommen. Im Rahmen der Nachkalkulation wurde die Kostendeckung des Gebührenhaushalts kostenstellen- bzw. kostenträgerübergreifend betrachtet. Zutreffend. Für die Kalkulationen wurde im Prüfungszeitraum jeweils ein grünpolitischer Anteil in Höhe von 20 Prozent der Gesamtaufwendungen der Kostenstellengruppe Grünpflege (295005) aufwandsmindernd angesetzt. Der Prozentsatz wurde im gesamten Prüfungszeitraum gleichlautend angesetzt. Der Prozentsatz wurde angabegemäß vor Beginn des Prüfungszeitraums auf Basis von Referenzprozentsätze vergleichbarer Körperschaften festgelegt. Eine Detailuntersuchung, z.B. durch eine Analyse der tatsächlichen Flächennutzung, hat nicht stattgefunden. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 177 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Analyse der Kalkulationen für das Friedhofswesen Anforderungen an die Gebührenkalkulation Berücksichtigung von inneren Verrechnungen Angemessene Verzinsung des Anlagekapitals Ergebnis der Analyse der vorliegenden Vorauskalkulation Zutreffend. Der Eigenbetrieb zahlte an die städtischen Dienststellen für die zentral erbrachten Leistungen (Vollstreckung, Dezernentenbüro, Umlageschlüssel) Leistungsentgelte. Diesen Transfers liegen entsprechende Dienstleistungsverträge zugrunde. Darüber hinaus wurden zentrale Verwaltungsleistungen des Eigenbetriebs (zentraler Service und Steuerung) über Umlagen auf die einzelnen Sparten aufgeteilt. Innere Verrechnungen mit der Stadt Offenbach am Main bestanden nicht. Zutreffend. In der Vorauskalkulation sowie in der Nachkalkulation wurden die tatsächlich angefallenen Zinsaufwendungen (Fremdkapitalverzinsungen) zugrunde gelegt. Die Verzinsung des Anlagenkapitals wurde nicht berücksichtigt. Quelle: Gebührenbedarfsberechnungen der Offenbach am Main, eigene Erhebungen Ansicht 131: Analyse der Kalkulationen für das Friedhofswesen In den Kalkulationen für das Friedhofswesen wurden die o.g. Mindestanforderungen noch nicht vollständig erfüllt. Die Gebührenkalkulationen entsprachen demnach nicht vollständig den aktuellen Vorgaben des KAG. Folgende Anpassungen werden vor diesem Hintergrund empfohlen: Die kalkulatorischen Zinsaufwendungen sollten zukünftig auf Basis des zugrundeliegenden Anlagekapitals, unter Berücksichtigung der erhaltenen Beiträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital, berechnet werden. Für die Verzinsung ist ein angemessener Zinssatz festzulegen. Für die Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes können unterschiedliche Berechnungen in Betracht kommen. Ausschlaggebend für den Ansatz der Zinssätze sind die örtlichen Gegebenheiten. Die Ermittlung der kalkulatorischen Verzinsung ist so zu dokumentieren, dass im Falle eines Verfahrens ein Dritter diese Berechnung nachvollziehen kann.190 Für Zwecke der Umsetzung der Empfehlung kann sich der ESO am Vorgehen im Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung orientieren. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, die Gebührenkalkulation für das Friedhofswesen unter Berücksichtigung der oben genannten Punkte zu überarbeiten. Ziel sollte es sein, ein Kalkulationsmodell zu erstellen, das den aktuellen Anforderungen des KAG und dem Grundsatz der Nachvollziehbarkeit entspricht. Kostendeckungsgrad nach dem Gesetz über kommunale Abgaben (KAG) Die Gebührenhaushalte Abwasserentsorgung und Friedhofswesen zeigten für die Jahre 2010 bis 2014 nachfolgende Ergebnisse und Kostendeckungsgrade 191: 190 Vergleiche Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen zur Neukalkulation von Benutzungsgebühren, 3. Kammer, Urteil vom 18. Juli 2012, 3 A 34/10 (Rn. 14-16). Eine Möglichkeit der Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes kann die Ermittlung der Rendite sein, die die Gemeinde wahrscheinlich hätte erzielen können, wenn sie das Eigenkapital nicht in die Einrichtung investiert, sondern am Kapitalmarkt angelegt hätte. Des Weiteren besteht die Möglichkeit auch einen Durchschnittswert aus der Zinsentwicklung mehrerer Jahre, unter Berücksichtigung des maximal zeitlichen Anlagehorizonts des Trägers der öffentlichen Einrichtung, zu bilden. Zudem kommt die Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes durch Nachkalkulation zurückliegender Zeiträume in Betracht. Dabei muss die ordnungsgemäße Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes auf den im Rückwirkungszeitraum gültigen Fremd- bzw. Eigenkapital aufbauen, welche der Einrichtungsträger als Sollzinsen tatsächlich gezahlt hatten bzw. als Habenzins effektiv erzielt hätte. Des Weiteren kann die Ermittlung eines Mischzinssatzes in Betracht kommen. Bei der Ermittlung wird der Anteil der Investitionen der öffentlichen Einrichtungen an den Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts für einen repräsentativen mehrjährigen, vergangen Zeitraum mit Hilfe gesicherter Erfahrungssätze veranschlagt. Dann wird aufgeschlüsselt, zu welchem Prozentsatz dieser Investitionskostenanteil einerseits durch Kredite und andererseits durch kommunale Eigenmittel finanziert wurde. Anschließend werden die durch Kredite bzw. Eigenkapital aufgebrachten Mittel jeweils mit Soll- und Habenzinssätze bewertet, aus denen ein einheitlicher Mischzinssatz gebildet wird. 191 Bei der Berechnung des Ergebnisses und des Kostendeckungsgrades orientierten wir uns an den Vorgaben des KAG. Die hier ausgewiesenen Ergebnisse sind folglich nicht deckungsgleich mit den Ergebnissen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit des Eigenbetriebs oder den Ergebnissen des zugehörigen Teilhaushalts im städtischen Haushalt. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 178 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ergebnisse und Kostendeckungsgrade der Abwasserentsorgung und des Friedhofswesens 2010 bis 2014 Abwasserentsorgung Jahr Ergebnis Friedhofswesen DG Ergebnis DG 2010 1.490.966 € 109% -542.415 € 77% 2011 2.485.779 € 116% -116.447 € 94% 2012 4.276.988 € 134% 80.805 € 104% 2013 3.372.617 € 125% 121.779 € 106% 2014 2.703.616 € 119% 78.772 € 104% Gesamtergebnis/ Mittelwert 14.329.967 € 120% -377.507 € 97% Quelle: Gebührenbedarfsberechnungen, Jahresabschlüsse, eigene Erhebungen Ansicht 132: Ergebnisse und Kostendeckungsgrade der Abwasserentsorgung und des Friedhofswesens 2010 bis 2014 Der Gebührenhaushalt Abwasserentsorgung der Stadt Offenbach am Main wies in den Jahren des Prüfungszeitraums eine Kostenüberdeckung in Höhe von 14,3 Millionen € auf. Dabei lag der Kostendeckungsgrad im Durchschnitt annäherungsweise bei 120 Prozent. Die entstandenen Überschüsse wurden durch den Eigenbetrieb in eine Rückstellung für den Gebührenausgleich eingestellt. Zum Stichtag 31. Dezember 2014 hatte die Rückstellung einen Wert von 14,3 Millionen €. Für den Gebührenhaushalt Friedhofswesen ergab sich im Prüfungszeitraum ein differenziertes Bild. Während in den Jahren 2010 und 2011 noch eine Kostenunterdeckung festgestellt wurde, erzielte der Gebührenhaushalt in den Jahren 2012 bis 2014 jeweils eine Kostenüberdeckung. Kumuliert ergab sich im gesamten Prüfungszeitraum eine Kostenunterdeckung in Höhe von 0,4 Millionen. Der Kostendeckungsgrad betrug im Durchschnitt 97 Prozent. Der Eigenbetrieb bilanzierte in den Jahren 2012 bis 2014 jeweils eine Rückstellung für den Ausgleich des Gebührenhaushalts Friedhofswesen. Zum Stichtag 31. Dezember 2014 hatte die Rückstellung einen Wert von 0,3 Millionen €. Kostenüberdeckungen oder Kostenunterdeckungen müssen nach § 10 Absatz 2 Satz 7 KAG innerhalb der folgenden fünf Jahre nach dem Ende des Kalkulationszeitraums ausgeglichen werden. Kostenüberdeckungen können zu einer Ungültigkeit der Gebührensatzregelung führen, sofern ihr Ausmaß nicht nur unerheblich ist. Dauerhafte Kostenunterdeckungen dagegen stellen eine indirekte Subventionierung des Gebührenhaushalts dar und sind nach dem Kostendeckungsprinzip des KAG unzulässig. Um Rechtssicherheit zu schaffen, sind die Gebührensätze nach den Vorgaben des KAG regelmäßig zu kalkulieren. Die ausgewiesenen Rückstellungen für den Gebührenausgleich sind zeitnah im Zuge der Kalkulation des Gebührenhaushalts über die Festlegung angemessener Gebührensätze aufzulösen. Die Überdeckungen im Bereich Abwasserentsorgung können aufgrund ihrer Höhe und der Nachhaltigkeit ihres Auftretens nicht mehr als unerheblich bezeichnet werden. Für die Stadt Offenbach am Main bestand demnach zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen das Risiko, dass das Ausmaß an Überdeckungen zu einer Ungültigkeit der Gebührensatzregelung führt. Am Beispiel der Stadt Offenbach am Main zeigte sich, dass eine regelmäßige Vorauskalkulation der Gebührenhaushalte und eine entsprechende Anpassung der Gebührensätze dieses Risiko verringern kann. Durch die Stadtverordnetenversammlung wurde am 18. Juni 2015 eine Senkung der Gebühren für die Abwasserentsorgung zum 1. Januar 2016 mit einem Kalkulationszeitraum von drei Jahren beschlossen. Die Anpassung der Gebührensätze war darauf ausgerichtet, die entstandenen Überdeckungen abzubauen und damit das oben beschriebene Risiko zu reduzieren. 8.13 Modellfamilie Im Folgenden werden die kommunalen Einnahmen aus dem Blickwinkel der Einwohner betrachtet. Hohe oder geringe Belastungen mit Steuern, Gebühren, Beiträgen und Abgaben sind unter Einbeziehung folgender Aspekte zu bewerten: 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 179 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Den Ausgaben der Einwohner sind die Leistungen der Städte gegenüberzustellen. Eine Stadt mit niedrigen Hebesätzen ist dann nicht günstig, wenn sie zum Beispiel keine Gemeinschaftseinrichtungen vorhält und Straßen nicht repariert.  Niedrige Gebühren sind für den gegenwärtigen Gebührenzahler vorteilhaft, für Steuerzahler oder Gebührenzahler späterer Jahre aber möglicherweise nachteilig.  Sind die Gebühren niedrig, aber nicht kostendeckend, subventioniert der Steuerzahler die Gebührenhaushalte.  Sind die Gebührenhaushalte kostendeckend, die Kosten jedoch zu niedrig angesetzt, um einen qualifizierten Substanzerhalt sicherzustellen, werden die gegenwärtigen Gebührenzahler von den künftigen subventioniert. Die Analyse zeigt, wie stark sich eine unterschiedliche Gebühren- und Hebesatzpolitik auf die Einwohner in absoluten €-Beträgen auswirkt. Es wird untersucht, welchen Betrag eine Modellfamilie der Stadt je Jahr zu zahlen hat. Die Modellfamilie besteht aus zwei Erwachsenen und zwei Kindern (eines davon im Kindergartenalter) und bewohnt ein Einfamilienhaus. Die Familie übernimmt in dem betrachteten Jahr außerdem die Kosten einer Bestattung. Die Bestattungskosten werden in der weiteren Betrachtung mit dem Faktor 0,1 gewichtet. Folgende Zahlungen an die jeweilige Stadt fallen an:  Abwassergebühren (alle Grund-, Verbrauchs- und Verwaltungsgebühren bei einem Abwasservolumen von 150 m³/ Jahr bzw. einer versiegelten Fläche von 100 m²),  Gebühren Wasserversorgung (alle Grund-, Verbrauchs- und Verwaltungsgebühren bei einem Wasserbezug von 150 m³/ Jahr),  Abfallgebühren (Grund-, Verbrauchs- und Verwaltungsgebühren je Monat für die Entsorgung von 120 Litern Restmüll (inkl. eventueller Biotonne))192, bei monatlicher Abfuhr werden die jährlichen Gebühren für eine 120 Liter Tonne erhoben, bei 14-tägiger Abfuhr für eine 60 Liter Tonne, unterstellt wurde die Wohnlage in einem freistehenden Einfamilienhaus,  Gebühren Bestattungswesen (Aufbewahrung eines Toten für zwei Tage, Benutzung der Trauerhalle/ Friedhofskapelle, Bestattung in einem Erdreihengrab, Genehmigung zur Aufstellung eines Grabmals und dessen Einfassung), jährliche Grabmiete/ Nutzungsgebühr für ein Reihengrab,  Elternbeiträge Kindertagesstätten (die jährlichen Kosten für die Vormittagsbetreuung eines Kindes bzw. die jeweils kürzeste Betreuungsdauer, die in der Stadt vereinbart werden kann) und  Grundsteuer B (bei einem Messbetrag von 100 €). In nachfolgender Ansicht ist die gesamte Gebühren- und Realsteuerbelastung der Modellfamilie nach den einzelnen Bereichen separiert dargestellt. Dabei werden in Ergänzung zu den Ergebnissen der aktuellen Prüfung die absoluten Veränderungen gegenüber den Ergebnissen der 132. Vergleichenden Prüfung aufgezeigt: 192 Vergleiche Sechsundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/801, Abschnitt 6.5 (Seite 183-184). Die Überörtliche Prüfung untersuchte bereits im Rahmen der 172. Vergleichende Prüfung: „Abfallentsorgung in Großstädten“ die Gebührenbelastungen der Gebührenzahler. Unterschiede in der Darstellung sind auf die unterschiedliche Prämissensetzung hinsichtlich des Leerungsturnus für die Abfallentsorgung zurück zu führen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 180 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Gebühren, Beiträge und Realsteuern der Modellfamilie für das Jahr 2014 Abwasserentsorgung Stadt Wasserversorgung Abfallentsorgung Kinderbetreuung Bestattung Grundsteuerzahllast Summe Ergebnisse der aktuellen Prüfung für das Jahr 2014 Darmstadt 425 € 230 € 189 € 1.212 € 188 € 460 € 2.702 € Frankfurt am Main 264 € 275 € 263 € 1.248 € 221 € 500 € 2.771 € Kassel 440 € 322 € 202 € 1.056 € 221 € 490 € 2.731 € Offenbach am Main 383 € 324 € 115 € 1.128 € 181 € 500 € 2.630 € Wiesbaden 393 € 377 € 126 € 0 €1) 143 € 475 € 1.513 € = Maximum, = Minimum Veränderung im Vergleich zu den Ergebnissen der 132. Vergleichenden Prüfung (Jahr 2008) Darmstadt 21 € -141 € -38 € 132 € -12 € 90 € 51 € Frankfurt am Main 0€ -69 € 36 € 0€ 78 € 40 € 85 € Kassel 0€ -23 € -47 € -204 € 16 € 0€ -259 € 40 € 0€ -8 € -120 € 50 € 100 € 62 € 0€ -26 € 24 € -1.380 € -39 € 0€ -1.421 € Offenbach am Main Wiesbaden 1) Beitragssatz für die Halbtagesbetreuung im Kindergarten. Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 133: Gebühren, Beiträge und Realsteuern der Modellfamilie für das Jahr 2014 Für die Stadt Offenbach am Main wurde eine Belastung der Modellfamilie mit Gebühren, Beiträgen und Realsteuern in Höhe von 2.630 € ermittelt. Gegenüber den Ergebnissen der 132. Vergleichenden Prüfung aus dem Jahr 2008 hat sich die Gesamtbelastung um 62 € erhöht. Beiträge für die Wasserversorgung sind im Vergleich zur 132. Vergleichenden Prüfung unverändert geblieben, während die Kosten für die Abfallentsorgung um 8 € und die Kinderbetreuung um 120 € gesunken sind. Im Gegenzug sind die Beiträge für Abwasserentsorgung um 40 €, die Bestattungskosten um 50 € und die Grundsteuerlast um 100 € gestiegen. Im Vergleich zu den anderen hessischen Großstädten in 2014 wies die Stadt Offenbach am Main nach der Stadt Wiesbaden193 die zweitgeringste Gesamtbelastung für die Modellfamilie auf. Die höchste Belastung wurde in der Stadt Frankfurt am Main mit 2.771 € gemessen. Darüber hinaus waren in den Einzelpositionen die Kosten der Abfallentsorgung mit 115 € in der Stadt Offenbach am Main am niedrigsten. Allerdings trug die Modellfamilie in der Stadt Offenbach am Main gemeinsam mit der Stadt Frankfurt am Main die höchste Grundsteuerlast von 500 €. 193 Die niedrigste Gesamtbelastung wurde aufgrund der beitragsfreien Halbtagesbetreuung im Kindergarten in der Stadt Wiesbaden mit 1.513 € gemessen. 8. Analyse ausgewählter kommunaler Leistungen Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 181 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 9. Wirtschaftliche Betätigung 9.1 Umfang der wirtschaftlichen Betätigung Beteiligungen Die Stadt kann unter den Voraussetzungen des § 122 Absatz 1 HGO 194 unterschiedliche Gesellschaften gründen oder sich an diesen beteiligen. Die Stadt darf nach § 122 Absatz 1 Nr. 2 HGO195 eine Gesellschaft nur gründen, wenn Haftung und Einzahlungsverpflichtungen begrenzt sind. Demnach ist ein Engagement in Personengesellschaften mit unbegrenzter Haftung für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft unzulässig. Insofern finden sich in den Beteiligungsportfolien der Großstädte insbesondere Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) und Aktiengesellschaften (AG). Zudem kommen Sonderformen in Betracht, die sich nicht unter Kapital- oder Personengesellschaften einordnen lassen. Diese können beispielsweise Genossenschaften (eG) sein. Des Weiteren bestimmt § 122 Absatz 1 Nr. 3 HGO196 eine angemessene Einflussnahme der Städte auf ihre Beteiligungen. Dies bezieht sich nicht nur auf die Beteiligungsquote des Stimmrechts in den Gesellschafterversammlungen der GmbH und der Hauptversammlung in der AG, sondern auch insbesondere auf die Vertretung im Aufsichtsrat oder einem entsprechenden Überwachungsorgan der Beteiligung. Unter die maßgeblichen Beteiligungen fallen jene Beteiligungen, an denen die Stadt unmittelbar oder mittelbar einen Anteil von 20 bis 50 Prozent der Stimmrechte hält. Zu den beherrschten Beteiligungen zählen jene, an denen die Stadt unmittelbar oder mittelbar mehr als 50 Prozent der Stimmrechte hält. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die städtischen Beteiligungen, an denen die Städte unmittelbar oder mittelbar mindestens in maßgeblichem Umfang beteiligt waren. 194 § 122 HGO - Beteiligung an Gesellschaften (1) Eine Gemeinde darf eine Gesellschaft, die auf den Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens gerichtet ist, nur gründen oder sich daran beteiligen, wenn 1. die Voraussetzungen des § 121 Abs. 1 vorliegen, 2. die Haftung und die Einzahlungsverpflichtung der Gemeinde auf einen ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen Betrag begrenzt ist, 3. die Gemeinde einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Überwachungsorgan, erhält, 4. gewährleistet ist, dass der Jahresabschluss und der Lagebericht, soweit nicht weitergehende gesetzliche Vorschriften gelten oder andere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, entsprechend den für große Kapitalgesellschaften geltenden Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches aufgestellt und geprüft werden. Die Aufsichtsbehörde kann von den Vorschriften der Nr. 2 bis 4 in besonderen Fällen Ausnahmen zulassen 195 § 122 HGO - Beteiligung an Gesellschaften (2) Abs. 1 gilt mit Ausnahme der Vorschriften der Nr. 1 auch für die Gründung einer Gesellschaft, die nicht auf den Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens gerichtet ist, und für die Beteiligung an einer solchen Gesellschaft. Darüber hinaus ist die Gründung einer solchen Gesellschaft oder die Beteiligung an einer solchen Gesellschaft nur zulässig, wenn ein wichtiges Interesse der Gemeinde an der Gründung oder Beteiligung vorliegt. 196 § 121 HGO - Wirtschaftliche Betätigung (1) Die Gemeinde darf sich wirtschaftlich betätigen, wenn 1. der öffentliche Zweck die Betätigung rechtfertigt, 2. die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht und 3. der Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Soweit Tätigkeiten vor dem 1. April 2004 ausgeübt wurden, sind sie ohne die in Satz 1 Nr. 3 genannten Einschränkungen zulässig. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 182 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ansicht 134: Sparda-Bank-Hessen-Stadion. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Ansicht 135: Sana-Klinikum Offenbach am Main. Aufnahme vom 9. Januar 2016. Das Beteiligungsportfolio der Stadt Offenbach am Main umfasste zum 31. Dezember 2013 insgesamt 33 mindestens maßgebliche Beteiligungen. Im 1. Grad umfasste das Beteiligungsportfolio der Stadt Offenbach am Main sechs mindestens maßgebliche Beteiligungen, darunter drei Eigenbetriebe und drei Gesellschaften mit beschränkter Haftung:  Eigenbetrieb „MainArbeit.Kommunales Jobcenter Offenbach“  Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach  Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main (ESO), Kommunale Dienstleistungen  Seniorenzentrum Offenbach GmbH197  Stadtwerke Offenbach Holding GmbH  Offenbacher-Stadtinformation-Gesellschaft mbH Das Beteiligungsportfolio der Stadt Offenbach am Main wurde insbesondere vom Konzern Stadtwerke Offenbach Holding GmbH geprägt. Innerhalb dieses Konzerns bestanden alle mittelbaren maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main. Nachfolgend wird vergleichend die Beteiligungsstruktur nach Beteiligungsgrad der Großstädte für das Jahr 2013 dargestellt: 197 Die Stadt Offenbach am Main übernahm gemäß Stadtverordnetenbeschluss vom 4. Dezember 2013 zum 31. Dezember 2013 sämtliche Geschäftsanteile an der Seniorenzentrum Offenbach GmbH (SZO GmbH) sowie die dazugehörigen Betriebsgrundstücke und Gebäude zu einem Kaufpreis in Höhe von insgesamt 1 € gem. § 10 Abs. 2 Konsortialvertrag. Die Stadt Offenbach am Main nahm in Folge dessen ab dem 1. Januar 2014 am Geschäftsergebnis der Gesellschaft teil. Dies umfasste auch den Verlustausgleich für das Geschäftsjahr 2013, welcher im Jahr 2014 durch die Stadt zu leisten war. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 183 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Zahl der mindestens maßgeblichen Beteiligungen der Großstädte im Vergleich für das Jahr 2013 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 1. Grad 15 42 24 6 14 2. Grad 14 45 23 13 11 3. Grad 58 83 28 14 19 4. Grad 31 29 4 - 6 ab 5. Grad 10 7 - - - Summe 128 206 79 33 50 Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 136: Zahl der mindestens maßgeblichen Beteiligungen der Großstädte im Vergleich für das Jahr 2013 Die hessischen Großstädte hielten zum 31. Dezember 2013 zwischen 33 (Stadt Offenbach am Main) und 206 (Stadt Frankfurt am Main) Beteiligungen in maßgeblichem Umfang. Die Stadt Offenbach am Main hatte mit 33 maßgeblichen mittelbaren und unmittelbaren Beteiligungen das kleinste Beteiligungsportfolio im Vergleich. Demgegenüber hatte die Stadt Frankfurt am Main zum 31. Dezember 2013 insgesamt 206 mindestens maßgebliche unmittelbare und mittelbare Beteiligungen. Finanzielle Bedeutung der beherrschten und maßgeblichen städtischen Beteiligungen Die nachfolgende Ansicht zeigt die finanzielle Bedeutung der beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen. Die beherrschten Beteiligungen wurden dabei vollständig einbezogen, während die maßgeblichen Beteiligungen anteilig nach der Beteiligungsquote der Stadt Offenbach am Main berücksichtigt wurden. Darstellung der finanziellen Bedeutung der unmittelbar beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2013 Beherrschte Beteiligungen Beteiligung der Stadt Offenbach am Main Grad der Beteiligung Bilanzsumme Eigenkapital Jahresergebnis Betriebsleistung1) Stadtwerke Offenbach Holding GmbH (Konzern) 100,0% 363.133.405 € 116.391.643 € - 13.577.663 € 114.251.801 € OffenbacherStadtinformationGesellschaft mbH 74,5%2) 378.271 € 45.671 € 1.303 € 829.933 € Seniorenzentrum Offenbach GmbH 100,0% 1.030.217 € - 436.657 € - 275.667 € 5.297.224 € 364.541.892 € 116.000.657 € - 13.852.027 € 120.378.958 € Summe 1) Betriebsleistung entspricht der Summe aus Umsatzerlösen, Bestandsveränderungen und sonstigen ordentlichen Erträgen (ohne Finanzerträge). 2) Ermittlung des Grades der Beteiligung unter Berücksichtigung der unmittelbaren städtischen Unternehmensanteile (49,0 Prozent) sowie der durch die Stadtwerke Offenbach Holding GmbH gehaltenen Unternehmensanteile (25,5 Prozent) 3) Die Stadt Offenbach am Main übernahm gemäß Stadtverordnetenbeschluss vom 4. Dezember 2013 zum 31. Dezember 2013 sämtliche Geschäftsanteile an der Seniorenzentrum Offenbach GmbH (SZO GmbH) sowie die dazugehörigen Betriebsgrundstücke und Gebäude zu einem Kaufpreis in Höhe von insgesamt 1 € gem. § 10 Abs. 2 Konsortialvertrag. Die Stadt Offenbach am Main nahm in Folge dessen ab dem 1. Januar 2014 am Geschäftsergebnis der Gesellschaft teil. Dies umfasste auch den Verlustausgleich für das Geschäftsjahr 2013, welcher im Jahr 2014 durch die Stadt zu leisten war. Quelle: Jahresabschlüsse 2013, eigene Berechnungen Ansicht 137: Darstellung der finanziellen Bedeutung der unmittelbar beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main für das Jahr 2013 Die privatrechtlichen beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main wiesen eine Gesamtbilanzsumme von 364,5 Millionen € sowie ein Eigenkapital von 116,0 Millionen € aus. Der 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Jahresfehlbetrag der privatrechtlichen Beteiligungsunternehmen betrug im Jahr 2013 insgesamt 13,9 Millionen €. Der ausgewiesene Konzernjahresfehlbetrag der Stadtwerke Offenbach GmbH resultierte angabegemäß im Wesentlichen aus zwei Sondereffekten. Zum einen dem außerordentlichen Effekt der Insolvenz der Offenbacher Fußball Club Kickers 1901 GmbH die bei der Stadiongesellschaft Bieberer Berg zu einem Jahresverlust von 6.971 T€ geführt hat. Zum anderen hatte die Gemeinnützige Baugesellschaft mbH Offenbach im Jahr 2013 einen Verlust von 5.334 T€ erwirtschaftet, der im Rahmen des planmäßigen Sanierungsprogramms entstand und durch entsprechende akkumulierte Bauerneuerungsrücklagen vollständig kompensiert wurde. Eigenbetriebe Eigenbetriebe sind durch ihre Selbstständigkeit in der Wirtschaftsführung, Vermögensverwaltung und Rechnungslegung gekennzeichnet, haben jedoch keine eigene Rechtspersönlichkeit (§ 127 Absatz 1 HGO198). Sie stellen gemäß § 115 Absatz 1 HGO 199 Sondervermögen der Gemeinden dar. Für Sondervermögen sind separate Haushalts-/ Wirtschaftspläne zu erstellen und Sonderrechnungen zu führen. Sie sind zudem gesondert im Haushalt der Gemeinden nachzuweisen (§ 115 Absatz 2 und 4 HGO).200 Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen drei Eigenbetriebe errichtet. Im Folgenden wird die finanzielle Bedeutung der Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 dargestellt: Darstellung der finanziellen Bedeutung der Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main Grad der Beteiligung Bilanzsumme 100,0% 15.085.918 € 751.197 € -36.640 € 104.781 € 100,0% 4.198.568 € -10.087.339 € -11.287.339 € 15.511.458 € 100,0% 100.385.324 € 13.396.434 € 884.550 € 68.109.676 € 119.669.810 € 3.309.095 € -10.439.429 € 83.725.916 € Eigenbetrieb „MainArbeit.Kommunales Jobcenter Offenbach“ Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main (ESO), Kommunale Dienstleistungen Summe Eigenkapital Jahresergebnis Betriebsleistung1) 1) Betriebsleistung entspricht der Summe aus Umsatzerlösen und sonstigen betrieblichen Erträgen (ohne Finanzerträge). Quelle: Jahresabschlüsse 2013, eigene Berechnungen Ansicht 138: Darstellung der finanziellen Bedeutung der Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 198 127 HGO - Eigenbetriebe (1) Die Wirtschaftsführung, Vermögensverwaltung und Rechnungslegung der wirtschaftlichen Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe) sind so einzurichten, dass sie eine vom übrigen Gemeindevermögen abgesonderte Betrachtung der Verwaltung und des Ergebnisses ermöglichen. 199 § 115 HGO - Sondervermögen (1) Sondervermögen der Gemeinde sind 1. das Gemeindegliedervermögen und das Gemeindegliederklassenvermögen (§ 119), 2. das Vermögen der rechtlich unselbständigen örtlichen Stiftungen, 3. wirtschaftliche Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit und öffentliche Einrichtungen, für die aufgrund gesetzlicher Vorschriften Sonderrechnungen geführt werden, 4. rechtlich unselbständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. (2) Sondervermögen nach Abs. 1 Nr. 1 und 2 unterliegen den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft, Sie sind im Haushalt der Gemeinde gesondert nachzuweisen. (3) Auf Sondervermögen nach Abs. 1 Nr. 3 sind die Vorschriften der §§ 92, 93, 101 bis 105, 108 und 109 sinngemäß anzuwenden. (4) Für Sondervermögen nach Abs. 1 Nr. 4 sind besondere Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen. Die Vorschriften des Ersten Abschnitts sind mit der Maßgabe anzuwenden, dass an die Stelle der Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan tritt und von der öffentlichen Bekanntmachung und Auslegung nach § 97 Abs. 2 und 5 abgesehen werden kann. Anstelle eines Haushaltsplans können ein Wirtschaftsplan aufgestellt und die für die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden; Abs. 3 gilt sinngemäß. 200 Siehe Fußnote 199. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 185 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die drei Eigenbetriebe wiesen insgesamt eine Bilanzsumme von 119,7 Millionen € sowie ein Eigenkapital von 3,3 Millionen € aus. Der Jahresfehlbetrag der Eigenbetriebe betrug im Jahr 2013 insgesamt 10,4 Millionen € und resultierte insbesondere aus dem ordentlichen Jahresfehlbetrag des Eigenbetriebs Kindertagesstätten Offenbach in Höhe von 11,3 Millionen €. Zusammenfassende Betrachtung der wesentlichen Aufgabenträger Die folgende Ansicht zeigt die aggregierten Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe sowie der beherrschten und maßgeblichen unmittelbaren Beteiligungen der Großstädte im Vergleich zum Stichtag 31. Dezember 2013. Die beherrschten Aufgabenträger wurden dabei vollständig und die maßgeblichen mit dem Beteiligungsanteil der Städte berücksichtigt. Aggregierte Jahresabschlussdaten der wesentlichen Aufgabenträger1) im Vergleich für das Jahr 2013 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Bilanzdaten Bilanzsumme 3.967,7 Mio. € 9.354,7 Mio. € 1.939,0 Mio. € 484,2 Mio. € 2.411,5 Mio. € Anlagevermögen 2.901,1 Mio. € 7.718,6 Mio. € 1.546,1 Mio. € 359,5 Mio. € 1.995,9 Mio. € Umlaufvermögen 1.043,8 Mio. € 1.519,4 Mio. € 130,8 Mio. € 113,9 Mio. € 386,7 Mio. € 652,3 Mio. € 2.707,1 Mio. € 464,0 Mio. € 120,1 Mio. € 658,7 Mio. € 1.498,4 Mio. € 3.385,0 Mio. € 850,6 Mio. € 199,5 Mio. € 949,4 Mio. € 642,7 Mio. € 1.842,8 Mio. € 261,0 Mio. € 84,8 Mio. € 484,7 Mio. € 593,6 Mio. € 806,0 Mio. € 236,7 Mio. € 54,3 Mio. € 208,9 Mio. € Ordentliche Erträge 2.576,0 Mio. € 4.703,0 Mio. € 1.198,4 Mio. € 336,1 Mio. € 1.165,1 Mio. € Ordentliche Aufwendungen 2.553,3 Mio. € 4.617,9 Mio. € 1.141,2 Mio. € 346,8 Mio. € 1.124,7 Mio. € 394,8 Mio. € 1.010,0 Mio. € 247,9 Mio. € 42,5 Mio. € 248,3 Mio. € -55,8 Mio. € 61,7 Mio. € 10,7 Mio. € -22,4 Mio. € 58,2 Mio. € -65,9 Mio. € -74,8 Mio. € 5,5 Mio. € -24,3 Mio. € 34,4 Mio. € Eigenkapital Verbindlichkeiten ggü. Kreditinstituten Weitere Verbindlichkeiten Rückstellungen Gewinn- und Verlustrechnung - davon Personalaufwendungen Abschlussergebnisse Ergebnis gewöhnlicher Geschäftstätigkeit Jahresüberschuss/ -fehlbetrag 1) Eigenbetriebe sowie beherrschte und maßgebliche Beteiligungen an Gesellschaften privaten Rechts. Quelle: Jahresabschlüsse 2013 der beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen Ansicht 139: Aggregierte Jahresabschlussdaten der wesentlichen Aufgabenträger im Vergleich für das Jahr 2013 Zum Stichtag 31. Dezember 2013 betrug die aggregierte Bilanzsumme der wesentlichen Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main 484,2 Millionen €. Die ordentlichen Erträge der wesentlichen Aufgabenträger lagen für die Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 bei 336,1 Millionen €. Während das aggregierte Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit einen ordentlichen Fehlbetrag von 22,4 Millionen € auswies, betrug der zusammengefasste ordentliche Jahresfehlbetrag der wesentlichen Aufgabenträger 24,3 Millionen €. Der aggregierte ordentliche Jahresfehlbetrag der wesentlichen Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main wurde dabei insbesondere durch den ordentlichen Jahresfehlbetrag im Konzernabschluss der Stadtwerke Offenbach Holding GmbH in Höhe von 13,6 Millionen € und den ordentlichen Jahresfehlbetrag im Eigenbetrieb Kindertagesstätten in Höhe von 11,3 Millionen € beeinflusst. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 186 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Mit 9.354,7 Millionen € wiesen die Aufgabenträger der Stadt Frankfurt am Main die höchste Bilanzsumme sowie mit 2.707,1 Millionen € das höchste aggregierte Eigenkapital im Vergleich aus. Dies entsprach einer rechnerischen Eigenkapitalquote von 29 Prozent. Die niedrigsten Werte wiesen die maßgeblichen Beteiligungen der Stadt Offenbach am Main mit einer aggregierten Bilanzsumme von 484,2 Millionen € und einem Eigenkapital von 120,1 Millionen € aus. Die niedrigste rechnerische Eigenkapitalquote wurde mit 16 Prozent durch die wesentlichen Beteiligungen der Stadt Darmstadt erreicht. Mit Ausnahme der Städte Kassel und Wiesbaden, wiesen die wesentlichen Beteiligungen der Städte des Vergleichs summarisch Jahresfehlbeträge für das Jahr 2013 aus. Diese betrugen zwischen 24,3 Millionen € in der Stadt Offenbach am Main und 74,8 Millionen € in der Stadt Frankfurt am Main. Ausgliederungsquoten Die wirtschaftliche Bedeutung der maßgeblichen Aufgabenträger der Städte lässt sich im Vergleich zum städtischen Jahresabschluss darstellen. Die Ausgliederungsquote gibt, bezogen auf die jeweilige Kennzahl, das Verhältnis des anteiligen Werts der Aufgabenträger zum summarischen Wert von Aufgabenträgern und Stadt an. Die Ausgliederungsquoten zu Bilanzsumme, Eigenkapital, Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen, Betriebsleistung sowie Personalaufwand sind folgender Ansicht zu entnehmen: 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 187 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ausgliederungsquoten 2013 (Bilanzsumme, Eigenkapital, Verbindlichkeiten, Betriebsleistung, Personalaufwand) Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main3) Wiesbaden Bilanzsumme wesentlicher Aufgabenträger1) 3.967,7 Mio. € 9.354,7 Mio. € 1.939,0 Mio. € 484,2 Mio. € 2.411,5 Mio. € Bilanzsumme Stadt 1.355,5 Mio. € 15.886,5 Mio. € 1.934,3 Mio. € 1.335,8 Mio. € 2.554,1 Mio. € 75% 37% 50% 27% 49% 652,3 Mio. € 2.707,1 Mio. € 464,0 Mio. € 120,1 Mio. € 658,7 Mio. € 161,5 Mio. € 7.903,2 Mio. € 690,0 Mio. € -298,6 Mio. € 1.351,8 Mio. € 80% 26% 40% - 33% 1.498,4 Mio. € 3.385,0 Mio. € 850,6 Mio. € 199,5 Mio. € 949,4 Mio. € 637,0 Mio. € 1.564,8 Mio. € 344,2 Mio. € 884,6 Mio. € 347,2 Mio. € 70% 68% 71% 18% 73% 2.576,0 Mio. € 4.703,0 Mio. € 1.082,4 Mio. € 336,1 Mio. € 1.165,1 Mio. € 449,6 Mio. € 3.091,9 Mio. € 697,9 Mio. € 322,9 Mio. € 1.039,2 Mio. € 85% 60% 61% 51% 53% 394,8 Mio. € 1.010,0 Mio. € 247,9 Mio. € 42,5 Mio. € 248,3 Mio. € 105,1 Mio. € 588,5 Mio. € 165,9 Mio. € 66,5 Mio. € 250,2 Mio. € Ausgliederungsquote Bilanzsumme Anteiliges Eigenkapital wesentlicher Aufgabenträger1) Eigenkapital Stadt Ausgliederungsquote Eigenkapital Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen wesentlicher Aufgabenträger1) Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen Stadt Ausgliederungsquote Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahme Betriebsleistung2) wesentlicher Aufgabenträger1) Ordentliche Erträge Stadt Ausgliederungsquote Betriebsleistung Personalaufwand wesentlicher Aufgabenträger1) Personalaufwand Stadt Ausgliederungsuqote 79% 63% 60% 39% 50% Personalaufwand 1) Eigenbetriebe sowie beherrschte und maßgebliche Beteiligungen an Gesellschaften privaten Rechts. 2) Die Betriebsleistung entspricht der Summe aus Umsatzerlösen und sonstigen betrieblichen Erträgen (ohne Finanzerträge). 3) Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen keinen Jahresabschluss für das Jahr 2013 erstellt. Alternativ wurden die Bilanz des Jahres 2012 sowie die vorläufige Ergebnisrechnung 2013 herangezogen. Quelle: Jahresabschlüsse 2013, eigene Berechnungen Ansicht 140: Ausgliederungsquoten 2013 (Bilanzsumme, Eigenkapital, Verbindlichkeiten, Betriebsleistung, Personalaufwand) In den zur Ausgliederungsquote betrachteten Kategorien Bilanzsumme (75 Prozent), Eigenkapital (80 Prozent), Betriebsleistung (85 Prozent) sowie Personalaufwand (79 Prozent) wurden die Höchstwerte ausnahmslos durch die Stadt Darmstadt erreicht. Die höchste Ausgliederungsquote im Bereich Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen wies die Stadt Wiesbaden mit 74 Prozent auf. Die geringsten Werte wurden wiederum durch die Stadt Offenbach am Main erreicht. Eine Berechnung der Ausgliederungsquote des Eigenkapitals der Stadt Offenbach am Main musste aufgrund des im Jahrabschluss 2012 bestehenden nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrags unterbleiben. Die Aufgabenträger können unmittelbare finanzielle Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der Städte haben. Die Städte unterliegen beispielsweise finanziellen Verpflichtungen durch Verlustübernahmen, Zuweisungen und Zuschüssen oder Mitgliedsbeiträgen. Umgekehrt können aus den Aufgabenträgern auch positive Finanzströme, zum Beispiel in Form von Gewinnausschüttungen/ -abführungen, resultieren. Nachfolgend werden die diesbezüglichen Auswirkungen auf die städtische Ergebnisrechnung 2013 dargestellt: 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 188 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Wesentliche finanzielle Auswirkungen der maßgeblichen Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main auf die städtische Ergebnisrechnung 2013 Ergebnisabführungen an den städtischen Haushalt Zuschüsse, Zuweisungen und Verlustübernahmen aus dem städtischen Haushalt Aufgabenträger Stadthalle Offenbach Veranstaltungs-GmbH (Verlustübernahe) Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach (Betriebskostenzuschuss und übernommene Aufwendungen der Gebäudeunterhaltung) Betrag -400.190 € -31.058.688 € Regionalpark Ballungsraum RheinMain gGmbH (Unternehmensanteil der Stadt Offenbach am Main: 7,14%) -75.000 € ivm GmbH (Integriertes Verkehrsbund Mobilitätsmanagement Region Frankfurt RheinMain) (Unternehmensanteil der Stadt Offenbach am Main: 3,11%) -15.403 € Rhein-Main-Verkehrsverbund GmbH (RMV) (Unternehmensanteil Stadt Offenbach am Main: 3,70%) -77.282 € FrankfurtRheinMain GmbH International Marketing of the Region (Unternehmensanteil der Stadt Offenbach am Main: 4,00%) -160.000 € Kulturregion Frankfurt RheinMain GmbH (Unternehmensanteil der Stadt Offenbach am Main: 3,71%) -12.271 € Stadtwerke Offenbach Holding GmbH (Gewinnausschüttung) 3.000.000 € Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main (ESO), Kommunale Dienstleistungen (Eigenkapitalverzinsung) Saldo 436.868 € -28.361.966 € Quelle: Auswertung der Stadt Offenbach am Main mit Stand 14.09.2015, eigene Erhebung Ansicht 141: Wesentliche finanzielle Auswirkungen der maßgeblichen Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main auf die städtische Ergebnisrechnung 2013 Die Ansicht zeigt, dass die Aufgabenträger der Stadt Offenbach am Main im Jahr 2013 im Saldo aus Zuschussleistungen, Verlustübernahmen und Ergebnisabführungen zu einer finanziellen Belastung des städtischen Haushalts in Höhe von 28,4 Millionen € beitrugen. Mit städtischen Zuschüssen von 31,1 Millionen € beeinflusste dabei der Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach dieses Ergebnis. Wir weisen darauf hin, dass die vorliegende Auswertung durch die Stadt Offenbach am Main zur Verfügung gestellt wurde. Eine abschließende Plausibilisierung der Angaben konnte aufgrund fehlender städtischer Jahresabschlüsse im Rahmen der Vergleichenden Prüfung nicht erfolgen. In die Konsolidierungsbemühungen der Stadt Offenbach am Main sind zwingend auch die städtischen Aufgabenträger einzubeziehen. Die Aufgaben sowie die Leistungserbringung der städtischen Eigenbetriebe sind in diesem Zusammenhang ebenfalls kritisch zu betrachten. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 189 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Haftungsverhältnisse – Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen Die aus der wirtschaftlichen Betätigung resultierende Haftung der Städte ist bei der Beteiligung an Gesellschaften des privaten Rechts grundsätzlich auf die Gesellschaftereinlage beschränkt. Weitergehende Risiken können sich für die Städte jedoch ergeben, wenn die Städte Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen übernehmen. Die durch die Stadt Offenbach am Main ausgereichten Sicherheit aus Bürgschaften und Gewährverträgen verringerten sich im Prüfungszeitraum von 328,8 Millionen € im Jahr 2010 auf 53,4 Millionen € im Jahr 2014. Die Stadt reichte insbesondere an unmittelbare und mittelbare beherrschte bzw. assoziierte Unternehmen Sicherheiten aus. Der deutliche Rückgang der Bürgschaften steht in direktem Zusammenhang mit der Veräußerung städtischer Anteil an der Klinikum Offenbach GmbH und der in diesem Zusammenhang vereinbarten Schuldübernahme durch die Stadt im Jahr 2013. Zum 31. Dezember 2012 hatte die Bürgschaftserklärung für Verbindlichkeiten der Klinikum Offenbach GmbH in Höhe von 241,1 Millionen € abgegeben. Diese wurden durch eine Schuldübernahme im Jahr 2013 obsolet. Nachfolgend wird die Entwicklung der durch die Großstädte im Zeitraum 2010 bis 2014 ausgereichten Sicherheiten aus Bürgschaften und Gewährverträgen vergleichend dargestellt: Entwicklung ausgereichter städtischer Sicherheiten aus Bürgschaften und Gewährverträgen in den Jahren 2010 bis 2014 im Vergleich 2010 Darmstadt 2011 2012 2013 2014 100.294.263 110.399.837 342.017.435 € 347.511.993 € 392.769.657 € 1.112.326.969 € 1.092.667.293 € 1.036.704.607 € 1.175.550.418 € 1.053.035.697 € Kassel 100.268.223 € 98.618.867 € 84.926.566 € 73.271.807 € 61.497.121 € Offenbach am Main 328.822.405 € 339.864.189 € 304.694.398 € 61.433.303 € 53.401.092 € Wiesbaden 585.578.754 € 604.788.050 € 603.236.156 € 604.888.556 € 616.191.432 € Frankfurt am Main Quelle: eigene Erhebungen Ansicht 142: Entwicklung ausgereichter städtischer Sicherheiten aus Bürgschaften und Gewährverträgen in den Jahren 2010 bis 2014 im Vergleich Die Städte Frankfurt am Main, Kassel und Offenbach am Main konnten die ausgereichten Sicherheiten aus Bürgschaften und Gewährverträgen im Prüfungszeitraum reduzieren. Der starke Rückgang bei der Stadt Offenbach am Main im Zeitraum 2012 bis 2013 stand in direktem Zusammenhang mit der Veräußerung der Unternehmensanteile an der Klinikum Offenbach GmbH an einen privaten Dritten im Jahr 2013. In der Stadt Darmstadt sowie der Stadt Wiesbaden erhöhten sich die ausgereichten Sicherheiten. Die deutliche Erhöhung in der Stadt Darmstadt im Zeitraum 2011 bis 2012 stand ebenfalls in direktem Zusammenhang mit Veränderungen der Beteiligungsstruktur und einem in diesem Zusammenhang getätigten Anteilserwerb. Veräußerung von Unternehmensanteilen an der Klinikum Offenbach GmbH Durch die Klinikum Offenbach GmbH wurden in den Jahren 2010 bis 2012 Jahresfehlbeträge von insgesamt 134,9 Millionen € erwirtschaftet. Zur Vermeidung einer Insolvenz der Klinikum Offenbach GmbH beschloss die Stadtverordnetenversammlung in den Jahren 2010 bis 2012 Bareinlagen in die Kapitalrücklage gemäß § 272 Absatz 2, Nr. 4 HGB der Klinikum Offenbach GmbH (KliO) in Höhe von jeweils 30,0 Millionen € zur Stärkung des Eigenkapitals. Darüber hinaus wurden zum 31.12.2010 Pensionsverpflichtungen in Höhe von 3,0 Millionen € für die ehemaligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Eigenbetriebs Klinikum Offenbach, die im Wege der Ausgliederung des Eigenbetriebs auf die Klinikum Offenbach GmbH 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 190 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main übertragen worden waren, durch die Stadt übernommen. Des Weiteren hatte die Stadt Offenbach am Main zum 31. Dezember 2012 Bürgschaftserklärungen für Verbindlichkeiten der Klinikum Offenbach GmbH in Höhe von 241,1 Millionen € abgegeben. Zum 8. November 2012 beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Anteile der Klinikum Offenbach GmbH ganz oder teilweise auf einen oder mehrere Dritte zu übertragen und beauftragte den Magistrat einen geordneten Verkaufsprozess in die Wege zu leiten, die Übertragung und Abtretung der Geschäftsanteile unterschriftsreif zu verhandeln und der Stadtverordnetenversammlung zur Zustimmung vorzulegen. Der Veräußerung von 90 Prozent der städtischen Geschäftsanteile wurde durch die Stadtverordnetenversammlung am 2. Mai 2013 zugestimmt. Folgende Rahmenbedingungen wurden für die Anteilsveräußerung vereinbart:  Der Barkaufpreis für 90 Prozent der Geschäftsanteile entsprach 1 €  Einbringung einer Liquiditätsstärkung in die Klinikum Offenbach GmbH durch die Stadt Offenbach am Main mit Vertragsunterzeichnung in Höhe von 25,0 Millionen € sowie eine weitere Kapitaleinlage der Stadt aufgrund der Eigenkapitalgarantie zum Übergangsstichtag der Unternehmensanteile in Höhe von 25,0 Millionen €  Beendigung des bestehenden Energiecontractings zwischen der Energieversorgung Offenbach GmbH und der Klinikum Offenbach GmbH sowie Übernahme der hierfür anfallenden Kosten in Höhe von 24,5 Millionen € durch die Stadt Offenbach GmbH  Übernahme der bestehenden Bankverbindlichkeiten der Klinikum Offenbach GmbH in Höhe von 217,7 Millionen € durch die Stadt Offenbach am Main Insgesamt waren aus den vorstehenden Sachverhalten mit Vertragsunterzeichnung unmittelbar aufwandsseitige Auswirkungen auf den städtischen Haushalt in Höhe von 292,1 Millionen € zu verzeichnen gewesen, die vollständig durch die Aufnahme von Fremdkapital zu finanzieren waren. Inklusive der in den Jahren 2010 bis 2012 geleisteten Kapitaleinlagen sowie der Übernahme von Pensionsverpflichtungen erhöhte sich dieser Betrag auf 385,1 Millionen €. Bei einem rechnerischen Zinssatz von 2 Prozent p.a. resultiert aus den bis zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen getätigten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Insolvenzabwendung der Klinikum Offenbach GmbH sowie den im Rahmen der Veräußerung von Unternehmensanteilen zu leistenden Zahlungen eine jährliche Belastung des Ergebnishaushalts aus Zinsaufwendungen in Höhe von 7,7 Millionen €. Darüber hinaus bestand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen eine Eventualverbindlichkeit der Stadt Offenbach am Main aus der Anteilsveräußerung für Gewährleistungs- und Freistellungstatbestände in Höhe von 10,0 Millionen € (u.a. aufgrund von Rechtsstreitigkeiten in Bezug auf etwaige Baumängel). Des Weiteren wurde der Klinikum Offenbach GmbH mit Unterzeichnung des Vertrags zum Anteilsverkauf ein Gesellschafterdarlehen in Höhe von 34,5 Millionen eingeräumt, welches bis zum 31. Dezember 2023 gestundet wurde. Zins (0,5 Prozent p.a.) und Tilgung fallen mithin frühestens im Jahr 2024 an. Dies jedoch nur, wenn ein ausschüttungsfähiger Gewinn durch die Klinikum Offenbach GmbH erwirtschaftet wird. In diesem Fall werden, entsprechend der Anteilsbesitzverhältnisse, zehn Prozent des Gewinns im Sinne einer Dividendenausschüttung für Zins und Tilgung verwendet. Außerdem verpflichtete sich die Käuferin zur Insolvenzabwendung des Klinikums für zehn Jahre, zur Errichtung eines Sozialfonds mit einem Volumen von 20,0 Millionen € sowie zu Investitionen in Höhe von 110,0 Millionen €. Stiftungen Stiftungen können sowohl bürgerlich-rechtlich als auch öffentlich-rechtlich ausgestaltet sein. Dabei sind bürgerlich-rechtliche Stiftungen rechtsfähige Vermögensmassen mit einer Organisationseinheit, die einem vom Stiftungsgründer definierten Zweck dienen. Öffentlich-rechtliche Stiftungen hingegen sind juristische Personen öffentlichen Rechts, die mittelbar staatliche oder auch kommunale Aufgaben als Teil des Verwaltungssystems erfüllen. Hinzu tritt die örtliche Stiftung, die sowohl eine bürgerlich-rechtliche als auch 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 191 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main eine öffentlich-rechtliche Stiftung sein kann. Sie werden von einer Kommune verwaltet (§ 120 Absatz 1 HGO201) und dienen überwiegend dem Zweck öffentlicher Aufgabenerfüllung. Des Weiteren können Stiftungen im Sinne des § 120 HGO sowohl rechtsfähig als auch nicht rechtsfähig sein. Dabei wird die rechtsfähige Stiftung durch einen einseitigen Geschäftsakt des Stifters errichtet und durch die Aufsichtsbehörde staatlich anerkannt. Eine nicht rechtsfähige Stiftung wird durch einen Vertrag zwischen dem Stifter und einem Treuhänder errichtet. Das Stiftungsvermögen wird dabei vom Treuhänder verwaltet. Sie untersteht, im Gegensatz zu den rechtsfähigen Stiftungen, keiner behördlichen Stiftungsaufsicht. Die Einhaltung der Stiftungsvorschriften, die der Stifter bei der Errichtung und Vermögensübertragung vorgab, unterliegt jedoch der Kommunalaufsicht. Für die Vermögens- und Schuldenwirtschaft ist die HGO anzuwenden, sofern der Stiftungsvertrag keine anderen Regelungen vorsieht. Die Errichtung von Stiftungen kann mit Risiken für den städtischen Haushalt verbunden sein. Sofern kommunales Vermögen in Stiftungen eingebracht wird, verlieren die Stadtverordneten die Entscheidungsbefugnis über den konkreten Einsatz dieses Vermögens. Zudem ist eine Rückführung des einmal eingebrachten Vermögens in den Haushalt nicht oder nur eingeschränkt möglich. Vor diesem Hintergrund wurde im Rahmen der Vergleichenden Prüfung erhoben, ob die Großstädte im Prüfungszeitraum Stiftungen errichteten. Im Prüfungszeitraum wurden keine Stiftungen durch die Stadt Offenbach am Main errichtet. 9.2 Prüfungsrechte Die hessischen Gemeinden sind gemäß § 123 Absatz 1 Nr. 1 HGO202 i.V.m. § 53 Absatz 1 HGrG203 verpflichtet, die Prüfung des Jahresabschlusses auf die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung auszuweiten, soweit sie die Mehrheit der Anteile eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts halten oder der Gemeinde mindestens 25 Prozent und zusammen mit anderen Gebietskörperschaften die Mehrheit der Anteile zustehen. Weiter sind die Gemeinden gemäß § 123 Absatz 1 Nr. 2 HGO204 verpflichtet, bei Gesellschaften bei denen sie über mindestens 75 Prozent der Anteile verfügen und damit die Möglichkeit haben, den Gesellschaftsvertrag oder die Satzung zu ändern, dem Rechnungsprüfungsamt sowie der Überörtlichen Prüfung Unterrichtungsrechte nach § 54 HGrG205 einzuräumen. 201 § 120 HGO - Örtliche Stiftungen (1) Örtliche Stiftungen verwaltet die Gemeinde nach den Vorschriften dieses Gesetzes, soweit nicht durch Gesetz oder Stiftungsurkunde anderes bestimmt ist. Das Stiftungsvermögen ist von dem übrigen Vermögen getrennt zu halten und so anzulegen, dass es für seinen Verwendungszweck greifbar ist. 202 § 123 HGO - Unterrichtungs- und Prüfungsrechte (1) Ist die Gemeinde an einem Unternehmen in dem in § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes in der Fassung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2398), bezeichneten Umfang beteiligt, so hat sie 1. die Rechte nach § 53 Abs. 1 des Haushaltsgrundsätzegesetzes auszuüben, 2. sicherzustellen, dass ihr und dem für sie zuständigen überörtlichen Prüfungsorgan die in § 54 des Haushaltsgrundsätzegesetzes vorgesehenen Befugnisse eingeräumt werden. 203 § 53 HGrG - Rechte gegenüber privatrechtlichen Unternehmen (1) Gehört einer Gebietskörperschaft die Mehrheit der Anteile eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts oder gehört ihr mindestens der vierte Teil der Anteile und steht ihr zusammen mit anderen Gebietskörperschaften die Mehrheit der Anteile zu, so kann sie verlangen, dass das Unternehmen 1. im Rahmen der Abschlussprüfung auch die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung prüfen lässt; 2. die Abschlussprüfer beauftragt, in ihrem Bericht auch darzustellen a) die Entwicklung der Vermögens- und Ertragslage sowie die Liquidität und Rentabilität der Gesellschaft, b) verlustbringende Geschäfte und die Ursachen der Verluste, wenn diese Geschäfte und die Ursachen für die Vermögensund Ertragslage von Bedeutung waren, c) die Ursachen eines in der Gewinn- und Verlustrechnung ausgewiesenen Jahresfehlbetrages; 3. ihr den Prüfungsbericht der Abschlussprüfer und, wenn das Unternehmen einen Konzernabschluss aufzustellen hat, auch den Prüfungsbericht der Konzernabschlussprüfer unverzüglich nach Eingang übersendet. 204 Siehe Fußnote 202. 205 § 54 HGrG - Unterrichtung der Rechnungsprüfungsbehörde (1) In den Fällen des § 53 kann in der Satzung (im Gesellschaftsvertrag) mit Dreiviertelmehrheit des vertretenen Kapitals bestimmt werden, dass sich die Rechnungsprüfungsbehörde der Gebietskörperschaft zur Klärung von Fragen, die bei der Prü- 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 192 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Sofern die Beteiligung einer Gemeinde eine Mehrheitsbeteiligung darstellt oder die Gemeinde lediglich 25 Prozent und zudem mit anderen Gebietskörperschaften die Mehrheit der Anteile hält, soll die Stadt gemäß § 123 Absatz 2 HGO206 darauf hinwirken, dass ihr in den Gesellschaftsverträgen oder Satzungen die Befugnisse nach den §§ 53 und 54 HGrG eingeräumt werden. Bei mittelbaren Beteiligungen gelten diese, sofern die Beteiligung 25 Prozent der Anteile übersteigt und einer Gesellschaft zusteht, an der die Gemeinde allein oder zusammen mit einer anderen Gebietskörperschaft mit Mehrheit im Sinne des § 53 HGrG beteiligt ist. Die folgende Ansicht zeigt die beschriebenen Voraussetzungen der Unterrichtungs- und Prüfungsrechte und ihre unterschiedlichen Fallvarianten: Voraussetzungen der Unterrichtungs- und Prüfungsrechte Erweiterte Abschlussprüfung § 53 Absatz 1 HGrG Unterrichtungsrechte nach § 123 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2, Absatz 2 HGO i.V.m. § 54 HGrG mit ¾ Stimmrechtsmehrheit   ohne ¾ Stimmrechtsmehrheit               Beurteilung von Beteiligungsverhältnissen der Körperschaft zu Unternehmen in privater Rechtsform in Fallvarianten1) unmittelbar >50 Prozent der Anteile unmittelbar ≥25 Prozent der Anteile mittelbar >25 Prozent der Anteile mit ¾ Stimmrechtsmehrheit ohne ¾ Stimmrechtsmehrheit keine gemeinsame Mehrheit mit anderen Gebietskörperschaften Anteile werden von einer Gesellschaft gehalten, die unter kommunalem Einfluss steht2) Anteile werden von einer Gesellschaft gehalten, die nicht unter kommunalem Einfluss steht2) mit anderer Gebietskörperschaft >50 Prozent der Anteile unmittelbare und mittelbare <25 Prozent Anteile Legende: : Pficht zur Wahrnehmung der Rechte  : Auf die Wahrnehmung der Rechte soll hinwirkt werden : Auf die Wahrnehmung der Rechte kann hingewirkt werden 1) Die Tatbestände müssen je Fallvariante von links nach rechts erfüllt sein. 2) Unter kommunalem Einfluss steht die Beteiligung, wenn die Körperschaft allein oder zusammen mit anderen Gebietskörperschaften >50 Prozent der Anteile hält. Quelle: eigene Darstellung Ansicht 143: Voraussetzungen der Unterrichtungs- und Prüfungsrechte Die Beteiligungen wurden zunächst in das oben genannte Schema eingeordnet. Anschließend wurde anhand einer Stichprobe für zehn Gesellschaften geprüft, ob die Unterrichtungs- und Prüfungsrechte eingerichtet waren. Für die im Rahmen unserer Stichprobe überprüften Beteiligungen wurde in allen Fällen eine Prüfung gemäß § 53 Absatz 1 HGrG im Jahresabschluss 2013 durchgeführt. Die entsprechenden Rechte waren der Stadt Offenbach am Main in den Gesellschaftsverträgen eingeräumt. fung nach § 44 auftreten, unmittelbar unterrichten und zu diesem Zweck den Betrieb, die Bücher und die Schriften des Unternehmens einsehen kann. (2) Ein vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes begründetes Recht der Rechnungsprüfungsbehörde auf unmittelbare Unterrichtung bleibt unberührt. 206 § 123 HGO - Unterrichtungs- und Prüfrechte (2) Ist eine Beteiligung einer Gemeinde an einer Gesellschaft keine Mehrheitsbeteiligung im Sinne des § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes, so soll die Gemeinde darauf hinwirken, dass ihr in der Satzung oder im Gesellschaftsvertrag die Befugnisse nach den §§ 53 und 54 des Haushaltsgrundsätzegesetzes eingeräumt werden. Bei mittelbaren Beteiligungen gilt dies nur, wenn die Beteiligung den vierten Teil der Anteile übersteigt und einer Gesellschaft zusteht, an der die Gemeinde allein oder zusammen mit anderen Gebietskörperschaften mit Mehrheit im Sinne des § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes beteiligt ist. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 193 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die Unterrichtungsrechte waren lediglich bei drei von zehn betrachteten Aufgabenträgern vollständig eingerichtet. Bei folgenden Aufgabenträgern waren nur dem Revisionsamt der Stadt Offenbach am Main die Unterrichtungsrechte gemäß § 123 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 HGO i.V.m. § 54 HGrG eingeräumt, nicht jedoch der Überörtlichen Prüfung:  Stadtwerke Offenbach Holding GmbH  EEG Entwicklung Erschließung und Gebäudemanagement GmbH  GBO Gemeinnützige Baugesellschaft mbH  ESO Offenbacher Dienstleistungsgesellschaft mbH  ESO Servicegesellschaft mbH Offenbach Die Stadt Offenbach am Main ist verpflichtet, auf eine Anpassung der Gesellschaftsverträge der Gesellschaften hinzuwirken. Dabei sind der Überörtlichen Prüfung durch die Beteiligungen die Befugnisse nach § 123 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 HGO i.V.m. § 54 HGrG vollständig einzuräumen. Im Rahmen der erforderlichen Änderung der Gesellschaftsverträge sollten diese um folgenden Wortlaut ergänzt werden: „Der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaft und dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs – Überörtliche Prüfung – stehen die Rechte nach § 54 Haushaltsgrundsätzegesetz zu.“ Die Stadt Offenbach am Main hatte im Jahr 2014 einen Muster-Gesellschaftsvertrag für die städtischen Beteiligungen erstellt. In diesem waren der Überörtlichen Prüfung die Rechte nach § 54 Haushaltsgrundsätzegesetz eingeräumt. Eine flächendeckende Nutzung des Muster-Gesellschaftsvertrags stand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen aus. Er wurde jedoch bereits für drei städtischen Beteiligungsgesellschaften eingesetzt und wird angabegemäß bei allen anstehenden Änderungen von Gesellschaftsverträgen genutzt. 9.3 Beteiligungsverwaltung/ -steuerung Gemäß § 10 HGO207 sind die Städte verpflichtet, ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Finanzen der Städte gesund bleiben. Zur Gewährleistung dieser übergeordneten Verpflichtung ist nach Auffassung der Überörtlichen Prüfung die Einrichtung einer sachgerechten Beteiligungsverwaltung und -steuerung in Bezug auf die wesentlichen kommunalen Aufgabenträger erforderlich. Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung umfassen insbesondere die Sitzungsvorbereitung, die Mitwirkung bei Um- und Neustrukturierungen sowie die Erstellung des jährlichen Beteiligungsberichts. Zur Unterstützung der Beteiligungsverwaltung sollten von den Städten weitergehende Steuerungsinstrumente, beispielsweise Zielvereinbarungen, Zwischenabschlüsse und Abweichungsanalysen, eingesetzt werden, um ein sachgerechtes Controlling der kommunalen Aufgabenträger zu gewährleisten. 9.3.1 Organisation von Beteiligungsverwaltung/ -steuerung In der Stadt Offenbach am Main war die Beteiligungsverwaltung zentral in Dezernat III – Amt 20 (Kämmerei) angesiedelt. Insgesamt waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen drei Mitarbeiter/innen (1,1 Vollzeitäquivalente) in der Stadtverwaltung mit Aufgaben der Beteiligungsverwaltung betraut. Dabei umfasste die Beteiligungsverwaltung neben den privatrechtlichen Beteiligungen auch die städtischen Eigenbetriebe. Darüber hinaus war ein Beteiligungsmanagement (3,0 Vollzeitäquivalente) auf Seiten der Stadtwerke Offenbach Holding GmbH installiert, welches die Beteiligungsgesellschaften innerhalb des Konzerns Stadtwerke Offenbach Holding umfasste. 207 § 10 HGO - Vermögen und Einkünfte Die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 194 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Geschäftsverteilungspläne und Aufgabengliederungspläne dienen der systematischen und übersichtlichen Dokumentation der in einer Organisationseinheit anfallenden Aufgaben. 208 Diese sollten auch für die Aufgaben des Beteiligungsmanagements vorgehalten werden. Geschäftsverteilungs- und Aufgabengliederungspläne lagen für das Beteiligungsmanagement der Stadt Offenbach am Main nicht vor. Arbeitsanweisungen oder Handbücher wurden ebenfalls nicht genutzt. Für die Mitarbeiter/innen des Beteiligungsmanagements lagen Stellenbeschreibungen vor. Den Stellenanteilen für das Aufgabenfeld Beteiligungsmanagement waren dabei die folgenden Tätigkeiten zugeordnet:         Beteiligungsverwaltung in Form der Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen inkl. Vorlagewesen, haushaltsmäßiger Umsetzung und Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde Bearbeitung strategischer Fragen im Beteiligungscontrolling Erstellung des Beteiligungsberichts der Stadt Erstellung des Berichts über die wirtschaftliche Betätigung der Stadt Erstellung der umfassenden „Beteiligungsübersicht“ als gesetzlich geforderte Anlage zum Haushaltsplan Bearbeitung des Komplexes „Bilanzierung und Bewertung des Finanzanlagevermögens“ Servicefunktion in allen Fragen gesellschaftsrechtlicher und wirtschaftlicher Art für Magistratsmitglieder und Mitglieder des HAFIB Schwerpunkt konzerngebundene Gesellschaften bzw. Schwerpunkt Eigenbetriebe der Stadt Offenbach am Main und nicht konzerngebundene Gesellschaften Durch das städtische Beteiligungsmanagement wurde grundsätzlich keine Mandatsträgerbetreuung wahrgenommen. Ein entsprechender Standard zur Ausarbeitung von Vorlagen/Stellungnahmen/Empfehlungen bestand zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht. Im Jahr 2014 wurde für die Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsräten der Gesellschaften der SOH-Unternehmensgruppe eine Schulung zu den Rechten und Pflichten von Aufsichtsräten, Jahresabschluss, Wirtschaftsplan und Berichtswesen abgehalten. Darüber hinaus wurden im Jahr 2015 Schulungen für alle städtischen Mandatsträger zu den Themenstellungen „Rechte und Pflichten und Aufsichtsratsmitgliedern in kommunalen Unternehmen“ und „Grundlagen der Finanzwirtschaft in kommunalen Unternehmen“ durchgeführt. Die Schulungen wurden vor dem Hintergrund des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 2. Oktober 2014 zum Thema „Stärkung der Aufsichtsräte“ durchgeführt. Die Anwendung einer Beteiligungsrichtlinie bzw. eines Public Corporate Governance Kodex soll eine transparente, gute und verantwortungsvolle Unternehmensführung sowie Unternehmensüberwachung, im Sinne einer sachgerechten Steuerung der Aufgabenträger durch die Gesellschafter gewährleisten. Dabei soll die Leitung und Überwachung der Aufgabenträger durch seine Organe verbessert und eine bessere und wirtschaftlichere Erfüllung der mit der Unternehmensbeteiligung durch die Körperschaften verfolgten Ziele gesichert werden. Im Rahmen der Richtlinie sind somit die Aufgaben und Pflichten der einzelnen Akteure der Beteiligungsverwaltung/-steuerung (Politik, Verwaltung und Beteiligungen) eindeutig zu definieren. Hierzu gehören u.a. die Geschäftsleitung des Unternehmens im Unternehmensinteresse bzw. im Interesse der Großstädte, die Aufgaben des Aufsichtsrats, eine angemessene Qualifikation der Mandatsträger und deren Betreuung durch die Beteiligungsverwaltung/-steuerung sowie die Pflicht der Politik zur Formulierung klarer strategischer Vorgaben. Darüber hinaus sollten die grundsätzlichen Verhaltensregeln, Berichtszyklen und Informationsflüsse zwischen den Beteiligten definiert werden. Die Stadt Offenbach am Main nutzte einen Corporate Governance Kodex in der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung vom 24. Februar 2011. Wesentliche Regelungsinhalte waren:  Rechte und Pflichten von Geschäftsführung, Gesellschafterversammlung und Aufsichtsrat  Berichterstattung gegenüber den Gesellschaftern (Jahresabschluss, Wirtschaftsplan, Quartalsberichte, Beteiligungsbericht)  Regelungen zur Korruptionsvermeidung („Code of Conduct“) 208 Vergleiche BMI (Hrsg.) (2013): Handbuch für Organisationsuntersuchungen und Personalbedarfsermittlung (S. 252 ff.). 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 195 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Eine standardisierte jährliche Überprüfung der Einhaltung der Vorgaben des PCGK, bspw. durch den Wirtschaftsprüfer, war nicht vorgesehen. Im Rahmen der Prüfung gemäß § 53 HGrG wurde zu Fragenkreis 7 „Übereinstimmung der Rechtsgeschäfte und Maßnahmen mit Gesetz, Satzung, Geschäftsordnung, Geschäftsanweisung, und bindenden Beschlüssen des Überwachungsorgans“ im Prüfbericht zum Jahresabschluss 2014 von fünf Gesellschaften explizit auf die Einhaltung der Vorgaben des PCGK eingegangen. In den Prüfberichten der weiteren Konzerngesellschaften war dies nicht der Fall. Im Jahr 2013 wurde ein Prüfbericht der Konzernrevision der Stadtwerke Offenbach Holding GmbH (SOH) vorgelegt, in welchem über die Ergebnisse der stichprobenhaften Überprüfung der Einhaltung des PCGK innerhalb der Unternehmensgruppe SOH berichtet wurde. Die organisatorischen Rahmenbedingungen der Beteiligungsverwaltung/ -steuerung werden in nachfolgender Ansicht vergleichend dargestellt: Organisatorische Rahmenbedingungen der Beteiligungsverwaltung/ -steuerung Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden                   o  Darmstadt Schriftliche Arbeitsanleitungen/ Organisationshandbuch Stellenbeschreibung für die Beteiligungsverwaltung/-steuerung Anwendung einer Beteiligungsrichtlinie/ eines Public Corporate Governance Kodex Jährliche Überprüfung der Einhaltung des PCGK Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor o : liegt teilweise vor Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 144: Organisatorische Rahmenbedingungen der Beteiligungsverwaltung/ -steuerung Schriftliche Arbeitsanweisungen bzw. Organisationshandbücher lagen in den Städten Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden vor, während Stellenbeschreibungen für das Beteiligungsmanagement durch alle Städte vorgelegt werden konnten. Eine Beteiligungsrichtlinie bzw. einen Public Corporate Governance Kodex wendeten die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Offenbach am Main an. Besonders positiv zu bewerten ist das Vorgehen der Städte Darmstadt und Frankfurt am Main, welche eine aktive Überprüfung der Einhaltung der Kodexvorgaben durchführten bzw. eine gemeinsame Entsprechenserklärung von Geschäftsführung und Aufsichtsräten einforderten. Eine Institutionalisierung von Geschäftsführung und Beteiligungssteuerung in Personalunion bewertet die Überörtliche Prüfung als nicht sachgerecht. Zur Vermeidung von Interessenskonflikten sowie zur Gewährleistung einheitlicher Standards für die Betreuung und die Steuerung der Beteiligungen sollte die Geschäftsführung von Gesellschaften in keinem Fall durch Mitarbeiter der Beteiligungsverwaltung/steuerung erfolgen. Eine vollständige Funktionstrennung zwischen der Geschäftsführung städtischer Gesellschaften und der Aufgabe des Beteiligungsmanagements lag in der Stadt Offenbach am Main zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen vor. 9.3.2 Beteiligungsverwaltung Die Beteiligungsverwaltung umfasst insbesondere administrative und rechtliche Grundsatztätigkeiten zur Steuerung der kommunalen Aufgabenträger. Eine adäquate Steuerung und Kontrolle der Aufgabenträger kann unter der Prämisse gewährleistet werden, dass relevante Informationen über die Geschäftstätigkeit und den gegenwärtigen Geschäftsverlauf zeitnah vorliegen. Hierzu sollte die Beteiligungsverwaltung, unabhängig von der Beteiligungsquote, stets über einen Mindestbestand an aktuellen Daten zu den einzelnen Aufgabenträgern verfügen. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 196 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Um einen solchen Informationsstand zu gewährleisten, sollte die Stadt insbesondere über Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse und Prüfungsberichte, Gesellschaftsverträge/ Satzungen sowie Protokolle zu den Gremiensitzungen der Aufgabenträger verfügen. Dabei geben insbesondere die Jahresabschlüsse einen Eindruck über die finanzielle Lage und den Erfolg. Durch die Jahresabschlüsse erhält die Beteiligungsverwaltung wertvolle Informationen für die Kontrolle und Steuerung der Aufgabenträger. Die Informationsgrundlagen der Städte in Bezug auf die Beteiligungsverwaltung sind nachfolgend vergleichend dargestellt: Beteiligungsverwaltung: Informationsgrundlagen in den Großstädten Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Gesellschaftsverträge/Satzungen      Wirtschaftspläne/ Jahresabschlüsse      Protokolle zu Gremiensitzungen      Teilnahme an Gremiensitzungen      Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor o : liegt teilweise vor/ befindet sich in Erstellung Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 145: Beteiligungsverwaltung: Informationsgrundlagen in den Großstädten Der Stadt Offenbach am Main lagen die vorgenannten Unterlagen und Dokumente weitestgehend vor. Jedoch lagen der Stadt die Konzernabschlüsse der Jahre 2010 bis 2013 des Klinikums Offenbach GmbH zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht vor. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Situation der Gesellschaft in den Jahren 2010 bis 2013 und den hieraus resultierenden Belastungen des städtischen Haushalts als problematisch zu bewerten. Der Stadt Offenbach am Main lagen somit nicht alle steuerungsrelevanten Informationen zur Beurteilung der Lage der Klinikum Offenbach GmbH vor. Um den Informationsfluss zwischen den Aufgabenträgern und der Beteiligungsverwaltung zu optimieren, ist die Teilnahme der Beteiligungsverwaltung an den Gremiensitzungen der Aufgabenträger (mit Gaststatus – ohne Stimmrecht) zu befürworten. Dabei sind die gesetzlichen Möglichkeiten und Grenzen des jeweiligen Gesellschaftsrechts zu berücksichtigten. Nach Ansicht der Überörtlichen Prüfung ist im Rahmen der Satzungen bzw. Gesellschaftsverträge, eine Regelung, insbesondere bei beherrschten und maßgeblichen Beteiligungen sowie bei Beteiligungen mit finanzieller Bedeutung für die Stadt, festzuschreiben. Eine Teilnahme der Beteiligungsverwaltung an Gremiensitzungen der Aufgabenträger war bei der Stadt Offenbach am Main zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebung nicht vorgesehen. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, eine Regelung zur Teilnahme der Beteiligungsverwaltung (mit Gaststatus – ohne Stimmrecht) an Gremiensitzungen der beherrschten und maßgeblichen Aufgabenträger einzurichten und von diesem Recht Gebrauch zu machen. Beteiligungsbericht Aufgrund der vorhandenen Beteiligungsstruktur war die Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum gemäß § 123a Absatz 1 HGO209 verpflichtet, einen Beteiligungsbericht zu erstellen. 210 Die Beteiligungs- 209 § 123a HGO - Beteiligungsbericht und Offenlegung (1) Die Gemeinde hat zur Information der Gemeindevertretung und der Öffentlichkeit jährlich einen Bericht über ihre Beteiligungen an Unternehmen in einer Rechtsform des Privatrechts zu erstellen. In dem Bericht sind alle Unternehmen aufzuführen, bei denen die Gemeinde mindestens über den fünften Teil der Anteile verfügt. 210 § 123a HGO - Beteiligungsbericht und Offenlegung 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 197 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main berichte sind gemäß § 123 Absatz 3 HGO in der Stadtverordnetenversammlung in öffentlicher Sitzung zu erörtern. Darüber hinaus sind die Einwohner über das Vorliegen des Beteiligungsberichts in geeigneter Form – beispielsweise durch die öffentliche Bekanntmachung in der Regionalzeitung - zu unterrichten. Der Informationsfunktion des Beteiligungsberichts kann nur durch dessen zeitnahe Erstellung zu den Abschlussstichtagen der dargestellten Jahresabschlussdaten Rechnung getragen werden. Eine gesetzliche Frist für die Erstellung des Beteiligungsberichts existiert nicht. Die Überörtliche Prüfung erachtet die Erstellung und Veröffentlichung des Beteiligungsberichts dann als sachgerecht, wenn sie in dem Jahr, das auf das Berichtsjahr folgt, vorgenommen wird. Nachfolgende Ansicht zeigt die Zeitpunkte der Erörterung der Beteiligungsberichte in der Stadtverordnetenversammlung sowie der Veröffentlichung der Auslegung der Beteiligungsberichte für die Jahre 2010 bis 2013: Beschlussfassung und öffentliche Auslegung der Beteiligungsberichte 2010 bis 2013 Beteiligungs -berichte Empfehlung der Erstellung bis zum Erörterung in der Stadtverordnetenversammlung am Überschreitung der empfohlenen Erstellungsfrist in Tagen Veröffentlichung der Auslegung des Beteiligungsberichts am 2010 31.12.2011 18.08.2011 - k.A. 2011 31.12.2012 23.08.2012 - k.A. 2012 31.12.2013 28.08.2013 - k.A. 2013 31.12.2014 20.11.2014 - k.A. Quelle: Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, eigene Berechnungen Ansicht 146: Beschlussfassung und öffentliche Auslegung der Beteiligungsberichte 2010 bis 2013 Der Verpflichtung zur jährlichen Erstellung eines Beteiligungsberichts war die Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2013 vollständig nachgekommen. Die Erörterung in der Stadtverordnetenversammlung erfolgte regelmäßig zwischen August und November des Folgejahres. Die Beteiligungsberichte wurden in einer regionalen Tageszeitung öffentlich bekannt gemacht. Entsprechende Anschreiben mit der Bitte um Veröffentlichung wurden im Rahmen der örtlichen Erhebungen vorgelegt. Eine Dokumentation des Veröffentlichungsdatums lag nicht vor. Die diesbezügliche Datumsangabe musste daher in Ansicht 146 unterbleiben. Im Beteiligungsbericht hat die Gemeinde gemäß § 123a Absatz 1 HGO zur Information der Stadtverordnetenversammlung alle Unternehmen in einer Rechtsform des Privatrechts aufzuführen, an denen sie mit mindestens 20 Prozent unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist. (1) Die Gemeinde hat zur Information der Gemeindevertretung und der Öffentlichkeit jährlich einen Bericht über ihre Beteiligungen an Unternehmen in einer Rechtsform des Privatrechts zu erstellen. In dem Bericht sind alle Unternehmen aufzuführen, bei denen die Gemeinde mindestens über den fünften Teil der Anteile verfügt. (2) Der Beteiligungsbericht soll mindestens Angaben enthalten über 1. den Gegenstand des Unternehmens, die Beteiligungsverhältnisse, die Besetzung der Organe und die Beteiligungen des Unternehmens, 2. den Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch das Unternehmen, 3. die Grundzüge des Geschäftsverlaufs, die Ertragslage des Unternehmens, die Kapitalzuführungen und -entnahmen durch die Gemeinde und die Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft, die Kreditaufnahmen, die von der Gemeinde gewährten Sicherheiten, 4. das Vorliegen der Voraussetzungen des § 121 Abs. 1 für das Unternehmen. Ist eine Gemeinde in dem in § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes bezeichneten Umfang an einem Unternehmen beteiligt, hat sie darauf hinzuwirken, dass die Mitglieder des Geschäftsführungsorgans, eines Aufsichtsrats oder einer ähnlichen Einrichtung jährlich der Gemeinde die ihnen jeweils im Geschäftsjahr gewährten Bezüge mitteilen und ihrer Veröffentlichung zustimmen. Diese Angaben sind in den Beteiligungsbericht aufzunehmen. Soweit die in Satz 2 genannten Personen ihr Einverständnis mit der Veröffentlichung ihrer Bezüge nicht erklären, sind die Gesamtbezüge so zu veröffentlichen, wie sie von der Gesellschaft nach den Vorschriften des Handelsgesetzbuchs in den Anhang zum Jahresabschluss aufgenommen werden. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 198 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Gemäß § 123a Absatz 2 Satz 1 HGO211 soll der Beteiligungsbericht mindestens Angaben enthalten über  den Gegenstand des Unternehmens, die Beteiligungsverhältnisse, die Besetzung der Organe und die Beteiligungen des Unternehmens (Nr. 1),  den Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch das Unternehmen (Nr. 2),  die Grundzüge des Geschäftsverlaufs, die Ertragslage des Unternehmens, die Kapitalzuführungen und -entnahmen durch die Stadt und die Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft, die Kreditaufnahmen sowie die durch die Stadt gewährten Sicherheiten (Nr. 3),  sowie das Vorliegen der Voraussetzungen des § 121 Absatz 1 HGO für das Unternehmen (Nr. 4). Wir überprüften im Rahmen einer Stichprobe das Vorliegen der vorgenannten Mindestangaben anhand des Beteiligungsberichts 2013 der Stadt Offenbach am Main. Beteiligungsbericht 2013: Ordnungsmäßigkeit gemäß § 123a HGO Angaben vollständig? Jährliche Erstellung  Vollständige Darstellung der Beteiligungen in einer Rechtsform des Privatrechts, an denen die Stadt mit mindestens 20 Prozent unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist  Gegenstand des Unternehmens angegeben  Beteiligungsverhältnisse vollständig angegeben  Besetzung der Organe dargestellt  Beteiligungen des Unternehmens dargestellt  Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks und Vorliegen der Voraussetzungen des § 121 Absatz 1 HGO dargestellt  Darstellung des Geschäftsverlaufs und der Ertragslage  Kapitalzuführungen und -entnahmen der Stadt und Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft, die Kreditaufnahmen und die von der Stadt gewährten Sicherheiten   = Angaben vollständig enthalten  = Angaben teilweise, jedoch nicht vollständig  = keine Angabe Quelle: Beteiligungsberichte für das Geschäftsjahr 2013, eigene Erhebungen Ansicht 147: Beteiligungsbericht 2013: Ordnungsmäßigkeit gemäß § 123a HGO Die Stadt Offenbach am Main stellte im Beteiligungsbericht grundsätzlich alle verpflichtend aufzunehmenden Beteiligungen dar. Darüber hinaus enthielt der Beteiligungsbericht Angaben zu den städtischen Eigenbetrieben. Die Stadt Offenbach am Main machte dabei vollständige Angaben im Beteiligungsbericht 2013 zum Gegenstand des Unternehmens, der Besetzung der Organe, den Beteiligungen der Unternehmen sowie der Erfüllung des öffentlichen Zwecks. Dabei beschränkte sich die Stadt Offenbach am Main jedoch auf den Verweis, dass bei der Gründung der Gesellschaften der öffentliche Zweck gegeben war und sich seitdem keine Änderungen ergeben haben. Hinreichende Darstellungen zum Geschäftsverlauf und der Ertragslage waren im Beteiligungsbericht grundsätzlich enthalten. Angaben zu etwaigen Kapital- 211 § 123a HGO - Beteiligungsbericht und Offenlegung (2) Der Beteiligungsbericht soll mindestens Angaben enthalten über 1. den Gegenstand des Unternehmens, die Beteiligungsverhältnisse, die Besetzung der Organe und die Beteiligungen des Unternehmens, 2. den Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch das Unternehmen, 3. die Grundzüge des Geschäftsverlaufs, die Ertragslage des Unternehmens, die Kapitalzuführungen und -entnahmen durch die Gemeinde und die Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft, die Kreditaufnahmen, die von der Gemeinde gewährten Sicherheiten, 4. das Vorliegen der Voraussetzungen des § 121 Abs. 1 für das Unternehmen. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 199 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main zuführungen und -entnahmen und Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft, die Kreditaufnahmen und die von der Stadt gewährten Sicherheiten waren ebenfalls aufgeführt. Im Jahr 2013 kam es zu zwei wesentlichen Veränderungen im Beteiligungsportfolio der Stadt Offenbach am Main:  Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Gemeinnützigen Offenbacher Ausbildungs- und Beschäftigungsgesellschaft (GOAB) – 98 Prozent der Unternehmensanteile wurden durch die Stadt Offenbach am Main gehalten.  Veräußerung von 90 Prozent der städtischen Unternehmensanteile an der Klinikum Offenbach GmbH zum 30. Juni 2012. Beide Sachverhalte wurden im Beteiligungsbericht 2013 lediglich im Rahmen einer stichpunktartigen Aufzählung zu Veränderungen im Beteiligungsportfolio dargestellt. Weitergehende Erläuterungen zu Rahmenbedingungen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den städtischen Haushalt waren nicht Gegenstand des Beteiligungsberichts 2013. Der städtische Beteiligungsbericht hat eine Informationsfunktion gegenüber Stadtverordnetenversammlung und Öffentlichkeit. Dieser wurde die Stadt Offenbach am Main durch die knappe Sachverhaltsdarstellung nicht vollständig gerecht. Dies insbesondere vor dem Hintergrund der finanziellen Auswirkungen der unterjährigen Anteilsveräußerung in Bezug auf die Klinikum Offenbach GmbH. Die Städte sind gemäß § 121 Absatz 7 HGO 212 verpflichtet, mindestens einmal in jeder Wahlzeit zu prüfen, inwieweit ihre wirtschaftliche Betätigung noch die Voraussetzungen des § 121 Absatz 1 HGO 213 erfüllt und inwieweit die Tätigkeiten privaten Dritten übertragen werden können. Die Stadt Offenbach am Main nahm die Überprüfung gemäß § 121 Absatz 7 HGO zuletzt im Jahr 2010 vor. Ein entsprechender Magistratsbericht an die Stadtverordnetenversammlung liegt mit Datum vom 5. Mai 2010 für die Wahlperiode 2006 bis 2011 vor. Im Rahmen der aktuellen Legislaturperiode (2011 bis 2016) war eine entsprechende Überprüfung bis zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht erfolgt. Die Stadt kam ihrer Verpflichtung zur Überprüfung gemäß § 121 Absatz 7 HGO im Rahmen der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 25. Februar 2016 nach. 9.3.3 Steuerung der Beteiligungen durch die Beteiligungsverwaltung Im Rahmen der Steuerungsmöglichkeiten der Großstädte gegenüber ihren Beteiligungen ist die Vorgabe von kurz- und mittelfristigen Zielen ein sachgerechtes Instrument. Bei der Formulierung der Beteiligungsziele ist auf der einen Seite darauf zu achten, dass die Steuerung und Kontrolle der Beteiligung durch die Städte durch eine hinreichende Zielkonkretisierung gewährleistet ist. Auf der anderen Seite soll durch die Bestimmung des Zielkorridors die durchaus gewünschte Flexibilität und Selbstständigkeit der Beteiligung nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden. Die Großstädte sollten im Sinne einer angemessenen Steuerung der Beteiligungen regelmäßig prüfen, in welchem Umfang die an die Beteiligungen gestellten Vorgaben erreicht wurden, ob die vorgegebenen Ziele vor dem Hintergrund sich ändernder Bedingungen aktuell sind und inwieweit die Beteiligungen nach den Vorstellungen der Stadt gesteuert werden können. Aufgabe der Beteiligungssteuerung ist es, die Verantwortungsträger in Politik und Verwaltung bei Planungs-, Lenkungs- und Kontrollaufgaben durch das Sammeln und Aufbereiten wesentlicher Informationen sowie durch die frühzeitige Identifikation von Chancen und Risiken zu unterstützen. 212 § 121 HGO - Wirtschaftliche Betätigung (7) Die Gemeinden haben mindestens einmal in jeder Wahlzeit zu prüfen, inwieweit ihre wirtschaftliche Betätigung noch die Voraussetzungen des Abs. 1 erfüllt und inwieweit die Tätigkeiten privaten Dritten übertragen werden können. 213 § 121 HGO - Wirtschaftliche Betätigung (1) Die Gemeinde darf sich wirtschaftlich betätigen, wenn 1. der öffentliche Zweck die Betätigung rechtfertigt, 2. die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht und 3. der Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Soweit Tätigkeiten vor dem 1. April 2004 ausgeübt wurden, sind sie ohne die in Satz 1 Nr. 3 genannten Einschränkungen zulässig. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 200 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Adäquate Möglichkeiten zur Steuerung der Beteiligungen bieten Zielvereinbarungen sowie Abweichungsanalysen auf Basis von Quartals- bzw. Halbjahresabschlüssen. Kontraktmanagement bezeichnet die Steuerung durch die Kommunalverwaltung über Zielvereinbarungen und reicht von der Zielplanung bis zur Kontrolle der Zielerreichung. Es wird somit als Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrument verstanden, bei dem zwischen der Leitung einer Organisationseinheit und einer organisatorisch nachgeordneten Ebene eine verbindliche Absprache über die zu erbringenden Leistungen, die dafür zur Verfügung gestellten Mittel sowie die Art der Berichterstattung über das Ergebnis und eventuelle Abweichungen getroffen wird. Bezogen auf die Kommunalverwaltung stellt der beschlossene Haushalt den Hauptkontrakt dar. Dabei gibt die Politik der Verwaltung einen verbindlichen Handlungsrahmen vor. Alle weiteren Kontrakte zwischen den einzelnen Organisationsebenen der Verwaltung setzen hierauf auf. Neben der Steuerung der Kernverwaltung über Zielvereinbarungen ist auch die Steuerung von kommunalen Beteiligungen über Kontrakte in Form von Sach- und Finanzzielen ein sinnvolles Instrument. Die Aufgabenträger können so, ohne direkte Eingriffe in die Fach- und Ressourcenverantwortung, sinnvoll gesteuert und in den „Konzern Stadt“ im Sinne einer Gesamtsteuerung integriert werden. Zielvereinbarungen sollten dabei zwischen der Stadt und der Geschäftsführung der Aufgabenträger fixiert werden. Ein adäquates System für Bonus- und Malusregelungen sollte mit den Zielvereinbarungen verknüpft sein. Die Stadt Offenbach am Main nutzte das Instrument der Zielvereinbarung lediglich zur Steuerung der Seniorenzentrum Offenbach GmbH. Die weiteren städtischen Gesellschaften wurden nicht auf Basis formaler Zielvereinbarungen gesteuert. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, im Rahmen der Steuerung der Beteiligungen die Zielvereinbarungen auszubauen, zukünftig qualitative Leistungsziele in die Zielvereinbarungen aufzunehmen und den Zeitraum der Zielvereinbarungen individuell im Sinne eines Mehrjahreszeitraums zu verlängern. Der Wirtschaftsplan stellt den Handlungsrahmen für die kommunalen Aufgabenträger dar. Er ist damit eines der wesentlichen Instrumente, auf deren Grundlage die Steuerung der Beteiligungen erfolgt. Um eine sachgerechte Steuerung der Gesellschaften und eine Kontrolle der Einhaltung des Wirtschaftsplans zu ermöglichen, sollten Zwischenabschlüsse durch die kommunalen Aufgabenträger erstellt werden. Damit wird ein frühzeitiges Gegensteuern bei Abweichungen ermöglicht. Die Zwischenabschlüsse bilden die Grundlage für eine Abweichungsanalyse im Hinblick auf die Plan-Zahlen und geben Auskunft, inwieweit die geplanten Jahresergebnisse durch die Aufgabenträger erreicht werden oder ggf. Gegensteuerungsmaßnahmen erforderlich und finanzielle Auswirkungen für die Stadt zu erwarten sind. Im Teilkonzern Stadtwerke Offenbach GmbH wurde ab dem Jahr 2011 sukzessive ein Quartalsberichtswesen für die Konzerngesellschaften eingeführt. Dieses bestand aus einem Kurzbericht (wesentliche Finanzkennzahlen und einseitige Erläuterung) an die Kämmerei (spätestens fünf Wochen nach Quartalsende) sowie einem ausführlichen Bericht (ebenfalls bestehend aus den Finanzkennzahlen, ergänzt um einen ausführlichen Bericht) an die Aufsichtsräte der Gesellschaften. Die Berichterstattung wurde ergänzt durch einen Risikobericht zu den wesentlichen finanziellen und operativen Risiken (Eintrittswahrscheinlichkeit, finanzielle Auswirkungen etc.). Darüber hinaus wurden für die städtischen Eigenbetriebe sowie die Seniorenzentrum Offenbach GmbH Quartalsberichte erstellt. Angabegemäß wurden ergänzend zum Reporting vierteljährlich, zur Abstimmung der Vorlagen für den Aufsichtsrat, Abstimmungsgespräche mit den jeweils zuständigen Dezernenten unter Einbeziehung von Vertretern der Kämmerei geführt, um eine ausführliche und regelmäßige Information der Stadt als Gesellschafter sicherzustellen. Eine standardisierte Aufbereitung von Beteiligungsdaten sowie eine Kommentierung durch das Beteiligungsmanagement im Sinne der Mandatsträgerbetreuung waren nicht eingerichtet. Die elektronische Abfrage und Speicherung von Finanz- und Leistungsdaten der kommunalen Aufgabenträger ermöglicht es der Beteiligungsverwaltung standardisierte Kennzahlenvergleiche und Fortschreibungsanalysen, beispielsweise in Bezug auf die Planungsdaten der Aufgabenträger, zu erstellen. Die Stadt Offenbach am Main hatte eine Fachsoftware zur Beteiligungssteuerung im Einsatz. Diese wurde zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen jedoch ausschließlich als Archivsystem für Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse etc. genutzt. Eine elektronische Speicherung der Beteiligungsdaten zur weiteren Verarbeitung in der Fachsoftware, beispielsweise für die Durchführung von Abweichungsanalysen, erfolgte nicht. Eine automatische Datenaufbereitung der Wirtschaftsplan-, Bilanz oder GuV-Daten wurde somit 9. Wirtschaftliche Betätigung 201 Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main nicht genutzt. Abweichungsanalysen lagen dem Beteiligungsmanagement zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen somit lediglich in Form der durch die SOH-Gruppe bereitgestellten Quartalsberichte vor. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, die bestehende Softwarelösung für Abweichungsanalysen zu nutzen. Im Sinne einer aufwandsarmen Datenerfassung erscheint es sinnvoll, die Dateneingabe per Webzugriff durch die voll zu konsolidierenden Beteiligungen vornehmen zu lassen. Dem Beteiligungsmanagement obliegt mithin ausschließlich die Beurteilung der vorliegenden Zahlenwerke. Des Weiteren könnten die Systemdaten im Rahmen der Erstellung des Beteiligungsberichts weiterverarbeitet werden. Die folgende Ansicht zeigt, welche Instrumente der Beteiligungssteuerung durch die Vergleichsstädte genutzt wurden: Instrumente zur Beteiligungssteuerung im Vergleich Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Kontrakte/ Zielvereinbarungen   o o  Zwischenabschlüsse   o   Abweichungsanalysen        o      Elektronische Speicherung von  wirtschaftlichen Daten der Beteiligungen Einsatz einer Beteiligungscontrol ling-Software Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor o : liegt teilweise vor/ befindet sich in Erstellung Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 148: Instrumente zur Beteiligungssteuerung im Vergleich Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die dargestellten Instrumente zur Beteiligungssteuerung vollständig zu implementieren und so den Aufbau eines einheitlichen Beteiligungscontrollings für alle städtischen Beteiligungen um- bzw. einzusetzen. Insgesamt war das Beteiligungsmanagement der Städte Darmstadt und Frankfurt am Main, im Sinne einer sachgerechten Beteiligungsverwaltung und -steuerung, am stärksten ausgeprägt. Die Städte Kassel und Offenbach am Main hatten hingegen keine Beteiligungssteuerung eingerichtet. Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements bezogen sich überwiegend auf die Erstellung des Beteiligungsberichts sowie die Sitzungsvorbereitung. 9.4 Kommunaler Gesamtabschluss 9.4.1 Grundlagen der Gesamtabschlusserstellung Gesetzliche Bestimmungen zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses Die hessischen Gemeinden haben nach § 112 Absatz 5 HGO 214 einen Gesamtabschluss aufzustellen. Gemäß § 112 Absatz 5 Satz 2 HGO215 sind erstmals zum 31. Dezember 2015 die Jahresabschlüsse der Gemeinden und der Aufgabenträger zusammenzufassen. 214 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (5) Der Jahresabschluss der Gemeinde ist mit den Jahresabschlüssen 1. der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden, 2. der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, ausgenommen die Sparkassen und Sparkassenzweckverbände, an denen die Gemeinde beteiligt ist; für mittelbare Beteiligungen gilt § 290 des Handelsgesetzbuches, 3. der Zweckverbände und Arbeitsgemeinschaften nach dem Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit mit kaufmännischer Rechnungslegung, bei denen die Gemeinde Mitglied ist, 4. der rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen mit kaufmännischer Rechnungslegung, die von der Gemeinde errichtet worden sind, von ihr verwaltet werden und in die sie Vermögen eingebracht hat, 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 202 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die in den Gesamtabschluss einzubeziehenden Aufgabenträger der Gemeinden werden gemeinderechtlich nach der Intensität der „Unternehmensbindung“ unterschieden. So werden je nach Grad der Einflussnahme der Gemeinde auf den Aufgabenträger drei Arten von Beteiligungen für den kommunalen Gesamtabschluss differenziert:  Aufgabenträger unter beherrschendem Einfluss  Aufgabenträger unter maßgeblichem Einfluss  Sonstige Beteiligungen In den „Hinweisen zur Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO)“ 216 wird dargelegt, dass bei einer nachrangigen Bedeutung217 für die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde, an sich einzubeziehende Aufgabenträger in einen Gesamtabschluss nicht einbezogen werden müssen. Aufgabenträger unter beherrschendem Einfluss Aufgabenträger unter beherrschendem Einfluss werden gemäß § 112 Absatz 7 HGO218 entsprechend der handelsrechtlichen Vorschriften aus den §§ 300 bis 307 HGB219 mittels der umfangreichen Vollkonsolidierung in den Gesamtabschluss einbezogen. Dabei gehen die Vermögensgegenstände, Schulden, Rechnungsabgrenzungsposten sowie Aufwendungen und Erträge der voll zu konsolidierenden Aufgabenträgern vollständig in den Gesamtabschluss ein. Die Jahres- bzw. Zwischenabschlüsse der Aufgabenträger werden zu einem Summenabschluss addiert und anschließend die konzerninternen Leistungsbeziehungen im Rahmen von Kapital-, Schulden-, Zwischenergebnis- sowie Aufwands- und Ertragskonsolidierung eliminiert.  Kapitalkonsolidierung: Verrechnung der durch die Gemeinde bilanzierten Beteiligungsbuchwerte mit dem auf die Gemeinde entfallenden Eigenkapital der voll zu konsolidierenden Aufgabenträger.  Schuldenkonsolidierung: Verrechnung von Forderungen (inkl. Ausleihungen und Rechnungsabgrenzungsposten) gegen voll zu konsolidierenden Aufgabenträger mit den korrespondierenden Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Rechnungsabgrenzungsposten gegenüber voll zu konsolidierender Aufgabenträgern. 5. der Aufgabenträger mit kaufmännischer Rechnungslegung, deren finanzielle Grundlage wegen rechtlicher Verpflichtung wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, zusammenzufassen. Die Gemeinde hat erstmals die auf den 31. Dezember 2015 aufzustellenden Jahresabschlüsse zusammenzufassen. Dem zusammengefassten Jahresabschluss ist ein Anhang (Abs. 4 Nr. 1) beizufügen. Die Jahresabschlüsse der in Satz 1 genannten Aufgabenträger müssen nicht einbezogen werden, wenn sie für die Verpflichtung nach Abs. 1 Satz 4 von nachrangiger Bedeutung sind. 215 Siehe Fußnote 214. 216 Vergleiche Hinweise zur GemHVO des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (StAnz. 6/2013 S. 222). 217 Im Erlass des Hessischen Ministerium des Innern und für Sport vom 22. Januar 2013 wird als mögliches Indiz zur Bejahung der Nachrangigkeit eine 20 Prozent-Grenze genannt, wobei die Bilanzsummen der einzubeziehenden Aufgabenträger und die Bilanzsumme der Gemeinde in ein Verhältnis zu setzen sind und diese Grenze nicht überschreiten sollten. Vergleiche hierzu Nummer 1.2 der Hinweise zu § 53: „Es kann als nachrangig angesehen werden, wenn die Bilanzsummen der Aufgabenträger, die in den Gesamtabschluss einzubeziehen wären, zusammen den Wert von 20 v. H. der in der Vermögensrechnung (Bilanz) der Gemeinde ausgewiesenen Bilanzsumme nicht übersteigen.“ 218 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (7) Die Jahresabschlüsse der Aufgabenträger nach Abs. 5, bei denen der Gemeinde die Mehrheit der Stimmrechte zusteht, sind entsprechend den §§ 300 bis 307 des Handelsgesetzbuches in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2481), in die Zusammenfassung nach Abs. 5 mit der Maßgabe einzubeziehen, dass die jeweiligen Buchwerte in den Abschlüssen der Aufgabenträger mit denen des Abschlusses der Gemeinde zusammengefasst werden. […] 219 § § § § § § § § 300 301 302 303 304 305 306 307 HGB HGB HGB HGB HGB HGB HGB HGB - Konsolidierungsgrundsätze, Vollständigkeitsgebot - Kapitalkonsolidierung - (weggefallen) - Schuldenkonsolidierung - Behandlung der Zwischenergebnisse - Aufwands- und Ertragskonsolidierung - Latente Steuern - Anteile anderer Gesellschafter 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 203 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Zwischenergebniseliminierung/-konsolidierung: Eliminierung von Gewinnen aus der Veräußerung von Leistungen/ Vermögensgegenständen zwischen den voll zu konsolidierenden Aufgabenträgern.  Aufwands- und Ertragskonsolidierung: Verrechnung der Aufwendungen und Erträge aus Geschäftsvorfällen zwischen den voll zu konsolidierenden Aufgabenträgern. Der Vollkonsolidierung liegt die Konzeption zugrunde, dass an die Stelle der Anteile an den Aufgabenträgern im Gesamtabschluss die Vermögensgegenstände, Sonderposten, Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten des einbezogenen Aufgabenträgers treten. Aufgabenträger unter maßgeblichem Einfluss Aufgabenträger unter maßgeblichem Einfluss werden gemäß § 112 Absatz 7 HGO220 entsprechend der handelsrechtlichen Vorschriften aus den §§ 311, 312 HGB221 mittels der Equity-Bewertung in den Gesamtabschluss einbezogen. Bei Durchführung der Equity-Bewertung werden nicht die einzelnen Vermögensgegenstände, Schulden, Rechnungsabgrenzungsposten sowie Aufwendungen und Erträge der Aufgabenträger in den Gesamtabschluss einbezogen, sondern lediglich der Beteiligungsbuchwert und das anteilige Jahresergebnis des Aufgabenträgers in der Gesamtbilanz bzw. Gesamtergebnisrechnung ausgewiesen. Sonstige Beteiligungen Soweit die Gemeinde bei Aufgabenträgern über einen Stimmrechtsanteil von weniger als einem Fünftel verfügt, sind diese im Allgemeinen mit den fortgeführten Anschaffungskosten aus dem Einzelabschluss im Gesamtabschluss auszuweisen. 9.4.2 Zeitpunkt der erstmaligen Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses Die hessischen Gemeinden haben nach § 112 Absatz 5 HGO einen Gesamtabschluss aufzustellen. Gemäß § 112 Absatz 5 Satz 2 HGO sind erstmals zum 31. Dezember 2015 die Jahresabschlüsse der Gemeinden und der Aufgabenträger zusammenzufassen. Unbeachtet der gesetzlichen Vorgabe haben einzelne Städte des Vergleichs bereits zu einem früheren Zeitpunkt auf freiwilliger Basis einen kommunalen Gesamtabschluss aufgestellt. Haushaltsjahr für die erstmalige Aufstellung eines kommunalen Gesamtabschlusses 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Legende: Dunkelgrün: erstmalige Aufstellung eines kommunalen Gesamtabschlusses Hellgrün: fortfolgende Jahre mit kommunalen Gesamtabschluss Quelle: Eigene Erhebungen Ansicht 149: Haushaltsjahr für die erstmalige Aufstellung eines kommunalen Gesamtabschlusses 220 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (7) […] Die Jahresabschlüsse der Aufgabenträger nach Abs. 5, bei denen der Gemeinde nicht die Mehrheit der Stimmrechte zusteht, sind entsprechend den §§ 311 und 312 des Handelsgesetzbuches in die Zusammenfassung nach Abs. 5 einzubeziehen. 221 § 311 HGB - Definition, Befreiung § 312 HGB - Wertansatz der Beteiligung und Behandlung des Unterschiedsbetrags 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 204 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die hessischen Großstädte erstellen überwiegend erstmals für das Haushaltsjahr 2015 einen kommunalen Gesamtabschluss und entsprechen damit der gemeinderechtlichen Vorgabe aus § 112 Absatz 5 Satz 2 HGO. Lediglich die Stadt Frankfurt am Main (2009) sowie die Stadt Wiesbaden (2012) erstellten fakultativ bereits zu früheren Stichtagen einen Gesamtabschluss. Die Gesamtabschlüsse 2009 bis 2013 der Stadt Frankfurt am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen bereits durch das Revisionsamt geprüft und durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen. Der Gesamtabschluss 2012 der Stadt Wiesbaden war zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen durch das Revisionsamt geprüft und durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen. Darüber hinaus wurde der Gesamtabschluss 2013 im Jahr 2015 im Nachgang zur örtlichen Erhebung aufgestellt, geprüft und beschlossen. 9.4.3 Projektierung der Erstellung des ersten kommunalen Gesamtabschlusses Die Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses stellt die Städte im Hinblick auf die Koordination einer Vielzahl von Projektteilnehmern vor eine organisatorische Herausforderung. So sind neben der internen Projektgruppe der Kernverwaltung alle zu konsolidierenden Aufgabenträger in die Erstellung einzubeziehen. Mittels einer Gesamtabschlussrichtlinie sollten alle Beteiligten auf einem einheitlichen Wissensstand gehalten werden und in Form dieser Richtlinie eine verbindliche Arbeitsgrundlage zur Verfügung gestellt werden. Zur Projektierung der Erstellung des ersten kommunalen Gesamtabschlusses ist eine sachgerechte Projektstruktur/-organisation einzurichten. Die interne Projektgruppe der Städte zur Erstellung des Gesamtabschlusses sollte nach unseren Erfahrungen mit Mitarbeitern folgender Organisationseinheiten besetzt werden:  Finanzverwaltung  Beteiligungsverwaltung/ -steuerung  Controlling  Rechnungsprüfungsamt  Fachbereich Zentralverwaltung (nach Bedarf im Rahmen der Auswahl und Implementierung einer Konsolidierungssoftware) Sofern auf die fakultative Erstellung eines Pilot-Gesamtabschlusses zur Erprobung der Abläufe und Festlegungen zur Gesamtabschlusserstellung verzichtet wird, sollten die Städte spätestens im Haushaltsjahr 2014 mit den Vorbereitungen für den kommunalen Gesamtabschluss begonnen haben. Für die fristgerechte Erstellung des Gesamtabschlusses ist es zwingend erforderlich, dass der Jahresabschluss der Stadt für das Jahr 2015 entsprechend der gemeinderechtlichen Fristen erstellt wird. Nachfolgende organisatorische Fragestellungen sind im Rahmen der konzeptionellen Vorbereitung der Gesamtabschlusserstellung zu beachten: Organisatorische Fragestellungen/Regelungen:  Terminplan: Welche Frist sieht der Gesetzgeber für die Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses und die anschließende Beschlussfassung vor? Wie sieht der konzerninterne Arbeits- und Ablaufplan aus, der die Einhaltung dieser Fristen gewährleistet?  Verantwortlichkeiten im Prozess der Gesamtabschlusserstellung: Welche Organisationseinheiten führen die Konsolidierung durch? Welche Zuarbeiten werden von den kommunalen Betrieben erwartet? Welcher Stelle obliegt bei Einzelfragen die Entscheidungskompetenz?  EDV: Welche systemtechnische Anwendung wird für die Konsolidierung genutzt? Wird der gesamte Workflow der Abschlusserstellung systemtechnisch abgebildet? 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 205 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Änderung der Richtlinie: In welcher Form und Frist werden die einzubeziehenden Aufgabenträger über Änderungen der Gesamtabschlussrichtlinie informiert? Fachliche Fragestellungen/Regelungen:  Konsolidierungskreis: Welche kommunalen Aufgabenträger sind in den Gesamtabschluss einzubeziehen? In welcher Form („Konsolidierungstechnik“) werden die Aufgabenträger einbezogen?  Vereinheitlichung: Welche Anpassungen sind im Hinblick auf die erforderliche Einheitlichkeit von Ansatz, Ausweis und Bewertung im kommunalen Gesamtabschluss bei den einzubeziehenden Aufgabenträgern erforderlich?  Rechenwerke: Die bilanzielle Darstellung der Gesamtbilanz, der Gesamtergebnis- und der Gesamtfinanzrechnung geschieht auf Grundlage der kommunalen Rechtsvorschriften. Ist eine eindeutige Zuordnung der Positionen aus Bilanz sowie Gewinn- und Verlustrechnung der handelsrechtlich bilanzierenden Aufgabenträger auf die kommunalen Vorgaben ohne Probleme möglich? Ist gegebenenfalls eine exakte Definition der Bestandteile der kommunalen Bilanzpositionen erforderlich, um eine Zuordnung zu ermöglichen?  Konsolidierungsrelevante Informationen: In welcher Form wird die Meldung der konsolidierungsrelevanten Daten durch die kommunalen Aufgabenträger vorgenommen? Wird ein einheitliches Meldewesen (Konzernreporting) für die Aufgabenträger vorgegeben?  Konsolidierung: Mittels welcher methodischen Ansätze (Vollkonsolidierung oder Equity-Methode) erfolgt die Konsolidierung der Aufgabenträger? Welche Konsolidierungsschritte (Eliminierung konzerninterner Geschäftsbeziehungen) sind dabei durchzuführen? Die Regelungsbedürfnisse im Rahmen der Gesamtabschlusserstellung sind, wie aus der vorgenannten Aufzählung hervorgeht, vielschichtig. Es ist daher aufgrund der jeweiligen örtlichen Spezifika sinnvoll, die Regelungen der Gesamtabschlussrichtlinie bereits im Rahmen eines Pilot-Gesamtabschlusses zu erproben. Hierbei gewonnene Erkenntnisse können in die Gesamtabschlussrichtlinie übernommen werden, so dass vor der Erstellung des ersten prüffähigen kommunalen Gesamtabschlusses eine umfassende Richtlinie als zentrales Element der Gesamtabschlusserstellung vorliegt. 9.4.4 Stand der Vorbereitungen in der Stadt Offenbach am Main Ein Projekt zur Erstellung des ersten kommunalen Gesamtabschlusses war in der Stadt Offenbach am Main war zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht initiiert. Die Stadt Offenbach am Main hatte die Themenstellung aufgrund der für die Haushaltsgenehmigungen zwingend erforderlichen Erstellung der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 zunächst zurückgestellt. Es war geplant, ab dem Jahr 2016 mit den Arbeiten zur Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses zu beginnen. Erfahrungen bei der Erstellung von Konzernabschlüssen lagen in der Stadtwerke Offenbach Holding GmbH aufgrund der jährlichen Erstellung des Konzernabschlusses vor. Die Gesellschaft erstellte die Konzernabschlüsse auf Basis von MS Excel. In den Konzernabschluss wurden grundsätzlich alle verbundenen und assoziierten Unternehmen einbezogen. Das Beteiligungsportfolio der Stadt Offenbach am Main war insbesondere durch den Konzern Stadtwerke Offenbach Holding GmbH geprägt. Welcher seinerseits zehn beherrschte Tochtergesellschaften und weitere Enkelgesellschaften im Konzernabschluss konsolidierte. Insgesamt wären, vorbehaltlich der Prüfung auf nachrangige Bedeutung222 einzelner Aufgabenträger, folgende voll zu konsolidierenden Gesellschaf222 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (5) Der Jahresabschluss der Gemeinde ist mit den Jahresabschlüssen 1. der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden, 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 206 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main ten und Eigenbetriebe zum 31. Dezember 2014 in den kommunalen Gesamtabschluss einzubeziehen gewesen:  Eigenbetrieb „MainArbeit Kommunales Jobcenter Offenbach“  Eigenbetrieb Kindertagesstätten Offenbach  Eigenbetrieb Stadt Offenbach am Main (ESO), Kommunale Dienstleistungen  Seniorenzentrum Offenbach GmbH  Stadtwerke Offenbach Holding GmbH (Konzern) Neben dem Konzernabschluss der Stadtwerke Offenbach Holding GmbH wären in den Gesamtabschluss der Stadt Offenbach am Main mithin voraussichtlich lediglich die Stadt, die drei städtischen Eigenbetriebe, welche bereits durch die ESO gebucht wurden sowie die Seniorenzentrum Offenbach GmbH, welche ebenfalls durch die ESO gebucht wurde, in den kommunalen Gesamtabschluss einzubeziehen gewesen. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, kurzfristig den Konsolidierungskreis für den kommunalen Gesamtabschluss festzulegen. Es ist dabei zu prüfen, inwieweit ggf. einzelne Eigenbetriebe oder die Seniorenzentrum Offenbach GmbH für den Gesamtabschluss von nachrangiger Bedeutung sind. 223 Bei der Einschätzung zur nachrangigen Bedeutung sollte grundsätzlich auch die politische Bedeutung einzelner Aufgabenträger Berücksichtigung finden. Darüber hinaus sind die voll zu konsolidierenden Aufgabenträger kurzfristig über das Verfahren zur Saldenabstimmung zum 31. Dezember 2015, den erforderlichen gesonderten Ausweis innerkonzernlicher Leistungsbeziehungen zu andere voll zu konsolidierenden Aufgabenträgern sowie weitere Informationspflichten gegenüber der Stadt Offenbach am Main zu informieren. Die Stadt Offenbach am Main ist verpflichtet, den kommunalen Gesamtabschluss 2015 bis spätestens 30. September 2016 aufzustellen.224 2. der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, ausgenommen die Sparkassen und Sparkassenzweckverbände, an denen die Gemeinde beteiligt ist; für mittelbare Beteiligungen gilt § 290 des Handelsgesetzbuches, 3. der Zweckverbände und Arbeitsgemeinschaften nach dem Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit mit kaufmännischer Rechnungslegung, bei denen die Gemeinde Mitglied ist, 4. der rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen mit kaufmännischer Rechnungslegung, die von der Gemeinde errichtet worden sind, von ihr verwaltet werden und in die sie Vermögen eingebracht hat, 5. der Aufgabenträger mit kaufmännischer Rechnungslegung, deren finanzielle Grundlage wegen rechtlicher Verpflichtung wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, zusammenzufassen. Die Gemeinde hat erstmals die auf den 31. Dezember 2015 aufzustellenden Jahresabschlüsse zusammenzufassen. Dem zusammengefassten Jahresabschluss ist ein Anhang (Abs. 4 Nr. 1) beizufügen. Die Jahresabschlüsse der in Satz 1 genannten Aufgabenträger müssen nicht einbezogen werden, wenn sie für die Verpflichtung nach Abs. 1 Satz 4 von nachrangiger Bedeutung sind. 223 Hinweise zu § 53 GemHVO - Gesamtabschluss: Aufgabenträger, die nach den Nrn. 2.2, 2.3, 2.6 und 2.7 zum Konsolidierungskreis zählen, jedoch von nachrangiger Bedeutung für die Darstellung der tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde sind, müssen nicht in den Gesamtabschluss einbezogen werden (§ 112 Abs. 5 Satz 4 HGO in Verbindung mit § 112 Abs. 1 Satz 4 HGO). Besitzt die Gemeinde einen unmittelbaren Anteil an diesen Aufgabenträgern, sind in diesem Fall unabhängig von der Höhe des Beteiligungsanteils die fortgeführten Anschaffungskosten (At-Cost-Bewertung) aus dem Jahresabschluss der Gemeinde in den Gesamtabschluss einzubeziehen. Eine nachrangige Bedeutung ist im Zweifel anzunehmen, wenn die ordentlichen Erträge und die Bilanzsumme dauerhaft maximal 5 vom Hundert der (nicht konsolidierten) Bilanzsumme und maximal 5 vom Hundert der Summe aller (nicht konsolidierten) ordentlichen Erträge der Aufgabenträger und der Gemeinde ausmachen. Weitere Posten der Vermögensrechnung (Bilanz), der Gesamtergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) sowie der Gesamtfinanzrechnung (Kapitalflussrechnung) können zur Beurteilung herangezogen werden. Wenn die Betrachtung einzelner -Indikatoren zu unterschiedlichen Ergebnissen führt, so ist anhand einer wertenden Gesamtbetrachtung zu entscheiden. Als dauerhaft kann ein Zeitraum von zwei aufeinanderfolgenden Jahren angesehen werden. Der Verzicht auf die Einbeziehung nach Satz 1 ist im Anhang zum Gesamtabschluss zu begründen. 224 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (9) Der Gemeindevorstand soll den Jahresabschluss der Gemeinde innerhalb von vier Monaten, den zusammengefassten Jahresabschluss und den Gesamtabschluss innerhalb von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres aufstellen und die Gemeindevertretung unverzüglich über die wesentlichen Ergebnisse der Abschlüsse unterrichten. 9. Wirtschaftliche Betätigung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 207 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 10. Rechtmäßigkeit 10.1 Haushalte und Jahresabschlüsse Die rechtzeitige Planung und Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde unterstützt eine solide Finanzwirtschaft. Gleichzeitig ist die Erfüllung der Hessischen Gemeindeordnung ein Aspekt der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Für die betrachteten Jahre des Prüfungszeitraums wurde im Rahmen der Beurteilungen jeweils die zu diesem Zeitpunkt gültige Fassung der Gesetzestexte verwendet. Prozess der Erstellung der Haushaltssatzung Bevor die Haushaltssatzung das Beschlussfassungs-, Genehmigungs- und Bekanntmachungsverfahren durchläuft, ist ein mehrstufiger Erstellungsprozess notwendig. Exemplarisch wurde der zeitliche Ablauf der Erstellung der Haushaltssatzung in der Stadt Offenbach am Main für die Haushaltssatzung des Jahres 2016 erhoben: Erstellungsprozess der Haushaltssatzung 2016 Nr. Inhalt Befasste Stellen Datum 1 Versand der Ämterplanungslisten für die Planung 2016 anhand der mit Dezernat III abgestimmten Musterliste Amt 20 April 2015 2 Anmeldungen zum Ergebnis- und zum Finanzhaushalt Fachämter Mai 2015 3 Auswertung der Anmeldungen zum Ergebnis- und Finanzhaushalt und Vorbereitung der Haushaltsgespräche Amt 20 Juni 15 4 Haushaltsgespräche und Anmeldung der in den Haushaltsgesprächen erörterten Änderungen bei der Kämmerei Fachamtsleitungen, Fachdezernenten Juli bis August 2015 5 Einarbeitung der Änderungen und Fertigung des Haushaltsplans Amt 20 September 15 6 Druck des Haushaltsplansentwurfs für den Magistrat, Einbringung in den Magistrat und Feststellung des Entwurfs durch den Magistrat Amt 20, Dezernat III Oktober bis November 2015 Einbringung des Haushalts in die Stadtverordnetenversammlung Dezernat III November 15 7 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 208 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Nr. Inhalt Befasste Stellen Datum 8 Haushaltsberatungen, Beschluss Haushaltsplan und Änderungslisten durch Stadtverordnetenversammlung Ausschüsse und Stadtverordnetenversammlung November bis Dezember 2015 9 Einarbeitung der Änderungslisten in den Haushaltsplan, Erstellung des Vorberichts, der Haushaltssatzung sowie einer Druckfassung des Haushaltsplan, welcher zur Genehmigung an das Regierungspräsidium versandt wird Dezernat III 1. Quartal 2016 Quelle: Eigene Erhebung Ansicht 150: Erstellungsprozess der Haushaltssatzung 2016 Der Prozess der Haushaltserstellung sollte nach den Vorgaben der HGO so ausgestaltet sein, dass eine Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde bis Ende November des Vorjahres möglich ist. Die Haushaltssatzung 2016 der Stadt Offenbach am Main kann vor dem Hintergrund des Zeitplans für die Haushaltsaufstellung der Aufsichtsbehörde nicht fristgerecht vorgelegt werden. Wir empfehlen der Stadt zu prüfen, inwiefern der oben beschriebene Erstellungsprozess durch Anpassungen so verändert werden kann, dass eine rechtzeitige Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde möglich ist. Der Prozess der Verabschiedung der Haushaltssatzung sowie die Einhaltung der zeitlichen Vorgaben der Hessischen Gemeindeordnung werden in den nachfolgenden Unterkapiteln dargestellt. Vorlage der Haushaltssatzung Die dem Beschluss der Haushaltssatzung durch die Stadtverordnetenversammlung vorausgehenden Schritte (Feststellung, Einbringung, Beratung sowie öffentliche Auslegung und Bekanntmachung des Entwurfs) sollen zeitlich so eingeleitet werden, dass eine fristgerechte Vorlage an die Aufsichtsbehörde und ein Beschluss vor Beginn des entsprechenden Haushaltsjahres möglich sind. Der Entwurf der Haushaltssatzung soll vor der Beschlussfassung durch die Stadtverordnetenversammlung nach einer öffentlichen Bekanntmachung an sieben Tagen öffentlich ausgelegt werden (§ 97 Absatz 2 HGO225). Die Vorgaben an die öffentliche Bekanntmachung der Auslegung und die Dauer der Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung wurden von der Stadt Darmstadt im Prüfungszeitraum eingehalten. Die Haushaltssatzung soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde vorgelegt werden (§ 97 Absatz 4 Satz 2 HGO226). Nach Beschluss der Stadtverordnetenversammlung und (sofern genehmigungspflichtig) der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, ist der Haushaltplan nach entsprechender öffentlicher Bekanntmachung der Haushaltssatzung an sieben Tagen öffentlich auszulegen (§ 97 Absatz 5 HGO227). 225 § 97 HGO - Erlass der Haushaltssatzung (2) Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist unverzüglich nach der Vorlage an die Gemeindevertretung spätestens am zwölften Tag vor der Beschlussfassung, an sieben Tagen öffentlich auszulegen. Die Auslegung ist vorher öffentlich bekanntzumachen. 226 § 97 HGO - Erlass der Haushaltssatzung (4) Die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung ist mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde vorzulegen. Die Vorlage soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 227 § 97 HGO - Erlass der Haushaltssatzung (5) Im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan an sieben Tagen öffentlich auszulegen; in der Bekanntmachung ist auf die Auslegung hinzuweisen. Enthält die Haushaltssatzung genehmigungsbedürftige Teile, so ist sie erst nach der Erteilung der Genehmigung bekannt zu machen. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 209 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Sofern die Haushaltssatzung zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, unterliegt die Stadt der vorläufigen Haushaltsführung (§ 99 HGO 228). In Ansicht 151 wird die Fristenüberschreitung für die Vorlage der Haushaltssatzungen bei der Aufsichtsbehörde sowie die Dauer der Genehmigung der Haushaltssatzungen (sofern genehmigungspflichtig) und die Vollendung der öffentlichen Bekanntmachung im Prüfungszeitraum dargestellt: Fristenüberschreitung bei Vorlage, Genehmigung sowie öffentlicher Bekanntmachung der Haushaltssatzung der Stadt Offenbach Main für die Jahre 2010 bis 2014 2010 2011 2012 2013 2014 1) Vorlage an die Aufsichtsbehörde 52 75 65 126 144 (in Arbeitstagen4)) Genehmigung der Haushaltssatzung2) 64 87 43 15 14 (in Arbeitstagen4)) 3) Vollendung der öffentlichen Bekanntmachung 174 260 150 188 224 (in Kalendertagen) 1) Die Vorlage der Haushaltssatzung soll jeweils zum 30. November des jeweils dem Haushaltsjahr vorangehenden Jahres erfolgen. Die Berechnung der Differenz in Arbeitstagen erfolgte auf Grundlage dieses Solldatums und dem Datum der tatsächlichen Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde. 2) Differenz in Arbeitstagen aus dem Datum der Vorlage der Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde und dem Datum des Genehmigungsschreibens der Aufsichtsbehörde. Sofern keine Genehmigungspflicht bestand, wird dies mit „-“ vermerkt. 3) Die öffentliche Bekanntmachung ist mit dem Ablauf des Tages vollendet, an dem die Auslegung des Haushaltsplans endet. Die Haushaltssatzung sollte zu Beginn des Jahres bekannt gemacht sein. Zur Berechnung der Differenz in Kalendertagen wurde der 1. Januar des jeweiligen Haushaltsjahres als Referenzdatum herangezogen. 4) Kalendertage abzüglich Samstagen, Sonntagen und Feiertagen. Quelle: Haushaltssatzungen, Korrespondenz mit der Aufsichtsbehörde, Bekanntmachungen, eigene Erhebungen Ansicht 151: Fristenüberschreitung bei Vorlage, Genehmigung sowie öffentlicher Bekanntmachung der Haushaltssatzung der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2014 Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum in keinem Fall die gesetzliche Frist zur Vorlage der Haushaltssatzungen bei der Aufsichtsbehörde eingehalten. Die Überschreitungen lagen zwischen 52 und 144 Arbeitstagen. Die genehmigungspflichtigen Haushaltssatzungen der Jahre 2010 bis 2014 wurden von der Aufsichtsbehörde innerhalb von 14 bis 87 Arbeitstagen nach Vorlage der Haushaltsatzungen genehmigt. Die Stadt Offenbach am Main hatte die öffentliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung in jedem Jahr des Prüfungszeitraums deutlich nach Beginn des Haushaltsjahres vollendet. Die zeitlichen Differenzen lagen zwischen 150 und 260 Kalendertagen. Die Stadt Offenbach am Main unterlag in den Zeiten zwischen Jahresbeginn und Vollendung der Bekanntmachung der Haushaltssatzung einer vorläufigen Haushaltsführung und war so in ihrer Handlungsfreiheit eingeschränkt. Im Prüfungszeitraum wurden alle Haushaltssatzungen der Großstädte deutlich nach Beginn des Haushaltsjahres veröffentlicht. Im Median lag die Abweichung zwischen dem Beginn des Haushaltsjahres und dem Ende der öffentlichen Bekanntmachung über alle Haushaltssatzungen und Großstädte bei 198 Tagen. Die geringste Abweichung zwischen dem Beginn des Haushaltsjahres und dem letzten Tag der öffentlichen Bekanntmachung wies mit 70 Tagen die Stadt Darmstadt für die Haushaltssatzung 2014 auf. 228 § 99 HGO - Vorläufige Haushaltsführung (1) Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht, so darf die Gemeinde 1. nur die finanziellen Leistungen erbringen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Finanzhaushalts fortsetzen, für die im Haushaltsplan eines Vorjahres Beträge vorgesehen waren, 2. die Steuern, deren Sätze für jedes Haushaltsjahr festzusetzen sind, nach den Sätzen des Vorjahres erheben, 3. Kredite umschulden. (2) Reichen die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzhaushalts nach Abs. 1 Nr. 1 nicht aus, so darf die Gemeinde Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen bis zu einem Viertel der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen. (3) Der Stellenplan des Vorjahres gilt weiter, bis die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr bekannt gemacht ist. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 210 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Die höchste Abweichung wurde mit 347 Tagen für den Doppelhaushalt 2012/2013 der Stadt Wiesbaden festgestellt. Die hessischen Großstädte sind dazu angehalten, ihre Prozesse bei der Vorlage, Genehmigung und öffentlichen Bekanntmachung ihrer Haushaltssatzungen so anzupassen, dass die dargestellten Fristvorgaben eingehalten werden können. Die formalen Vorgaben an die öffentliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung und die öffentliche Auslegung des Haushaltsplans für die Jahre 2010 bis 2014 wurden in der Stadt Offenbach am Main erfüllt. Nachtragssatzung Sofern eine Änderung der Festsetzungen der Haushaltssatzungen notwendig (§ 98 Absatz 2 HGO 229) oder angebracht ist, kann die Stadt eine Nachtragssatzung mit einem Nachtragshaushaltsplan erlassen. Für die Nachtragssatzung gelten die rechtlichen Bestimmungen zur Aufstellung, Beschlussfassung und Bekanntmachung der Haushaltssatzung entsprechend (§ 98 Absatz 4 HGO 230). Die Stadt Offenbach am Main stellte im Prüfungszeitraum jeweils zwei Nachtragshaushaltssatzungen für die Jahre 2010 und 2011 sowie eine Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2012 auf. Die Aufstellungs- und Beschlussfassungsfristen wurden innerhalb des zeitlich vorgegebenen Zeitrahmens erfüllt. Die Vorgaben an die öffentliche Auslegung des Entwurfs der Nachtragssatzung, die Bekanntmachung der Auslegung sowie die Dauer der Auslegung wurden im Prüfungszeitraum nicht vollständig erfüllt. Der 2. Nachtragshaushaltsplan für das Jahr 2010 wurde nicht wie vorgesehen an sieben Arbeitstagen, sondern lediglich an fünf Arbeitstagen ausgelegt. Jahresabschlüsse Der Jahresabschluss ist gemäß § 112 Absatz 9 HGO 231 bis zum 30. April des Folgejahres aufzustellen. Die Einhaltung dieser Frist ist ebenfalls ein Gradmesser für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen die Jahresabschlüsse 2010 bis 2012 aufgestellt. Die Aufstellung der Jahresabschlüsse erfolgte nicht fristgerecht. Die Jahresabschlüsse der Jahre 2013 und 2014 waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch nicht aufgestellt. Die Jahresabschlüsse werden somit ebenfalls nicht fristgerecht durch den Magistrat der Stadt Offenbach am Main aufgestellt. Die Stadtverordnetenversammlung hat bis zum 31. Dezember des zweiten auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres über den vom Rechnungsprüfungsamt geprüften Jahresabschluss und gleichzeitig über die Entlastung des Magistrats zu beschließen (§ 114 Absatz 1 HGO232). Um diese Frist einzuhalten, soll der 229 § 98 HGO - Nachtragssatzung (2) Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn 1. sich zeigt, dass im Ergebnishaushalt trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Fehlbetrag entstehen oder ein veranschlagter Fehlbedarf sich wesentlich erhöhen wird und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann, 2. sich zeigt, dass im Finanzhaushalt ein erheblicher Fehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann, 3. bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen und Auszahlungen bei einzelnen Ansätzen oder einzelnen vorgegebenen Finanzrahmen (Budget) in einem im Verhältnis zu den gesamten Aufwendungen und Auszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen, 4. Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen oder Investitionsförderungsmaßnahmen geleistet werden sollen, 5. Beamte, Angestellte oder Arbeiter eingestellt, befördert oder in eine höhere Vergütungs- oder Lohngruppe eingestuft werden sollen und der Stellenplan die hierzu notwendigen Stellen nicht enthält. 230 § 98 HGO - Nachtragssatzung (4) Im Übrigen gilt § 97 entsprechend. 231 § 112 HGO - Jahresabschluss, konsolidierter Jahresabschluss, Gesamtabschluss (9) Der Gemeindevorstand soll den Jahresabschluss der Gemeinde innerhalb von vier Monaten […] aufstellen und die Gemeindevertretung unverzüglich über die wesentlichen Ergebnisse der Abschlüsse unterrichten. 232 § 114 HGO - Entlastung 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 211 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Bericht des Rechnungsprüfungsamtes über die Prüfung des Jahresabschlusses spätestens bis zum 31. Oktober des zweiten auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vorliegen. Nachfolgende Ansicht zeigt die Differenz zwischen dem Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Jahresabschlüsse durch die Stadtverordnetenversammlung und dem gemäß HGO vorgeschriebenen Zeitpunkt. Beschlussfassung über die Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen1))2) Jahr Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden 2010 494 58 78 - 246 2011 339 42 -15 - 245 2012 185 21 -31 - 31 2013 - 20 -118 - -10 2014 - - - - - 1) Kalendertage abzüglich Samstagen, Sonntagen und Feiertagen. 2) Als Soll-Datum der Beschlussfassung wird der 31. Dezember des übernächsten Haushaltsjahres verwendet. Als Datum der tatsächlichen Beschlussfassung wird das Datum des Stadtverordnetenbeschlusses gewählt. Quelle: Jahresabschluss, Stadtverordnetenbeschluss, eigene Erhebungen Ansicht 152: Beschlussfassung über die Jahresabschlüsse (Differenz in Arbeitstagen) Die Jahresabschlüsse 2010 bis 2014 der Stadt Offenbach am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen weder geprüft noch beschlossen. Die Stadt Offenbach am Main ist aufgefordert die bestehenden Rückstände in Bezug auf die Aufstellung, Prüfung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse zeitnah aufzuholen. Nur auf Basis von gesicherten Jahresabschlüssen kann eine verlässliche Haushaltsplanung vorgenommen werden. Des Weiteren bilden die Jahresabschlüsse die maßgebliche Grundlage für eine sachgerechte Voraus- und Nachkalkulation der im Kernhaushalt der Städte bewirtschafteten Gebührenhaushalte. In Bezug auf die fristgerechte Beschlussfassung der Jahresabschlüsse durch die Stadtverordnetenversammlung verringerten die Großstädte, mit Ausnahme der Stadt Offenbach am Main, im Prüfungszeitraum die anfänglich bestehenden Rückstände. Während keine der Großstädte den Jahresabschluss 2010 fristgerecht beschließen konnte, wurden die Jahresabschlüsse 2011 und 2012 in der Stadt Kassel fristgerecht beschlossen. Außerdem waren die Jahresabschlüsse 2013 der Städte Kassel und Wiesbaden fristgerecht beschlossen worden. Unvermutete Kassenprüfungen Die Durchführung von unvermuteten Kassenprüfungen gehört nach § 131 Absatz 1 HGO 233 zu den Pflichtaufgaben des Rechnungsprüfungsamtes. § 27 Absatz 1 GemKVO234 schreibt vor, dass mindestens (1) Die Gemeindevertretung beschließt über den vom Rechnungsprüfungsamt geprüften Jahresabschluss […] bis spätestens 31. Dezember des zweiten auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und entscheidet zugleich über die Entlastung des Gemeindevorstands. […]. 233 § 131 HGO - Aufgaben des Rechnungsprüfungsamts (1) Das Rechnungsprüfungsamt hat folgende Aufgaben: […] 3. die dauernde Überwachung der Kassen der Gemeinde und der Eigenbetriebe einschließlich der Sonderkassen sowie die Vornahme der regelmäßigen und unvermuteten Kassenprüfungen mit der Maßgabe, dass mit den Kassenprüfungen der Zahlstellen mit geringem Umsatz auch andere dafür geeignete Stellen der Gemeindeverwaltung beauftragt werden dürfen, […]. 234 § 27 GemKVO - Zahl der Prüfungen (1) Bei der Gemeindekasse und bei jeder ihrer Zahlstellen sind in jedem Jahr mindestens eine unvermutete Kassenprüfung und eine unvermutete Kassenbestandsaufnahme vorzunehmen. Der Bürgermeister kann bestimmen, dass die unvermutete Kassenbestandsaufnahme, die nicht im Rahmen einer Kassenprüfung vorgenommen wird, von einem sachkundigen Beamten oder Arbeitnehmer der Gemeinde, der nicht in der Gemeindekasse oder der Zahlstelle beschäftigt ist, vorgenommen wird. Statt der unvermuteten Kassenbestandsaufnahme kann eine zweite unvermutete Kassenprüfung vorgenommen werden. Überwacht das Rechnungsprüfungsamt dauernd die Kasse, kann von der unvermuteten Kassenbestandsaufnahme abgesehen werden. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 212 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main einmal in jedem Jahr eine unvermutete Kassenprüfung und eine unvermutete Kassenbestandsaufnahme der Stadtkasse vorzunehmen ist. Statt der unvermuteten Kassenbestandsaufnahme kann eine zweite unvermutete Kassenprüfung vorgenommen werden. Über jede Prüfung ist ein Prüfungsbericht nach den Vorgaben des § 29 GemKVO235 zu fertigen, der insbesondere die Art und den Umfang der Prüfung angeben sowie die wesentlichen Feststellungen der Prüfung enthalten soll. Im Prüfungszeitraum führte das Revisionsamt der Stadt Offenbach am Main insgesamt 343 unvermutete Kassenprüfungen durch. Dies entsprach durchschnittlich 69 unvermuteten Kassenprüfungen je Jahr. Im Rahmen der Prüfungen wurden in zwei Fällen Beanstandungen durch das Revisionsamt in den Prüfberichten vermerkt. Eine Stellungnahme des Fachamtes wurde in keinem der Fälle durch das Revisionsamt gefordert. 10.2 Kommunalaufsicht Genehmigungsauflagen des Regierungspräsidenten Haushaltssatzungen bedürfen der aufsichtsbehördlichen Genehmigung, sofern ihre Inhalte zukünftige Belastungen der Städte zur Folge haben. Hierzu zählen insbesondere die Gesamtgenehmigung der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen (§ 103 Absatz 2 HGO 236). Die Genehmigung kann unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden. Im Prüfungszeitraum wurden die aufsichtsbehördlichen Genehmigungen der vorgesehenen Schuldenaufnahme in den Haushaltssatzungen der Stadt Offenbach am Main für die Jahre 2010 bis 2014 mit Auflagen verbunden. Für die Jahre 2013 und 2014 wurden die vorgesehenen Kredite mit unter dem Einzelgenehmigungsvorbehalt gemäß § 103 Absatz 3 Nr. 2 HGO genehmigt. Grundsätzlich war für das Regierungspräsidium Darmstadt als Aufsichtsbehörde ab dem Jahr 2013 die Einhaltung der der mit dem Land geschlossenen Vereinbarung zum kommunalen Schutzschirm maßgebliche Beurteilungsgrundlage der Haushaltsgenehmigung. Weitergehende Genehmigungsauflagen im Sinne des § 5 SchutzSV 237 wurden, mit Ausnahme des Einzelgenehmigungsvorbehalts für die Kreditaufnahme, nicht ausgesprochen. In den Jahren 2010 bis 2012 wurde der Auflagenkatalog jährlich fortgeschrieben und unter Berücksichtigung veränderter Rahmenbedingungen angepasst. Die wiederkehrenden Auflagen der Kommunalaufsicht bezogen sich in den Jahren des Vergleichs insbesondere auf folgende Sachverhalte: 235 § 29 GemKVO - Prüfungsbericht (1) Über jede Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu fertigen; er ist dem Bürgermeister vorzulegen. Der Prüfungsbericht muss die Art und den Umfang der Prüfung angeben sowie die wesentlichen Feststellungen der Prüfung und etwaige Erklärungen von den Beamten und Arbeitnehmern der Gemeindekasse hierzu enthalten. (2) Dem Prüfungsbericht über eine Kassenprüfung oder Kassenbestandsaufnahme ist der Kassenbestandsnachweis beizufügen, der vom Kassenverwalter und von den mit dem Zahlungsverkehr beauftragten Beamten oder Arbeitnehmern handschriftlich zu unterzeichnen ist. (3) Unwesentliche Beanstandungen sind nach Möglichkeit im Verlauf der Prüfung auszuräumen; von ihrer Aufnahme in den Prüfungsbericht soll abgesehen werden. Ergibt die Prüfung wesentliche Beanstandungen, hat der Bürgermeister die erforderlichen Maßnahmen zu veranlassen. 236 § 103 HGO - Kredite (2) Der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen bedarf im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (Gesamtgenehmigung). Die Genehmigung soll nach den Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden; sie kann unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden. Die Genehmigung ist in der Regel zu versagen, wenn festgestellt wird, dass die Kreditverpflichtungen nicht mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang stehen. 237 § 5 SchuSV - Vereinbarung und Durchführung für den Haushaltsausgleich notwendiger Maßnahmen Grundlagen für die nach § 3 Abs. 3 Satz 2 des Schutzschirmgesetzes zu schließenden Vereinbarung sind das im Antragsverfahren ausgearbeitete Konsolidierungsprogramm sowie die Auflagen und Bedingungen, die in den Verfügungen der Aufsichtsbehörde im Haushaltsgenehmigungsverfahren enthalten sind. Ungeachtet der zwischen der Kommune und dem Land getroffenen Vereinbarungen bleibt es der Aufsichtsbehörde im Rahmen der jährlichen Haushaltsgenehmigung unbenommen, durch weitere Auflagen und Bedingungen auf eine veränderte Finanzsituation zu reagieren. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 213 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main  Allgemeine Einsparvorgaben in Höhe von einem bis zwei Prozent der Gesamtaufwendungen (entsprach 3,5 Millionen € für das Jahr 2010, 6,5 Millionen € im Jahr 2011, 7,7 Millionen € im Jahr 2012. Verringerungen der Zinsaufwendungen wurden dabei nicht angerechnet werden.  Begrenzung der Personalaufwendungen im städtischen Haushalt auf den Betrag des Rechnungsergebnisses des Jahres 2008 (in den Jahren 2010 und 2011 bzw. den Betrag des Rechnungsergebnisses des Jahres 2010 (in der Genehmigung der Haushaltssatzung 2012).  Jährliche Fortschreibung sowie qualitative Weiterentwicklung des Haushaltssicherungskonzepts  Veräußerung von Vermögensgegenständen, welche auf absehbare Zeit nicht zur Erfüllung städtischer Aufgaben benötigt werden und Kredittilgung durch mögliche Veräußerungserlöse.  Aufsichtsbehördlicher Genehmigungsvorbehalt für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen  Nutzung aller Einflussmöglichkeiten der Stadt und ihrer Vertreter bei den städtischen Eigen- und Beteiligungsgesellschaften, um durch sparsame Wirtschaftsführung und höhere Kostendeckung das Entstehen zusätzlicher Belastungen für den städtischen Haushalt soweit als möglich auszuschließen bzw. höhere Gewinnabführungen nach § 121 Absatz 8 HGO zu ermöglichen.  Erhebung kostendeckender Gebühren und Beiträge Die Stadt Offenbach am Main wurde durch die Aufsichtsbehörde verpflichtet, zum Ende jeden Haushaltsjahres Bericht über die Erfüllung der einzelnen Auflagen zu erstatten. Für die Haushaltsjahre 2010 und 2011 kam die Stadt Offenbach am Main dieser Auflage mittels Vorlage schriftlicher Berichte nach. Die aufsichtsbehördlichen Auflagen wurden danach weitgehend erfüllt. Die allgemeinen Einsparvorgaben in Bezug auf die Gesamtaufwendungen wurden jedoch im Jahr 2010 nicht erfüllt. Im Jahr 2011 wurde die Deckelung der Personalaufwendungen um 0,5 Millionen € überschritten. Zu den Auflagen aus der Genehmigung des Haushaltsplans 2012 erstattete die Stadt Offenbach am Main nicht gegenüber der Aufsichtsbehörde Bericht. Alternativ wurden im Rahmen der örtlichen Erhebungen einzelne Nachweise zur Einhaltung der aufsichtsbehördlichen Auflagen vorgelegt:  Veröffentlichung von Dezernat III in „OF-intakt“ zur Personalkostenbegrenzung und Haushaltssperre i.H.v. 25 Prozent aller Ausgabenansätze vom 20.06.2012 (ausgenommen einzelne Untersachkonten)  Antrag zur Einzelgenehmigung einer überplanmäßigen Aufwendung (USK: Sachverständige, Rechtsanwälte und Gerichtskosten) vom 28.08.2012  Antrag zur Einzelgenehmigung von Investitionsmaßnahmen vom 26.10.2012 (Sanierung Stadthof und Erwerb von Grundstücken/Maßnahmen Stadtumbau Hessen) Eine abschließende Beurteilung, ob die Stadt Offenbach am Main die aufsichtsbehördlichen Auflagen vollständig erfüllte, war insbesondere in Ermangelung eines finalen Jahresabschlusses 2012, nicht möglich. 10.3 Maßnahmen zur Korruptionsvorbeugung 10.3.1 Umgang mit Empfehlungen aus der 163. Vergleichenden Prüfung Die Städte sind angehalten, Maßnahmen der Risikovorbeugung zur Vermeidung doloser Handlungen im Sinne der Korruptionsvermeidung zu treffen. Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung „Rechnungsprüfungsämter Städte und LWV“ wurde ein Mindeststandard für Präventionsmaßnahmen zur Antikorruption festgelegt. Dabei wurde insbesondere für die Gesamtverwaltung geprüft, inwieweit derartige Standards vorlagen oder ob Handlungsbedarf bestand. Nachfolgende Ansicht stellt die im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung definierten Mindeststandards dar und zeigt auf, ob für die Stadt Offenbach am Main Handlungsempfehlungen ausgesprochen wurden. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 214 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung definierte Mindeststandards und Handlungsbedarfe zur Korruptionsvorbeugung in der Stadt Offenbach am Main Kriterium Beschreibung Ernennung Antikorruptionsbeauftragter Gemäß dem Erlass zur Korruptionsvermeidung vom 15. Dezember 2008 soll ein unabhängiger Antikorruptionsbeauftragter benannt werden. Handlungsbedarf identifiziert? Ja Ein Notfallplan beinhaltet eine Verhaltensvorschrift, wie mit der Entdeckung doloser Handlungen umgegangen werden sollte. Zudem sollte hier der AnsprechpartErrichtung ner und der Dienstweg bei der Aufdeckung beschrieben werden. Die beteiligten Ja Notfallplan Personen können dann anhand von Handlungs- und Informationswegeempfehlungen vorgehen und sachgerecht handeln. Compliance Richtlinien sollen verwaltungsintern das Verhalten einer Körperschaft und seiner Mitarbeiter in Beachtung der geltenden Gesetze und Regeln gewährleisCompliance ten. Dabei werden Grundsätze und Leitlinien definiert, denen die Mitarbeiter der Ja Richtlinien Verwaltung verpflichtet sind. Mit den Compliance Richtlinien soll vor allem ein verbindlicher Maßstab für das Verhalten des einzelnen Mitarbeiters geschaffen werden. Ein Hinweissystem stellt ein Informationssystem dar, welches Mitarbeitern und Externen beispielsweise über eine Internetplattform oder eine Telefonhotline die Möglichkeit gibt, Hinweise auf dolose Handlungen der Körperschaft zuzuleiten. Hinweissystem Dabei soll die Vertraulichkeit und der Schutz des Hinweisgebers berücksichtigt Ja werden. Die Einrichtung eines solchen Systems ist sinnvoll, da sowohl Externen als auch den Mitarbeitern der Verwaltung eine einheitliche Möglichkeit geboten wird, dolose Handlungen anonym zu melden. Der „Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst – Verwaltung (TVöD)“ als auch das Hessisches Beamtengesetz (HBG) sehen ein Verbot der Annahme von Geschenken und Belohnungen vor (§ 3 Absatz 2 TVöD, § 84 HBG). Dieses Verbot beinhaltet im Verbot Annahme Falle des TVöD eine Anzeigepflicht und im Falle des HBG eine Herausgabepflicht Nein von Geschenken bei Erhalt entsprechender Leistungen. Zudem sieht die „Verwaltungsvorschrift für Beschäftigte des Landes über die Annahme von Belohnungen und Geschenken“ vom 17. Oktober 2006 eine Belehrung der Mitarbeiter über die Unzulässigkeit von Geschenken und anderen geldwerten Leistungen vor. Risikobeurteilungen sollen die identifizierten Risiken innerhalb einer kommunalen Körperschaft bewerten und gewichten. Aus dieser Gewichtung soll abgeleitet Risikobeurteilung werden, welche Prüfgebiete oder Verwaltungsbereiche besonders risikobehaftet Ja und folglich einer höheren Wahrscheinlichkeit von dolosen Handlungen ausgesetzt sind. Die Ausübung von Nebentätigkeiten ist gemäß § 3 TVöD grundsätzlich anzeigeNebentätigkeiten pflichtig. Diese Maßnahme dient der Vorbeugung von Interessenskonflikten bei der Ja Erfüllung der arbeitsvertraglichen Pflichten der Beschäftigten. Ein Korruptionsregister listet diejenigen Unternehmen auf, die in vorherigen Ausschreibungen negativ aufgefallen sind und folglich nur bei eingehender Prüfung bei der Vergabe berücksichtigt werden sollen. Korruptionsregister Ein Korruptionsregister muss nicht zwingend von der Stadt selbst geführt werden. Nein Die Oberfinanzdirektion Frankfurt am Main (OFD) führt eine Melde- und Informationsstelle. Hierbei können für Vergaben Auskünfte für Vergabesperren eingeholt werden. Der Erlass zur Korruptionsvermeidung verweist auf § 1 Absatz 1 Nr. 1 VerpflichBelehrung Externer tungsgesetz, wonach Nicht-Beamte bei Erteilung eines Auftrags auf die gewissenNein hafte Erfüllung ihrer Obliegenheiten aus dem Auftrag verpflichtet werden sollen. Zur Umsetzung der Sensibilisierung bieten sich regelmäßige Rundschreiben zum Thema „dolose Handlungen“ an. Regelmäßige Schulungen gemäß dem Erlass zur Schulungen zur Korruptionsvermeidung dienen als Präventionsmaßnahme und schärfen das BeAbwehr doloser wusstsein der Mitarbeiter zum Erkennen doloser Handlungen. Die Behördenleitung Ja Handlungen hat über die Annahme von Einladungen und Geschenken zu entscheiden und die Mitarbeiter darüber zu informieren. Die Behördenleitung hat dabei darauf zu achten, dass hierdurch das Bewusstsein zur Korruptionsprävention gestärkt wird. Anmerkung: In der 163. Vergleichenden Prüfung wurden weitere Mindeststandards zur Personalrotation, der Kontrolle von Vergabeverfahren sowie des Informationsaustauschs betrachtet. Diese Kriterien bezogen sich ausschließlich auf die Rechnungsprüfungsämter und nicht auf die Gesamtverwaltung und wurden im Rahmen der 184. Vergleichenden Prüfung nicht berücksichtigt. Quelle: Schlussbericht zur 163. Vergleichenden Prüfung „Rechnungsprüfungsämter Städte und LWV“, eigene Erhebungen Ansicht 153: Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung definierte Mindeststandards und Handlungsbedarfe zur Korruptionsvorbeugung in der Stadt Offenbach am Main 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 215 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Im Rahmen der örtlichen Erhebungen untersuchten wir, inwieweit die Stadt Offenbach am Main auf die Handlungsempfehlungen reagierte und ob die dargestellten Mindeststandards damit erreicht wurden. Ernennung Antikorruptionsbeauftragter Der Erlass „Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen“ empfiehlt, einen Antikorruptionsbeauftragten zu benennen. Mit der Benennung eines Antikorruptionsbeauftragten zeigt die Verwaltung, dass der Korruptionsbekämpfung eine erhöhte Aufmerksamkeit gewidmet wird. Zudem wird damit die Voraussetzung für die Professionalisierung der Präventionsarbeit geschaffen. Das Aufgabengebiet des Antikorruptionsbeauftragten kann individuell festgelegt werden und umfasst beispielsweise die Sensibilisierung des Personals für präventive Maßnahmen, die Funktion als Ansprechpartner in Verdachtsmomenten oder das Vertreten des Antikorruptionskonzepts nach außen. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen zur 184. Vergleichenden Prüfung hatte die Stadt Offenbach am Main keinen Antikorruptionsbeauftragten ernannt. Vorliegen eines Antikorruptionskonzeptes/einer Compliance Richtlinie sowie eines Notfallplans Eine wirksame Vorbeugung und Bekämpfung von Korruption erfordert erfahrungsgemäß einen ganzheitlichen Ansatz. Die von der Verwaltung vorgegebenen und im Zusammenhang mit Antikorruption stehenden Maßnahmen sollten in einem Antikorruptionskonzept bzw. einer Compliance Richtlinie zusammengefasst werden. Dies schafft sowohl verwaltungsintern als auch gegenüber der Öffentlichkeit die größtmögliche Transparenz und sichert ein abgestimmtes und flächendeckendes Vorgehen. Im Rahmen der Korruptionsvorbeugung nahmen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadtverwaltung jährlich gegen Unterschrift den aktuellen Korruptionserlass, das Merkblatt zur Korruptionsvermeidung und den entsprechenden Hinweis in dem Veröffentlichungsblatt der Stadt „OF-intakt“ zur Kenntnis. Ein Antikorruptionskonzept inklusive eines Notfallplans hatte die Stadt Offenbach am Main nicht erlassen. Die Stadt legte im Rahmen der örtlichen Erhebungen den aktuellen Arbeitsstand einer Antikorruptionsrichtlinie „Richtlinie zur Korruptionsvermeidung und Korruptionsbekämpfung im Bereich der Stadtverwaltung Offenbach“ vor. Hierin war in Anlage 2 ein Notfallplan „Handlungsleitfaden im Verdachtsfall für den Fall doloser Handlungen bei der Stadt Offenbach“ vorgesehen. Die Antikorruptionsrichtlinie sah darüber hinaus die Ernennung einer Ansprechperson für die Korruptionsprävention vor. Eine abschließende Festlegung zur personellen Besetzung der Position sowie der organisatorischen Zuordnung war nicht Gegenstand des Entwurfs. Hinweissystem Die umfangreichen und zunehmend interaktiv ausgestalteten Internetpräsenzen öffentlicher Verwaltungen können dazu genutzt werden, verwaltungsintern und nach außen hin auf einfachem Weg Informationen zum Thema Korruptionsvorbeugung zur Verfügung zu stellen. Durch die Einrichtung eines Kontaktformulars können Interessierte, Hinweisgeber oder Beschwerdeführer gezielte Fragen stellen sowie namentliche oder anonyme Mitteilungen abgeben. Die Stadt Offenbach am Main nutzte die Möglichkeit von internetbasierten Kontaktformularen bzw. Online-Kontaktformularen in Bezug auf die Korruptionsvorbeugung nicht. Da die Stadt keinen Antikorruptionsbeauftragten benannt hatte, konnte auf der Internetseite der Stadt kein Hinweis auf einen entsprechenden Ansprechpartner gegeben werden, der in Verdachtsfällen auch von Bürgern angesprochen werden könnte. Risikobeurteilung im Zusammenhang mit dolosen Handlungen Risikobeurteilungen sollen die identifizierten Risiken innerhalb einer kommunalen Körperschaft bewerten und gewichten. Aus dieser Gewichtung soll abgeleitet werden, welche Prüfgebiete oder Verwaltungsbereiche besonders risikobehaftet und folglich einer höheren Wahrscheinlichkeit von dolosen Handlungen ausgesetzt sind. Auf der Grundlage der Risikobeurteilung können bedarfsgerechte Präventionsmaßnahmen ergriffen werden. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen hatte die Stadt Offenbach am Main keine Risikobeurteilung einzelner Aufgabenbereiche vorgenommen. Der zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen vorliegende Ent10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 216 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main wurf der städtischen Korruptionsrichtlinie sah vor, in regelmäßigen Abständen Abfragen zur Festlegung besonders gefährdeter Arbeitsgebiete durchzuführen. Allerdings war die diesbezügliche Zuständigkeit in der Korruptionsrichtlinie noch nicht abschließend festgelegt. Nebentätigkeiten Ausgeübte Nebentätigkeiten dürfen nicht mit dienstlichen Interessen in Konflikt stehen und die Grundsätze der Neutralität und Objektivität negativ beeinflussen. Nebentätigkeiten sind je nach Art des Beschäftigungsverhältnisses oder des Umfangs der ausgeübten Nebentätigkeit anzeige- oder genehmigungspflichtig. Die Städte sollten ihre Mitarbeiter über die Voraussetzungen zur Ausübung von Nebentätigkeiten umfassend informieren, transparente und verbindliche Regelungen zum Umgang mit Nebentätigkeiten schaffen sowie entsprechende Anzeigen und Genehmigungsanträge kritisch beurteilen. Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung wurde durch die Überörtliche Prüfung die Empfehlung ausgesprochen, jährlich eine Anfrage an alle Mitarbeiter (sowohl des Revisionsamts, als auch der weiteren Stadtverwaltung) bezüglich bestehender Nebentätigkeiten zu senden und die Mitarbeiter in diesem Zuge zur Anzeige der Nebentätigkeit aufzufordern. Eine standardisierte jährliche Abfrage zu bestehenden Nebentätigkeiten wurde durch die Stadt Offenbach am Main nicht genutzt. Von Mitarbeitern der Stadtverwaltung selbstständig gemeldete Nebentätigkeiten wurden in der städtischen Personalverwaltungssoftware verwaltet. Entsprechende Auswertungen konnten durch die Personalverwaltung erstellt werden. Schulungen im Bereich doloser Handlungen Gemäß dem Erlass zur Korruptionsvermeidung 238 dienen regelmäßige Schulungen als Präventionsmaßnahme und schärfen das Bewusstsein der Mitarbeiter zum Erkennen doloser Handlungen. Im Rahmen der 163. Vergleichenden Prüfung wurde die Empfehlung ausgesprochen, die im Jahr 2010 durch die Revisionsamtsmitarbeiter wahrgenommene Schulung zur Korruptionsvermeidung, auch für die weiteren Mitarbeiter der Stadtverwaltung verpflichtend einzuführen. Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen zur 184. Vergleichenden Prüfung war eine verpflichtende Schulung für die Verwaltungsmitarbeiter nicht implementiert. Im Jahr 2014 wurden jedoch zwei Schulungstermine für die Amtsleitungen und deren Stellvertretungen zum Thema Korruptionsprävention angeboten. Die jeweiligen Mitarbeiter wurden durch Schreiben der Dezernenten zur Teilnahme aufgefordert. Insgesamt nahmen 34 Personen an den Schulungen teil. Ziel des Seminars war es, Präventionsmaßnahmen in die Verantwortungsbereiche der Führungskräfte zu implementieren. Hierzu wurden den Teilnehmern die Systematiken und Strukturen von Korruption dargestellt, um daraus Risikobereiche und individuelle Risiken sowie Handlungsfelder zu identifizieren. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, zeitnah einen Antikorruptionsbeauftragten zu bestimmen, die organisatorischen Zuständigkeiten in der Antikorruptionsrichtlinie zu ergänzen und die Richtlinie in Kraft zu setzen. Ergänzend sollte die Stadt Offenbach am Main kurzfristig die weiteren vorgenannten Themenfelder zur Umsetzung bringen. 10.3.2 Ergänzende Betrachtungen der Korruptionsvorbeugung Allgemeinen Vergaberichtlinien für die Stadt Offenbach am Main Zur Absicherung des Vergabewesens, sollten – aufbauend auf den allgemein gültigen Regelungen des Vergaberechts (VOB, VOL und VOF) und der genannten Erlasse und Vorschriften – die verwaltungsinternen Abläufe und ergänzenden Regelungen für Ausschreibungen, Angebotsverfahren und Auftragserteilungen in einer Dienstanweisung zusammengefasst werden. In der Stadt Offenbach am Main existierte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen die "Richtlinie der Stadt Offenbach am Main über die Ausschreibung und Vergabe“, welche mit Wirkung zum 1. März 2010 in Kraft trat. Alle städtischen Ämter und Dienststellen waren zur Anwendung der Richtlinie im Rahmen von Vergabeverfahren verpflichtet. Die Richtlinie galt für VOB, VOL und VOF Vergaben und verfolgte das 238 Vergleiche Erlass zur Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen des hessischen Ministeriums des Inneren und für Sport (StAnz. 6/2015, S. 630). 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 217 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Ziel, die strikte Trennung von formeller Durchführung des Vergabeverfahrens (Zentrale Submissionsstelle) und Auftragserteilung (Fachdienststellen) sicherzustellen. Darüber hinaus war die Richtlinie für die Mitarbeiter der Stadt im Intranet abrufbar. Die Richtlinienkompetenz zur Weiterentwicklung und Pflege dieser Richtlinie für die Bereiche VOB, VOL und VOF sowie die Entwicklung bzw. Pflege eines einheitlichen Formularwesens lag in der Verantwortung der Zentralen Submissionsstelle in Verbindung mit dem Revisionsamt. Im Anhang der Richtlinie wurde im Rahmen einer „verfahrensbezogenen Darstellung der Zuständigkeiten bei der Vergabe“, beginnend mit der Vorbereitung über die Durchführung einer Vergabe (unter Beachtung der Vergabeart) bis zur Abwicklung der Vergabe, die einzelnen Prozessschritte unter Angabe der organisatorischen Zuständigkeit dargestellt. Zudem wurden die entsprechenden Grenzwerte der jeweiligen Vergabearten aufgeführt. Durch stadtinterne Bekanntmachungen wurden die Änderungen der Wert- und Vergabegrenzen im Prüfungszeitraum bekanntgegeben. Mit Wirkung zum 1. März 2015 trat das neue Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetz (GVBl. 25/2014 S. 121) in Kraft. Die damit verbundenen Neuerungen bezogen sich u.a. auf das Interessenbekundungsverfahren, die geänderten Regelungen für Vergabefreigrenzen, Pflichtbekanntmachungen in der Hessischen Ausschreibungsdatenbank, ausführlichere Dokumentationspflichten sowie die Prüfung zur Angemessenheit auffällig niedriger Angebote. Unter den in der Vergaberichtlinie aufgeführten Rechtsgrundlagen war noch nicht das Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetz (davor: Hessisches Vergabegesetz) enthalten. Demzufolge befanden sich die Vergaberichtlinien der Stadt Offenbach am Main auf keinem aktuellen Stand und bedürfen kurzfristig einer Anpassung. Die aktuelle Vergaberichtlinie war zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen in Überarbeitung und wird voraussichtlich im Laufe des Jahres 2015 veröffentlicht. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die Aufnahme der gesetzlichen Neuregelungen aus dem Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetz, beispielsweise zu den geänderten Vorgaben der Tariftreue und des Mindestlohns, den Interessenbekundungsverfahren oder der verbindlichen Anwendung der Muster der Hessischen Ausschreibungsdatenbank zur Durchführung eines Vergabeverfahrens. Die Stadt sollte zudem eine regelmäßige Überprüfung der bestehenden Vergaberichtlinien vor dem Hintergrund geänderter gesetzlicher Vorschriften festlegen. Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main: „Die Aufnahme in die städtische Vergaberichtlinie ist bei der nächsten Revision vorgesehen.“ Dienstanweisungen oder Richtlinien zum Vergabewesen waren in allen Großstädten erlassen. Die Städte Wiesbaden, Frankfurt am Main, Offenbach am Main und Darmstadt gaben vergaberechtliche Änderungen hausintern per Rundschreiben oder Amtsverfügungen bekannt. Hinsichtlich der Neuregelungen des Hessische Vergabe- und Tariftreuegesetzes hatten die Stadt Kassel, die Stadt Wiesbaden und die Stadt Offenbach am Main noch keine Aktualisierung der Vergaberichtlinie geplant oder durchgeführt. Vergleichende Dokumentation über Vergabevorgänge Der Erlass „Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen“ 239 empfiehlt unter anderem, Vergabevorgänge in geeigneter Art und Weise zu erfassen und auszuwerten, damit Verflechtungen und eventuelle Auftragshäufungen erkennbar werden. Hierfür ist der Aufbau einer Vergabedatei, die die wesentlichen Angaben über alle Vergabevorgänge enthält, sinnvoll. Zu den Vergaben sollten zumindest Daten über Auftrag, Leistung, Vergabedatum, Ausschreibungsart, Auftragnehmer, Auftragswert, Mitbieter, Abrechnungswert sowie Bearbeiter des Vergabevorgangs erfasst werden. Wir haben geprüft, ob eine vergleichende Übersicht über die Vergaben im Prüfungszeitraum von den Großstädten des Vergleichs geführt und für Auswertungszwecke genutzt wurde. In der Stadt Offenbach am Main wurde zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen kein elektronisches Vergabemanagementsystem (VMS) eingesetzt. Die Dokumentation und Archivierung aller Vergabevorgänge erfolgte in Papierform und lag in der Verantwortung der Fachämter. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen stellte die Zentrale Submissionsstelle eine manuell geführte Übersicht der zentral durchgeführten Vergaben zur Verfügung, in der folgende wesentliche Kriterien für die einzelnen Vergabevorgänge 239 Vergleiche Fußnote 238. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 218 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main aufgeführt waren: Aktenzeichen, Art des Vergabeverfahrens, Vergabegegenstand (Kurzbeschreibung der Maßnahme), Auftraggeber (Organisationseinheit der Stadt, Ansprechpartner), Submissionstermin, Auftragswert. Die oben geforderten inhaltlichen Mindestanforderungen wurden für den Prüfungszeitraum nicht vollumfänglich erfüllt. Beispielsweise wurden in der Auswertung keine Angaben zum Auftragnehmer, zu Mitbietern oder zum Abrechnungswert gemacht. Die Vergaben im Bereich Hochbau erfolgten im Wesentlichen in der Verantwortung der Offenbacher Projektentwicklungsgesellschaft mbH (OPG) als Treuhänder der Stadt Offenbach am Main, die im Rahmen der Abwicklung der Vergabe ebenfalls an die Richtlinien der Stadt gebunden war. Bei der Durchführung von Vergabeverfahren übernahm die OPG als Eigentümervertretung der Stadt Offenbach am Main die Organisation, Aufstellung und Fertigung der Verdingungs- und Ausschreibungsunterlagen (Bewerbungsbedingungen, Angebotsschreiben, Firmenlisten usw.) sowie die Vervielfältigung und den Versand gemäß den Vorgaben der Stadt Offenbach am Main. Die von der OPG durchgeführten Vergaben wurden systemisch erfasst und ließen sich über eine Standardauswertung unter Angabe folgender Kriterien darstellen: Projektnummer, Gewerk, Vergabedatum, Vergabeart, geprüfte Angebotssumme, erfolgreicher Bieter, Firmensitz der unterlegenen Bieter (Stadt, Kreis, Rhein-Main, Hessen, bundesweit). Vor dem Hintergrund der getroffenen Feststellungen empfehlen wir der Stadt Offenbach am Main die zentrale Dokumentation der Vergabevorgänge zu intensivieren und eine Übersicht aller Vergabevorgänge – mindestens unter Darstellung der oben genannten Merkmale – zu gewährleisten. Darüber hinaus empfehlen wir die Einführung eines flächendeckenden elektronischen Vergabemanagementsystems unter Einbeziehung der OPG, insbesondere vor dem Hintergrund der verpflichtenden elektronischen Auftragsvergabe. Die Städte Wiesbaden, Offenbach am Main und Darmstadt setzten kein flächendeckendes elektronisches Vergabemanagementsystem ein. Dagegen nutzten die Städte Kassel und Frankfurt am Main ein solches für die ämterübergreifende Dokumentation und Auswertung der Vergaben. Die Auswertungsmöglichkeiten waren jedoch noch stark eingeschränkt und bedürfen mittelfristig einer Erweiterung. Unabhängige Verhandlungsleitung und zentrale Submissionsstelle Der Erlass „Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen“ empfiehlt, dass Eröffnungstermine (Submissionen) durch einen vom planenden Fachamt oder vom planenden Dritten unabhängigen fachkundigen Verhandlungsleiter durchgeführt werden. Zur Funktions- und Aufgabentrennung bietet sich beispielsweise die Einrichtung einer zentralen Submissionsstelle an. Die Stadt Offenbach am Main hatte im Prüfungszeitraum mit der Zentralen Submissionsstelle eine unabhängige Submissionsstelle eingerichtet, welche dem Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement zugeordnet war. Die Zentrale Submissionsstelle führte sämtliche öffentliche, beschränkte und europaweite Ausschreibungsverfahren nach VOB, VOL und VOF der städtischen Ämter durch, sofern sie durch die Fachämter gemäß der Richtlinie eingeschaltet wurde. Dies umfasste unter anderem die Bekanntmachung bei Öffentlichen Ausschreibungen/Offenen Verfahren, die Zusammenstellung der Ausschreibungsunterlagen, die Versendung der Angebotsunterlagen an die Bieter sowie die Öffnung und Sicherung der Angebote. Darüber hinaus bot die Zentrale Submissionsstelle eine vergaberechtliche Beratung für die Fachämter an. Die Submission der Vergabeverfahren in Verantwortung der OPG wurde nicht durch die Zentrale Submissionsstelle der Stadt durchgeführt, sondern lag in Verantwortung der OPG selbst. Der für die Maßnahme zuständige Projektleiter war u.a. für die Bekanntmachung, Ausschreibung und Veröffentlichung, inklusive Submission, zuständig.240 Eine Zentrale Submissionsstelle innerhalb der OPG existierte nicht. Die Submission selbst erfolgte angabegemäß nach dem Vier-Augen-Prinzip durch den Projektleiter und eine Person 240 Die OPG trat ab Projektbeschluss über die Vollmacht, im Rahmen des Beschlussumfangs des jeweiligen Projektes, in alle Pflichten der rathausinternen Organisationseinheiten ein, konkret in die Pflichten des Hochbaumanagements (Amt 60.4.1) als Auftraggeber- und Eigentümervertreter sowie in die Pflichten der allgemeinen Verwaltung (Amt 60.1.2) der Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement. Die OPG handelte anstelle dieser Ämter und übernahm deren Tätigkeiten. Die Abwicklung der Submission verlief nach Angaben der OPG vollständig rechtskonform zur VOB/A. Der Ablauf unterschied sich angabegemäß nicht wesentlich von der Struktur bei den Ämtern, denn bei der OPG wurden die Vorgaben durch deren Verwaltung und Vergabestabstelle eng mit der zentralen Submissionsstelle der Stadt abgestimmt. Die Vorbereitung der Vergabeunterlagen erfolgte unter Einbindung der Verwaltungseinheit der OPG, ebenso die Veröffentlichung und die Submission. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 219 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main aus der kaufmännischen Abteilung. Nach Angaben der OPG gab es darüber hinaus einen zentralen Ansprechpartner für juristische Fragestellungen, gegebenenfalls wurde eine externe juristische Beratung eingeholt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main auf die Implementierung einer Zentralen Submissionsstelle für die Vergaben in Verantwortung der OPG hinzuwirken. Wir erachten eine strikte organisatorische Trennung zwischen beauftragender Stelle und Submissionsstelle als sachgemäß. Daher sollten die Verantwortlichkeiten für die Submissionen im Organigramm der OPG deutlich abgegrenzt werden. Mit Ausnahme der Stadt Frankfurt am Main hatten alle Städte des Vergleichs eine ämterübergreifende Zentrale Submissionsstelle eingerichtet. Eine Konkretisierung der Vergaberichtlinien hinsichtlich der Durchführung der Submission (z.B. Einhaltung Vier-Augen-Prinzip) wurde den Städten Kassel, Offenbach am Main und Darmstadt empfohlen. Anlassunabhängige Untersuchungen Als verdachtsunabhängige Prüfungshandlung zur Vermeidung doloser Handlungen haben wir das Verfahren zur Betankung von Dienstfahrzeugen und diesbezüglichen Abrechnungen im Jugendamt sowie im Ordnungsamt der Stadt Offenbach am Main überprüft. Darüber hinaus wurde erhoben, ob die Stadt Offenbach am Main eine Regelung zum Umgang mit dienstlich erworbenen Bonuspunkten getroffen hatte. Betankung von Dienstfahrzeugen Zur Nutzung von Dienstfahrzeugen existierte in der Stadt Offenbach am Main ein Abschnitt in der Allgemeinen Dienstanweisung der Stadt aus dem Jahr 1968 (Allgemeines, Fahrtennachweise, Überwachung Dienstfahrzeuge durch Ämter). Darüber hinaus lag zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebung eine Dienstvereinbarung über die Inanspruchnahme von städtischen Einrichtungen und Dienstfahrzeugen für private Zwecke aus dem Jahr 1980 vor. Hierin wurde unter § 6 darauf verwiesen, dass nähere Einzelheiten entsprechend den unterschiedlichen Bedingungen in den Ämtern und Betriebsbereichen unter Beachtung der Ziffer 028 VDO sowie § 61 HPV durch interne Dienstanweisungen zu regeln sind. Eine gesonderte aktuelle und der bestehenden Verwaltungspraxis (bspw. zur Nutzung von Tankkarten etc.) entsprechende Richtlinie oder anderweitige schriftliche Regelung zur Nutzung und Betankung von Dienstfahrzeugen existierte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht. Amtsinterne schriftliche Regelung zum Verfahren lagen in den betrachteten Ämtern ebenfalls nicht vor. Die Fahrzeuge des Jugendamts wurden durch die Mitarbeiter/innen angabegemäß ausschließlich für dienstliche Zwecke genutzt. Über die gefahrenen Strecken sowie Tankvorgänge waren durch die Fahrzeugführenden Eintragungen im dem jeweiligen Fahrzeug zugeordneten Fahrtenbuch vorzunehmen, welches bei Fahrzeugnutzung mit dem Schlüssel und den Fahrzeugpapieren durch die verwaltende Stelle im Amt ausgehändigt wurde. Es lagen Tankkarten zur Betankung der Fahrzeuge bei der städtischen Enkelgesellschaft Energieversorgung Offenbach AG (EVO) vor. Neue Mitarbeiter/innen wurden angabegemäß mündlich über die Fahrzeugnutzung und Fahrtenbuchführung in Kenntnis gesetzt. Die Fahrtenbücher wurden angabegemäß teilweise zur Plausibilisierung von Tankvorgängen im Rahmen der Reisekostenabrechnungen sowie der Sammelabrechnungen der EVO herangezogen. Eine systematische Überprüfung der Angaben erfolgte nicht. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurde ein Fahrtenbuch des Jugendamts einer stichprobenhaften Durchsicht unterzogen. Auf dem Fahrtenbuch war nicht vermerkt, welchem Fahrzeug dieses zuzuordnen war. Darüber hinaus war der Anlass von Fahrten nicht durchgehend im Fahrtenbuch vermerkt. Angaben zu Tankvorgängen, die eine Plausibilisierung der Tankrechnungen ermöglichen würden, fehlten durchgehend. Fahrzeuge des Ordnungsamts wurden im Schichtdienst von verschiedenen Angestellten genutzt. Die Diesel/Benzin- und Gasfahrzeuge wurden an der Tankstelle der EVO sowie einer weiteren öffentlichen Tankstelle im Stadtgebiet betankt. Es bestanden diesbezüglich vertragliche Vereinbarungen. Zu jedem Dienstfahrzeug wurde eine Fahrzeugmappe mit Schlüssel, Fahrzeugschein, Fahrtenbuch und Tankkarten vorgehalten. Die Tankkarten berechtigten grundsätzlich zum Betanken des zugeordneten Fahrzeugs. Zum Monatsende erhielt das Ordnungsamt von der genutzten öffentlichen Tankstelle sowie der EVO Sammelrechnungen. Diese wurden im Rahmen der Zeichnung „sachlich/rechnerisch richtig“ angabegemäß über10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 220 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main schlägig anhand der Fahrtenbücher plausibilisiert. Die Fahrtenbücher wurden in der Stadtwache archiviert. Die stichprobenhafte Durchsicht von Fahrtenbüchern des Ordnungsamts zeigte, dass auf allen betrachteten Fahrtenbüchern die Kennzeichen der zugehörigen Fahrzeuge auf den Fahrtenbüchern vermerkt waren. Bei Tankvorgängen wurden Kilometerstand und getankte Menge Kraftstoff überwiegend, jedoch nicht durchgehend, eingetragen. In Teilen wurde lediglich vermerkt, dass ein Tankvorgang erfolgt war. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main, die bestehende Regelungslücke zu schließen und eine schriftliche Anweisung zum Verfahren zu erlassen. Darüber hinaus empfehlen wir die Implementierung einer turnusmäßigen dokumentierten unterjährigen Plausibilitätskontrolle der Kraftstoffverbrauche durch den Abgleich von Tankbelegen und Fahrtenbücher. Bonuspunkte/Bonusmeilen Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen (August 2015) existierte ein Merkblatt zum Reisekostenrecht „Hinweise zur Genehmigung, Durchführung und Abrechnung von Dienstreisen“ mit Stand April 2015. Dieses wurde durch das städtische Personalamt erstellt und war im Intranet der Stadt abrufbar. Die Zuständigkeit für die Genehmigung von Dienstreisen oblag in der Stadt Offenbach am Main den jeweiligen Organisationsleitungen. Fortbildungsreisen, die aus Haushaltsmitteln der Abteilung 11.1 Personal- und Organisationsentwicklung finanziert wurden, bedurften einer schriftlichen Kostenzusage der Abteilung 11.1. Die Reisekostenabrechnung erfolgte grundsätzlich durch Abteilung 11.2 Personalkostenplanung/-controlling, Stellenbewertung/-plan, Soziale Angelegenheiten (Beihilfe, Reisekosten, JobTicket,...). Zur Reisekostenabrechnung mussten der genehmigte Dienstreiseantrag sowie die Reisekostenbelege vorgelegt werden. Die Anordnungsbefugnis bei Dienst- bzw. Fortbildungsreisen hatte in der Kernverwaltung grundsätzlich die jeweilige Organisationseinheit. Außer bei Fortbildungsreisen, die von 11.1 finanziert wurden. In diesem Fall lag die Anordnungsbefugnis bei 11.1. Die Stadt Offenbach am Main nutzte in Bezug auf Bahnreisen das Firmenkundenprogramm bahn.corporate. Zur Nutzung des Programms lag eine Bahnmanagement-Informationssystem-Nummer (BMIS-Nummer) vor, welche im Rahmen von Reisebuchungen anzugeben war. Mitarbeiter konnten sich auf Anfrage auch für das Onlineportal-Firmenkundenportal der Deutschen Bahn freischalten lassen, um Fahrkarten online zu erwerben (Voraussetzung war das Vorliegen einer privaten Kreditkarte). Die Mitarbeiter der Stadtverwaltung waren gemäß Merkblatt verpflichtet, den für die Stadt Offenbach am Main bestehenden Firmenkundentarif inklusive der hinterlegt Rabattierung zu nutzen. Bei Nichtberücksichtigung wurde die Reisekostenerstattung entsprechend gekürzt. Vor Abschluss des Buchungsprozesses im Buchungsportal war die Möglichkeit gegeben, Bonuspunkte auf einer frei wählbaren Kartennummer zu sammeln. Eine schriftliche Anweisung zur Nutzung des Firmenkundenprogramms lag in Form des Merkblatts zum Reisekostenrecht vor. Die Nutzung etwaiger durch Dienstreisen erworbener Bonuspunkte war nicht Gegenstand des Merkblatts. Unmittelbar im Anschluss an die örtlichen Erhebungen wurde die bestehenden Regelungslücke durch das Personalamt der Stadt Offenbach am Main geschlossen und die Sammlung von Bonuspunkten im Rahmen des Merkblatt zum Reisekostenrecht „Hinweise zur Genehmigung, Durchführung und Abrechnung von Dienstreisen“ untersagt. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 221 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 10.4 Wirtschaftlichkeitsberechnungen von Investitionen Unter Bezugnahme auf die Grundätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit des § 92 HGO 241 und des § 7 LHO242 haben die Städte im Rahmen von Investitionsvorhaben von erheblicher finanzieller Bedeutung gemäß § 12 GemHVO243 u.a. Wirtschaftlichkeitsvergleiche durchzuführen und die Folgekosten der Investitionen zu ermitteln. Diese Vorgaben sind besonders vor dem Hintergrund der im Prüfungszeitraum als konsolidierungsbedürftig eingestuften Haushaltslage der Stadt Offenbach am Main (siehe Kapitel 6.1, Seite 28 ff.) von zentraler Bedeutung. Ohne Berücksichtigung von Folgekosten werden Investitionsentscheidungen auf nicht hinreichenden Informationsgrundlagen getroffen. Somit können die Entscheidungsträger in den Großstädten die Wirkungen auf künftige Haushalte nicht vollständig einschätzen. Darüber ist die Planung von Folgekosten eine wesentliche Steuerungsgrundlage im Sinne einer kontinuierlichen Überwachung der Einhaltung von geplanten Ausgaben und Aufwendungen. Wirtschaftlichkeitsberechnungen ermöglichen eine permanente Erfolgskontrolle im Umsetzungsprozess von Investitionen. Sie sollten außerdem eine wesentliche Entscheidungsgrundlage bei Beschluss einer Maßnahme darstellen und während des gesamten Planungsprozesses einbezogen werden. Nachfolgende Ansicht beinhaltet eine Vorgehensskizze zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen einschließlich der nachträglichen Erfolgskontrolle. Die dargestellten Schritte zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen werden dabei detailliert beschrieben. 241 § 92 HGO - Allgemeine Haushaltsgrundsätze (2) Die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich und nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung zu führen. 242 § 7 LHO - Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (1) Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. (2) Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. […] 243 § 12 GemHVO - Investitionen 1) Bevor Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung beschlossen werden, soll unter mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich, mindestens durch einen Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten und der Folgekosten, die für die Gemeinde wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden. (2) Auszahlungen und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen dürfen erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Kosten der Maßnahme, des Grunderwerbs und der Einrichtung sowie die voraussichtlichen Jahresraten unter Angabe der Kostenbeteiligung Dritter und ein Bauzeitplan im Einzelnen ersichtlich sind. Den Unterlagen ist eine Schätzung der nach Fertigstellung der Maßnahme entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen beizufügen. (3) Ausnahmen von Abs. 2 sind bei Vorhaben von geringer finanzieller Bedeutung und bei unabweisbaren Instandsetzungen zulässig; jedoch muss mindestens eine Kostenberechnung vorliegen. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 222 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Vorgehensskizze zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen Wirtschaftlichkeitsberechnung Planung Analyse der Ausgangslage Berücksichtigung der Risiken/ Risikoverteilung Zieldefinition Aufzeigen und Prüfung der Handlungsalternativen Wirtschaftlichkeitsberechnung grundsätzlich mit Hilfe mathematischer Verfahren Sensitivitätsanalyse/ Szenarioanalyse Ergebnis/ Entscheidungsvorschlag Festlegung der Kriterien für die Erfolgskontrolle Erfolgskontrolle Erfolgskontrolle Zielerreichungskontrolle Wirkungskontrolle Wirtschaftlichkeitskontrolle Quelle: In Anlehnung an die Arbeitsanleitung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein, eigene Darstellung Ansicht 154: Vorgehensskizze zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen Im Rahmen der örtlichen Erhebungen prüften wir, inwieweit Wirtschaftlichkeitsberechnungen im Planungsprozess standardisiert durchgeführt wurden und wie diese ausgeprägt waren. In der Stadt Offenbach am Main untersuchten wir die bestehenden Verfahren im Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement und bei der Offenbacher Projektentwicklungsgesellschaft mbH (OPG), welcher als Treuhänder der Stadt für die Betreuung von Hochbaumaßnahmen zuständig war. Wirtschaftlichkeitsanalysen vor und im Planungsprozess Im Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement wurde ein standardisiertes Formblatt zur Folgekostenberechnung verwendet. Dieses stellte die Folgekosten im Ergebnis- und Finanzhaushalt der Stadt als „Gesamtzuschuss je Jahr“ dar. Die Kapitalbeschaffungskosten waren darin nicht enthalten, sondern wurden nach Angaben der Stadt von der Kämmerei im Rahmen der Gesamtdeckung global im Finanzhaushalt veranschlagt. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen wurden zwei Projekte betrachtet, wobei für ein Projekt eine Folgekostenberechnung für insgesamt fünf Varianten erstellt wurde (Käthe-Kollwitz-Schule) und für ein anderes Projekt eine Folgekostenberechnung für eine Variante erstellt wurde (Hafengrundschule und Kita). Die Struktur der Folgekostenberechnung war durch eine Verfügung des Oberbürgermeisters vom 19. April 1984 vorgegeben. Die Berechnungsblätter mussten ämterübergreifend erstellt und im Anschluss der Revision zur Prüfung vorgelegt werden, ebenso wie die Planungs- und Kostendaten. In dem standardisierten Formblatt der Planungs- und Kostendaten waren neben der voraussichtlichen Ausführungszeit die Kostendaten nach DIN 276 und Planungsdaten der Flächen nach DIN 277 enthalten. Die Folgekostenberechnungen enthielten unter der Position „Zinsausgaben“ die jährlich erwarteten Zinsaufwendungen bei einem über das gesamte Kreditvolumen einheitlich angenommenen Zinssatz. Nach Angaben der Stadt wurde der festgelegte Zinssatz vierteljährlich bei der Kämmerei abgefragt. Im Rahmen der Folgekostenberechnung wurden teilweise mehrere Varianten miteinander verglichen. Eine Darstellung der jährlichen 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 223 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Folgekosten in einem mittelfristigen Betrachtungszeitraum war nicht Bestandteil der betrachteten Folgekostenberechnungen. Im Rahmen von Straßenbauprojekten wurden neben den Baukosten der Maßnahme die jährlichen Folgekosten für die Bauunterhaltung als prozentualer Wert der Herstellungskosten (z.B. zehn Prozent für Markierungen) bestimmt. Zudem wurden für einzelne Projekte mehrere Bauvarianten und deren entsprechende Folgekosten miteinander verglichen. Zur Plausibilisierung der Baukostenschätzungen erfolgte eine regelmäßige Einbindung der Revision, die in einem Prüfbericht über die „Vorprüfung der Kostenberechnung für einen Projektbeschluss“ dem zuständigen Amt u.a. die Einschätzung zur Auskömmlichkeit der geschätzten Kosten (mit Hilfe von Kennwerten aus der BKI-Baukostendatenbank244) sowie etwaige Feststellungen mitteilte. Die Revision erteilte grundsätzlich keine Zustimmung zu einer Baumaßnahme, sondern bescheinigte lediglich, dass keine Einwände gegen die Durchführung der Maßnahme bestanden. Mit dem Projektbeschluss wurden auf den Kostenberechnungen basierend das Gesamtbudget sowie der jährlich konstante Betrag an zu veranschlagenden Folgekosten beschlossen. Eine Verfahrensanweisung zum Vorlagewesen in Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement legte u.a. fest, dass bei Projektbeschlüssen an die Stadtverordnetenversammlung die geprüften Kostenberechnungen mit Prüfbericht, Planungsunterlagen und gegebenenfalls eine Folgekostenberechnung als Anlage bereitzustellen waren. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main die verpflichtende Erstellung von Folgekostenberechnungen für mehrere Varianten. Im Rahmen einer internen Handlungsanleitung, z. B. einer Dienstanweisung oder Amtsverfügung, sollte festgelegt werden, welche Kostengruppen zwingend in die Berechnung einzubeziehen sind. Die verpflichtende Gegenüberstellung der Folgekosten verschiedener Projektvarianten in einer einheitlichen Übersicht könnte zudem die Transparenz bei der Entscheidung für eine Variante erhöhen. Darüber hinaus bietet das Formblatt zur Beschlussvorlage an die Stadtverordnetenversammlung die Möglichkeit, eine verpflichtende Angabe der mittelfristigen Folgekosten eines Projekts für die nächsten fünf bis zehn Haushaltsjahre aufzunehmen. Darüber hinaus sollte die gesamte Projektplanung im Sinne eines Lebenszyklusmanagement gestaltet werden. Ziel des Lebenszyklusansatzes im Rahmen der Investitionsrechnung ist es, neben der Ermittlung der Gebäudeerrichtungskosten für Planung und Bau, die bei Investitionsentscheidungen oft ausschließlich im Fokus stehen, den Blick bereits in der frühen Planungsphase auf die weiteren Kostenarten zu richten, die bei einer Immobilie im Laufe der Jahre anfallen. 245 Erfolgskontrolle durch Plan/Ist-Abweichungsanalysen Für die Überwachung der Bauprojekte war u.a. die Offenbacher Projektentwicklungsgesellschaft mbH (OPG) als Treuhänder der Stadt verantwortlich. Grundlage war der „Rahmenvertrag über die Betreuung von Baumaßnahmen in und an öffentlich genutzten Gebäuden der Stadt Offenbach am Main“ vom 21. Dezember 2005 zwischen der Stadt und der EEG Entwicklungs- und Erschließungsgesellschaft mbH (Rechtsvorgängerin der OPG). Die OPG setzte im Rahmen des Baukostencontrollings eine Software ein, in der alle Projekte unter Beteiligung der OPG aufgeführt waren. Für jedes Projekt konnten standardisierte Auswertungen, u.a. zum PlanIst-Abgleich der einzelnen Teilprojekte, der erteilten Aufträge und verbuchten Rechnungen sowie der Kostenübersichten nach den einzelnen Kostengruppen (z.B. nach DIN 276) erstellt werden. Unter den Projekt-Stammdaten waren neben der Kostenschätzung aus der Vorplanung auch die Daten zum Projektbeschluss des Magistrats und der Stadtverordnetenversammlung sowie die im Beschluss der Stadtverordnetenversammlung festgelegte Projektsumme (Gesamtbudget) hinterlegt. Erhaltene Rechnungen wurden nach Angaben der OPG unmittelbar in die Datenbank aufgenommen. Die OPG berichtete der Stadt unter anderen mit den Abrechnungen zum Treuhandkonto mittels eines Statusberichts über den Projektfortschritt. Für eine ausgewählte Baumaßnahme (Sanierung Waldschule) konnte dies anhand des „Projekt-Fortschrittberichts“, Kontoauszügen, Projektkostenübersichten sowie Abrufübersichten für die auf dem Treuhandkonto verwalteten Mittel der Stadt nachvollzogen werden. 244 Es handelt sich hierbei um eine Datenbank des Baukosteninformationszentrums Deutscher Architektenkammern (BKI). Diese umfasst mehrere tausend abgerechnete Projekte zu Neubauten, Altbauten und Freianlagen. 245 Vergleiche Siebenundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Lt-Drucks. 19/2404, Abschnitt 8.7 (Seite 255 ff.). 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 224 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Das Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement führte Haushaltsüberwachungslisten, in denen für die einzelnen Aufträge des Projektes, die Abschlagszahlungen und Rechnungsbeträge aufgeführt waren. Eine Plan-Ist-Darstellung der Werte, gemäß Kostenberechnung zu den tatsächlichen Rechnungsbeträgen der einzelnen Aufträge, war nicht Bestandteil der Haushaltsüberwachungsliste. Jedoch wurden die bisher geleisteten Auszahlungen dem Gesamtbudget unter Angabe eines „zur Verfügung“ stehenden Betrages gegenüber gestellt. Nach Angaben des Amtes war die Plan-Ist-Darstellung in den einzelnen Leistungsphasen Teil der extern vergebenen Ingenieuraufträge. Zudem wurden von den Projektleitern Kostenübersichtslisten als teilautomatisierte Liste geführt. In dieser wurden die Ist-Kosten nach Gewerken, Ingenieurleistungen und Grunderwerbskosten inklusive möglicher Nachträge aufgeführt und in Summe dem Budget gemäß Projektbeschluss gegenübergestellt. Wir empfehlen der Stadt Offenbach am Main auch für die vom Amt für Stadtplanung, Verkehrs- und Baumanagement betreuten Baumaßnahmen ein IT-gestütztes Budget- und Kostencontrolling einzusetzen. Darüber hinaus empfehlen wir die Erstellung einer amtsinternen Dienstanweisung oder Amtsverfügung zum Baukostencontrolling, in der u.a. die verpflichtende Anwendung einer Budgetierung, die frühzeitige Erfassung der Projekt- und Leistungsdaten (z.B. Architekten- und Ingenieurleistungen) sowie eine regelmäßige Plan-Ist-Abweichungsanalyse festgeschrieben ist. 10. Rechtmäßigkeit Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 225 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 11. Nachschau Die Stadt Offenbach am Main war in die Nachschau auf der Grundlage der Schlussberichte für die 132. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ und die 148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“ einzubeziehen. Gemäß des § 6 Absatz 1 Satz 5 ÜPKKG 246 ist der Bericht dem Beschlussorgan, namentlich der Stadtverordnetenversammlung, bekannt zu gegeben. Zusätzlich ist den Fraktionen eine Ausfertigung auszuhändigen. 132. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ Nachfolgende Ansicht stellt die verpflichtenden Prozessschritte im Rahmen der Nachschau und deren Umsetzung dar. Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ in der Stadt Offenbach am Main Prozessschritt gemäß § 6 ÜPKKG Umsetzung Anmerkung Bekanntgabe des Schlussberichts gegenüber den Fraktionen?  Eine Weiterleitung des Schlussberichtes an die Fraktionen war dokumentiert Dokumentierte Kenntnisnahme Stadtverordnetenversammlung  Eine Kenntnisnahme der Stadtverordnetenversammlung war nicht schriftlich dokumentiert Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor ÜPKK: Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften Quelle: eigene Erhebungen Ansicht 155: Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ in der Stadt Offenbach am Main Trotz der nicht dokumentierten Kenntnisnahme durch die Stadtverordnetenversammlung wurde dem Haupt- und Finanzausschuss sowie dem Ausschuss für Beteiligungen am 16. August 2010 über die Weiterleitung des Schlussberichtes an die Fraktionen der Stadtverordnetenversammlung berichtet. In dieser Sitzung wurden zudem ausgewählte Empfehlungen des Schlussberichts vorgestellt und mit einer Stellungnahme der Stadt Offenbach am Main versehen. Ein Exemplar des Schlussberichtes lag zudem im Büro der Stadtverordnetenversammlung zur Einsichtnahme aus. Eine Kenntnisnahme des Schlussberichtes durch die Stadtverordnetenversammlung war jedoch nicht dokumentiert. Für die Stadt Offenbach am Main wurde untersucht, wie mit den rechtlichen, fachlichen, wirtschaftlichen und vergleichenden Feststellungen in der Zusammenfassung der Prüfungsergebnisse umgegangen wurde. Dabei wurden folgende Aspekte betrachtet: 246 § 6 ÜPKKG - Prüfungsergebnis (1) Der Präsident teilt der kommunalen Körperschaft die Prüfungsfeststellungen mit und gibt ihr Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen. Er kann auch Schlussbesprechungen durchführen. Das Ergebnis der Prüfung wird in einem Schlussbericht zusammengefasst. Der Bericht ist der geprüften Körperschaft und der Aufsichtsbehörde zu übersenden. Er ist dem Beschlussorgan (Gemeindevertretung, Kreistag usw.) bekanntzugeben; mindestens eine Ausfertigung ist jeder Fraktion auszuhändigen. 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 226 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 132. Vergleichende Prüfung: Empfehlungen an die Stadt Offenbach am Main und deren Umsetzung Nr. 1 Thematische Einordnung Bilanzierung (Finanzanlagevermögen) Nachschau Unter den Anteilen an verbundenen Unternehmen wurde zum damaligen Prüfungszeitpunkt auch ein Unternehmen (Gemeinnützige Baugesellschaft mbH Offenbach) ausgewiesen, an dem die Stadt Offenbach am Main nur zu 6 Prozent beteiligt war. Der Stadt wurde empfohlen eine Umgliederung in den Bilanzposten „Beteiligungen“ vorzunehmen. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Der geforderte Ausweis als Beteiligung wurde in Absprache mit externen Beratern der Stadt Offenbach am Main nicht übernommen. 2 Bilanzierung (Sonderposten) Die Ermittlung der Investitionsbeiträge war grundsätzlich sachgerecht. Die Bestimmung einer einheitlichen Förderquote und Multiplikation dieser mit den tatsächlich bilanzierten Vermögensgegenständen war ein sachgerechtes Verfahren. Die seitens der Stadt ermittelte Förderquote von 90 Prozent war jedoch nicht nachvollziehbar. Eine Ermittlung der Förderquote durch den Prüfungsbeauftragten anhand der kameralen Einnahmen und Ausgaben des Vermögenshaushaltes der Jahre 1981 bis 2007 führte zu einer pauschalen Förderquote von 78,5 Prozent. Die Ermittlung der Investitionsbeiträge sollte unter Berücksichtigung der tatsächlichen Beitragsanteile der Vergangenheit, in einem von der Stadt festzulegenden repräsentativen Zeitraum, neu durchgeführt und ermittelt werden. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die zum damaligen Prüfungszeitpunkt ermittelte Förderquote basierte nach Angaben der Stadt auf den statistischen Daten des zurückliegenden Zeitraums. Die in die Bilanz aufgenommenen Sonderposten wurden anhand der damals gültigen Straßenbeitragssatzung ermittelt. Mit dem Jahresabschluss 2008 wurden jedoch größere ergebnisneutrale Korrekturen der Bilanz vorgenommen, bei denen der Sonderpostenanteil im Vergleich zum Vermögensbestand überproportional abnahm und sich somit auch die Förderquote verringerte. 3 Finanzmanagement Das Sachgebiet Geldverkehr war sowohl für die Steuerung der Liquidität als auch für die Verwaltung der laufenden Bankkonten zuständig. Damit wurde die Funktionstrennung zwischen Geldhandel und Geschäftsabwicklung nicht bewirkt. Wurde die Zuständigkeit des Sachgebiets Geldverkehr angepasst? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Trennung von Liquiditätsmanagement und Bankkontenführung wurde seitens der Stadt im Prüfungszeitraum aufgrund der knappen Personalressourcen sowie vor dem Hintergrund nicht bestehender gesetzlicher Verpflichtungen nicht vorgenommen. Insgesamt hatten sechs Bedienstete der Stadtkasse jeweils zu zweit Unterschriftenbefugnis zur Durchführung von Auszahlungen, darunter auch der stellvertretende Kassenverwalter und Sachgebietsleiter Geldverkehr. Der Sachgebietsleiter Geldverkehr war auch für die Feststellung und ggf. zinsgünstige Anlage von überschüssiger Liquidität zuständig. Soweit zur Anlage von Geldern Überweisungen durchzuführen sind, konnte dies nur mit Zweitunterschrift eines weiteren Unterschriftsberechtigten erfolgen. 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 227 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 4 Finanzmanagement Die Stadt Offenbach am Main hatte keine Richtlinien zum Umgang mit Finanzinstrumenten erlassen. Der Umgang mit Finanzderivaten wurde den Risiken dieser Finanzgeschäfte nicht gerecht. Wurden Richtlinien zum Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten erlassen? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Im Prüfungszeitraum wurden keine Richtlinien zum Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten erlassen. Die Stadt veräußerte zuletzt im Jahr 2011 einen Restbestand an Derivaten. Nach Angaben der Stadt werden keine Verträge für derivative Finanzinstrumente mehr abgeschlossen. Zudem gab der Kämmerer der Stadt Offenbach am Main an, das er einen Kauf von Finanzderivaten grundsätzlich ausschließt. Ein Beschluss der Stadtverordnetenversammlung zum Verbot des Einsatzes von Finanzderivaten lag zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht vor. 5 Cash-Pooling Die Stadt Offenbach am Main sollte ein Cash-Pooling über alle Bankkonten der Stadt, der Eigenbetriebe sowie der kommunalen Gesellschaften einführen. Für das Beteiligungscontrolling ergäbe sich so der zusätzliche Vorteil, jederzeit die Liquiditätsentwicklung der Beteiligungen zu kennen und Fehlentwicklungen frühzeitig erkennen zu können. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Stadt Offenbach am Main hatte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen kein übergreifendes Cash-Pooling über die Bankkonten der Stadt, der Eigenbetriebe und der kommunalen Gesellschaften eingeführt. Dies wurde u.a. mit hohen steuerrechtlichen und wirtschaftlichen Risiken begründet. Dagegen wurde das Cash-Pooling der Stadtwerke Offenbach konzernweit ausgebaut. 6 Wirtschaftliche Betätigung Der Stadt wurde empfohlen Regelungen für die kommunalen Gesellschaften zu erlassen, die den Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten regeln. Damit könnte das Eingehen spekulativer Positionen verhindert und Verantwortlichkeiten eindeutig zugeordnet werden. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Stadt Offenbach am Main erließ keine deratigen Regelungen im Prüfungszeitraum. 7 Wirtschaftliche Betätigung Die Stadt sollte aufgrund ihres Beteiligungsportfolios zur Vereinheitlichung und weitergehenden Standardisierung die Einführung eines Public Corporate Governance Kodex bzw. einer Beteiligungsrichtlinie vornehmen. Im PCGK sollten Grundsätze und Verhaltensempfehlungen für eine angemessene Besetzung der Gesellschaftsorgane und den Umgang der Vertreter innerhalb der Organe enthalten sein. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Stadtverordnetenversammlung beschloss in ihrer Sitzung vom 24. Februar 2011 einen Public Corporate Governance Kodex. Darüber hinaus wurde beschlossen, die Organe der städtischen Beteiligungen durch Gesellschafterbeschluss zur Anerkennung der darin aufgeführten Regelungen und Standards zu verpflichten. 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 228 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 8 Internes Kontrollsystem und IT-Prozesse Während der internen Übertragung aus den Fachverfahren an das Online-Banking Verfahren waren die Zahlungsdateien nicht ausreichend gesichert. Wurde die Sicherheit des Zahlungsverkehrs erhöht? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Sicherheit des Zahlungsverkehrs wurde durch die Einrichtung eines gesicherten und zugriffsbeschränkten Netzlaufwerks erhöht. Es existierten ämterbezogene Verzeichnisse für die Zahlungsdateien, auf die nur noch die Stadtkasse und das jeweilige Amt zugreifen konnten. 9 Internes Kontrollsystem und IT-Prozesse In der Stadt lagen Konzepte zur IT-Sicherheit vor, welche die Rahmenbedingungen für den Betrieb der IT und die technische Realisierung der IT-Sicherheit beinhalteten. Der Stadt Offenbach am Main wurde empfohlen, dass die Abteilung Informationstechnik in den Konzepten zur IT-Sicherheit eine Schutzbedarfsanalyse, Bedrohungs- und Risikoanalyse sowie eine Maßnahmenherleitung erarbeitet. Darüber hinaus sollte die Stadt ein Notfallkonzept für verschiedene Notfallszenarien entwickeln. Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Stadt Offenbach am Main erstellte im Prüfungszeitraum keine eigene Schutzbedarfs-, Bedrohungs- und Risikoanalyse und entwickelte auch kein eigenes Notfallkonzept. Die Stadt begründete dies u.a. vor dem Hintergrund der finanziellen Situation der Stadt mit erheblichen Kosten, da jeweils externer Sachverstand hinzugezogen werden müsste. Nach Angaben der Stadt wurde dem Thema IT-Sicherheit jedoch Beachtung geschenkt, beispielsweise durch kontinuierliche Schulungen und Fortbildungen der Mitarbeiter der ITAbteilung sowie hohe Sicherheitsstandards bei Firewalls, Serverstruktur oder dem E-MailVerkehr. Die Stadt hat sich zudem dem CERT-Hessen (Computer Emergency Response Team) des HMDIS angeschlossen. Das CERT-Hessen ist zentraler Ansprechpartner für ITSicherheitsvorfälle in Hessen. Es koordiniert und unterstützt die Bearbeitung von ITSicherheitsvorfällen und berät zu Fragen der IT-Sicherheit. 10 Internes Kontrollsystem und IT-Prozesse Die Verwaltungs- und Dienstordnung der Stadt Offenbach am Main von 1968 war veraltet und im Intranet nicht verfügbar. Richtlinien können ihre verhaltenslenkende Wirkung nur entfalten, wenn sie aktuell und leicht verfügbar sind. Wurde die Verwaltungs- und Dienstordnung der Stadt Offenbach am Main aktualisiert und im Intranet verfügbar gemacht? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Verwaltungs- und Dienstordnung der Stadt Offenbach am Main wurde im Prüfungszeitraum nicht aktualisiert bzw. beschlossen. Die Stadtverordnetenversammlung beschloss am 7. Mai 2015 den Teil I der neu erstellten „Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisung der Stadt Offenbach am Main“ (AGA). Der Teil I umfasste die allgemeinen Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden sollte (gemäß § 51 HGO). Die Teile II und III der AGA wurden zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen auf Basis des Erstentwurfs aus dem Jahr 2009 erstellt bzw. aktualisiert und sollten die aktuellen Richtlinien und Dienstanweisungen beinhalten. Ziel der Dreiteilung war es, die im Teil I festzulegenden allgemeinen Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden sollte, mit einer möglichst langen Gültigkeit durch die Stadtverordnetenversammlung beschließen zu lassen, damit die laufende Verwaltung jederzeit an diesen allgemeinen Grundsätzen ausgerichtet werden kann. Quelle: Schlussbericht zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“; eigene Erhebung Ansicht 156: 132. Vergleichende Prüfung: Empfehlungen an die Stadt Offenbach am Main und deren Umsetzung 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 229 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“ Nachfolgende Ansicht stellt die verpflichtenden Prozessschritte im Rahmen der Nachschau und deren Umsetzung dar. Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 148. Vergleichenden Prüfung „Erziehungshilfen“ in der Stadt Offenbach am Main Prozessschritt gemäß § 6 ÜPKKG Umsetzung Anmerkung Bekanntgabe des Schlussberichts gegenüber den Fraktionen?  Eine Weiterleitung des Schlussberichtes an die Fraktionen war dokumentiert Dokumentierte Kenntnisnahme Stadtverordnetenversammlung  Eine Kenntnisnahme der Stadtverordnetenversammlung war nicht schriftlich dokumentiert Legende:  : liegt vor  : liegt nicht vor ÜPKK: Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften Quelle: eigene Erhebungen Ansicht 157: Bekanntmachung und Behandlung des Schlussberichts zur 132. Vergleichenden Prüfung „Haushaltsstruktur 2009: Großstädte“ in der Stadt Offenbach am Main Am 17. Juni 2011 wurde seitens der zuständigen Bürgermeisterin der Schlussbericht (9fache Ausfertigung)an die Stadtverordnetenvorsteherin mit der Bitte weitergeleitet, jeder Fraktion ein Exemplar zukommen zu lassen. Die erforderliche Kenntnisnahme der Stadtverordnetenversammlung war nicht schriftlich dokumentiert. Für die Stadt Offenbach am Main wurde untersucht, wie mit den rechtlichen, fachlichen, wirtschaftlichen und vergleichenden Feststellungen in der Zusammenfassung der Prüfungsergebnisse umgegangen wurde. Dabei wurden folgende Aspekte untersucht: 148. Vergleichende Prüfung: Empfehlungen an die Stadt Offenbach am Main und deren Umsetzung Nr. 1 Thematische Einordnung Rückstände Nachschau Das Jugendamt Offenbach am Main muss nach Inkrafttreten des reformierten Vormundschaftsrechtes 1,2 VZS Amtsvormundschaft einstellen, um die 85 Mündel betreuen zu können, die das Amt 2009 mit (rechnerisch, da im integrierten Dienst) 0,5 VZS betreute. Eine Verlagerung von Personal aus der Beistandschaft zugunsten der Amtsvormundschaft ist nicht möglich. Im Gegenteil: Auch in der Beistandschaft muss die Stadt Offenbach am Main 1,5 VZS einstellen, um die 2009 bearbeitete Fallzahl von 364 Beistandschaften je VZS auf die empfohlene Fallzahl von 240 je VZS reduzieren zu können. Dadurch entstünden dem Amt Personalkosten in Höhe von rund 150.000 €. Wurden zusätzliche VZS eingestellt? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Mit dem Haushalt 2012 wurden 1,5 Stellen für die Beistandsschaft und 1 Stelle für die Amtsvormundschaft geschaffen und besetzt. 2 Rechtliche Feststellungen Die Vorkehrungen für die Umsetzung des Schutzauftrags bei Kindeswohlgefährdung nach § 8a SGB VIII waren in ihrer Ablauforganisation und bei der Dokumentation der festgestellten Sachverhalte verbesserungsfähig. Wurden die Vorkehrungen für die Umsetzung des Schutzauftrags bei Kindeswohlgefährdung verbessert? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 230 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Das Jugendamt der Stadt Offenbach arbeitet kontinuierlich an der Qualifizierung von Aufgaben des Kinderschutzes. Die Auffassung des damaligen Prüfungsverfahrens, dass Checklisten Qualität und Sicherheit gewährleisten, teilt das Jugendamt der Offenbach am Main nicht! Wir verweisen auf unsere Positionierung im damaligen verfahren: „Abzuarbeitenden Checklisten im Rahmen von Hausbesuchen gefährden aus der Sicht des Jugendamtes Offenbach das professionelle Handeln vor Ort - insbesondere in Fällen des Kinderschutzes. Bestes Beispiel ist der Fall „Wetzlar“. Hier wurden Checklisten eingesetzt, aber im Ergebnis war das Kind tot. Die Checkliste wurde abgearbeitet, aber das Kind wurde nicht in ausreichendem Maß körperlich untersucht. Um derartiges zu vermeiden, wird in Offenbach grundsätzlich das Vieraugenprinzip angewendet, sind die Vorgesetzten in jeden Kinderschutzfall sofort einzubinden sowie zu informieren und die Dokumentationspflichten folgen der Intervention unmittelbar. Dies hat sich bisher als völlig zuverlässig und funktional erwiesen. Der Schutz der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist insbesondere durch die sofortige Entscheidungseinbindung der Vorgesetzten in jedem Kinderschutzfall gewährleistet.“ (Anmerkung S.6, 148. Vgl. Prüfung Schlussbericht). 3 Rechtliche Feststellungen Der § 3 Absatz 2 Adoptionsvermittlungsgesetz schreibt den Einsatz von mindestens zwei Stellen in den Adoptionsvermittlungsstellen vor. Das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main konnte angesichts der geringen Vermittlungszahlen dieser Vorschrift nicht entsprechen. Wurden mindestens zwei Stellen in der Adoptionsvermittlungsstelle eingesetzt? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Schaffung von 2 Stellen wäre betriebswirtschaftlich nicht sinnvoll. Es stehen jedoch zwei Mitarbeiter für diese Aufgabe jederzeit zur Verfügung. Die Erbringung der Dienstleistung ist daher gleichmäßig auf hohem fachlichem Niveau gewährleistet. 4 Rechtliche Feststellungen In den Jugendämtern ist umstritten, ob ein Amtsvormund für ein Mündel, das außerhalb der eigenen Kommune untergebracht wird, weiterhin zuständig bleiben soll. Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wäre ein Zuständigkeitswechsel sinnvoll. Wurde ein Zuständigkeitswechsel beschlossen? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Der Empfehlung wird weitestgehend gefolgt, es sei denn, fachlich Gründe im Einzelfall sprechen dagegen. 5 Fachliche Feststellungen Dem Jugendamt fehlt eine Datengrundlage, die eine schnelle Auswertung des Hilfegeschehens auf der Arbeitsebene ermöglicht. Wurde eine entsprechende Datengrundlage erstellt? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [x] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Das Fachverfahren PROSOZ 14plus wurde inzwischen entsprechend qualifiziert. Grundsätzlich lassen IT-gestützte Verfahren jedoch keine Auswertungen qualitativer Tiefe zu. Daher setzt das Jugendamt seine Praxis ständiger Fallkonferenzen auch für laufende Fälle als Qualitätssicherungsmaßnahme fort. Dies sichert der SD-Leitung auch eine kontinuierliche Übersicht über Fallverläufe. (vgl. lfd. Nr. 6) 6 Fachliche Feststellungen Der IT-Einsatz im Jugendamt war verbesserungsfähig. Mangelhaft waren vor allem ablauforganisatorische Regelungen im Amt und im Verhältnis zu den IT-Verfahren der Kämmerei bzw. Stadtkasse sowie die unzureichende Nutzung bestehender Funktionalitäten des Fachverfahrens PROSOZ 14plus. Wurde der IT-Einsatz im Jugendamt verbessert? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 231 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Im Frühjahr 2011 wurde die Abteilung Soziale Dienste als letzte Einheit des Jugendamtes mit dem Fachverfahren PROSOZ 14plus vertraut gemacht. Seit dieser Einbindung verfügt das Jugendamt Offenbach über eine zentrale Datenbank, so dass die Vorschläge zur Verbesserungsfähigkeit des IT-Einsatzes hinsichtlich der Nutzung der Funktionalitäten des Fachverfahrens PROSOZ 14plus für interne Aufgabenstellungen wie folgt berücksichtigt werden konnten: 1. 2. 3. 4. Der Zugriff auf eine zentrale Datenbank gewährleistet eine schnelle Abfrage bezüglich Wiederholungsmeldungen im Rahmen des Schutzauftrages bei Kindeswohlgefährdung nach § 8a SGB VIII, welche als definierte Einzelaktion schnell aufgerufen werden kann. Durch die Anwendung des Berichts- und Auswertungsmoduls (MIS) können bei Bedarf wichtige Kenngrößen für die Haushaltsplanung und Fallzahlenentwicklung generiert werden sowie Ungereimtheiten aufgrund fehlender oder fehlerhafter Eingaben, um eine zeitnahe Korrektur durchzuführen. Diese Auswertungen werden ausschließlich von Systemadministratoren durchgeführt, da sich das Fachverfahren als anfällig für Manipulationen gezeigt hat. Aufgrund der erforderlichen IT-gestützten Landesstatistik ist eine Verbesserung der Datengrundlage bei den Fallzahlen und Aussagen zur Beendigung der Hilfen bzw. Verweildauer erreicht worden. Mit der Weiterentwicklung von Aktionen zu den einzelnen Hilfearten wurde die Voraussetzung für eine Datenbasiserweiterung geschaffen. Die empfohlene Nutzung der Kassenschnittstelle zur Übertragung von Auszahlungsanordnungen, zur Überwachung von Einnahmen und zur Sollstellung im Sachgebiet Wirtschaftliche Jugendhilfe, nach Einführung des neuen Kassenverfahrens H&H „pro Doppik“ wurde umgesetzt. Um die Verknüpfung des Fachverfahrens PROSOZ 14plus mit den fachlichen Anforderungen der Sozialen Dienste besser zu gewährleisten wurde Anfang 2011 unter Federführung der Abteilung Grundsatz eine Arbeitsgruppe PROSOZ14plus eingerichtet, die aus Vertretern der Sachgebiete Jugendhilfeplanung, Haushaltswesen, Soziale Dienste sowie der Amtsleitung besteht. Im Mittelpunkt der Arbeit stand die inhaltliche Nutzbarmachung des Fachverfahrens für die konkreten Arbeitsanforderungen der einzelnen Bereiche und deren Bedarf an Auswertungen/Evaluation. Themen sind unter anderem die Möglichkeiten des Controllings, einer IT-gestützten Auswertung von Hilfefortschritten (Reflexionsbasis) sowie das Ausschalten redundanter Funktionen. Die Ergebnisse dieser Arbeitssitzungen wurden fortlaufend in einem Handbuch für die MitarbeiterInnen der Sozialen Dienste so dokumentiert, dass sie auch als Unterstützung der praktischen Arbeit wahrgenommen werden können. Wir sehen in diesem Vorgehen einen wichtigen Beitrag zur Qualitätssteigerung bei der Erfassung der Prozessdynamik der Hilfeverläufe, formalisierte Checklisten halten wir nach wie vor in diesem Kontext für nicht hilfreich. (vgl. lfd. Nr. 5) 7 Wirtschaftliche Feststellungen Die in allen Ämtern zu beobachtende Verjüngung der Mitarbeiterschaft führte zu zahlreichen Neubesetzungen vakanter Stellen. Vakanzzeiten, die zum Teil durch Wiederbesetzungssperren verlängert wurden, stellten eine erhebliche Belastung für die Fachkräfte im Sozialen Dienst dar. Sie können zur Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit der Hilfesteuerung führen und im Endeffekt zu einer Ausgabensteigerung in der Erziehungshilfe. Der Soziale Dienst sollte von Wiederbesetzungssperren ausgenommen werden. Wurde der Soziale Dienst von Wiederbesetzungssperren ausgenommen? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Aufhebung erfolgte mit dem Haushaltsjahr 2012 nach Haushaltsgenehmigung. 8 Wirtschaftliche Feststellungen Im Pflegekinderdienst ist ein Fallaufkommen zwischen 30 und 40 Pflegekindern je VZS und Jahr wirtschaftlich und fachlich optimal. Offenbach am Main lag mit 50 Pflegekindern je VZS und Jahr darüber. Wurde das Fallaufkommen je VZS und Jahr im Pflegekinderdienst optimiert? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Mit dem Haushalt 2014 wurden eine Stelle für den BSD (deckt auch die Aufgaben Pflegekinderwesen ab) und eine Entlastungsstelle beim ASD geschaffen. 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 232 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 9 Wirtschaftliche Feststellungen Die Zusammenführung der Pflegedienste von Stadt und Landkreis führt zu mehr Effizienz und Wirtschaftlichkeit. Sie erhöht die Zahl der zur Verfügung stehenden Pflegefamilien, führt zu Synergieeffekten in der Beratung und Qualifizierung der angehenden Eltern und erleichtert die Vermittlung der Pflegekinder in geeignete Familien. Wurde die Zusammenführung der Pflegedienste von Stadt und Landkreis geprüft? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Eine weitergehend interne Prüfung des Jugendamts hat ergeben, dass die in der 148. Vergleichenden Prüfung dargestellten Synergieeffekte im konkreten Fall nicht zu erwarten sind. 10 Wirtschaftliche Feststellungen Die Reisetätigkeit der Amtsvormünder, die Mündel außerhalb der eigenen Gemeinde betreuen, könnte reduziert werden, wenn die Jugendämter bereit wären, die Zuständigkeit an das ortsansässige Jugendamt abzugeben bzw. im Gegenzug für abgebende Jugendämter zuständig zu werden. Wurde geprüft ob Synergien durch eine verbesserte Aufteilung von Zuständigkeiten gehoben werden können? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Sofern fachlich im Einzelfall nichts gegen eine Fallabgabe spricht, wird diese getätigt. 11 Wirtschaftliche Feststellungen In der Jugendhilfe im Strafverfahren wurden 190 Verfahren je VZS und Jahr als optimal ermittelt. Offenbach am Main lag mit 240 Verfahren je VZS über diesem Wert. Wurde die Zahl der Verfahren je VZS und Jahr optimiert? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Rückläufige Fallzahlen sprachen nicht für einen Ausbau des Personalkörpers für diese Aufgabe. 12 Kindeswohlgefährdung Die Dienstanweisungen des Jugendamts Offenbach am Main genügten nicht den Anforderungen an eine effektive Ablauforganisation bei Gefährdungsmeldungen. So wurden erhebliche Defizite festgestellt im Hinblick auf die Dokumentation der Meldungen, die Eindeutigkeit von Regelungen zur Verantwortlichkeit bei eingehenden Meldungen und die klare Strukturierung von Abläufen durch Formulare, die insbesondere bei Hausbesuchen eine vollständige Dokumentation der Situation vor Ort sicherstellen. Wurden die Dienstanweisungen den Anforderungen an eine effektive Ablauforganisation bei Gefährdungsmeldungen angepasst? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Auffassung des Prüfungsunternehmens wurde nicht durch das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main geteilt. Vergleiche lfd. Nr. 2. 13 Hilfedichte Angesichts der erheblichen Ausgabenanstiege in Offenbach am Main sollte die Strategie hoher Hürden zur Inanspruchnahme von Erziehungshilfen kritisch überprüft werden. Die Daten deuten darauf hin, dass häufig Erziehungshilfen erst in Betracht kommen, wenn familienbegleitende Maßnahmen kaum noch zu vertreten sind. Auch die Hilfestruktur im familienersetzenden Bereich stützt die These, dass die Klienten zuvor erheblichen Belastungen ausgesetzt waren. Diese Strategie ist weder im Hinblick auf die Sachgerechtigkeit der Hilfegewährung und inzwischen auch nicht mehr aus wirtschaftlichen Erwägungen zu befürworten. Wurde die Strategie hoher Hürden zur Inanspruchnahme von Erziehungshilfen kritisch überprüft? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [x] nein [ ] teilweise [ ] 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 233 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die kritische Prüfung erfolgt auf Grund der besonderen Steuerungsstruktur (HzE-Konferenz als Überwachungs- u. Entscheidungsgremium) des Jugendamts Offenbach am Main permanent. Die 148. Vergleichende Prüfung berücksichtigte nicht, dass die in der Stadt Offenbach am Main vorgelagerte Strukturen in Kitas und Jugendeinrichtungen in hohem Maß teure ambulante Hilfen niederschwellig ersetzen. Trotz hoher sozialer Belastung der Stadt erhielt das Jugendamt der Stadt Offenbach am Main im Rahmen der 148. Vergleichenden Prüfung das Testat „wirtschaftlichstes Jugendamt“ der Vergleichenden Prüfung. 14 Pflegekinderdienst Offenbach am Main bringt jedes vierte Kind in einer Profifamilie (Erziehungsstelle) statt in einer Laienpflegefamilie unter (Frankfurt am Main nur jedes zehnte, Wiesbaden nur jedes zwanzigste). Der Kostenunterschied zwischen der Unterbringung in einer Profi- statt einer Pflegefamilie beträgt je Kind und Jahr rund 40.000 €. Wurde die Unterbringung von Kindern in Profifamilien reduziert? Hat die Stadt auf diese Empfehlung reagiert: ja [ ] nein [x] teilweise [ ] Reaktion der Stadt Offenbach am Main: Die Stadt Offenbach am Main schätzt die in der 148. Vergleichenden Prüfung dargestellte Kostendifferenz als geringer ein. Darüber hinaus entscheiden nach dem SGB VIII nicht wirtschaftliche, sondern fachliche Kriterien über Maß und Form der Hilfe. Der Schwierigkeitsgrad bezogen auf die Hilfenotwendigkeiten der Klientel in der Stadt Offenbach am Main zuerfordert meist professionelle Pflegestellen. Quelle: Schlussbericht zur 148. Vergleichenden Prüfung „Erziehungshilfen“; eigene Erhebung 11. Nachschau Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 234 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main 12. Schlussbemerkung Wir haben unsere Prüfungshandlungen nach bestem Wissen und Gewissen vorgenommen. Zu den einzelnen Prüffeldern haben wir, sofern möglich, Ergebnisverbesserungen ermittelt und Empfehlungen ausgesprochen. Unter Gesamtwürdigung der Prüfungsergebnisse stellen wir fest, dass die Stadt Offenbach am Main grundsätzlich rechtmäßig, auf vergleichenden Grundlagen sachgerecht und wirtschaftlich geführt wurde (vergleiche § 3 Absatz 1 Satz 1 ÜPKKG). Ohne unser Urteil einzuschränken, weisen wir daraufhin, dass der Haushalt der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum konsolidierungsbedürftig sowie die Ordnungsmäßigkeit des Haushalts- und Rechnungswesen und die Wirtschaftlichkeit der Verwaltungsführung im Prüfungszeitraum noch nicht vollständig gewährleistet waren. In Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der Verwaltungsführung wurde festgestellt, dass im Rahmen der Beteiligung der Stadt an der Klinikum Offenbach GmbH und der Veräußerung der Anteile im Prüfungszeitraum Haushaltsbelastungen in Höhe von 385,1 Millionen € entstanden sind (siehe Kapitel 9.1, Seite 182ff.). Dies entsprach einem Viertel der Summe der ordentlichen Erträge im Prüfungszeitraum. Ohne die aus der Beteiligungsverwaltung und -veräußerung entstandenen Haushaltsbelastungen hätten sich die Haushaltsergebnisse der Stadt Offenbach am Main im Prüfungszeitraum deutlich positiver dargestellt. In Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit des Haushalts- und Rechnungswesen haben wir im Rahmen unserer Prüfung wesentliche Feststellungen getroffen und Empfehlungen ausgesprochen (siehe Kapitel 5.2, Seite ff.). Wir weisen die Stadt insbesondere auf den dringenden Handlungsbedarf in den folgenden Bereichen hin und empfehlen die zeitnahe Bearbeitung der Themenfelder:  Eine valide vollständige Auswertung der Ergebnisdaten nach Produkten oder Produktbereichen konnte von der Stadt Offenbach am Main aus technischen Gründen für die Jahre 2010 bis 2012 nicht zur Verfügung gestellt werden. In der Systemlogik der hinterlegten Kosten- und Leistungsrechnung war darüber hinaus eine korrekte periodische Abgrenzung der Ergebnisbuchungen nicht sichergestellt.  Für die Jahre 2013 und 2014 hatte die Stadt Offenbach am Main ihre Abschreibungen, die Erträge aus der Auflösung von Sonderposten sowie die Aufwendungen für die Instandhaltung und Bewirtschaftung der städtischen Hochbauten jeweils auf zentrale Produkte des städtischen Haushalts geplant. Eine verursachungsgerechte und differenzierte Zuordnung der genannten Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produkte des städtischen Haushalts fand im Rahmen der Haushaltsplanung demnach nicht statt.  Im Haushalt der Stadt Offenbach am Main waren zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch keine wesentlichen internen Leistungsbeziehungen über die Leistungsverrechnung abgebildet. Der Stadt Offenbach am Main standen im Prüfungszeitraum somit wesentliche Informationen aus dem Rechnungswesen, die für eine ordnungsmäßige Haushaltssteuerung notwendig waren, nicht zur Verfügung. Die Stadt Offenbach am Main steht vor der Aufgabe, zeitnah Lösungen für die aufgezeigten Handlungsfelder zu finden und damit die vollständige Ordnungsmäßigkeit des Haushalts- und Rechnungswesens herzustellen. Saarbrücken, den 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Anlage: CD-ROM mit Grunddaten 12. Schlussbemerkung Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 235 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anhang Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 1 Anlage 1: Entwicklung und Struktur Im Rahmen der Analyse der Entwicklung und Struktur der Großstädte wird die soziale und wirtschaftliche strukturelle Situation der Großstädte im Prüfungszeitraum beschrieben. Zunächst werden die fünf Großstädte anhand ausgewählter Strukturkennzahlen vergleichend analysiert. Anschließend werden die Bevölkerungsstruktur und -entwicklung sowie die Themenbereiche Wirtschaft und Soziales beleuchtet. Struktur der Großstädte Die Struktur des Stadtgebiets ist für die Einnahmepotenziale und Aufwandsbemessung der Großstädte von zentraler Bedeutung. Je größer die Wachstumsdynamik der Stadt, desto höher sind die aus den vereinnahmten Steuern zu erwartenden Erträge. Als Bemessungsgrundlage für die Schlüsselzuweisungen spielen die Einwohnerzahlen der Großstädte eine wichtige Rolle. Die Bereitstellung und die Unterhaltung der zur Aufgabenerfüllung notwendigen öffentlichen Infrastruktur stellen für die Großstädte einen maßgeblichen Kostenfaktor dar. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang die Siedlungsdichte. Je größer die Streuung der Bevölkerung über die Fläche, umso aufwendiger ist es für die Großstädte, die kommunale Infrastruktur aufrecht zu erhalten. In nachfolgender Ansicht sind die wichtigsten Strukturkennzahlen für die Großstädte zusammengefasst: Strukturkennzahlen der Großstädte zum Stichtag 31. Dezember 2014 Darmstadt Zahl der Stadtteile Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Hessen 9 46 23 19 26 - 122,1 248,3 106,8 44,9 203,7 21.114,9 151.879 717.624 194.747 120.988 275.116 6.093.888 Einwohner je Quadratkilometer 1.244 2.890 1.824 2.695 1.354 289 Einwohner je Kilometer Straße 1.532 594 1.259 492 502 366 Gemarkungsfläche in km² Zahl der Einwohner Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht: Strukturkennzahlen der Großstädte zum Stichtag 31. Dezember 2014 Die Zahl der Stadtteile reichte von 9 Stadtteilen in Darmstadt bis zu 46 Stadtteilen in Frankfurt am Main. Die Stadt Frankfurt am Main war sowohl die bevölkerungsreichste, als auch die flächenmäßig größte der in den Vergleich einbezogenen Großstädte. Hieraus resultierte die höchste Siedlungsdichte in Höhe von 2.890 Einwohnern je Quadratkilometer. Die Stadt Darmstadt wies mit 1.244 Einwohnern je Quadratkilometer eine mehr als doppelt so niedrige und damit die geringste Siedlungsdichte des Vergleichs auf. Obwohl die Stadt Offenbach am Main die kleinste Gemarkungsfläche und die geringste Zahl der Einwohner aufwies, verfügte sie mit 2.695 Einwohnern je Quadratkilometer über die zweithöchste Siedlungsdichte des Vergleichs. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 2 Bevölkerungsentwicklung Die Bevölkerungsentwicklung ist ein wichtiger Wachstumsindikator, der sich auf die Haushaltslage der Großstädte auswirkt. Die nachfolgende Ansicht zeigt die Bevölkerungsentwicklung der Großstädte im Zeitraum von 2005 bis 2014: Bevölkerungsentwicklung der Großstädte in den Jahren 2005 bis 2014 Darmstadt Jahr Absolut Frankfurt am Main Änderung Offenbach am Main Kassel Wiesbaden Absolut Änderung Absolut Änderung Absolut Änderung Absolut Änderung 2005 140.562 484 651.899 5.010 194.427 -37 119.430 -97 274.611 535 2006 141.257 695 652.610 711 193.518 -909 117.564 -1.866 275.562 951 2007 142.191 934 659.021 6.411 193.803 285 118.245 681 275.849 287 2008 142.310 119 664.838 5.817 194.168 365 118.977 732 276.742 893 2009 143.332 1.022 671.927 7.089 194.774 606 118.770 -207 277.493 751 2010 144.402 1.070 679.664 7.737 195.530 756 120.435 1.665 275.976 -1.517 2011 149.052 4.650 691.518 11.854 196.526 996 122.705 2.270 278.919 2.943 2012 147.925 -1.127 687.775 -3.743 192.874 -3.652 116.945 -5.760 272.636 -6.283 2013 149.743 1.818 701.350 13.575 194.087 1.213 119.203 2.258 273.871 1.235 2014 151.879 2.136 717.624 16.274 194.747 660 120.988 1.785 275.116 1.245 Anmerkung: Die farblich hervorgehobenen Jahre 2012 bis 2014 basieren auf den Daten der Zensuserhebung. Sie stellen eine Korrektur des statistischen Verfahrens dar und lassen somit nur eine eingeschränkte Aussage im Hinblick auf die Bevölkerungsentwicklung zu. Quelle: Hessische Gemeindestatistik, eigene Berechnungen Ansicht: Bevölkerungsentwicklung der Großstädte in den Jahren 2005 bis 2014 Die Städte Darmstadt und Frankfurt am Main hatten im Zeitraum der Jahre 2005 bis 2014 mit 8 Prozent bzw. mit 10 Prozent vergleichsweise hohe Bevölkerungszuwächse, während in den Städten Kassel und Wiesbaden die Einwohnerzahlen nahezu konstant blieb. In der Stadt Offenbach am Main erhöhte sich Zahl der Einwohner um ein Prozent. Bedingt durch die Zensuserhebung veränderten sich die Bevölkerungsgrößen ab dem Jahr 2012 jedoch zum Teil erheblich. Für die Stadt Wiesbaden ergab sich zensusbedingt der größte Bevölkerungsrückgang (6.283 Einwohner). In den Städten Kassel, Offenbach am Main und Wiesbaden fiel das Bevölkerungswachstum bedingt durch die statistische Anpassung durch die Zensuserhebung im 10-Jahres-Vergleich gering aus (0,2 Prozent, 1,3 Prozent und 0,5 Prozent). Die Städte Darmstadt und Frankfurt am Main verzeichneten zwar teils erhebliche zensusbedingte Bevölkerungsrückgänge, wiesen im 10-Jahres-Vergleich aber trotzdem einen deutlichen Bevölkerungszuwachs auf. Eine niedrigere Einwohnerzahl wirkt sich in Bezug auf die Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich direkt auf die Großstädte aus. Der demografische Wandel stellt eine strukturelle und finanzielle Herausforderung für Bund, Länder und Kommunen dar. Auf der einen Seite muss das Infrastrukturvermögen durch weniger Steuerzahler erhalten werden, auf der anderen Seite kann eine Anpassung der bestehenden Infrastruktur an einen stetigen Bevölkerungsrückgang nur langfristig erfolgen. Nachfolgende Ansicht zeigt die relative Veränderung der Altersstruktur in der Bevölkerung der verglichenen Großstädte und zum Vergleich im Land Hessen im Zeitraum 2004 bis 2013247: 247 Die Daten für das Jahr 2014 werden im Zuge des nächsten Berichtsturnus aktualisiert. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 3 Relative Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung in den Jahren 2004 bis 2013 5,3% 6,4% 6,8% 5,7% Darmstadt Frankfurt am Main 7,8% 3,0% -8,7% Kassel Land Hessen 1,7% 4,9% 2,6% 2,1% -2,4% -13,1% -15,0% unter 6 Jahre 0,8% 0,1% -1,8% Wiesbaden 15,9% -1,7% -0,6% Offenbach am Main 10,9% 5,9% -7,7% -1,7% -10,0% -5,0% 8,7% 0,0% 6 bis unter 15 Jahre 5,0% 15 bis unter 65 Jahre 10,0% 15,0% 20,0% 65 Jahre oder mehr Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht: Relative Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung in den Jahren 2004 bis 2013 Im Städte- und Landesvergleich fiel die Veränderung der Altersstruktur in der Stadt Offenbach am Main gering aus. Die Bevölkerung im Alter von 15 bis 65 Jahren verringerte sich am stärksten (1,8 Prozent), wohingegen der stärkste Anstieg in der Gruppe der über 65-Jährigen verzeichnet wurde (4,9 Prozent). Bei den unter 6-Jährigen kam es zu einer Verringerung um 0,6 Prozent, während die Bevölkerungsgruppe von 6 bis 15 Jahren sich um 1,7 Prozent erhöhte. Die Stadt Kassel verzeichnete als einzige Stadt im Vergleich einen deutlichen Rückgang der Bevölkerung im Alter zwischen 6 und 15 Jahren (8,7 Prozent). Auch die Altersgruppe der unter 6-Jährigen nahm stärker ab als in den Vergleichsstädten (1,7 Prozent). Die Städte Darmstadt, Frankfurt am Main und Wiesbaden konnten entgegen des landesweiten Trends einen Bevölkerungszuwachs in der Altersgruppe der unter 6-Jährigen verzeichnen. Die Stadt Frankfurt am Main wies dabei mit einem Zuwachs von 15,9 Prozent eine nahezu dreimal so hohe Steigerung wie die Stadt Darmstadt mit dem zweithöchsten Wert (5,3 Prozent) auf. Auch in den Bevölkerungsgruppen der 6- bis unter 15-Jährigen und der 15- bis 65-Jährigen verzeichnete die Stadt Frankfurt am Main den größten Zuwachs der Vergleichsstädte (10,9 Prozent sowie 7,8 Prozent). Mit einer Abnahme von 2,4 Prozent musste die Stadt Wiesbaden den größten Rückgang der Bevölkerung in der Altersgruppe der 15- bis unter 65-Jährigen verkraften und lag damit über dem hessischen Landesdurchschnitt. Die Bevölkerung im Alter ab 65 Jahren hingegen wuchs in der Stadt Wiesbaden am stärksten von den verglichenen Großstädten (5,9 Prozent). Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 4 Bevölkerungsentwicklung in den Stadtteilen der Stadt Offenbach am Main im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2014 Quelle: Melderegister / Eigene Berechnung Statistik und Wahlen Ansicht: Bevölkerungsentwicklung in den Stadtteilen der Stadt Offenbach am Main im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2014 Jeder der 19 Stadtteile der Stadt Offenbach am Main wies im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2014 einen relativen Bevölkerungszugang auf. Dabei verzeichnete der Stadtteil Mühlheimer Str. mit 35,5 Prozent den größten Bevölkerungszugang der Stadtteile, gefolgt vom Stadtteil Kaiserlei mit 18,6 Prozent. Mit 2,7 Prozent, war im Stadtteil Bieber das geringste Wachstum im betrachteten Zeitraum zu beobachten. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 5 Wirtschaft und Soziales Die Großstädte wiesen unterschiedliche Sozialstrukturen innerhalb der Bevölkerung auf. Daraus ergaben sich für die Städte finanzielle und organisatorische Unterschiede bei der Aufgabenerfüllung, die einen großen Einfluss sowohl auf die Ausgaben als auch die Einnahmen der Körperschaften haben. So deutet etwa ein hoher Beschäftigungsgrad auf eine geringere Zahl an Transferleistungen sowie höhere Steuereinnahmen hin. Um die Sozialstruktur der Großstädte einzuschätzen, werden im Folgenden ausgewählte wirtschaftliche und soziale Kennzahlen betrachtet. Die nachfolgende Ansicht zeigt zunächst ausgewählte wirtschaftliche Kennzahlen der Großstädte im Vergleich: Wirtschaftliche Kennzahlen der Großstädte im Jahr 2013 Darmstadt Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte am Arbeitsort (Stichtag 30. Juni) Entwicklung sozialversicherungspflichtig Beschäftigte von 2004 bis 2013 Einpendlerquote1) Betriebe mit sozialversicherungspflichtig Beschäftigten Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte je Betrieb Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Hessen 92.710 514.794 101.710 43.466 124.127 2.291.732 9,8% 11,0% 14,3% -3,5% 3,8% 8,5% 69,3% 65,3% 59,1% 70,1% 56,0% 14,4% 8.451 43.053 9.355 6.155 16.079 305.113 10,97 11,96 10,87 7,06 7,72 7,51 1) Die Einpendlerquote bezeichnet den Anteil der Einpendler an allen in einer Stadt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Stichtag für die Erhebung der Ein- und Auspendler in der Hessischen Landesstatistik war der 30.Juni 2013. Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht: Wirtschaftliche Kennzahlen der Großstädte 2013 Die Stadt Offenbach am Main wies als einzige der verglichenen Städte einen Rückgang der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten auf (3,5 Prozent). Damit wurde in der Stadt Offenbach am Main gleichzeitig die geringste Veränderung im betrachteten Zeitraum verzeichnet. Die Stadt Kassel wies im Zeitraum der Jahre 2004 bis 2013 einen kontinuierlichen Zuwachs der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten von insgesamt 14,3 Prozent auf. Damit lag die Stadt über dem hessischen Vergleichswert von 8,5 Prozent und verzeichnete den größten prozentualen Zuwachs der Großstädte des Vergleichs. Auch die Städte Darmstadt und Frankfurt am Main konnten jeweils einen überdurchschnittlichen Zuwachs an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aufweisen. Mit einer Einpendlerquote von 70,1 Prozent wies die Stadt Offenbach am Main den höchsten Wert des Vergleichs auf. Die Stadt Wiesbaden verzeichnete mit einer Einpendlerquote von 56 Prozent den niedrigsten Wert. Alle verglichenen Großstädte lagen deutlich über der hessischen Einpendlerquote von 14,4 Prozent, was auf hohe Arbeitsplatzdichte und die Einzugswirkung der Großstädte auf das Umland zurückzuführen war. Mit 11,96 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten je Betrieb wies die Stadt Frankfurt am Main die höchste Zahl des Vergleichs auf. Dies deutet darauf hin, dass die Wirtschaftsstruktur in Frankfurt am Main, aber auch in Darmstadt (10,97 Beschäftigte je Betrieb) und Kassel (10,87 Beschäftigte je Betrieb), von relativ großen Betrieben geprägt war. Die Städte Offenbach am Main und Wiesbaden hatten demnach mit 7,06 und 7,72 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten vergleichsweise kleinere Betriebe. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 6 Im Folgenden wird dargestellt, wie sich die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten auf die Wirtschaftsbereiche in den Großstädten verteilten: Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten je Wirtschaftsabschnitt im Jahr 2012 Wirtschaftsbereich Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe Baugewerbe Handel, Verkehr, Gastgewerbe, Information und Kommunikation Finanz.-, Versicherungs- und Unternehmensdienstleister, Grundstücks- u. Wohnungsw. öffentliche und sonstige Dienstleister, Erziehung, Gesundheit Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Hessen 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,3% 1,0% 15,5% 7,8% 12,9% 12,8% 9,7% 16,5% 2,4% 2,9% 3,5% 5,0% 3,9% 5,2% 24,7% 30,9% 27,2% 24,9% 23,8% 27,7% 20,1% 34,9% 18,2% 26,8% 24,3% 20,8% 37,2% 23,4% 38,1% 30,4% 38,0% 28,9% Anmerkung: Die Zahlen für das Jahr 2013 erscheinen in der Hessischen Gemeindestatistik des 1. Halbjahres 2015. Sobald diese veröffentlicht wurden, wird diese Übersicht entsprechend aktualisiert. Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht: Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten je Wirtschaftsabschnitt im Jahr 2012 Die Wirtschaftsstruktur der Großstädte war von teilweise deutlichen Unterschieden in der Relevanz einzelner Wirtschaftsbereiche geprägt. Die Stadt Frankfurt am Main unterschied sich in ihrer Wirtschaftsstruktur deutlich von den anderen Städten des Vergleichs. Während in der Stadt Frankfurt am Main der Wirtschaftsbereich öffentliche und sonstige Dienstleister, Erziehung und Gesundheit lediglich die drittmeisten (23,4 Prozent) sozialversicherungspflichtig Beschäftigten hatte, war dieser Wirtschaftsbereich in den anderen Großstädten jeweils derjenige mit den meisten sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Im Gegensatz dazu war der Wirtschaftsbereich Finanz-, Versicherungs- und Unternehmensdienstleister in der Stadt Frankfurt am Main deutlich ausgeprägter als in den anderen Großstädten. Mit 34,9 Prozent der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, waren in diesem Wirtschaftsbereich die meisten der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Stadt Frankfurt am Main beschäftigt. In der Stadt Darmstadt war darüber hinaus ein hoher Anteil der Beschäftigten im Wirtschaftsbereich Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe (15,5 Prozent) zu verzeichnen. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 1 Seite 7 Zusätzlich zur Betrachtung der Wirtschaftsstruktur bietet eine Analyse der Arbeitslosenquoten einen wertvollen Indikator für die Einschätzung der Sozialstrukturen in den Großstädten. In der folgenden Ansicht werden die Arbeitslosenquoten der Großstädte und des Landes Hessen in den Jahren 2004 bis 2014 dargestellt: Arbeitslosenquoten der Großstädte in den Jahren 2004 bis 2014 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 2004 2005 Darmstadt 2006 2007 Frankfurt am Main 2008 2009 Kassel 2010 2011 Offenbach am Main 2012 Wiesbaden 2013 2014 Hessen Quelle: Hessisches Statistisches Landesamt, eigene Berechnungen Ansicht: Arbeitslosenquoten der Großstädte in den Jahren 2004 bis 2014 Die Stadt Offenbach am Main wies die höchste Arbeitslosenquote des Vergleichs im Jahr 2014 (11,3 Prozent) auf. Damit waren in der Stadt Offenbach am Main mehr als doppelt so viele Menschen arbeitslos, wie im Durchschnitt des Landes Hessen (5,6 Prozent). Zudem lag im Vergleich der geringste Rückgang der Arbeitslosenquote im Zeitraum der Jahre 2004 bis 2013 (2,4 Prozent) vor. Eine erhöhte Arbeitslosenquote im Vergleich zum Durchschnitt des Landes Hessen war in allen Großstädten des Vergleichs zu beobachten, was auf die generell höhere Arbeitslosigkeit in Ballungsräumen zurückzuführen ist. Die Stadt Kassel hatte im Jahr 2004 mit 16,9 Prozent die höchste Arbeitslosenquote im Vergleich. Bis zum Jahr 2014 reduzierte sich die Arbeitslosenquote auf 9,6 Prozent. Damit verringerte sich die Arbeitslosigkeit innerhalb des Vergleichsrings am stärksten. Die niedrigste Arbeitslosenquote im Jahr 2014 verzeichnete mit 6,5 Prozent die Stadt Darmstadt. Die Arbeitslosenquoten der Städte Frankfurt am Main (7,3 Prozent) und Wiesbaden (7,3 Prozent) befanden sich im Jahr 2013 im Mittel des Vergleichs. Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 1 Anlage 2: Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 Innere Verwaltung Innere Verwaltung Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR 1.560 € 1.080 € umgesetzt Innere Verwaltung Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 17.160 € 185 € umgesetzt Innere Verwaltung Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 11.839 € 71 € umgesetzt Innere Verwaltung Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 5.935 € 94 € umgesetzt Innere Verwaltung Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 77.490 € umgesetzt Personalsteuerung und -service Streichung des Betriebsmittelzuschusses für den Caterer / AR 73.300 € - umgesetzt Öffentlichkeitsarbeit Streichung der Sachaufwendungen für den Hugenotten- und Waldenserpfad / AR 5.000 € - umgesetzt Öffentlichkeitsarbeit Streichung des Mitgliedsbeitrags für den Arbeitskreis Städtetourismus / AR 11.900 € - umgesetzt Öffentlichkeitsarbeit Ehrenamt - Beschaffung von Ehrenpreisen: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR 3.000 € - umgesetzt Tatsächliche Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen Sophie von La Roche-Preis: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR 1.000 € - umgesetzt Rechnungswesen und Controlling Erhöhung der Ausschüttung der SOH an die Stadt Offenbach am Main / EE - - umgesetzt Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 2 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Rechnungswesen und Controlling Eigenkapitalverzinsung ESO: Erhöhung um 100 T€ / EE Rechnungswesen und Controlling Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 - 100.000 € umgesetzt Kündigung des Anteils an der FrankfurtRheinMain GmbH International Marketing of the Region / AR 160.000 € - teilweise umgesetzt Gebäudeverwaltung und Gebäudeunterhaltung Erhöhung der Eigenleistung bei der Instandhaltung von Gebäuden und Außenanlagen / AR 40.000 € - umgesetzt Gebäudeverwaltung und Gebäudeunterhaltung Reduktion der Bauunterhaltungsaufwendungen insb. Bei Sportanlagen, Versorgungstechnik, Gebäudeleittechnik, Leuchtmittel, allgemeine Elektrik / AR - - umgesetzt Gebäudeverwaltung und Gebäudeunterhaltung Titel „Diverse Großreparaturen“: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 27.500 € - umgesetzt Gebäudeverwaltung und Gebäudeunterhaltung Gutachten, Prüfungen und Ingenieurleistungen: Einsparungen in Höhe von 50% vom bisherigen Ansatz / AR 85.000 € - umgesetzt Sicherheit und Ordnung Sicherheit und Ordnung Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR - - umgesetzt Sicherheit und Ordnung Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 108.063 € 2.170 € umgesetzt Sicherheit und Ordnung Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 1.765 € - umgesetzt Sicherheit und Ordnung Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 2.295 € 2€ umgesetzt Sicherheit und Ordnung Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 83.673 € umgesetzt Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 1.589 € 1.000 € umgesetzt Schulträgeraufgaben Schulträgeraufgaben Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 3 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Schulträgeraufgaben Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Schulträgeraufgaben Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Schulträgeraufgaben Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 1.815 € - umgesetzt 373 € - umgesetzt - 12.201 € umgesetzt 150 € 200 € umgesetzt - 2.000 € umgesetzt 260.000 € - umgesetzt Kultur und Wissenschaft Kultur und Wissenschaft Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR Museum für Schriftkunst Rudo-Spemann-Preis (Stipendium): Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR Kulturförderung und allgemeine Veranstaltungen Streichung des Zuschusses für die Hochschule für Gestaltung (HfG) / AR Kulturförderung und allgemeine Veranstaltungen Kulturpreis: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR 1.560 € - umgesetzt Kultur und Wissenschaft Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 2.720 € 10 € umgesetzt Kultur und Wissenschaft Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 535 € 10 € umgesetzt Kultur und Wissenschaft Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 970 € 10 € umgesetzt Kultur und Wissenschaft Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 22.375 € umgesetzt Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR 30 € 31 € umgesetzt Soziale Leistungen Soziale Leistungen Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 4 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 Hilfe nach Kapitel 5 bis 9 SGB XII a.v.E. Erstattung der Eingliederungshilfe / AR - Förderung von Trägern der Wohlfahrtspflege Dr. med. Ferdinand-Kallab-Preis: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR 30 € - umgesetzt Soziale Leistungen Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 5.036 € 4€ umgesetzt Soziale Leistungen Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 1.473 € - umgesetzt Soziale Leistungen Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 1.350 € - umgesetzt Soziale Leistungen Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 29.532 € umgesetzt 530 € 543 € umgesetzt 333.333 € 333.333 € umgesetzt - umgesetzt Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen Neues Kinderförderungsgesetz: kontinuierliche Erhöhung der Zuweisungen vom Land / EE Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 3.975 € 255 € umgesetzt Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR - - umgesetzt Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 5.373 € 214 € umgesetzt Kinder-, Jugend- und Familienhilfe Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 41.776 € umgesetzt Gesundheitsdienste Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR 100 € 150 € umgesetzt Gesundheitsdienste Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 1.102 € 7€ umgesetzt Gesundheitsdienste Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 5 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 Gesundheitsdienste Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 800 € - umgesetzt Gesundheitsdienste Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 653 € 4€ umgesetzt Gesundheitsdienste Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 12.018 € umgesetzt Sportförderung Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR 70 € 50 € umgesetzt Sportförderung Beschaffung von Ehrenpreisen und -gaben: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR 2.200 € 300 € umgesetzt Sportstätten und Badeseen Einsparungen bei den Fremdnutzerabrechnungen für Platzwarte / AR - - Sportförderung Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 422 € 18 € umgesetzt Sportförderung Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR 75 € 2€ umgesetzt Sportförderung Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR 165 € 5€ umgesetzt Sportförderung Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 2.039 € umgesetzt 25.000 € - umgesetzt 150.000 € - umgesetzt 30.000 € - umgesetzt 4.672 € - umgesetzt Sportförderung nicht umgesetzt Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation Räumliche Planung Räumliche Planung Räumliche Planung Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation Kürzung der Sachaufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit / AR Gutachten, Prüfungen und Ingenieurleistungen: Einsparungen in Höhe von 50% vom bisherigen Ansatz / AR Streichung der Sachaufwendungen für den Architektursommer RheinMain / AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 6 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformation Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 444 € - umgesetzt 513 € - umgesetzt - 16.898 € umgesetzt - 10.000 € umgesetzt 2.209 € 9€ umgesetzt 472 € 5€ umgesetzt 630 € - umgesetzt - 10.886 € umgesetzt - - umgesetzt 27.500 € - umgesetzt 40.000 € 40.000 € umgesetzt - - umgesetzt 1.120 € - umgesetzt 433 € - umgesetzt 540 € - umgesetzt - 5.212 € umgesetzt Bauen und Wohnen Verwaltung und Bewirtschaftung bebauter und unbebauter Grundstücke Bauen und Wohnen Bauen und Wohnen Bauen und Wohnen Bauen und Wohnen Heizung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) /AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV Gemeindestraßen Planung und Bau von Verkehrsanlagen Gemeindestraßen Planung und Bau von Verkehrsanlagen Gemeindestraßen Planung und Bau von Verkehrsanlagen Gemeindestraßen Planung und Bau von Verkehrsanlagen Verkehrsflächen und anlagen, ÖPNV Verkehrsflächen und anlagen, ÖPNV Verkehrsflächen und anlagen, ÖPNV Verkehrsflächen und anlagen, ÖPNV Instandhaltung von Grünflächen: Nachverhandlungen mit dem ESO Eigenbetrieb beim Rahmendienstleistungsvertrag / AR Gutachten, Prüfungen und Ingenieurleistungen: Einsparungen in Höhe von 50% vom bisherigen Ansatz / AR Reduktion der Aufwendungen für die Reinigung von Sinkkästen Gemeindestraßen / AR Reduktion der Kontroll- und Verwaltungskosten (ESO Eigenbetrieb) / AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 7 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 Natur- und Landschaftspflege Freiflächenplanung, entwicklung und unterhaltung Freiflächenplanung, entwicklung und unterhaltung Bewirtschaftung des Stadtwaldes Natur- und Landschaftspflege Natur- und Landschaftspflege Natur- und Landschaftspflege Natur- und Landschaftspflege Regenwasserbeseitigung / Winterdienst: Nachverhandlungen mit dem ESO Eigenbetrieb beim Rahmendienstleistungsvertrag / AR Gutachten, Prüfungen und Ingenieurleistungen: Einsparungen in Höhe von 50% vom bisherigen Ansatz / AR Energie/Wasser: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - - umgesetzt 20.000 € - umgesetzt - 200 € umgesetzt 293 € - umgesetzt 104 € 1€ umgesetzt 141 € - umgesetzt - 2.436 € umgesetzt - 230 € umgesetzt 1.000 € - umgesetzt 1.900 € 24 € umgesetzt 240 € 4€ umgesetzt 600 € 10 € umgesetzt - 5.834 € umgesetzt - 500 € umgesetzt 378 € 389 € umgesetzt 225 € 230 € umgesetzt Umweltschutz Umweltschutz Umweltdienstleistungen Umweltschutz Umweltschutz Umweltschutz Umweltschutz Aus- und Fortbildung: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR Klima- und Umweltschutzpreis: Reduktion der Gesamtaufwendungen auf 1.000 € p.a. / AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Wirtschaft und Tourismus Wochenmarkt Wirtschaft und Tourismus Wirtschaft und Tourismus Energie/Wasser: Rücknahme von Aufwandserhöhungen (auf Stand 2013 eingefroren) / AR Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 2 Seite 8 Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Thematische Einordung Wirtschaft und Tourismus Wirtschaft und Tourismus Schutzschirmmaßnahme Keine Schutzschirmmaßnahme Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2014 Erwarteter erstmaliger Konsolidierungsbeitrag ab 2015 Umsetzungsstand Ende 2014 407 € 407 € umgesetzt - 3.287 € umgesetzt - - umgesetzt 8.600.000 € 3.600.000 € teilweise umgesetzt 857.143 € 857.143 € umgesetzt Allgemeine Finanzwirtschaft Kommunale Steuern Anhebung Hebesatz Grundsteuer B von 430 auf 500 Punkte / EE Kommunale Steuern Anstieg der Gewerbesteuer / EE Steuern im Rahmen des Finanzausgleichs Anstieg des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer / EE Sonstige allgemeine Finanzwirtschaft Schlüsselzuweisungen: Erhöhung um jeweils 2,0 Mio. € gegenüber dem Vorjahr / EE 2.000.000 € 2.000.000 € noch nicht umgesetzt Sonstige allgemeine Finanzwirtschaft Verbandsumlage LWV Hessen: Reduktion um jeweils 2,1 Mio. € gegenüber dem Vorjahr / AR 2.100.000 € 2.100.000 € nicht umgesetzt Sonstige allgemeine Finanzwirtschaft Reduktion der Zinsaufwendungen - - umgesetzt - Bürobedarf: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR - - umgesetzt - Bücher, Zeitschriften usw.: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz / AR - - umgesetzt - Dienstreisen: Einsparungen in Höhe von 10% vom bisherigen Ansatz bei Dienstreisen / AR - - umgesetzt Allgemeine Finanzwirtschaft Personalkosten: Einsparungen in Höhe von 0,5% in 2015 sowie von zusätzlichen 0,5% in 2016 / AR - 3.000 € umgesetzt 15.047.710 € 9.379.557 € Summen Legende: EE: Ertragserhöhung AR: Aufwandsreduktion Erläuterung zu den ausgewiesenen Konsolidierungsbeiträgen: Die dargestellten Konsolidierungsbeiträge fallen in dem jeweils zugewiesenen Jahr erstmals an. Konsolidierungsmaßnahmen, die in den betrachteten Jahren nicht erstmalig zu erwarten sind und dadurch in den Jahren 2014 und 2015 zu keiner Ergebnisverbesserung führen, werden in dieser Analyse nicht dargestellt. Quelle: Haushaltssicherungskonzept 2014, Schutzschirmvertrag, eigene Erhebungen Ansicht: Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept 2014 Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 3 Seite 1 Anlage 3: Zuordnung der betrachteten Kostenstellen der Stadt Offenbach am Main zu den Aufgabenbereichen Zuordnung der Aufgabenbereiche der Stadt Offenbach am Main zu den standardisierten Produkten zum Stichtag 30. Juni 2014 Verwaltungssteuerung und -service Finanzmanagement und Rechnungswesen1)           Beurlaubte MitarbeiterInnen Finanzcontrolling Freigestellte MitarbeiterInnen Haushaltswesen Kapital- und Schuldenverwaltung Kassenangelegenheiten Overhead Steuerangelegenheiten Steuerangelegenheiten, Beteiligungen, besondere Finanzangelegenheiten Vollstreckungsstelle      Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit 2)       Beurlaubte MitarbeiterInnen Frauenbeauftragte Freigestellte MitarbeiterInnen Hauptverwaltungsaufgaben Öffentlichkeitsarbeit, Städtepartnerschaften, Ehrungen, Marketing Overhead Informations- und Kommunikationstechnik1) Service Gesamtverwaltung1) Archiv Beschaffung und Telekommunikation Organisation, Haus- und Saaldienst Poststelle Verwaltung, Archiv   Organisation    Personaldienste/-management1) Personal- und Organisationsentwicklung Organisation, Haus- und Saaldienst Beschaffung und Telekommunikation        Rechts- und Versicherungsangelegenheiten  Rechnungsprüfung     Rechtsamt  Angelegenheiten des Magistrats und seiner Mitglieder2) Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG Beurlaubte MitarbeiterInnen Freigestellte MitarbeiterInnen Grundsatzfragen, Personalbetreuung Overhead Personal- und Organisationsentwicklung Personalcontrolling, Personalkostenberwirtschaftung, Stellenbew./plan, OF-Ideenmarkt, soziale Angelegenheiten Sicherheitstechnischer Dienst Personalrat Overhead Team 1 (kameraler Bereich) Team 2 (kaufmännischer Bereich) Team 3 (technischer Bereich) Magistrat Informationstechnik Kommunikationstechnik     Beurlaubte MitarbeiterInnen Freigestellte MitarbeiterInnen Overhead Personalräte Stadtverordnetenversammlung     Büro der Stadtverordnetenversammlung Fraktionen Geschäftsstelle Ausländerbeirat Overhead 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 3 Seite 2 Statistik und Wahlen   Statistik und Wahlen Overhead Ordnungsangelegenheiten Allgemeine Sicherheit und Ordnung        Abt. 1: Ordnungsrechtliche Dienstleistungen Abt. 2: Öffentliche Sicherheit, Ordnung und Verkehr Abt. 3: Kommunale Prävention, Ordnung und Sauberkeit Veterinäramt und Verbraucherschutz Overhead Freigestellte MitarbeiterInnen Beurlaubte MitarbeiterInnen Einwohnerservice, Personenstandswesen und Meldeangelegenheiten        Aufenthalt von Ausländern       Allgemeine Aufenthaltsangelegenheiten/oder: Allgemeines Ausländerrecht Ausgleichsamt Beurlaubte MitarbeiterInnen Grundsatz und Recht Overhead Service und Information Fahrerlaubnisbehörde Meldebehörde Overhead Zulassungsbehörde Standesamt Beurlaubte MitarbeiterInnen Freigestellte MitarbeiterInnen Verkehrsüberwachung3)     Überwachung ruhender Verkehr Geschwindigkeitsmessungen Rotlichtüberwachung Parkscheinautomaten Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen Vermessungswesen/Geobasisdaten- und Geoinformation    Beurlaubte MitarbeiterInnen Overhead Vermessung und GIS Stadt- und Landschaftsplanung    Beurlaubte MitarbeiterInnen Overhead Stadtentwicklung und Städtebau 1) In diesen Aufgabenbereichen wurden insbesondere noch dezentrale Bereiche hinzugerechnet. Die Nennung dieser Kostenstellen ist nicht aussagekräftig und wird aufgrund dessen hier vernachlässigt. 2) Bezeichnung des Kostenträgers, da die Zuordnung der Kostenstelle nicht möglich war. 3) Bezeichnung des Kostenträgers, da die Zuordnung der Kostenstelle nicht möglich war. Quelle: Stellenübersicht, eigene Erhebungen Ansicht: Zuordnung der Aufgabenbereiche der Stadt Offenbach am Main zu den standardisierten Produkten zum Stichtag 30. Juni 2014 Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 4 Seite 1 Anlage 4: Verteilung der VZÄ auf die Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Inneren Verwaltung zum 30. Juni 2014 Verteilung der VZÄ auf die Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Inneren Verwaltung zum 30. Juni 2014 Personal der Städte in VZÄ Aufgabenbereiche Darmstadt Frankfurt am Main Kassel Offenbach am Main Wiesbaden Verwaltungssteuerung und -service Stadtverordnetenversammlung 3,10 22,37 6,50 3,50 6,26 Finanzmanagement und Rechnungswesen 88,42 413,35 94,62 62,82 153,05 Geschäftsbereich des Oberbürgermeisters, Hauptabteilung, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit 17,04 86,04 23,04 13,83 67,63 Informations- und Kommunikationstechnik 39,37 390,30 38,46 24,64 32,11 Magistrat 24,76 113,69 15,45 15,00 58,74 7,08 14,67 7,67 4,40 6,71 Personaldienste/management 56,65 316,68 42,60 23,37 97,96 Personalrat 10,34 33,99 5,82 7,00 16,98 Rechnungsprüfung 12,84 52,08 13,72 8,41 18,46 9,28 51,43 12,57 8,45 18,33 15,29 161,77 39,03 18,43 82,28 Organisation Rechts- und Versicherungsangelegenheit en Service Gesamtverwaltung Statistik und Wahlen Statistik 3,79 16,76 2,33 2,40 8,41 Wahlen 2,65 12,35 1,48 1,60 0,27 Ordnungsangelegenheiten Allgemeine Sicherheit und Ordnung 61,15 354,83 40,11 61,35 151,27 Verkehrsüberwachung 20,36 103,16 55,73 9,46 23,00 Einwohnerservice, Personenstandswesen und Meldeangelegenheiten 38,67 195,48 47,21 35,38 64,75 Aufenthalt von Ausländern 29,99 138,88 15,42 25,57 49,72 Kfz-Zulassungen 12,83 57,05 14,91 17,92 21,03 Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG 184. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2015: Großstädte“ im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Schlussbericht für die Stadt Offenbach am Main Anlage 4 Seite 2 Verteilung der VZÄ auf die Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Inneren Verwaltung zum 30. Juni 2014 Räumliche Planungs- und Entwicklungsmaßnahmen Vermessungswesen/Geobasisdaten- und Geoinformation 20,33 80,89 35,69 14,25 39,79 Stadt- und Landschaftsplanung 25,64 88,65 22,74 12,42 35,56 Innere Verwaltung gesamt 499,59 2.704,40 535,09 370,19 952,31 Einwohner je VZÄ 300,84 262,31 362,35 322,95 287,87 3,32 3,81 2,76 3,10 3,47 VZÄ je 1.000 Einwohner Quelle: Stellenübersicht, Personalberechnung, eigene Berechnungen Ansicht: Verteilung der VZÄ auf die Aufgabenbereiche in den finanzstatistischen Produktgruppen der Inneren Verwaltung zum 30. Juni 2014 Anhang Stand: 7. April 2016 PricewaterhouseCoopers AG WPG