united states copyright office Section 1201 of Title 17 a report of the register of copyrights june 2017 united states copyright office Section 1201 of Title 17 a report of the register of copyrights june 2017   ACKNOWLEDGEMENTS  This Report reflects the efforts of many people within the U.S. Copyright Office.  Deputy  General Counsel Regan Smith and Senior Counsel for Policy and International Affairs  Kevin Amer were the primary authors of this Report.  They managed and oversaw the  complex research, public roundtables, writing, and recommendations.  Without their  efforts, this Report would not have been possible.  I am grateful as well for the contributions of Assistant General Counsel Cindy  Abramson; Attorney‐Advisors Abioye Mosheim, John Riley, and Jason Sloan; and  Barbara A. Ringer Copyright Honors Program Fellow Andrew Moore, all of whom  researched and drafted significant portions of the Report.  In addition, Ms. Mosheim  coordinated the scheduling, transcription, and video recording of the public roundtables  in Washington, D.C. and San Francisco.  General Counsel and Associate Register of Copyrights Sarang (Sy) Damle, Senior  Advisor to the Register Catherine Rowland, and Deputy Director of Policy and  International Affairs Maria Strong reviewed the Report and provided important insights  and suggestions during its drafting.  Counsels Brad Greenberg and Emily Lanza and  Ringer Fellows Rachel Fertig and Emma Raviv provided helpful citation assistance.   Law clerks Adelaide Dunn, Sara Gates, Nouran Sedaghat, Olga Susuni, and Guilio  Yaquinto provided valuable research support.  The Copyright Office also benefitted from assistance provided by colleagues outside of  Washington, D.C.  In particular, I am grateful to Chancellor and Dean David Faigman  and Professor Ben Depoorter of the University of California, Hastings College of the  Law for facilitating the roundtable held in Hasting’s Alumni Reception Center in San  Francisco.  Finally, I would like to sincerely thank the organizations, law students, and other  individuals who provided written commentary and shared their perspectives and  experiences in the roundtable discussions.  Karyn Temple Claggett  Acting Register of Copyrights and Director  U.S. Copyright Office    U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 TABLE OF CONTENTS    i   EXECUTIVE SUMMARY............................................................................................................ I.  INTRODUCTION AND STUDY HISTORY.................................................................. 1   II.  CURRENT LEGAL FRAMEWORK ................................................................................. 4      4   A.  Historical Background..................................................................................................    6   B.  Statutory Structure........................................................................................................    8   1.   Prohibition on Circumvention............................................................................... 2.   Prohibitions on Trafficking .................................................................................. 10      14   3.   Permanent Exemptions......................................................................................... a.   1201(d) Exemption for Nonprofit Libraries, Archives, and Educational   Institutions ....................................................................................................... 14   b.   1201(e) Exemption for Law Enforcement, Intelligence, and Other   Government Activities ................................................................................... 15   c.   1201(f) Exemption for Reverse Engineering ............................................... 15      16   d.   1201(g) Exemption for Encryption Research...............................................    18   e.   1201(h) Exceptions Regarding Minors......................................................... f.   1201(i) Exemption for Protection of Personally Identifying   Information ...................................................................................................... 18   g.   1201(j) Exemption for Security Testing ........................................................ 19   4.   Certain Analog Devices and Technological Measures ..................................... 20   5.   Triennial Rulemaking ........................................................................................... 20      22   a.   Legislative History.......................................................................................... b.   Rulemaking Structure .................................................................................... 24      25   c.   Public Interest in Rulemaking.......................................................................    26   d.   Evidentiary Standards....................................................................................    30   C.  Case Law Developments.............................................................................................   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17    34   D.  Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act................................    35   E.  International Obligations..........................................................................................    36   III.  PROPOSED STATUTORY REFORM............................................................................    36   A.  Scope of Section 1201(a).............................................................................................. 1.   Policy Considerations ........................................................................................... 36      36   a.   Effect on Marketplace..................................................................................... b.   Effect on Speech .............................................................................................. 40   c.   Effect on Library, Archival, and Educational Activities ............................ 41      42   2.   Proposed Changes.................................................................................................    42   a.   Statutory Nexus Requirement.......................................................................    47   b.   Exclusion of Device‐ or Machine‐Enabling Computer Programs............    50   B.  Anti‐Trafficking Provisions.......................................................................................    50   1.   Overall Effectiveness.............................................................................................    52   2.   Proposed Changes................................................................................................. a.   Manufacture and Distribution of Tools ....................................................... 52   b.   Third‐Party Assistance ................................................................................... 56   C.  Permanent Exemptions ............................................................................................... 62   1.   Existing Permanent Exemptions ......................................................................... 63   a.   1201(f) Exemption for Reverse Engineering ............................................... 63   b.   1201(j) Exemption for Security Testing ........................................................ 71      80   c.   1201(g) Exemption for Encryption Research............................................... d.   1201(i) Exemption for Protection of Personally Identifying   Information ...................................................................................................... 82   2.   Proposed New Permanent Exemptions ............................................................. 84   a.   Assistive Technologies ................................................................................... 84   b.   Obsolescence, Repair, and Modification ..................................................... 88      97   c.   Device Unlocking............................................................................................    99   d.   Library and Archival Uses.............................................................................   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17    101   e.  Educational and Derivative Uses of Audiovisual Works........................ f.  All Lawful or Fair Uses ................................................................................ 102   3.  International Considerations ............................................................................. 104      105   4.  Alternative Approach of Expanding Statutory Rulemaking Factors...........    105   IV.  THE RULEMAKING PROCESS................................................................................... A.  Administrative Law Considerations ...................................................................... 106      108   B.  Defining an Exemption Class................................................................................... C.  Burden of Proof .......................................................................................................... 110      112   D.  Applicable Evidentiary Standards.......................................................................... 1.  Copyrightable Works at Issue ........................................................................... 115      115   2.  Noninfringing Uses.............................................................................................    117   3.  Causation..............................................................................................................    118   4.  Adverse Effects and the Statutory Factors....................................................... a.  Degree of Adverse Effects Required .......................................................... 119   b.  Statutory Factors ........................................................................................... 121   c.  Merged Access and Copy Controls ............................................................ 126      127   E.  Streamlined Process to Renew Exemptions........................................................... 1.  The Need for a Renewal Process ....................................................................... 128   2.  Proposals for Reform .......................................................................................... 132   a.  “Burden‐Shifting” Model ............................................................................ 133   b.  “Streamlining” Model .................................................................................. 135   c.  Presumptive Rejection Model ..................................................................... 139   3.  Office’s Recommendations ................................................................................ 140      147   F.  Other Rulemaking Process Considerations........................................................... V.  CONCLUSION ................................................................................................................ 152     U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 APPENDICES Appendix A: Federal Register Notices Appendix B: Commenting Parties and Roundtable Participants Appendix C: Abbreviations    U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 EXECUTIVE SUMMARY Among the many changes to the copyright system spurred by digital technologies,  perhaps the most fundamental has been the development of new platforms and formats  for delivering creative works to the public.  In addition to physical media such as  compact discs and DVDs, copyright owners and consumers alike have a broad and  expanding array of online options to conveniently disseminate, access, and use creative  works.  Many of these options emerged after essential updates to the copyright law were  made to accommodate rapid technological change and foster digital innovations.  In  1998, as part of the Digital Millennium Copyright Act (“DMCA”), and in compliance  with two newly adopted international treaties, Congress added a new section 1201 to  title 17 to provide greater legal protection for copyright owners in the emerging digital  environment.  In enacting section 1201, Congress aimed to create a legal foundation to launch the  global digital online marketplace for copyrighted works.  Congress recognized that the  same features that make digital technology a valuable delivery mechanism—the ability  to quickly create and distribute near‐perfect copies of works on a vast scale—also carry  the potential to enable piracy to a degree unimaginable in the analog context.  As a  result, Congress sought to support copyright owners’ use of mechanisms known as  “technological protection measures,” or “TPMs,” when offering their works in digital  form.  TPMs include both measures protecting against unauthorized access to a  copyrighted work (e.g., a password requirement) as well as measures protecting against  unauthorized uses (e.g., prevention of digital copying).1  By providing independent legal  protection for technologies used by copyright owners to prevent piracy, Congress  sought to bolster rightsholders’ willingness to make their works available to the public  in a variety of digital formats.    Accordingly, section 1201 supplements the preexisting rights of copyright owners under  the Copyright Act of 1976 by establishing separate and distinct legal remedies against  the circumvention of certain types of TPMs, as well as against trafficking in devices and  services primarily designed for circumvention.2  At the same time, Congress recognized  that there are many lawful purposes for which individuals may have a legitimate need  to engage in circumvention—activities that have little to do with facilitating piracy.   Congress therefore included within section 1201 a series of permanent exemptions to  one or more of the statute’s prohibitions.  Among others, these include exemptions for                                                          See 17 U.S.C. § 1201(a)(3)(B), (b)(2)(B).   1  As defined in the statute, to “circumvent” generally refers to acts such as avoiding, bypassing,   removing, deactivating, or impairing a TPM.  See id. § 1201(a)(3)(A), (b)(2)(A).   2 i  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 certain activities of libraries, archives, and educational institutions, law enforcement  activities, reverse engineering, encryption research, and security testing.    In addition to these exemptions, Congress also created a procedure to grant exemptions  on a temporary basis.  Every three years, the Librarian of Congress, upon the  recommendation of the Register of Copyrights, determines through a rulemaking  proceeding whether the bar on circumvention is having, or is likely to have, an adverse  effect on users’ ability to make noninfringing uses of a particular class of copyrighted  works.  The Librarian may adopt a temporary exemption waiving the prohibition for  such users for the ensuing three‐year period.  Congress established this rulemaking as a  “‘fail‐safe’ mechanism” to ensure that the new protection against circumvention would  not be used to diminish the public’s access to copyrighted works for lawful uses,  including activities protected by the fair use doctrine.  Over the years, section 1201 has become a source of deep and widespread debate among  copyright stakeholders.  Many copyright owners argue that the statute has worked just  as Congress intended, laying the legal foundation for the explosion in legitimate digital  dissemination models over the past two decades.  At the time of its enactment, DVDs  were not yet the “predominant medium” for the distribution of motion pictures in the  home video market,3 and the first iPod would not be invented for three more years.   Today, DVDs, Blu‐ray, and 4K Ultra HD Blu‐ray discs compete with streaming services  such as Hulu, Netflix, Amazon Instant Video, and Google Play, while millions of  consumers have “cut the cord” with traditional cable services in favor of over‐the‐top  subscription services.  In the music industry, the majority of revenues now come from  streaming services like Spotify, Pandora, and Apple Music, displacing download  revenues, which in turn previously displaced compact disc revenues.  Likewise, cloud  computing has become standard, and software as a service is now a leading licensing  and delivery model for businesses and individuals.  These platforms, copyright owners  argue, have given consumers more lawful options to access creative works than ever  before, and all rely on TPMs to effectively operate in the marketplace.  Copyright  owners also credit the statute’s anti‐trafficking provisions with keeping circumvention  technologies out of the mainstream.  Others, including many user groups, argue that section 1201 does little to prevent digital  piracy, while chilling a wide range of otherwise lawful activities.  In their view, the  statutory language sweeps far beyond the concerns Congress had in mind when it  adopted the DMCA and has given rise to anticompetitive and other claims unrelated to  legitimate copyright interests.  They point to cases in which manufacturers of products  such as garage door openers and printer toner cartridges have invoked section 1201 to                                                          Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control  Technologies, 65 Fed. Reg. 64,556, 64,567–68 (Oct. 27, 2000).  3 ii  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 prevent competitors from marketing compatible products, including replacement parts,  because of the TPM‐protected software in those products.  These challenges will only  become more commonplace, these users argue, as the Internet of Things expands and  growing numbers of everyday products—automobiles, refrigerators, medical devices,  and so on—operate using software protected by TPMs.  While consumers historically  have been free to repair, modify, or tinker with their own goods without implicating  copyright, such activities now may require circumvention of a TPM to access the  software that enables the device to function.  For many, it is not clear why copyright law  should apply at all in these contexts.    User groups argue that these concerns are only partially remedied by the permanent  exemptions and the triennial rulemaking.  Many contend that the permanent  exemptions cover only a handful of legitimate circumvention activities and have been  outpaced by technological change in the areas they do address.  And while some  stakeholders praise the rulemaking as a flexible means of responding to marketplace  developments, noting that it consistently yields large numbers of exemptions, others  argue that it imposes substantial costs and burdens on participants, especially for  individuals and public interest organizations with limited resources.  They urge that the  process be streamlined, particularly when evaluating whether to renew an exemption  granted in the previous rulemaking that encounters no meaningful opposition.  Others  have noted the proceeding’s substantive limitations.  For example, the Librarian is not  authorized to grant exemptions to the anti‐trafficking provisions, and many argue that  the right to circumvent can be effectively meaningless absent assistance from third  parties, such as service technicians.    In light of all of these issues, and at the request of the Ranking Member of the House  Judiciary Committee, the Copyright Office has completed the first comprehensive public  study on the operation of section 1201 since its enactment nearly twenty years ago.  In  some instances, the Office does not propose statutory changes.  Rather, the Office  believes that the application of existing law, which the Office has described in this  Report, will sufficiently address some of the concerns raised by stakeholders.  In other  instances, the Office proposes a combination of targeted legislative updates and changes  to the Office’s administration of the triennial rulemaking to improve section 1201’s  overall operation and effectiveness.  The Office believes that legislative reform is most  appropriate where there is significant evidence that the current statute is not achieving  Congress’ objectives, or where it appears that a statutory exemption may be preferable  to evaluating new or expanded temporary exemptions through the triennial rulemaking.   The Office’s conclusions and recommendations are summarized as follows:  Basic Framework.  The Copyright Office does not propose altering the basic framework  of section 1201.  The Office believes that the statute’s overall structure and scope— including its treatment of circumvention as a standalone violation independent of  copyright infringement—remain sound.    iii  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Anti‐Trafficking Provisions.  The Office agrees with the many copyright owners who  maintain that the anti‐trafficking provisions provide critical enforcement tools against  digital piracy.  At the same time, the Office recognizes that uncertainty over the reach of  those provisions may prevent some users from taking full advantage of exemptions to  which they are entitled pursuant to the rulemaking.  In response to this concern, the  Office concludes:     Beneficiaries of exemptions should themselves be able to develop necessary tools  solely for their own use in carrying out exempted circumventions.  We do not  believe, however, that legislative change is currently needed to effectuate that right.   Such action appears premature, as no court has suggested that the bar on the  “manufacture” of circumvention tools extends to beneficiaries engaging in self‐help.   More fundamentally, the statutory text and structure indicate that this provision was  not intended to cover such activity; instead, the language is best read to apply only  in connection with trafficking conduct.   In cases where beneficiaries cannot themselves make use of an exemption, the Office  believes that it is important to allow users to seek assistance in making use of that  exemption.  As raised in the most recent rulemaking, the Office does recommend  amending section 1201 to expressly grant the Librarian discretion to adopt  temporary regulatory exemptions that permit third‐party assistance “at the direction  of” an intended user.  This change would extend to the entire rulemaking the  authority to adopt exemptions similar in scope to exemptions for the unlocking of  wireless devices, as mandated by Congress in the Unlocking Consumer Choice and  Wireless Competition Act.4  Prior to a legislative solution, the Office will seek to  avoid defining classes of persons eligible for exemptions overly narrowly in future  rulemaking proceedings, which may allow for more effective use of the granted  exemptions.    Permanent Exemptions.  Both this study and the experience of past rulemakings suggest  that, in certain cases, the existing permanent exemptions have not been sufficiently  flexible to keep pace with evolving technologies.  The Office makes the following  recommendations:   As the Register has previously testified, to accommodate a broader range of  legitimate security research, the Office recommends that Congress consider                                                          See Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act, Pub. L. No. 113‐144, § 2(c), 128  Stat. 1751, 1751–52 (2014) (providing that circumvention “may be initiated . . . by another person  at the direction of the owner, or by a provider of a commercial mobile radio service or a  commercial mobile data service at the direction of such owner or other person, solely in order to  enable such owner or a family member of such owner to connect to a wireless  telecommunications network”).  4 iv  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 expanding the exemption for security testing under section 1201(j).  This could  include expanding the definition of security testing, easing the requirement that  researchers obtain authorization, and abandoning or clarifying the exemption’s  multifactor test for eligibility.    The exemption for encryption research under section 1201(g) may benefit from  similar revision, including removal of the requirement to seek authorization and  clarification or removal of the multifactor test.     In some cases, it may make sense to consider the adoption of new permanent  exemptions to provide certainty for noninfringing activities that have repeatedly  received exemptions in past triennial rulemakings, or where there is a particularly  broad‐based need.  Specifically, the Office recommends legislative consideration of  the following as new permanent exemptions:  o An exemption permitting circumvention to enable blind or visually impaired  persons to utilize assistive technologies.  The exemption for such purposes  granted in the most recent triennial rulemaking could provide an appropriate  starting point for legislative language.  o An exemption to allow circumvention solely for purposes of diagnosis,  repair, or maintenance of a computer program, including to circumvent  obsolete access controls.  The Office does not, however, recommend that such  an exemption extend to circumvention for purposes of making other lawful  modifications to software, or “tinkering.”  o An exemption for the unlocking of used mobile devices, based on the  language of exemptions adopted in prior rulemakings.     In other cases, the views received suggest that the rulemaking already provides an  adequate forum to address needs for circumvention, or that legislative reform is  otherwise premature:  o The Office previously has noted that the exemption under section 1201(f) for  reverse engineering is somewhat ambiguous with respect to whether it  permits end users to circumvent for purposes of making computer programs  interoperable, or instead is limited to circumvention done solely for certain  analytical purposes.  Based on the statutory text, legislative history, and  relevant case law, the Office concludes that the stronger interpretation is that  section 1201(f) does permit circumvention to enable interoperability in  certain circumstances, and subject to various statutory safeguards.  Therefore,  the Office does not believe that amendment of section 1201(f) is currently  necessary to allow consumers to engage in legitimate activity of this type.  v  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 o The Office does not currently recommend adopting a permanent exemption  to facilitate the lawful preservation, replacement, and research activities of  libraries and archives.  We believe such an exemption to be premature in light  of the Office’s ongoing review of the copyright exceptions for such  institutions under section 108 of the Copyright Act, but are hopeful that the  recommended exemption for obsolete access controls noted above can  accommodate many of these activities.  o The Office does not currently recommend adopting a permanent exemption  for educational and derivative uses of audiovisual works.  Although  exemptions for such purposes have been granted in prior rulemakings, their  language and scope has changed over time, suggesting that adoption on a  permanent basis may be premature.  o In light of the Office’s conclusion that a circumvention violation is and  should continue to be independent of copyright infringement, the Office does  not recommend adoption of a permanent exemption permitting  circumvention for any lawful or noninfringing use.  In addition, the Office  does not see a sufficient basis for abandoning Congress’ considered decision  to establish the triennial rulemaking as the forum for consideration of  exemptions for activities protected by fair use.   Any revisions to the permanent exemptions should take into account international  obligations, including applicable trade agreements.  The Office expresses no view on  any potential trade implications, but reaches its conclusions and recommendations  solely for purposes of domestic copyright policy and advising Congress.  Triennial Rulemaking.  Apart from the question of whether the current statute should be  adjusted, the Copyright Office expects growing numbers of copyright owners and users  to continue to rely upon the triennial rulemaking.  After careful consideration, the Office  has identified ways the rulemaking process may be improved or clarified to facilitate  administrability and ensure that the rulemaking continues to function as a useful fail‐ safe mechanism to prevent a diminishment in the public’s ability to access copyrighted  works.  First, the study revealed broad consensus in favor of streamlining the process for  renewing exemptions to which there is no meaningful opposition.  While the Office  continues to support legislation providing for presumptive renewal of existing  exemptions where there is no opposition, the Office concludes that under its existing  regulatory authority, it can implement some changes in this regard independently.  In  particular, the Office believes that the statutory language permits rulemaking  determinations to be based upon evidence drawn from prior proceedings, where there is  a showing that the prior record is still a relevant reflection of the legal or factual  concerns at issue in the succeeding rulemaking.  The Office intends to implement such  vi  U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 changes in the next rulemaking, for example by allowing petitioners to seek renewal  through submission of a short declaration stating that there has been no material change  to the facts and circumstances supporting the exemption since the previous triennial  period.  Second, the Office is providing guidance clarifying the applicable evidentiary standards  that must be satisfied to obtain an exemption.  The Office’s evidentiary inquiry is  derived directly from the statute, and its application is guided by legislative history.   The Office hopes that this articulation will be useful to future rulemaking participants.  Finally, the Office will undertake further efforts to make the rulemaking process clear  and accessible to the public, consistent with its statutory obligations.  These will include  educational outreach in the form of a tutorial or webinar for the upcoming seventh  rulemaking, adjusting the schedule to maximize participation from legal clinics,  exploring the use of webcasting and/or remote participation technology, and greater  efforts to use simplified regulatory language. vii  U.S. Copyright Office I. Section 1201 of Title 17 INTRODUCTION AND STUDY HISTORY The Digital Millennium Copyright Act (“DMCA”)5 has played a pivotal role in the  development of the modern digital economy.  Enacted by Congress in 1998 to  implement the United States’ obligations under two international treaties,6 the DMCA  was intended to foster the growth and development of a thriving, innovative, and  flexible digital marketplace by making digital networks safe places to disseminate and  use copyrighted materials.7  It did so most notably by limiting the liability of online  service providers8 and, as this Report addresses, by ensuring adequate legal protections  for copyrighted content to “support new ways of disseminating copyrighted materials to  users, and to safeguard the availability of legitimate uses of those materials by  individuals.”9  Members of Congress have recognized that these latter protections, codified in section  1201 of title 17, United States Code, have been integral to discouraging piracy and  infringement, facilitating innovation, and providing consumers with a wide range of  content delivery options.10  As envisioned by Congress, section 1201 seeks to balance the                                                          Pub. L. No. 105‐304, 112 Stat. 2860 (1998).   5  WIPO Copyright Treaty, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 65 (1997) (“WCT”); WIPO Performances and   Phonograms Treaty, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 76 (1997) (“WPPT”).     6  See STAFF OF H. COMM. ON THE JUDICIARY, 105TH CONG., SECTION‐BY‐SECTION ANALYSIS OF H.R.   2281 AS PASSED BY THE UNITED STATES HOUSE OF REPRESENTATIVES ON AUGUST 4TH, 1998, at 2   (Comm. Print 1998) (“HOUSE MANAGER’S REPORT”); H.R. REP. NO. 105‐551, pt. 2, at 21, 23 (1998)   (“COMMERCE COMMITTEE REPORT”); H.R. REP. NO. 105‐551, pt. 1, at 10 (1998) (“HOUSE JUDICIARY   COMMITTEE REPORT”); S. REP. NO. 105‐190, at 1–2, 8–9 (1998) (“SENATE JUDICIARY COMMITTEE   REPORT”).   7  Pub. L. No. 105‐304, tit. II, § 202, 112 Stat. 2860, 2877–86 (1998) (codified as amended at 17 U.S.C.   § 512).     8  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  9  See, e.g., Chapter 12 of Title 17: Hearing Before the Subcomm. on Courts, Intellectual Prop. & the  Internet of the H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. 2 (2014) (statement of Rep. Tom Marino, Vice‐ Chairman, Subcomm. on Courts, Intellectual Prop. & the Internet) (“The digital economy has  enabled wide distribution of movies, music, eBooks and other digital content.  Chapter 12 seems  to have a lot to do with [that] economic growth . . . .”); id. at 2–3 (statement of Rep. Jerrold Nadler,  Ranking Member, Subcomm. on Courts, Intellectual Prop. & the Internet) (“The DMCA has been  effective and has worked to encourage the creation of new digital works and has allowed authors  a way to protect against copyright infringement while also helping to promote the development  of new and innovative business models. . . .  Section 1201 has proven to be extremely helpful to  creators because it has helped creators to have the confidence to provide video content over the  internet despite the risk of piracy.  And Section 1201 has helped deter . . . unauthorized access by  prohibiting circumvention of protection measures and trafficking tools designed for  10   1   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 interests of copyright owners and users, including the personal interests of consumers,  in the digital environment.11  It does so by protecting the use of technological measures  (also called “technological protection measures” or “TPMs”) used by copyright owners  to prevent unauthorized access to or use of their works.12  Section 1201 contains three  separate protections for TPMs.  First, it prohibits circumvention of technological  measures employed by or on behalf of copyright owners to protect access to their works  (also known as “access controls”).  Second, the statute prohibits trafficking in devices or  services primarily designed to circumvent access controls.  Finally, it prohibits  trafficking in devices or services primarily designed to circumvent TPMs used to protect  the copyright rights of the owner of a work (also known as “copy controls”).  Copy  controls protect against unauthorized uses of a copyrighted work once access has been  lawfully obtained.  Because title 17 already forbids copyright infringement, there is no  corresponding ban on the act of circumventing a copy control.13    At the same time, section 1201 contains a number of discrete exemptions to these  prohibitions, to avoid curtailing legitimate activities such as security testing, law  enforcement activities, or the protection of personally identifying information.14  In  addition, to accommodate changing marketplace realities and ensure that access to  copyrighted works for lawful purposes is not unjustifiably diminished,15 the statute  provides for a rulemaking proceeding whereby additional, temporary exemptions to the  prohibition on circumventing access controls may be adopted by the Librarian of  Congress, upon the recommendation of the Register of Copyrights in consultation with  the Assistant Secretary for Communications and Information of the Department of  Commerce.16  In contrast to the permanent exemptions set out by statute, exemptions  adopted pursuant to the rulemaking must be reconsidered every three years.17                                                                                                                                                                   circumvention.”); id. at 4 (statement of Rep. John Conyers, Jr., Ranking Member, H. Comm. on the  Judiciary) (“Chapter 12 encourages the use of technology protection measures to protect  copyright by making it unlawful to circumvent these measures or to assist others in doing so.   This strengthens our copyright system by cultivating innovative business models that encourage  the lawful dissemination of copyrighted works to the public.  This in turn discourages piracy and  infringement.”).   See COMMERCE COMMITTEE REPORT at 26.  11  Pub. L. No. 105‐304, tit. I, § 103, 112 Stat. 2860, 2863–72 (1998) (codified as amended at 17 U.S.C.   § 1201).    12 13  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 12.   14  17 U.S.C. § 1201 (d)–(j).   15  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 35–36.   16  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C); see also id. § 1201(a)(1)(B)–(D).   17  Id. § 1201(a)(1)(C).   2   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Since the enactment of the DMCA, the Copyright Office has conducted six rulemakings,  which have grown in both public interest and scope.18  In the most‐recently concluded  rulemaking, the Office received many proposals seeking to access copyrighted computer  code that now pervades consumer devices, and the rulemaking correspondingly  touched upon a wide range of activities, from accessing personal data in medical devices  to tractor repair, not previously implicated by copyright.19  The Office also received  many requests for the renewal of previously granted and uncontested temporary  exemptions, raising the question whether, in such cases, the rulemaking has become  unnecessarily burdensome.20  Finally, the growth of specialized computer code serving  as technological protection measures yielded concerns that members of the general  public are unable to make use of these exemptions without assistance from third parties  (such as service technicians), and that the anti‐trafficking prohibitions might prevent  such aid.21  In light of these issues, and as part of its comprehensive review of the nation’s copyright  law, the House of Representatives Committee on the Judiciary’s Subcommittee on  Courts, Intellectual Property, and the Internet held a hearing on section 1201 in  September of 2014.22  During a subsequent hearing before the full Judiciary Committee  in April of 2015, the Register of Copyrights testified that the impact and efficacy of  section 1201 merit analysis, and Ranking Member John Conyers, Jr. requested that the  Office complete a report studying section 1201.23  This Report is the result of that request.  On December 29, 2015, the Copyright Office  published a notice of inquiry in the Federal Register (“First Notice”) announcing the                                                          See infra p. 25 (discussing significant increase in number of comments received).   18  Register of Copyrights, Section 1201 Rulemaking:  Sixth Triennial Proceeding to Determine   Exemptions to the Prohibition on Circumvention, Recommendation of the Register of Copyrights   2–3 (2015) (“2015 Recommendation”).   19 20  Id. at 4.  21  Id. at 4–5.   See Chapter 12 of Title 17: Hearing Before the Subcomm. on Courts, Intellectual Prop. & the Internet of  the H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. (2014).  22  See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 6 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office) (“For [certain] aspects of section 1201, we are recommending a comprehensive study,  including the permanent exemptions for security, encryption, and privacy research.”); id. at 49  (statement of Rep. John Conyers, Jr., Ranking Member, H. Comm. on the Judiciary) (“[T]here are  policy issues that warrant studies and analysis, including . . . section 1201. . . .  I would like the  Copyright Office to conduct and complete reports on those policy issues . . . .”).   23 3   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 study and soliciting public input.24  The Office received sixty‐eight initial comments and  sixteen reply comments in response from a broad spectrum of interested parties,  including creators and copyright owners, service providers, technology and  cybersecurity companies, device manufacturers, libraries, legal scholars, public interest  groups, and individual members of the public.25  In May 2016, the Office conducted  three days of public roundtables in Washington, D.C. and San Francisco.26  Following the  roundtables, the Office published a second notice of inquiry in the Federal Register  (“Second Notice”) requesting additional comments on a number of significant issues  raised in earlier comments and discussed at the roundtables.27  The Office received forty‐ three comments and fourteen reply comments in response to the Second Notice.28  II. CURRENT LEGAL FRAMEWORK A. Historical Background The United States’ effort to update its laws to ensure protection of copyrighted works in  the digital age began in February 1993 with the formation of the Information  Infrastructure Task Force, which established a working group to investigate the effects of  emerging digital technology on intellectual property rights and recommend appropriate                                                          Section 1201 Study:  Notice and Request for Public Comment, 80 Fed. Reg. 81,369 (Dec. 29,  2015).  This notice is attached in Appendix A.   24  The comments received in response to the First Notice are available online at   https://www.regulations.gov/docketBrowser?rpp=25&po=0&dct=PS&D=COLC‐2015‐0012.    References to these comments are by party name (abbreviated where appropriate) followed by   either “Initial Comments” or “Initial Reply Comments,” as appropriate.  A list of the parties who   responded to the First Notice is attached in Appendix B.   25  See Software‐Enabled Consumer Products Study and Section 1201 Study:  Announcement of   Public Roundtables, 81 Fed. Reg. 17,206 (Mar. 28, 2016).  The Federal Register notice announcing   the roundtables is attached in Appendix A.  A list of those who participated in the Office’s public   roundtables is attached in Appendix B.  Transcripts of the Washington, D.C. roundtables are   available at http://www.copyright.gov/policy/1201/public‐roundtable/transcript_05‐19‐2016.pdf   and http://www.copyright.gov/policy/1201/public‐roundtable/transcript_05‐20‐2016.pdf.  A   transcript of the San Francisco roundtable is available at https://www.copyright.gov/policy/1201/ public‐roundtable/transcript_05‐25‐2016.pdf.   26  Section 1201 Study:  Request for Additional Comments, 81 Fed. Reg. 66,296 (Sept. 27, 2016).   This notice is attached in Appendix A.   27  The comments received in response to the Second Notice are available online at   https://www.regulations.gov/docketBrowser?rpp=25&po=0&dct=PS&D=COLC‐2015‐0012.    References to these comments are by party name (abbreviated where appropriate) followed by   either “Additional Comments” or “Additional Reply Comments.”  A list of the parties who   responded to the Second Notice is attached in Appendix B.   28 4   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 changes to U.S. law and policy.29  This working group ultimately published a White  Paper in 1995, which recommended that the United States adopt, among other things,  measures to prevent the circumvention of TPMs.30  These recommendations resulted in  legislation introduced in September 1995,31 which ultimately stalled when negotiations  failed to resolve core issues.32  During this time, however, an effort to ensure that copyrighted works would be  adequately protected online was proceeding internationally.  In December 1996, the  World Intellectual Property Organization (“WIPO”), of which the United States is a  member state, held a diplomatic conference, which resulted in the adoption of two  treaties—the WIPO Copyright Treaty (“WCT”) and the WIPO Performances and  Phonograms Treaty (“WPPT”), collectively known as the “WIPO Internet Treaties.”33   The WCT is a special agreement34 under the Berne Convention for the Protection of  Literary and Artistic Works;35 it deals with the protection of works and the rights of their  authors in the digital environment.  Relevant to this Report, Article 11 of the WCT  obligates member states to:  provide adequate legal protection and effective legal remedies against the  circumvention of effective technological measures that are used by  authors in connection with the exercise of their rights under this Treaty or  the Berne Convention and that restrict acts, in respect of their works,  which are not authorized by the authors concerned or permitted by law.36    The WPPT, which provides protection for performances and sound recordings, has a  provision that is nearly identical to Article 11 of the WCT.37                                                            SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 2.  29  INFO. INFRASTRUCTURE TASK FORCE, WORKING GRP. ON INTELLECTUAL PROP. RIGHTS,  INTELLECTUAL PROPERTY AND THE NATIONAL INFORMATION INFRASTRUCTURE:  THE REPORT OF THE  WORKING GROUP ON INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS 230–35 (1995).  30  NII Copyright Protection Act of 1995, H.R. 2441, 104th Cong. (1995); NII Copyright Protection  Act of 1995, S. 1284, 104th Cong. (1995).  31 32  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 2–4.  33  WCT, supra note 6; WPPT, supra note 6.  34  WCT, supra note 6, art. 1(1).   Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works, Sept. 9, 1886, as revised  July 24, 1971, and as amended Sept. 28, 1979, S. Treaty Doc. 99‐27, 1161 U.N.T.S. 3.  35 36  WCT, supra note 6, art. 11.  37  WPPT, supra note 6, art. 18.  5   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 The Clinton Administration submitted the WIPO Internet Treaties to the Senate for  ratification in July 1997, and draft implementing legislation was introduced in both the  House and Senate.38  These bills became the basis for title I of the DMCA, which includes  the provisions eventually codified in 17 U.S.C. § 1201.39  Throughout 1997 and 1998, the  draft legislation for the DMCA, including title I, went through a number of changes  before being enacted on October 28, 1998.40  Since enactment, section 1201 has been  amended once, in 1999, to make a technical correction.41  B. Statutory Structure Section 1201 has six primary components.  First, section 1201(a)(1)(A) prohibits the  circumvention of technological measures employed by or on behalf of copyright owners  to control access to their works (i.e., access controls).42  Access controls include, for  example, a password requirement limiting access to a website to paying customers, or  authentication codes in video game consoles to prevent the playing of pirated copies.   Second, section 1201(a)(2) prohibits manufacturing of or otherwise trafficking in  technologies, products, or services that are primarily designed or produced for  circumventing access controls.43  Third, section 1201(b) prohibits manufacturing of or  otherwise trafficking in technologies, products, or services that are primarily designed  or produced for circumventing technological measures that protect the exclusive rights  granted to copyright owners under title 17 (i.e., copy controls).44  Copy controls include,  for example, technology preventing the copying of an e‐book after it has been  downloaded to a user’s device.                                                          SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 5; see also WIPO Copyright and Performances and  Phonograms Treaty Implementation Act of 1997, S. 1121, 105th Cong. (as introduced, July 31,  1997); WIPO Copyright Treaties Implementation Act, H.R. 2281, 105th Cong. (as introduced, July  29, 1997).  38 39  See SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 5.   Pub. L. No. 105‐304, 112 Stat. 2860 (1998).  The WIPO treaties were ratified by the Senate shortly  before passage of the DMCA.  See 144 CONG. REC. S12,972, 12,972–73 (daily ed. Oct. 21, 1998).  40  See Intellectual Property and Communications Omnibus Reform Act of 1999, Pub. L. No. 106‐ 113, app. I, tit. V, § 5006, 113 Stat. 1501, 1501A‐594 (1999); H.R. REP. NO. 106‐464, at 149 (1999)  (Conf. Rep.).  41  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(A).  42  Id. § 1201(a)(2).  43  Id. § 1201(b).  44 6   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17   Fourth, sections 1201(d)–(j) describe various permanent exemptions to one or more of  these prohibitions, and subsection (k) prescribes conditions for the use of specific TPMs  on analog video cassette recorders.45      Fifth, section 1201(a)(1)(C) provides for a rulemaking proceeding whereby additional,  temporary exemptions to the prohibition on circumventing access controls may be  adopted by the Librarian of Congress, upon the recommendation of the Register of  Copyrights in consultation with the Assistant Secretary for Communications and  Information of the Department of Commerce.46  Finally, section 1201(c) contains a  savings clause that was “intended to ensure that none of the provisions in section 1201                                                         45  Id. § 1201(d)–(k).  46  Id. § 1201(a)(1)(C); see also id. § 1201(a)(1)(B)–(D).  7   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 affect the existing legal regime established in the Copyright Act and case law  interpreting that statute,” including the fair use doctrine.47  1. Prohibition on Circumvention Section 1201(a)(1)(A) mandates that “[n]o person shall circumvent a technological  measure that effectively controls access to a work protected under this title.”48  As used  in section 1201(a), “to ‘circumvent a technological measure’ means to descramble a  scrambled work, to decrypt an encrypted work, or otherwise to avoid, bypass, remove,  deactivate, or impair a technological measure, without the authority of the copyright  owner.”49  A technological measure “‘effectively controls access to a work’ if the  measure, in the ordinary course of its operation, requires the application of information,  or a process or a treatment, with the authority of the copyright owner, to gain access to  the work.”50    Congress intended section 1201(a)(1)(A) to establish a new legal protection for copyright  owners against the circumvention of TPMs controlling access to their works, as required  by the WIPO Internet Treaties.  Both the House and Senate Judiciary Committees                                                          SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 30; HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 20 (same);  see also COMMERCE COMMITTEE REPORT at 26 (“[F]air use principles certainly should not be  extended beyond their current formulation.”).  Section 1201(c) states that:   47 (1) Nothing in this section shall affect rights, remedies, limitations, or defenses to  copyright infringement, including fair use, under this title.  (2) Nothing in this section shall enlarge or diminish vicarious or contributory  liability for copyright infringement in connection with any technology, product,  service, device, component, or part thereof.  (3) Nothing in this section shall require that the design of, or design and selection  of parts and components for, a consumer electronics, telecommunications, or  computing product provide for a response to any particular technological  measure, so long as such part or component, or the product in which such part or  component is integrated, does not otherwise fall within the prohibitions of  subsection (a)(2) or (b)(1).  (4) Nothing in this section shall enlarge or diminish any rights of free speech or  the press for activities using consumer electronics, telecommunications, or  computing products.  The legislative history makes clear that a violation of section 1201(a) should be considered   entirely separate from a violation of copyright law.  See infra pp. 43–44.   48  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(A).   49  Id. § 1201(a)(3)(A).  50  Id. § 1201(a)(3)(B).  8   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 concluded that the Treaties required a prohibition on circumvention, which was  unavailable under then‐existing U.S. law.  The House Judiciary Committee Report  explains that while “[t]he treaties do not require any change in the substance of  copyright rights or exceptions in U.S. law[, t]hey do . . . require . . . technological  adjuncts to the copyright law, intended to ensure a thriving electronic marketplace for  copyrighted works on the Internet.”51  Thus, “[t]o comply with the treaties, the U.S. must  make it unlawful to defeat technological protections used by copyright owners to  protect their works.”52  The Senate Judiciary Committee agreed that “to adhere to the  WIPO treaties,” anticircumvention legislation “is necessary,” noting that “prior to this  Act, the conduct of circumvention was never before made unlawful.”53  Congress  described such conduct as “the electronic equivalent of breaking into a locked room in  order to obtain a copy of a book.”54   In enacting the new provision, Congress highlighted a key policy goal:  facilitating the  development of a lawful online marketplace for copyrighted works.55  The Senate  Judiciary Committee Report notes that “copyright owners will hesitate to make their  works readily available on the Internet without reasonable assurance that they will be  protected against massive piracy.”56  By providing legal protection for access controls,                                                          HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 9–10.  51  Id. at 10.  52  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 11–12.  53  HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 17.  The Senate Judiciary Committee Report uses a  similar analogy in describing the relationship between section 1201(a)(1) and the prohibition on  the manufacture of circumvention tools under section 1201(a)(2):  54 For example, if unauthorized access to a copyrighted work is effectively  prevented through use of a password, it would be a violation of this section to  defeat or bypass the password and to make the means to do so, as long as the  primary purpose of the means was to perform this kind of act.  This is roughly  analogous to making it illegal to break into a house using a tool, the primary  purpose of which is to break into houses.  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 11.   See COMMERCE COMMITTEE REPORT at 23 (“The debate on this legislation highlighted two  important priorities: promoting the continued growth and development of electronic commerce;  and protecting intellectual property rights.  These goals are mutually supportive.  A thriving  electronic marketplace provides new and powerful ways for the creators of intellectual property  to make their works available to legitimate consumers in the digital environment.  And a  plentiful supply of intellectual property . . . drives the demand for a more flexible and efficient  electronic marketplace.”); SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 1–2 (“The [DMCA] is designed  to facilitate the robust development and world‐wide expansion of electronic commerce,  communications, research, development, and education in the digital age.”).  55 56  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 8.  9   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Congress hoped to encourage copyright owners to make their works available to  consumers through flexible and cost‐effective online platforms.57  As the House  Manager’s Report58 observes, “[t]he technological measures—such as encryption,  scrambling, and electronic envelopes—that this bill protects can be deployed, not only to  prevent piracy and other economically harmful unauthorized uses of copyrighted  materials, but also to support new ways of disseminating copyrighted materials to  users . . . .”59  Congress envisioned dissemination models that “allow access during a  limited time period, such as during a period of library borrowing,” or that “allow[] a  consumer to purchase a copy of a single article from an electronic database, rather than  having to pay more for a subscription to a journal containing many articles the  consumer does not want.”60  Congress thus anticipated that the legislation would  “creat[e] the legal platform for launching the global digital on‐line marketplace for  copyrighted works.”61  2. Prohibitions on Trafficking Although the WIPO Internet Treaties do not contain express language regarding  trafficking in products used for circumvention of TPMs, Congress concluded that the  adoption of such prohibitions was required for U.S. compliance.62  This view accorded                                                          See HOUSE MANAGER’S REPORT at 2 (“[T]he law must adapt in order to make digital networks  safe places to disseminate and exploit material in which American citizens have rights in an  unregulated and beneficial environment.”); HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 10 (“When  copyrighted material is adequately protected in the digital environment, a plethora of works will  be distributed and performed over the Internet.  To protect the owner, copyrighted works will  most likely be encrypted and made available to consumers once payment is made for access to a  copy of the work.”).  57  The “House Manager’s Report” refers to the committee print issued by the House Judiciary  Committee following passage by the House of Representatives of a Manager’s Amendment to the  bill that would become the DMCA.  See HOUSE MANAGER’S REPORT at 1–2.  58 59  Id. at 6.   Id. at 6–7 (“These technological measures may make more works more widely available, and  the process of obtaining permissions easier.”); see also COMMERCE COMMITTEE REPORT at 23 (“[A]n  increasing number of intellectual property works are being distributed using a ‘client‐server’  model, where the work is effectively ‘borrowed’ by the user (e.g., infrequent users of expensive  software purchase a certain number of uses, or viewers watch a movie on a pay‐per‐view  basis).”).  60 61  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 8.   See HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 10 (“To comply with the treaties, the U.S. must  make it unlawful to defeat technological protections used by copyright owners to protect their  works.  This would include preventing unauthorized access as well as the manufacture and sale  of devices primarily designed to decode encrypted copyrighted material.”); id. (“There will be  62   10   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 with advice given by then‐Register Marybeth Peters to the Committee.63  Section 1201  contains two provisions prohibiting manufacturing of or trafficking in technologies,  products, services, or devices that are primarily designed or produced for purposes of  circumventing TPMs.  Section 1201(a)(2) applies to access controls, while section 1201(b)  applies to copy controls.64    Section 1201(a)(2) provides:  No person shall manufacture, import, offer to the public, provide, or  otherwise traffic in any technology, product, service, device, component,  or part thereof, that—                                                                                                                                                                   those who will try to profit from the works of others by decoding the encrypted codes protecting  copyrighted works, or engaging in the business of providing devices or services to enable others  to do so.  A new ‘Section 1201’ to the Copyright Act is required by both WIPO Treaties to make it  unlawful to engage in such activity.”); SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 28.   WIPO Copyright Treaties Implementation Act; and Online Copyright Liability Limitation Act: Hearing  Before the Subcomm. on Courts and Intellectual Prop. of the H. Comm. on the Judiciary, 105th Cong., 48  (1997) (statement of Marybeth Peters, Register of Copyrights, U.S. Copyright Office) (“Because of  the difficulty involved in discovering and obtaining meaningful relief from individuals who  engage in acts of circumvention, a broader protection extending to those in the business of  providing the means of circumvention appears to be necessary to make the protection adequate  and effective.  It is the conduct of commercial suppliers that will enable and result in large‐scale  circumvention.”).  The weight of academic authority agrees that the treaties require protections  against trafficking.  See, e.g., JÖRG REINBOTHE & SILKE VON LEWINSKI, THE WIPO TREATIES ON  COPYRIGHT:  A COMMENTARY ON THE WCT, THE WPPT, AND THE BTAP 173, ¶ 7.11.36 (2d ed. 2015)  (“[T]he obligation to provide for ‘adequate protection’ under the WCT would seem to require  that rightsholders enjoy protection also against preparatory acts on top of protection against the  acts of circumvention themselves.  The domestic law of Contracting Parties would have to  proscribe devices, products, components, or the provision of services which are produced or  distributed for the purpose of circumventing protection technologies.”) (emphasis omitted); SAM  RICKETSON & JANE C. GINSBURG, INTERNATIONAL COPYRIGHT AND NEIGHBOURING RIGHTS:  THE  BERNE CONVENTION AND BEYOND, ¶ 15.17, at 976–77 (2d ed. 2006) (“An interpretation that  disfavors effective protection against circumvention by limiting the prohibited conduct to the sole  act of circumvention, rather than encompassing the provision of devices as well, would be  inconsistent with article 11’s direction that member states ‘shall provide adequate legal protection  and effective legal remedies against the circumvention.’”); MIHALY FICSOR, THE LAW OF  COPYRIGHT AND THE INTERNET:  THE 1996 WIPO INTERNET TREATIES, THEIR INTERPRETATION AND  IMPLEMENTATION, C11.12, at 549 (2002) (“[I]f legislation tries only to cover the acts of  circumvention themselves, it cannot provide adequate legal protection and effective legal  remedies against acts which, in spite of the treaty obligations, would continue uncontrolled.”).  63  17 U.S.C. § 1201(a)(2); id. § 1201(b)(1).    64 11   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17  (A) is primarily designed or produced for the purpose  of circumventing a technological measure that  effectively controls access to a work protected under  this title;  (B) has only limited commercially significant purpose  or use other than to circumvent a technological  measure that effectively controls access to a work  protected under this title; or    (C) is marketed by that person or another acting in  concert with that person with that person’s knowledge  for use in circumventing a technological measure that  effectively controls access to a work protected under  this title.65  Section 1201(b) contains similar language, but refers to circumventing “protection  afforded by a technological measure that effectively protects a right of a copyright  owner under this title in a work or a portion thereof.”66  It provides:  No person shall manufacture, import, offer to the  public, provide, or otherwise traffic in any technology,  product, service, device, component, or part thereof,  that—   (A) is primarily designed or produced for the purpose  of circumventing protection afforded by a  technological measure that effectively protects a right  of a copyright owner under this title in a work or a  portion thereof;  (B) has only limited commercially significant purpose  or use other than to circumvent protection afforded by    a technological measure that effectively protects a right  of a copyright owner under this title in a work or a  portion thereof; or  (C) is marketed by that person or another acting in  concert with that person with that person’s knowledge  for use in circumventing protection afforded by a                                                         65  Id. § 1201(a)(2).   66  Id. § 1201(b)(1).  12   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 technological measure that effectively protects a right  of a copyright owner under this title in a work or a  portion thereof.67    For purposes of section 1201(b), to “circumvent protection afforded by a technological  measure” means “avoiding, bypassing, removing, deactivating, or otherwise impairing a  technological measure.”68  A technological measure “‘effectively protects a right of a  copyright owner under this title’ if the measure, in the ordinary course of its operation,  prevents, restricts, or otherwise limits the exercise of a right of a copyright owner under  this title.”69    The Senate Judiciary Committee Report emphasizes that the two anti‐trafficking  provisions “are designed to protect two distinct rights and to target two distinct classes  of devices.”70  It explains that “if an effective technological protection measure does  nothing to prevent access to the plain text of the work, but is designed to prevent that  work from being copied,” then a potential cause of action for trafficking in devices  designed to circumvent the measure would be available under section 1201(b), but not  under section 1201(a)(2).71  By contrast, if a TPM limits access to a work but does nothing  to prevent unauthorized copying, display, performance, or distribution, a potential  cause of action for trafficking in circumvention devices would be available under section  1201(a)(2), but not under section 1201(b).72  The Senate Judiciary Committee Report further notes that, while section 1201(a)  prohibits both circumventing an access control and related trafficking activity, “there is  no prohibition on conduct in 1201(b) akin to the prohibition on circumvention conduct  in 1201(a)(1).”73  Prohibiting the act of circumventing a copy control was unnecessary,  the Committee reasoned, because most such acts “will occur in the course of conduct  which itself implicates the copyright owner[’]s rights under title 17.”74  Thus, the anti‐ trafficking provisions in section 1201(b) were intended to “enforce[] the longstanding  prohibitions on infringements,” while those in section 1201(a)(2) were intended to  “enforce[] [the] new prohibition on conduct” under section 1201(a)(1)(A).75                                                          Id. § 1201(b)(1).  67  Id. § 1201(b)(2)(A).  68  Id. § 1201(b)(2)(B).  69  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 12.  70 71  Id.  72  Id.  73  Id.  74  Id. at 29.  75  Id. at 12.  13   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 In drafting the anti‐trafficking provisions, Congress recognized the need to avoid  prohibiting legitimate multipurpose devices designed for uses other than circumvention.   The House Commerce Committee Report (“Commerce Committee Report”) specifically  notes that section 1201(a)(2) “is aimed fundamentally at outlawing so‐called ‘black  boxes’ that are expressly intended to facilitate circumvention of technological protection  measures for purposes of gaining access to a work,” rather than “products that are  capable of commercially significant noninfringing uses, such as consumer electronics,  telecommunications, and computer products.”76    3. Permanent Exemptions Congress established a discrete set of statutory exemptions to the prohibition on  circumvention, generally out of recognition of the importance of these activities.77   Unlike exemptions adopted through the triennial rulemaking, these exemptions are  permanent.  In some cases, these provisions also exempt activities from one or both of  the prohibitions on trafficking.  a. 1201(d) Exemption for Nonprofit Libraries, Archives, and Educational Institutions Section 1201(d), referred to in the legislative history as the “shopping privilege,”78  establishes an exemption from anticircumvention liability for nonprofit libraries,  archives, and educational institutions, allowing them, under specific circumstances, to  circumvent technological protection measures to “make a good faith determination of  whether to acquire a copy of [a] work for the sole purpose of engaging in conduct  permitted under this title.”79  Qualifying institutions may not keep a copy of the work  “longer than necessary to make [the] good faith determination.”80  The work cannot be  used for any purpose other than to determine whether it will be acquired,81 and must  not be “reasonably available in another form.”82  Finally, these institutions may not                                                          COMMERCE COMMITTEE REPORT at 38; see also id. at 39–40 (same language regarding paragraph   (b)(1)); SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 29 (paragraph (a)(2) “is drafted carefully to target   ‘black boxes,’ and to ensure that legitimate multipurpose devices can continue to be made and   sold”); HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 18 (similar); HOUSE MANAGER’S REPORT at 9   (similar).   76  See, e.g., COMMERCE COMMITTEE REPORT at 41–45; SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 13– 16, 31–34.   77 78  144 CONG. REC. E1207–08 (daily ed. June 23, 1998) (correspondence submitted by Rep. Coble).   79  Id. § 1201(d).  80  Id. § 1201(d)(1)(A).  81  Id. § 1201(d)(1)(B).  82  Id. § 1201(d)(2).  14   U.S. Copyright Office        Section 1201 of Title 17 “manufacture, import, offer to the public, provide, or otherwise traffic in” circumvention  tools.83  An institution that willfully violates the exemption for purposes of commercial  advantage or financial gain is subject to civil remedies for the first offense, and to  forfeiture of the exemption for repeated or subsequent offenses.84  b. 1201(e) Exemption for Law Enforcement, Intelligence, and Other Government Activities Section 1201(e) exempts from both the anticircumvention and anti‐trafficking provisions  “any lawfully authorized investigative, protective, information security, or intelligence  activity of an officer, agent, or employee of the United States, a state, or a political  subdivision of a state, or of a person acting pursuant to a contract with” one of those  entities.85  This provision was intended to “permit the continuation of information  security activities that protect the country against one of the greatest threats to our  national security as well as to our economic security,” namely “cyber attacks against  government computers, computer systems, and computer networks.”86  c. 1201(f) Exemption for Reverse Engineering Section 1201(f) exempts certain reverse engineering activities undertaken for the  purpose of achieving software interoperability from liability under section 1201(a)(1)(A),  (a)(2), and (b).  While parts of section 1201(f) are limited to reverse engineering activities  of identifying and analyzing parts of a computer program, the Commerce Committee  Report notes more broadly that interoperability “is the touchstone of the exceptions  contained in section [1201(f)].”87  The House and Senate Judiciary Committee reports  both suggest that the overall goal of section 1201(f) was to preserve the ability to engage  in the activities found to be noninfringing by the Ninth Circuit in the Sega Enterprises Ltd.  v. Accolade, Inc. decision.88                                                         83  Id. § 1201(d)(4).  84  Id. § 1201(d)(3).  85  Id. § 1201(e).  86  H.R. REP. NO. 105‐796, at 65–66 (1998) (Conf. Rep.).  87  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 43.   See SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 13 (“The objective is to ensure that the effect of  current case law interpreting the Copyright Act is not changed by enactment of this legislation  for certain acts of identification and analysis done in respect of computer programs.  See, Sega  Enterprises Ltd. v Accolade, Inc., 977 F.2d 1510[] (9th Cir. 1992.).”); HOUSE MANAGER’S REPORT at 14  (same); see also COMMERCE COMMITTEE REPORT at 42 (“[T]he goal of this section is to ensure that  current law is not changed, and not to encourage or permit infringement.”).  88 15   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Section 1201(f)(1), which provides an exemption to subsection (a)(1)(A), allows a person  to circumvent access controls “for the sole purpose of identifying and analyzing those  elements of [a] program that are necessary to achieve interoperability of an  independently created computer program with other programs.”89  The legislative  history notes that “[t]he resulting product must also be a new and original work” that  does not infringe the original work.90  The sole “objective of the analysis must be to  identify and extract such elements as are necessary to achieve interoperability which are  not otherwise available to the person.”91  “Interoperability” means “the ability of  computer programs to exchange information, and of such programs mutually to use the  information which has been exchanged.”92  Section 1201(f)(2) provides an exemption to the trafficking prohibitions of subsections  (a)(2) and (b), so that a person may “develop and employ technological means” to  circumvent a TPM for the purpose of enabling the permitted identification and analysis,  or, separately, for the purpose of enabling interoperability of an independently created  computer program with other programs, provided that “such means are necessary to  achieve such interoperability,” and that doing so does not constitute infringement.93    Section 1201(f)(3) allows information acquired pursuant to these provisions, as well as  the permitted circumvention tools, to be made available to third parties, so long as the  sole purpose is to achieve interoperability of an independently created computer  program with other programs and such acts do not constitute infringement or violate  other applicable law.94  Unlike the above provisions, section 1201(f)(3) does not explicitly  specify whether it serves as a circumvention exemption, a trafficking exemption, or both.  d. 1201(g) Exemption for Encryption Research Section 1201(g) exempts from section 1201(a)(1)(A) and (2)—but not section 1201(b)— certain circumvention activities done for purposes of “encryption research,” i.e.,  “activities necessary to identify and analyze flaws and vulnerabilities of encryption  technologies applied to copyrighted works, if these activities are conducted to advance  the state of knowledge in the field of encryption technology or to assist in the  development of encryption products.”95  Congress adopted section 1201(g) to ensure that                                                         89  17 U.S.C. § 1201(f)(1).  90  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 42.  91  Id.  92  17 U.S.C. § 1201(f)(4).  93  Id. § 1201(f)(2).  94  Id. § 1201(f)(3).  95  Id. § 1201(g)(1)(A).  16   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 the anticircumvention laws would not have “the undesirable and unintended  consequence of chilling legitimate research activities in the area of encryption.”96  The  statute defines “encryption technology” as “the scrambling and descrambling of  information using mathematical formulas or algorithms.”97    The exemption to subsection (a)(1)(A) allows circumvention of a TPM “in the course of  an act of good faith encryption research,” provided (1) the copy was lawfully obtained,  (2) the act is “necessary to conduct” the research, (3) the researcher made a good faith  effort to obtain authorization before the circumvention, and (4) the act does not  constitute infringement or a violation of other applicable law.98  The statute includes a  “non‐exhaustive list of factors a court shall consider in determining whether a person  properly qualifies”99 for this exemption, including whether and how the information  derived from the encryption research was distributed, whether the researcher has been  trained or experienced, or is engaged in a legitimate course of study, in the field of  encryption technology, and whether the researcher provided the copyright owner with  the results of the research.100    With respect to subsection (a)(2), section 1201(g)(4) permits a person to develop and  employ technological means to circumvent a TPM for the sole purpose of performing the  permitted acts of encryption research.101  In addition, that person may provide such  means “to another person with whom he or she is working collaboratively” for the  purpose of conducting the permitted research, “or for the purpose of having that other  person verify his or her acts of good faith encryption research.”102  The legislative history  notes, however, that “generally available encryption testing tools” would not be  prohibited in the first place by subsection (a)(2).103                                                          COMMERCE COMMITTEE REPORT at 27.  96 97  17 U.S.C. § 1201(g)(1)(B).  98  Id. § 1201(g)(2).  99  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 44.   17 U.S.C. § 1201(g)(3).  Note that “[t]here is no requirement that legitimate encryption  researchers disseminate their findings in order to qualify for” this exemption.  H.R. REP. NO. 105‐ 796, at 66 (1998) (Conf. Rep.).  100 101  17 U.S.C. § 1201(g)(4)(A).  102  Id. § 1201(g)(4)(B).   SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 15–16 (providing as examples password‐recovery  utilities, commercial “key‐cracker” products, and network and website management and security  tools).  103 17   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 e. 1201(h) Exceptions Regarding Minors Section 1201(h) permits courts, in applying section 1201(a)(1) and (2) to a “component or  part,” to consider whether the component or part is needed to “prevent the access of  minors to material on the Internet.”104  It was added in response to concerns “that 1201(a)  might inadvertently make it unlawful for parents to protect their children from  pornography and other harmful material available on the Internet, or have unintended  legal consequences for manufacturers of products designed solely to enable parents to  protect their children in this fashion.”105  f. 1201(i) Exemption for Protection of Personally Identifying Information Congress recognized that “[d]igital technology is robust and versatile enough that it can  surreptitiously gather consumers’ personal information, and do so through the use of  software that is protected, or ‘cloaked,’ by a technological protection measure.”106  To the  extent copyright owners disclosed their “personal data gathering practices,” however,  Congress concluded that consumers would feel confident that their personal privacy  was protected and therefore not feel the need to disable TPMs.107  Therefore, Congress  developed a targeted exemption allowing consumers to protect their personally  identifiable information by exempting from section 1201(a)(1)(A) certain limited acts of  circumvention carried out “solely for the purpose of preventing the collection or  dissemination of personally identifying information about a natural person who seeks to  gain access to the work protected.”108  This exemption, in section 1201(i), applies only  when the copyright owner does not disclose to the user whether or not it is collecting his  or her personally identifying information109 and “where consumers are left without the  capability to disable the gathering of personal information.”110  Further, an act of  circumvention must have “the sole effect of identifying and disabling the capability” for  collecting and distributing personally identifying information.111                                                         104  17 U.S.C. § 1201(h).  105  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 32.  106  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 27.  107  Id. at 27–28.  108  17 U.S.C. § 1201(i)(1)(D).  109  Id. § 1201(i)(1)(B), (i)(2).   COMMERCE COMMITTEE REPORT at 45; see also 17 U.S.C. § 1201(i)(1)(B) (TPM or work must  collect or disseminate personally identifying information “without providing . . . the capability to  prevent or restrict such collection or dissemination”).  110 111  17 U.S.C. § 1201(i)(1)(C).  18   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 g. 1201(j) Exemption for Security Testing Section 1201(j) exempts certain acts of “security testing” from section 1201(a)(1)(A) and  (a)(2).112  Security testing is defined as “accessing a computer, computer system, or  computer network, solely for the purpose of good faith testing, investigating, or  correcting, a security flaw or vulnerability, with the authorization of the owner or  operator of such computer, computer system, or computer network.”113    Congress enacted section 1201(j) out of concern that “[s]ection 1201(a) could be  construed to inhibit legitimate forms of security testing,”114 and intended this exemption  to complement section 1201(g), as “[s]ection 1201(g)’s exclusive focus on encryption‐ related research does not encompass the entire range of legitimate information security  activities.”115  Certain members of Congress recognized that security testing  “strengthen[s the nation’s] ability to keep [its] computer systems, digital networks and  systems applications private, protected and secure.”116  The legislative history also states  that:   the scope of permissible security testing under the Act should be the same  as permissible testing of a simple door lock:  a prospective buyer may test  the lock at the store with the store’s consent, or may purchase the lock  and test it at home in any manner that he or she sees fit—for example, by  installing the lock on the front door and seeing if it can be picked.  What  that person may not do, however, is test the lock once it has been installed  on someone else’s door, without the consent of the person whose  property is protected by the lock.117   Section 1201(j)(2) provides that it is not a violation of subsection (a)(1)(A) “for a person  to engage in an act of security testing, if such act does not constitute infringement under  this title or a violation of applicable law other than this section, including section 1030 of  title 18 and those provisions of title 18 amended by the Computer Fraud and Abuse Act                                                         112  Id. § 1201(j).  113  Id. § 1201(j)(1).  114  H.R. REP. NO. 105‐796, at 67 (1998) (Conf. Rep.).     Id. at 66 (noting “an individual who is legitimately testing a security technology may be doing  so not to advance the state of encryption research or to develop encryption products, but rather to  ascertain the effectiveness of that particular security technology.”).  115  144 Cong. Rec. E1640‐02, 2 (daily ed. Aug. 4, 1998) (statement of Rep. Tauzin); see also 144 Cong.  Rec. H10048‐01, 59–60 (daily ed. Oct. 8, 1998) (statement of Rep. Coble) (discussing rationale for  security testing exemption).   116  H.R. REP. NO. 105‐706, at 67 (1998) (Conf. Rep.).    117 19   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 of 1986.”118  This exemption provides a list of non‐exclusive factors to guide the  eligibility analysis, related to the use of the results of the security testing, namely:119  (A) whether the information derived from the security testing was used  solely to promote the security of the owner or operator of such computer,  computer system or computer network, or shared directly with the  developer of such computer, computer system, or computer network; and  (B) whether the information derived from the security testing was used or  maintained in a manner that does not facilitate infringement under this  title or a violation of applicable law other than this section, including a  violation of privacy or breach of security.120  Section 1201(j)’s trafficking exemption provides that, notwithstanding subsection (a)(2),  a person may “develop, produce, distribute or employ technological means” to  circumvent TPMs for the sole purpose of performing the permitted acts of security  testing, “provided such technological means do not otherwise violate section (a)(2).”121  4. Certain Analog Devices and Technological Measures Finally, section 1201(k) “deal[s] with a very specific situation” that is today somewhat  moot, requiring that analog video cassette recorders prevalent in 1998 (e.g., VHS, Beta,  8mm) “conform to the two forms of copy control technology that are in wide use in the  market today” to ensure content protection while accommodating existing “recording  capabilities of ordinary consumer analog video cassette recorders.”122  The legislative  history emphasizes that distribution of circumvention tools for these TPMs would be in  violation of section 1201(b)(2).123    5. Triennial Rulemaking In addition to the permanent exemptions, section 1201 includes a mechanism to provide  limited temporary exemptions to the prohibition on circumvention.  These exemptions  are adopted by the Librarian of Congress upon the recommendation of the Register of                                                          17 U.S.C. § 1201(j)(2).  118  H.R. REP. NO. 105‐706, at 67 (1998) (Conf. Rep.).  119  17 U.S.C. § 1201(j)(3).  120  Id. § 1201(j)(4).  121  H.R. REP. NO. 105‐796, at 67–68, 70 (1998) (Conf. Rep.) (specifically referencing the automatic  gain control and the colorstripe copy control technologies; suggesting these TPMs could be used  to prevent making copies of pay‐per‐view or video‐on‐demand programming).  122  Id. at 67–68.  123 20   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Copyrights pursuant to a public rulemaking proceeding conducted every three years by  the Register, in consultation with the National Telecommunications and Information  Administration of the Department of Commerce (“NTIA”).124  By statute, this triennial  rulemaking process only addresses section 1201(a)(1)(A)’s prohibition on circumvention;  the statute does not grant the authority to adopt exemptions to the anti‐trafficking  provisions of sections 1201(a)(2) and 1201(b).125  Specifically, the statute provides:  (B) The prohibition contained in subparagraph (A) shall not apply to  persons who are users of a copyrighted work which is in a particular class  of works, if such persons are, or are likely to be in the succeeding 3‐year  period, adversely affected by virtue of such prohibition in their ability to  make noninfringing uses of that particular class of works under this title,  as determined under subparagraph (C).  (C) During the 2‐year period described in subparagraph (A), and during  each succeeding 3‐year period, the Librarian of Congress, upon the  recommendation of the Register of Copyrights, who shall consult with  the Assistant Secretary for Communications and Information of the  Department of Commerce and report and comment on his or her views in  making such recommendation, shall make the determination in a  rulemaking proceeding for purposes of subparagraph (B) of whether  persons who are users of a copyrighted work are, or are likely to be in the  succeeding 3‐year period, adversely affected by the prohibition under  subparagraph (A) in their ability to make noninfringing uses under this  title of a particular class of copyrighted works.  In conducting such  rulemaking, the Librarian shall examine—  (i) the availability for use of copyrighted works;  (ii) the availability for use of works for nonprofit archival, preservation,  and educational purposes;  (iii) the impact that the prohibition on the circumvention of technological  measures applied to copyrighted works has on criticism, comment, news  reporting, teaching, scholarship, or research;                                                          See 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  The Assistant Secretary for Communications and Information of  the Department of Commerce referenced in the statute is the head of NTIA.  124  Id. § 1201(a)(1)(E) (“Neither the exception under subparagraph (B) from the applicability of the  prohibition contained in subparagraph (A), nor any determination made in a rulemaking  conducted under subparagraph (C), may be used as a defense in any action to enforce any  provision of this title other than this paragraph.”).  125 21   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 (iv) the effect of circumvention of technological measures on the market  for or value of copyrighted works; and  (v) such other factors as the Librarian considers appropriate.126  a. Legislative History As originally introduced, section 1201 did not provide any avenue to adopt additional  exemptions to the prohibition on circumvention.127  The House Commerce Committee  was concerned, however, that the lack of an ability to waive the prohibition “would  undermine Congress’ longstanding commitment to the principle of fair use,”  recognizing that “[t]hroughout our history, the ability of individual members of the  public to access and to use copyrighted materials has been a vital factor in the  advancement of America’s economic dynamism, social development, and educational  achievement.”128  Although the Commerce Committee acknowledged that the “growth  and development of the Internet has already had a significant positive impact on the  access of American students, researchers, consumers, and the public at large to  informational resources,” the Committee, at the same time, was “concerned that  marketplace realities may someday dictate a different outcome, resulting in less access,  rather than more, to copyrighted materials that are important to education, scholarship,  and other socially vital endeavors.”129    The Commerce Committee determined that “a ‘fail‐safe’ mechanism is required . . . [to]  monitor developments in the marketplace for copyrighted materials, and allow the  enforceability of the prohibition against the act of circumvention to be selectively  waived, for limited time periods, if necessary to prevent a diminution in the availability  to individual users of a particular category of copyrighted materials.”130  It therefore  created “a rulemaking proceeding in which the issue of whether enforcement of the  [prohibition on circumvention] should be temporarily waived with regard to particular  categories of works can be fully considered and fairly decided on the basis of real  marketplace developments that may diminish otherwise lawful access to works.”131                                                            Id. § 1201(a)(1)(B)–(C); see also id. § 1201(a)(1)(D) (requiring Librarian to publish exempted  classes of works).   126  See WIPO Copyright Treaties Implementation Act, H.R. 2281, 105th Cong. (as introduced, July   29, 1997); WIPO Copyright and Performances and Phonograms Treaty Implementation Act of   1997, S. 1121, 105th Cong. (as introduced, July 31, 1997).   127  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 35–36.  128 129  Id. at 35–36.  130  Id.  131  Id.  22   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 As the Commerce Committee described it, the rulemaking proceeding’s “primary goal”  is to “assess whether the prevalence of . . . technological protections, with respect to  particular categories of copyrighted materials, is diminishing the ability of individuals to  use these works in ways that are otherwise lawful.”132  The addition of the rulemaking  process “ensure[s] that the concept of fair use remains firmly established in the law” and  “extends into the digital environment the bedrock principle of ‘balance’ in American  intellectual property law for the benefit of both copyright owners and users.”133   Individual statements in the legislative history also make clear that the rulemaking  “represents an agreed upon compromise by the content community and the fair use  community.”134  In the version of the DMCA reported by the Commerce Committee, the rulemaking was  to be conducted “on the record” every two years by the Secretary of Commerce, in  consultation with the Assistant Secretary of Commerce for Communications and  Information, the Commissioner of Patents and Trademarks, and the Register of  Copyrights.135  These provisions were subsequently modified by a House Manager’s  Amendment, which was the version contained in the bill passed by the House.136  The  Manager’s Amendment, among other things, changed the biennial proceeding to a  triennial one.137  In conference between the House and Senate, the DMCA assumed its enacted form, and  responsibility for the rulemaking shifted to the Librarian, based upon “the  recommendation of the Register of Copyrights, who shall consult with the Assistant  Secretary for Communications and Information of the Department of Commerce.”138   Although section 1201(a)(1)(C) calls only for the Register’s “recommendation,”                                                          Id. at 37.  132  Id. at 26.  133  144 CONG. REC. S9935, 9935 (daily ed. Sept. 3, 1998) (statement of Sen. Ashcroft); see also 144  CONG. REC. H7074, 7099 (daily ed. Aug. 4, 1998) (statement of Rep. Dingell) (“This key  compromise between content and ‘fair use’ communities is reflected in the bill on the floor  today.”).  134  Digital Millennium Copyright Act of 1998, H.R. 2281, 105th Cong., tit. I, § 102(a) (as reported  by H. Comm. on Commerce, July 22, 1998).   135  Digital Millennium Copyright Act, H.R. 2281, 105th Cong. (as passed by H.R., Aug. 4, 1998);   HOUSE MANAGER’S REPORT at 1.   136  Digital Millennium Copyright Act, H.R. 2281, 105th Cong., tit. I, § 103(a) (as passed by H.R.,   Aug. 4, 1998) (making other adjustments to the rulemaking process that were ultimately reflected   in the statute).    137  Pub. L. No. 105‐304, tit. I, § 103, 112 Stat. 2860, 2863–72 (1998) (codified as amended at 17 U.S.C.   § 1201).   138 23   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 legislative history makes clear that, “as is typical with other rulemaking under title 17,  and in recognition of the expertise of the Copyright Office,” the Office is tasked with  conducting the rulemaking.139  After Congress passed the bill, a technical correction was  made to strike the phrase “on the record” to clarify Congress’ intent that the rulemaking  be conducted as an informal rulemaking proceeding pursuant to the Administrative  Procedure Act (“APA”).140  b. Rulemaking Structure The statute does not mandate specific processes that the Register must follow, but the  legislative history states that Congress’ “intent is to permit interested persons an  opportunity to participate through the submission of written statements, oral  presentations at one or more of the public hearings, and the submission of written  responses to the submissions or presentations of others.”141  Beyond this, the Copyright  Office has implemented procedures to help ensure open, fair, and efficient proceedings.   While each rulemaking has included written comments from interested parties in  response to a notice of inquiry, followed by public hearings, as interest has grown over  time, the Office has adjusted its rules regarding public participation in hearings and the  timely submission of comments to improve the rulemaking process.    Most relevantly, in the sixth proceeding, the Office adjusted its procedures by inviting  interested parties to submit petitions setting forth only the essential elements of  proposed exemptions, rather than all pertinent factual and legal information in support  of an exemption.142  To ensure a clear and definite administrative record, the Office  grouped the proposed exemptions into proposed classes and required commenters to  provide separate submissions for each proposed class.  The Office divided these separate  comment submissions into three rounds, where the first and third rounds were limited                                                          H.R. REP. NO. 105‐796, at 64 (1998) (Conf. Rep.) (“It is the intention of the conferees that . . . the  Register of Copyrights will conduct the rulemaking, including providing notice of the  rulemaking, seeking comments from the public, consulting with the Assistant Secretary for  Communications and Information of the Department of Commerce and any other agencies that  are deemed appropriate, and recommending final regulations in the report to the Librarian.”); see  also H.R. REP. NO. 106‐464, at 149 (1999) (Conf. Rep.) (“[T]he Copyright Office shall conduct the  rulemaking under section 1201(a)(1)(C) . . . .”).  139  Intellectual Property and Communications Omnibus Reform Act of 1999, Pub. L. No. 106‐113,  app. I, tit. V, § 5006, 113 Stat. 1501, 1501A–594 (1999); H.R. REP. NO. 106‐464, at 149 (1999) (Conf.  Rep.) (“[T]he Copyright Office shall conduct the rulemaking under section 1201(a)(1)(C) as an  informal rulemaking proceeding pursuant to section 553 of Title 5.”).    140 141  H.R. REP. NO. 106‐464, at 149 (1999) (Conf. Rep.).  142  2015 Recommendation at 19.  24   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 to those supporting an exemption (or neutral commenters sharing pertinent information  about a specific proposal) and the second round to those opposing an exemption.143    c. Public Interest in Rulemaking Since the first rulemaking commenced in 1999, a wide variety of stakeholders have  expressed continual interest in the triennial proceedings.  While the first rulemaking  garnered 392 comments, the number has increased exponentially in recent years to  nearly 40,000 comments in the last rulemaking.      As public interest has grown, so too have the number of granted exemptions.  In the first  rulemaking, the Office recommended only two exemptions, for lists of websites blocked  by filtering software applications, and literary works (including computer programs)  protected by TPMs that fail to permit access due to malfunction, damage, or  obsoleteness.144  In contrast, the most recent rulemaking yielded a set of exemptions  covering 22 types of uses, ranging from use of motion pictures for educational,  documentary, and noncommercial purposes and jailbreaking and unlocking  smartphones, tablets, and other devices, to accessing computer programs controlling  motorized land vehicles for purposes of diagnosis, repair, and modification and                                                         143  Id. at 21–22.   Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access  Control Technologies, 65 Fed. Reg. 64,556, 64,574 (Oct. 27, 2000) (“2000 Recommendation and  Final Rule”).  144 25   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 accessing computer programs operating medical devices for purposes of security  research.145  d. Evidentiary Standards In conducting the triennial rulemaking, the Copyright Office has applied certain  evidentiary standards that emanate from the statute itself, as well as the legislative  history.  Classes of Works.  Exemptions adopted through the triennial rulemaking only apply to  “users of a copyrighted work which is in a particular class of works.”146  As a starting  point, each class of works must be a subset of one of the “broad categories of works . . .  identified in section 102 [of title 17].”147  The Office then further refines classes by other  criteria, including TPMs used, distribution platforms, and, in particular, types of uses or  users.148  For example, in the most recent rulemaking, one proposed class was “software  in 3D printers.”149    Burden of Proof.  The Office consistently has placed the burden of proof on the proponent  of an exemption to make the case for why it should be granted.150  This burden must be  satisfied by a preponderance of the evidence (i.e., that the harm alleged by an exemption  proponent is more likely than not to be true).151    No Presumption of Renewal.  The Commerce Committee Report states that “the  assessment of adverse impacts on particular categories of works is to be determined de  novo.”152  The Office has interpreted this statement to mean that “the fact that an  exemption has been previously adopted creates no presumption that readoption is                                                         145  2015 Recommendation at 57.   17 U.S.C. § 1201(a)(1)(B); see also id. § 1201(a)(1)(C) (adverse effects inquiry should consider a  user’s ability to make noninfringing uses of “a particular class of copyrighted works”).  146  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 38.  Section 102(a) states that “[w]orks of authorship include  the following categories: (1) literary works; (2) musical works, including any accompanying  words; (3) dramatic works, including any accompanying music; (4) pantomimes and  choreographic works; (5) pictorial, graphic, and sculptural works; (6) motion pictures and other  audiovisual works; (7) sound recordings; and (8) architectural works.”  17 U.S.C. § 102(a).  147 148  See, e.g., 2015 Recommendation at 17–18.     Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access  Control Technologies, 79 Fed. Reg. 73,856, 73,871 (Dec. 12, 2014) (“2015 NPRM”).   149  See, e.g., 2015 Recommendation at 13–14 & n.48; 2000 Recommendation and Final Rule at   64,558 (quoting COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37).   150 151  See, e.g., 2015 Recommendation at 13–14.  152  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37.  26   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 appropriate,” explaining that “a proponent may not simply rely on the fact that the  Register has recommended an exemption in the past, but must instead produce relevant  evidence in each rulemaking to justify the continuation of the exemption.”153  On the  other hand, the Office has noted that proponents “seeking the readoption of an existing  exemption” may satisfy this burden “by demonstrating that the conditions that led to  the adoption of the prior exemption continue to exist today.”154  Additionally, the Office  has stated that “where a legal analysis has previously been developed and no new law  or arguments have been presented, the earlier legal determination can serve to support a  renewed exemption, provided that the evidence in the present record supports it.”155    Adverse Effects on Noninfringing Uses.  To adopt an exemption, section 1201(a)(1)(C)  requires a determination “[that] persons who are users of a copyrighted work are, or are  likely to be in the succeeding 3‐year period, adversely affected by the prohibition [on  circumvention] in their ability to make noninfringing uses under [title 17] of a particular  class of copyrighted works.”156  The Office has viewed this as requiring exemption  proponents to demonstrate two separate elements:  “(1) that uses affected by the  prohibition on circumvention are or are likely to be noninfringing; and (2) that as a  result of a technological measure controlling access to a copyrighted work, the  prohibition is causing, or in the next three years is likely to cause, an adverse impact on                                                          2015 Recommendation at 14; see also Register of Copyrights, Section 1201 Rulemaking:  Fifth  Triennial Proceeding to Determine Exemptions to the Prohibition on Circumvention,  Recommendation of the Register of Copyrights 2, 6 (2012) (“2012 Recommendation”);  Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2008‐8, Rulemaking on Exemptions from  Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies,  18 (2010) (“2010 Recommendation”); Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2005‐ 11, Rulemaking on Exemptions from Prohibition on Circumvention of Copyright Protection  Systems for Access Control Technologies 8–9 (2006) (“2006 Recommendation”); Recommendation  of the Register of Copyrights in RM 2002‐4, Rulemaking on Exemptions from Prohibition on  Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 11 (Oct. 27,  2003) (“2003 Recommendation”).  153  2015 Recommendation at 14 (“This could include, for instance, a showing that the cessation of  an exemption will adversely impact users’ ability to make noninfringing uses of the class of  works covered by the existing exemption.”).  154  Id. at 188 (internal quotation marks omitted); see also 2010 Recommendation at 115 (“[T]he  Register’s prior determinations have some precedential value and, unless persuaded otherwise,  the Register is likely to reach a similar conclusion when similar facts have been presented.”).  155  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C); see also id. § 1201(a)(1)(B) (“The prohibition [on circumvention] shall  not apply to persons who are users of a copyrighted work which is in a particular class of works,  if such persons are, or are likely to be in the succeeding 3‐year period, adversely affected by  virtue of such prohibition in their ability to make noninfringing uses of that particular class of  works under [title 17], as determined under subparagraph (C).”).  156 27   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 those uses.”157  In determining whether a use is likely noninfringing, the Office has  stated that “[t]he statutory language requires that the use is or is likely to be  noninfringing, not merely that the use might plausibly be considered noninfringing.”158   The Office “will look to the Copyright Act and relevant judicial precedents when  analyzing whether a proposed use is likely to be noninfringing,” but the lack of any  controlling precedent directly on point does not, in itself, require a finding that the use is  not noninfringing.159    The legislative history provides significant detail concerning how to determine whether  a sufficient showing of adverse effects has been made.160  Throughout the six  rulemakings, the Office has equated the House Manager’s Report’s characterization of  the necessary showing being one of “substantial adverse impact” or “substantial  diminution of [the availability of works in the marketplace for noninfringing uses],” to  the standard articulated by the Commerce Committee, that “the rulemaking proceeding  should focus on distinct verifiable and measurable impacts” and “not . . . de minimis  impacts.”161  The Office has explained that “[s]tating that there is a requirement of  ‘substantial’ adverse impact is another way of saying that a showing of more than ‘de  minimis impacts’ is required.”162  Likely adverse impacts must be more than speculative  or theoretical harms, and the Office has noted the House Manager’s Report statement  that “mere inconveniences, or individual cases . . . do not rise to the level of a substantial  adverse impact.”163  The Office has also noted the report’s statement that “the  determination should be based upon anticipated, rather than actual, adverse impacts,  only in extraordinary circumstances in which the evidence of likelihood of future  adverse impact during that time period is highly specific, strong, and persuasive.”164   Thus, the Office evaluates whether there are adverse effects on noninfringing uses based                                                          2015 Recommendation at 14–15; 2012 Recommendation at 7.  157  2015 Recommendation at 15 (citing 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C)); see also 2012 Recommendation at   7; 2010 Recommendation at 11–12.   158  2015 Recommendation at 15; 2012 Recommendation at 7; 2010 Recommendation at 12.   159  See COMMERCE COMMITTEE REPORT at 36–38; HOUSE MANAGER’S REPORT at 6–7.  160  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37; HOUSE MANAGER’S REPORT at 6; see also 2012  Recommendation at 7; 2010 Recommendation at 10; 2006 Recommendation at 8; 2003  Recommendation at 16–18; 2000 Recommendation and Final Rule at 64,558 n.4.  161  2003 Recommendation at 16–17; see also 2012 Recommendation at 7; 2010 Recommendation at  10; 2006 Recommendation at 8.  162  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6; see also 2012 Recommendation at 8 & n.37; 2003  Recommendation at 17.  163  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  164 28   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 “on the totality of the evidence, including market alternatives to circumvention that  enable noninfringing uses.”165  Statutory Factors.  The statute sets forth a list of factors that must be examined during the  rulemaking,166 and the Office has characterized these factors as delineating the “nature  of the inquiry for the rulemaking process as a whole”167 and “reflect[ing] some of the  significant considerations that must be balanced” in reaching a determination to grant or  deny an exemption.168  As explained in the first proceeding, “[u]ltimately, the task [of  the] rulemaking proceeding is to balance the benefits of technological measures that  control access to copyrighted works against the harm caused to users of those works,  and to determine, with respect to any particular class of works, whether an exemption is  warranted because users of that class of works have suffered significant harm in their  ability to engage in noninfringing uses.”169    While the first four factors are more circumscribed and echo other provisions in the  Copyright Act,170 the fifth factor has been described as a “‘catchall’ provision.”171  By way  of example, the Register, NTIA, and the Librarian have previously considered such  additional issues as interoperability, consumer choice, competition, and cybersecurity  under this factor.172  In the sixth rulemaking, in connection with petitions to exempt new  circumvention activities relating to vehicles, security research, and medical and other  consumer devices, participants submitted comments raising a wide variety of significant  safety, security, environmental, and health concerns under the fifth factor.173  While  noting “this rulemaking is principally focused on the copyright concerns implicated by  any proposed exemption,” due to the “serious policy concerns” raised in discussion of  these classes, the Register recommended, and the Librarian adopted, a delayed                                                          2010 Recommendation at 13.  165  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).   166  2006 Recommendation at 5; 2003 Recommendation at 6.   167  2000 Recommendation and Final Rule at 64,563; see also 2012 Recommendation at 9; 2010   Recommendation at 7; 2003 Recommendation at 6.   168  2000 Recommendation and Final Rule at 64,563.   169  See, e.g., 17 U.S.C. § 108 (limitation on exclusive rights for uses by libraries or archives); id.   § 107 (providing that the fair use of a work for “purposes such as criticism, comment, news   reporting, teaching (including multiple copies for classroom use), scholarship, or research, is not   an infringement of copyright” and directing consideration of “the effect of the use upon the   potential market for or value of the copyrighted work”).   170  2015 Recommendation at 311.  171  See, e.g., id. at 168; 2010 Recommendation at 205; 2006 Recommendation at 52.  172  See 2015 Recommendation at 241–44, 311–15.  173 29   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 implementation of twelve months for these exemptions so that other regulatory agencies  with expertise in these relevant areas could take action if necessary.174  C. Case Law Developments Several aspects of section 1201 have been the subject of litigation over the past two  decades.  Many of these cases have addressed the meaning and scope of the protections  for access controls under section 1201(a), while others have considered the anti‐ trafficking provisions, permanent exemptions, and constitutional issues.  Although the United States has consistently interpreted section 1201 as creating a cause  of action separate and independent from copyright infringement, courts construing the  statute to date have divided over its relationship to the traditional rights of copyright  owners.  There currently is a circuit split as to whether a violation of the access‐control  provisions under section 1201(a) requires a “nexus” to infringement—i.e., that the  circumvention be done for the purpose of, or otherwise relate to, infringing an exclusive  right under section 106 of the Copyright Act.  This issue has particular significance in the  context of copyrighted computer programs embedded in everyday consumer products.  In 2004, the Federal Circuit held in Chamberlain Group, Inc. v. Skylink Technologies, Inc.  that there must be a “reasonable relationship” between the access gained by the  circumvention and the protections conferred by section 106.175  Chamberlain’s garage  door openers contained copyrighted software controlling operation of the motor.  The  software included a “rolling code,” which prevented the system from activating unless it  received a signal from an authorized transmitter.176  Chamberlain alleged that Skylink’s  manufacture and sale of “universal transmitters,” which circumvented the rolling code  and accessed the copyrighted software, violated the anti‐trafficking provisions of section  1201(a)(2).177  The court, however, rejected that claim, holding that section 1201 did not  create a new property right, but rather, “introduce[d] new grounds for liability in the  context of the unauthorized access of copyrighted material.”178  The court further stated  that “circumvention is not a new form of infringement but rather a new violation  prohibiting actions or products that facilitate infringement.”179  The court also expressed                                                          See id. at 248, 317–18 (“The Register also recommends a delay of twelve months before the  exemption goes into effect to allow other agencies with expertise in vehicle safety, environmental  issues, and other relevant areas an opportunity to consider and react to the new rule.”).  174  381 F.3d 1178, 1202 (Fed. Cir. 2004).  175  Id. at 1183.  176  Id. at 1186–87.  177  Id. at 1192, 1194.  178  Id. at 1197.  179 30   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 policy concerns, including the view that without an infringement nexus requirement,  section 1201(a) would result in anticompetitive conduct unrelated to copyright  concerns.180  The court ultimately held that the Copyright Act granted consumers “the  right to use the copy of Chamberlain’s embedded software that they purchased” and,  therefore, in the absence of copyright infringement or facilitating copyright  infringement, the defendant could not be liable for a section 1201(a)(2) trafficking  violation.181    In 2010, the Fifth Circuit in MGE UPS Systems, Inc. v. GE Consumer & Industrial, Inc.,  relied on Chamberlain to conclude that “[t]he DMCA prohibits only forms of access that  would violate or impinge on the protections that the Copyright Act otherwise affords  copyright owners.”182  The United States, however, urged rehearing on the ground that  that construction was “inconsistent with the text, structure, and legislative history of the  DMCA.”183  Such a reading, the United States argued, “threatens to frustrate Congress’s  purpose in section 1201(a)(1), which was to provide a federal prohibition against  bypassing passwords, encryption, and other technologies that regulate access to a  copyrighted work in circumstances in which the copyright owner would not otherwise  have a remedy under the Copyright Act.”184  The court subsequently withdrew its  opinion and substituted an opinion omitting the challenged portion of the original.185  Later that year, the Ninth Circuit expressly declined to follow Chamberlain and instead  rejected a nexus requirement as “contrary to the plain language of the statute.”186  In  MDY Industries, LLC v. Blizzard Entertainment, Inc., the court held MDY liable under  section 1201(a)(2) for trafficking in technology in the form of a self‐playing bot, which  was designed to circumvent a technological control on a video game sold by Blizzard.187  In rejecting the reasoning of Chamberlain, the Ninth Circuit looked to both the statutory  text and its legislative history.  Among other textual considerations, the court noted that  section 1201(a) refers to technological measures protecting access to “a work protected  under this title,” while section 1201(b) refers to measures protecting “a right of a                                                          Id. at 1200–01.  180  Id. at 1203–04.  181  612 F.3d 760, 765 (5th Cir. 2010) (citing Chamberlain, 381 F.3d at 1202).     182  Brief for the United States as Amicus Curiae Supporting Rehearing at 3, MGE UPS Sys., Inc. v.   GE Consumer and Indus., Inc., 622 F.3d 361 (5th Cir. 2010) (No. 08‐10521).     183 184  Id.  185  MGE UPS Sys., Inc. v. GE Consumer and Indus., Inc., 622 F.3d 361, 363 (5th Cir. 2010).  186  MDY Indus., LLC v. Blizzard Entm’t, Inc., 629 F.3d 928, 950 (9th Cir. 2010).  187  Id. at 954.  31   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 copyright owner under this title.”188  The court read this distinction to indicate that  Congress intended section 1201(a) to “extend[] a new form of protection, i.e., the right to  prevent circumvention of access controls, broadly to . . . copyrighted works.”189  Section  1201(b), meanwhile, was intended “to reinforce copyright owners’ traditional exclusive  rights under § 106 by granting them an additional cause of action against those who  traffic in circumventing devices that facilitate infringement.”190    With respect to legislative history, the court highlighted the Senate Judiciary  Committee’s statement that it would violate section 1201(a) to bypass a password to  access a copyrighted work—an act that the court said “would not infringe on any of the  copyright owner’s exclusive rights under § 106.”191  The court acknowledged the policy  concerns that the Chamberlain court discussed, but found those concerns to be overstated  and that, in any event, they could not trump the statute’s plain language and  structure.192  The Sixth Circuit also has considered section 1201(a), but resolved the case before it on a  separate question, holding that a TPM on software controlling printer functionality was  not an access control as contemplated by section 1201.193  In Lexmark International, Inc. v.  Static Control Components, Inc., Lexmark brought section 1201(a)(2) claims against the  manufacturer of a microchip used to make third‐party toner cartridges compatible with  Lexmark printers.  The microchip accomplished this by satisfying an authentication  sequence used to prevent the printer’s software from operating with non‐authorized  cartridges.194  The court rejected Lexmark’s claims, holding that because a purchaser of  the printer could read the relevant code directly from the printer memory without  circumventing the authentication sequence, there was no effective technological measure  controlling access to the program.195  The court emphasized that its decision did not turn  on “the degree to which a measure controls access to a work,” noting that an access  control need not amount to an “impervious shield” to be “effective[]” under the  statute.196  Instead, its decision was based “on the textual requirement that the                                                          Id. at 944–45.  188  Id. at 945.  189  Id.  190  Id. at 947 (citing SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 12).  191 192  MDY, 629 F.3d at 950–51.  193  Lexmark Int’l, Inc. v. Static Control Components, Inc., 387 F.3d 522, 546–47, 549 (6th Cir. 2004).  194  Id. at 530–31.   Id. at 547 (“Just as one would not say that a lock on the back door of a house ‘controls access’ to  a house whose front door does not contain a lock . . . it does not make sense to say that this  provision of the DMCA applies to otherwise‐readily accessible copyrighted works.”).  195 196  Id. at 549.  32   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 challenged circumvention device must indeed circumvent something, which did not  happen with the Printer Engine Program.”197  Turning to other enforcement efforts, in Universal City Studios v. Reimerdes, film studios  brought suit to enjoin websites from posting or linking to a computer program, DeCSS,  that circumvented an encryption system, CSS, employed to prohibit access to motion  pictures contained on DVDs.198  The district court examined a number of issues,  including whether CSS effectively controlled access to copyrighted works,199 whether  DeCSS was designed primarily to circumvent CSS,200 whether linking could constitute  trafficking,201 whether any statutory exemptions or the fair use doctrine applied,202 and  whether section 1201, as applied to posting and linking to DeCSS, was in violation of the  First Amendment.203  In the end, the court upheld the statute and found that the  defendants’ activities violated the anti‐trafficking provisions of section 1201.204  On  appeal, the Second Circuit, focusing on the constitutional challenges, affirmed.205   Notably, in disposing of the defendants’ argument that section 1201 effectively  eliminated fair use, the court, among other points, stated that “[f]air use has never been  held to be a guarantee of access to copyrighted material in order to copy it by the fair  user’s preferred technique or in the format of the original.”206    Additionally, after the Office commenced this study, past rulemaking participants  including the Electronic Frontier Foundation (“EFF”) filed a lawsuit challenging the  constitutionality of section 1201(a) and (b) on First Amendment grounds and under the                                                          Id.  In a separate concurrence, Judge Merritt advocated a reading similar to that adopted in  Chamberlain.  Citing section 1201(a)(2)’s reference to circumvention technology “primarily  designed or produced for the purpose of circumventing,” he argued that the statute was intended  to reach only “those who circumvented protective measures ‘for the purpose’ of pirating works  protected by the copyright statute” and that ”[u]nless a plaintiff can show that a defendant  circumvented protective measures for such a purpose, its claim should not be allowed to go  forward.”  Id. at 551–52 (Merritt, J., concurring) (citing 17 U.S.C. § 1201(a)(2)).  197  Universal City Studios, Inc. v. Reimerdes, 111 F. Supp. 2d 294, 303 (S.D.N.Y. 2000), judgment  entered, 111 F. Supp. 2d 346 (S.D.N.Y. 2000), aff’d sub nom. Universal City Studios, Inc. v. Corley, 273  F.3d 429 (2d Cir. 2001).   198  Reimerdes, 111 F. Supp. 2d at 317–18.   199  Id. at 318–19.   200  Id. at 324–25.   201  Id. at 319–24.   202  Id. at 325–41.   203  Id. at 317–25, 346.   204  Corley, 273 F.3d at 434–35.   205  Id. at 459.  206 33   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 APA.207  That lawsuit remains pending as the court considers a motion to dismiss the  complaint filed by the Department of Justice.    D. Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act In addition to case law, there also has been a recent legislative change to section 1201.  In  2014, in response to public calls for a broader exemption to allow the circumvention of  technological measures controlling access to computer programs that allow wireless  telephone handsets to connect to wireless communication networks (“cellphone  unlocking”),208 Congress passed the Unlocking Consumer Choice and Wireless  Competition Act (“Unlocking Act”).209  The Unlocking Act reinstated the cellphone  unlocking exemption adopted by the Librarian in 2010,210 replacing the narrower version  adopted in 2012,211 and directed the Librarian to consider in the 2015 rulemaking  whether to “extend” the exemption “to include any other category of wireless devices in  addition to wireless telephone handsets.”212    The Unlocking Act also permanently established that circumvention under any  exemption to permit a wireless telephone handset or other wireless device to connect to  a different telecommunications network may be initiated by the owner of the handset or  device, “by another person at the direction of the owner, or by a provider of a                                                          See Compl. for Declaratory and Injunctive Relief, Green v. Lynch, No. 16‐cv‐1492 (D.D.C. July  21, 2016), ECF No. 1.  207  See Ezra Mechaber, Here’s How Cell Phone Unlocking Became Legal, THE WHITE HOUSE: PRESIDENT  BARACK OBAMA (Aug. 15, 2014), https://obamawhitehouse.archives.gov/blog/2014/08/15/heres‐ how‐cell‐phone‐unlocking‐became‐legal.    208  Pub. L. No. 113‐144, 128 Stat. 1751 (2014).  Subsequently, the Librarian adopted regulatory  amendments to reflect the new legislation.  Exemption to Prohibition on Circumvention of  Copyright Protection Systems for Wireless Telephone Handsets, 79 Fed. Reg. 50,552 (Aug. 25,  2014).  209  See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access  Control Technologies, 75 Fed. Reg. 43,825, 43,828–32 (July 27, 2010) (“2010 Final Rule”).  210  See Unlocking Act § 2(a), 128 Stat. at 1751.  Based on the insufficient record in the 2012  rulemaking proceeding, the Librarian permitted the unlocking of older, or “legacy” phones, but  did not extend the exemption with respect to new phones acquired 90 days after the rule went  into effect.  Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for  Access Control Technologies, 77 Fed. Reg. 65,260, 65,264–66 (Oct. 26, 2012) (“2012 Final Rule”).  211  Unlocking Act § 2(b), 128 Stat. at 1751.  On the Register’s recommendation, the Librarian  granted additional exemptions for tablets and other types of wireless devices in the 2015  proceeding.  See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for  Access Control Technologies, 80 Fed. Reg. 65,944, 65,952, 65,962–63 (Oct. 28, 2015) (“2015 Final  Rule”).  212 34   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 commercial mobile radio service or a commercial mobile data service at the direction of  such owner or other person,” so long as the purpose is to enable the owner or a family  member to connect to a wireless network in an authorized manner.213    E. International Obligations Beyond the WIPO Internet Treaties discussed above, multiple free trade agreements  (“FTA”s) to which the United States is a party require signatory countries to provide  legal protections against both circumvention conduct and trafficking.214  Several of these  agreements require that a violation of such a protection constitute a separate cause of  action that is independent of any infringement that might occur under the party’s  copyright law.215  All but two address the adoption of exceptions and limitations to such  protections, and most contain language providing that contracting parties “shall  confine” exceptions and limitations to a list of specified activities.  That list tracks the  current U.S. statutory framework; it includes the categories covered by the permanent  exemptions under section 1201(d)–(j), as well as temporary exemptions to the  anticircumvention provision that are adopted in a legislative or administrative  proceeding.216   More recently, the Marrakesh Treaty to Facilitate Access to Published Works for Persons  Who Are Blind, Visually Impaired, or Otherwise Print Disabled (“Marrakesh Treaty”)  seeks to guarantee appropriate limitations on member states’ anticircumvention  provisions.  It requires contracting parties to “take appropriate measures, as necessary,”  to ensure that any legal protection they establish for TPMs does not prevent enjoyment  of the copyright exceptions and limitations provided for in the treaty, which include  permitting the reproduction, distribution, and making available of works in formats  accessible to print‐disabled persons, as well as the cross‐border exchange of such  works.217  The United States is a signatory to the treaty, which entered into force in  September 2016,218 but it has not yet been ratified by the Senate.                                                            Unlocking Act § 2(c), 128 Stat. at 1751–52; see also 37 C.F.R. § 201.40(b)(3) (2012).   213  See, e.g., United States‐Korea Free Trade Agreement, U.S.‐S. Kor., art. 18.4.7, June 30, 2007, 46   I.L.M. 642 (“KORUS FTA”); United States‐Panama Trade Promotion Agreement, U.S.‐Pan., art.  15.5.7, June 28, 2007 (“Panama TPA”).  214  See, e.g., KORUS FTA, art. 18.4.7(c); Panama TPA, art. 15.5.7(c).     215  See, e.g., KORUS FTA, art. 18.4.7(d), (e) (allowing temporary exemptions “when an actual or   likely adverse impact on those noninfringing uses” is demonstrated in a proceeding).     216  Marrakesh Treaty, art. 7, June 27, 2013, 52 I.L.M. 1312.   217  Marrakesh Notification No. 21, WIPO (Sept. 30, 2016), http://www.wipo.int/treaties/en/ notifications/marrakesh/treaty_marrakesh_21.html.   218 35   U.S. Copyright Office III. Section 1201 of Title 17 PROPOSED STATUTORY REFORM Stakeholders suggested a number of potential statutory reforms to section 1201 relating  to the overall scope of the protections for access controls, the anti‐trafficking provisions,  and the permanent exemptions.  The Copyright Office has carefully considered these  proposals, as discussed below.  Issues relating to the triennial rulemaking, including  potential statutory reforms relating to that process, are discussed separately in section  IV.   A. Scope of Section 1201(a) Section 1201(a) establishes the statute’s protections for access controls, with section  1201(a)(1) barring the act of circumventing such measures and section 1201(a)(2)  proscribing trafficking in circumvention devices and services.  In the years since the  DMCA’s enactment, there has been substantial disagreement over whether the scope of  these provisions is properly drawn.  Pointing to the dramatic rise in the number and  variety of internet‐based content dissemination platforms, copyright owners have  argued that section 1201(a) has succeeded in encouraging rightsholders to make their  works available to consumers online, as Congress intended.  At the same time, other  stakeholders have contended that the statute sweeps in circumvention activities that do  not implicate any legitimate copyright interest.  In their view, the result of this  overbreadth has been to chill numerous desirable activities, including market  competition, free speech, and access to copyrighted works for preservation and  educational purposes.  1. Policy Considerations a. Effect on Marketplace i. Development of New Dissemination Models  Commenters representing creative industries argued that section 1201 has contributed  significantly to the explosive growth in legitimate digital content delivery services.  In  joint comments, the Association of American Publishers (“AAP”), the Motion Picture  Association of America (“MPAA”), and the Recording Industry Association of America  (“RIAA”) provided several examples of business models developed after the enactment  of section 1201 that provide consumers with a variety of flexible options for accessing  creative works.  For example, they noted that in the movie and television industries,  consumers can now access content on a multitude of devices via services such as  Amazon Prime, Hulu, iTunes, and Netflix.219  They also cited the development of                                                         219  AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 4–6.  36   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 numerous services in the music industry—including Apple Music, AmazonMP3, Google  Play, Pandora, and Spotify—that have resulted in a significant increase in digital  dissemination of music through authorized platforms.220  Likewise, the Entertainment  Software Association (“ESA”) observed that the video game industry has grown  exponentially in recent years and that game publishers rely on TPMs to enable  distribution through physical media, downloadable files, and live streaming while  protecting against infringement.221    Other commenters questioned whether section 1201 truly has had a meaningful impact  on the copyright marketplace.  Some argued that copyright owners who attribute  market benefits to section 1201 “mistake[] correlation for causation” and suggested that  “[j]ust because TPMs are important for a particular business model doesn’t mean that  the TPMs would be ineffective absent legal protection for those TPMs.”222  A few called  into question the importance of TPMs themselves, citing examples of successful digital  platforms that disseminate content without such protections.223  Some also suggested  that section 1201’s purported effectiveness is questionable in light of copyright owners’  complaints that “online infringement is devastating their industries.”224  In response, copyright industries argued that the legal protections afforded by section  1201 have played a critical role in their decisions to enter emerging digital markets.  As  one entertainment company representative noted, “[w]hen we make decisions about  what products to make available in the marketplace, either in the United States or in                                                          Id. at 8–9; see also Tr. at 15:05–08 (May 25, 2016) (Chertkof, RIAA) (“It’s been well publicized in  the music industry that the industry is shifting from an ownership model to an access model and  that access is really kind of where all the growth is.”).  220  ESA Initial Comments at 3–5.  221  Library Copyright Alliance (“LCA”) Initial Comments at 2; see also, e.g., Tr. at 20:10–12 (May 25,  2016) (Lerner, Int’l Documentary Ass’n, Film Indep. & Kartemquin Educ. Films (“Joint  Filmmakers I”)) (“I don’t see a correlation between the legal protections of 1201 and the models  that [the MPAA] and [RIAA are] talking about . . . .”).  222  See, e.g., EFF Initial Reply Comments at 4 (“For example, music downloads from Apple’s  iTunes store are unencrypted, as are videos and music streamed from YouTube and Bandcamp.   Humble Bundle and Vodo sell games, ebooks, fonts, and other creative content without TPMs.”);  Tr. at 24:13–17 (May 25, 2016) (Riley, Mozilla) (noting that in the music industry, “user frustration  with DRM [digital rights management] led to more and more non‐DRM, non‐encrypted  downloads being made available subject to the same legal prohibitions on redistribution”).  223  Public Knowledge Initial Comments at 1–2; see also Tr. at 20:15–17 (May 25, 2016) (Lerner, Joint  Filmmakers I) (“I think it’s important to look also at whether 1201 has created a dent in online  infringement, and I would argue that it has not.”).  224 37   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 foreign countries, we’re looking at not only the technology that’s available . . . but also  the efficacy of the legal regime in that space as well.”225  ii. Consumer Issues  Notwithstanding these potential market benefits, many stakeholders expressed concern  over section 1201’s effect on competition and traditional consumer expectations.  In their  view, efforts to enforce access controls on products such as garage door openers and  printer cartridges are aimed not at protecting any copyright interest in those products’  operating software, but at excluding competitors from the market for compatible parts  and repair services.226  Such uses, they argued, are far removed from the piracy concerns  that Congress had in mind when it enacted section 1201.227  Some commenters further  opined that the use of section 1201 for these purposes is of particular concern at a time  when software has become a common feature in all manner of everyday products.  As  the Consumers Union opined, “[t]hese anti‐consumer effects will take on a new,  breathtaking order of magnitude as more and more consumer products become part of  the Internet of Things.”228  Other commenters expressed a related concern over the statute’s effect on consumers’  traditional expectation of control over their personal property.  In the automotive                                                          Tr. at 204:02–08 (May 25, 2016) (Reed, Fox Entm’t Grp.); see also, e.g., Tr. at 22:23–25 (May 19,  2016) (Dow, Walt Disney Co.) (“I can tell you that the availability of these legal tools has been  directly relevant to the decisions to get into these markets, whether it was the development of  AACS as a next‐generation standard for the protection of high definition digital content, whether  it’s the willingness to get into the market for 4K, whether it’s the willingness to get into the  market for over‐the‐top television and authenticated television to allow people to do streaming,  the DMCA has been a factor in the willingness to engage in all of those things.”).  225  See, e.g., Auto Care Ass’n (“Auto Care”) Initial Comments at 2 (stating that Chamberlain and  Lexmark plaintiffs “misue[d] Section 1201 . . . by invoking laws intended to protect copyrighted  works for the purpose of locking out competition for non‐copyrightable parts and services”); EFF  Initial Comments at 6 (“Lawsuits, and the threat of lawsuits, under Section 1201 are often  misused for anti‐competitive purposes, such as to enforce incompatibility between electronic  devices that must interact with one another . . . .”); New America’s Open Tech. Inst. (“OTI”)  Initial Comments at 3–4 (“There are numerous examples of companies using Section 1201 for this  type of anti‐competitive behavior . . . .”) (citing Lexmark, 387 F.3d 522, Chamberlain, 381 F.3d 1178,  and Datel Holdings, Ltd. v. Microsoft Corp., 2010–2 Trade Cas. (CCH) P77, 192 (N.D. Cal. 2010)).  226  Ctr. for Democracy and Tech. (“CDT”) Initial Comments at 2–3; OTI Initial Comments at 3–4.  227  Consumers Union Initial Comments at 1; see also Kernochan Ctr. for Law, Media & the Arts  (“Kernochan Center”) Initial Comments at 3 (“[I]t is unlikely that [Congress] anticipated the vast  range of products now governed by computer programs or the potential for products  manufacturers to use the DMCA to control the markets for replacement parts or repair  services.”).   228 38   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 context, for example, consumer groups noted that a large and increasing number of  functions in modern vehicles are controlled by onboard computer systems, making it  necessary to access those programs to perform various diagnostic, repair, and  modification activities.229  By prohibiting circumvention even for these purposes, they  argued, section 1201(a)(1) deters consumers from engaging in activities long understood  to be within the scope of their personal property rights.230    Few copyright owners disputed that applying section 1201 to activities like these could  expand the statute’s reach beyond the conduct that Congress intended to target.  They  argued, however, that this concern is overstated as a practical matter and does not justify  legislative change.  Several noted that the courts in Chamberlain and Lexmark ultimately  rejected the plaintiffs’ attempts to rely on section 1201 to control markets in consumer  devices.231  Beyond that, they argued, the permanent exemptions for reverse engineering,  encryption research, and security testing, together with the triennial rulemaking process,  adequately accommodate circumvention activities in which there is a substantial  consumer interest.232  One commenter further suggested that the market itself mitigates  against anticompetitive uses, citing an example in which a manufacturer backed away                                                          See 2015 Recommendation at 218 (“As modern vehicles have become more reliant on software  to operate, a wide variety of diagnostic, repair and modification activities now require access to  and sometimes alteration of those computer programs, including identifying malfunctions,  installing replacement parts, and customizing vehicles for specialized uses.”) (citing 2015  Rulemaking EFF Vehicle Software – Modification & Repair Pet. at 2, https://www.copyright.gov/ 1201/2014/petitions/Electronic_Frontier_Foundation_3_1201_Initial_Submission_2014.pdf).  229  See, e.g., Am. Auto. Ass’n (“AAA”) Initial Reply Comments at 2 (contending section 1201  interferes with the “do‐it‐yourself repair and personalization” that is “a critical element of the  American car culture”); iFixit Initial Comments at 1–2; Owners’ Rights Initiative (“ORI”) Initial  Comments at 2; Tr. at 34:12–21 (May 19, 2016) (Band, LCA) (“[T]here’s no policy reason within  the confines of . . . Title 17 for there to be any restrictions on a person’s ability to access their own  property, their own copies.”); see also Pamela Samuelson, Freedom to Tinker 23, THEORETICAL  INQUIRES IN LAW (forthcoming), https://ssrn.com/abstract=2800362 (“Oddly enough, tinkerers  who plan to make non‐infringing uses of technically protected works are more likely to be  deterred by the anti‐circumvention laws than those who tinker to infringe.”).   230  See ESA Initial Comments at 8 (noting that “the courts have found sufficient flexibility in  Section 1201 to address competitive concerns expressed as to cases arising from factual scenarios  outside the usual core of copyright protection”); Software & Info. Indus. Ass’n (“SIIA”) Initial  Comments at 6 (noting that “attempts to apply the DMCA to secondary markets in printer  cartridges [Lexmark], garage door openers [Chamberlain], and similar devices have failed”); Tr. at  69:10–15 (May 25, 2016) (Chertkof, RIAA) (“[S]o far it seems like the courts have gotten it right  and so a lot of the worry of the over‐reaching seems a little bit like a solution in search of a  problem because the courts are coming to the right answers so far.”).  231  See ESA Initial Comments at 7–8; SIIA Initial Comments at 6; AAP, MPAA & RIAA Initial  Reply Comments at 1.  232 39   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 from efforts to use DRM in its coffee makers following “almost universal condemnation”  of the proposal, including “consumer complaints and press scrutiny.”233   Others disagreed, contending that manufacturers continue to employ section 1201(a) as  a tool to protect non‐copyright‐related business interests.  Two commenters mentioned  that the prepaid wireless service provider TracFone has brought section 1201 actions  against companies engaged in the bulk unlocking and resale of its unused handsets.234   User groups also pointed to statements in the 2015 rulemaking by manufacturers in  opposition to proposed exemptions for vehicle repair235 and the use of third‐party  feedstock for 3D printers.236  Such statements, EFF argued, “suggest that . . . anti‐ competitive misuse of the statute will continue.”237  b. Effect on Speech Some commenters argued that section 1201(a) burdens their ability to utilize  copyrighted works for purposes of criticism, commentary, or other speech protected  under the fair use doctrine.  They expressed particular concern over this effect in the  context of “merged” access and copy controls, or TPMs that serve the dual function of  restricting access to a work and preventing acts within the copyright owner’s exclusive  rights, such as copying.  For example, the Content Scramble System (“CSS”), which is  used to encrypt material on DVDs, both controls access to works—by requiring the use  of an appropriately configured player or computer drive to decrypt and play back the  content—and prevents them from being copied.238                                                            Tr. at 81:09–12 (May 25, 2016) (Sheffner, MPAA); see also Alex Hern, Keurig Takes Steps Towards  Abandoning Coffee‐Pod DRM, THE GUARDIAN (May 11, 2015), https://www.theguardian.com/ technology/2015/may/11/keurig‐takes‐steps‐towards‐abandoning‐coffee‐pod‐drm.   233  Inst. of Scrap Recycling Indus., Inc. (“ISRI”) Initial Comments at 5; EFF Additional Comments  at 3–4 (citing TracFone Wireless v. GSM Group, 555 F. Supp. 2d 1331 (S.D. Fla. 2008)).   234  EFF Initial Comments at 6 & n.24 (citing 2015 Rulemaking Eaton Corp. Class 21 Opp’n at 2,  https://www.copyright.gov/1201/2015/comments‐032715/class%2021/Eaton_Corporation_ Class21_1201_2014.pdf, 2015 Rulemaking Ass’n of Global Automakers Class 21 Opp’n at 7, and  2015 Rulemaking John Deere Class 21 Opp’n at 4, https://www.copyright.gov/1201/2015/ comments‐032715/class%2021/John_Deere_Class21_1201_2014.pdf).  235  Tr. at 75:23–76:05 (May 19, 2016) (Panjwani, Public Knowledge); see also 2015 Rulemaking  Stratasys, Ltd., Class 25 Opp’n, https://www.copyright.gov/1201/2015/comments‐032715/ class%2026/STRATASYS_Class26_1201_2014.pdf.   236  EFF Initial Comments at 6.  237  See, e.g., Reimerdes, 111 F. Supp. 2d at 308 (“CSS . . . is an access control and copy prevention  system for DVDs . . . .”).  238 40   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 These commenters reported that copyright owners employ merged TPMs to make it  unlawful for users to engage in circumvention for purposes of making copies of works  to which they already have lawful access, even where the copying constitutes fair use.   Documentary filmmakers, for example, noted that they “have sought not to circumvent  access controls in the sense of a password or control that affects playback, but to make  copies in order to engage in a lawful use.”239  In the view of these groups, the use of  merged TPMs thwarts Congress’ determination that the act of circumventing a copy  control should remain permissible.240  c. Effect on Library, Archival, and Educational Activities Representatives of libraries, archives, and educational institutions contended that  section 1201(a) impedes circumvention activities that are central to their public service  missions, notwithstanding the express exemption of certain activities by such entities in  section 1201(d).  Library groups noted that their work increasingly involves the  preservation of “born digital” materials (e.g., video games) stored in older computer  formats.  MIT Libraries, MIT Press, and the MIT Office of Digital Learning (collectively,  “MIT”) stated that “when using widely deployed tools for copying digital media” for  use in such programs, “it is often very difficult to detect whether technological  protection measures . . . exist, so it is not always clear when one could be violating the  DMCA.”241  Similarly, a group of higher education associations reported that this  uncertainty has led online education providers to forego use of materials that they  otherwise would have made available to students.242                                                            Joint Filmmakers I Initial Comments at 16; see also Org. for Transformative Works (“OTW”)  Initial Comments at 5 (“Remixers . . . don’t circumvent to get access they would otherwise lack;  they circumvent so that they can make short clips for their communicative purposes . . . .”).  239  See, e.g., Joint Filmmakers I Initial Comments at 16 (“Such controls allow rightsholders to  undermine Congress’s statutory scheme, because by simply combining use controls with access  controls, they can prevent other users from making lawful use of a work.”); Tr. at 138:06–11 (May  19, 2016) (Tushnet, OTW) (“So I think we have to recognize that at this point, access and rights  controls have been merged by actors making strategic use of 1201 so that the balance that  Congress did intend in distinguishing access from rights controls is now gone.”); Tr. at 43:03–07  (May 19, 2016) (Panjwani, Public Knowledge).  240 241  MIT Initial Comments at 3.   Ass’n of Am. Univs., the Am. Council on Educ., the Ass’n of Pub. and Land‐Grant Univs. &  EDUCAUSE (“AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE”) Initial Comments at 8; see also MIT Initial  Comments at 3 (“Although it is difficult to quantify missed opportunities, at MIT we have had to  set aside materials from educational sharing due to the ambiguities regarding the existence of  TPMs and, for faculty and researchers, the threat of criminal penalty looming over even the best‐ intended and well‐informed use of digital media.”).  242 41   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 2. Proposed Changes a. Statutory Nexus Requirement Many commenters argued that the simplest and most effective way to address the  foregoing concerns would be for Congress to amend section 1201(a) to expressly require  a nexus between circumvention of an access control and copyright infringement.243  This  approach essentially would codify the Federal Circuit’s holding in Chamberlain—that the  statute “prohibits only forms of access that bear a reasonable relationship to the  protections that the Copyright Act otherwise affords copyright owners.”244  One specific  proposal to implement such a requirement is the Unlocking Technology Act, a bill  introduced in recent Congresses.245  It would provide that it is not a violation of section  1201 to circumvent an access control “if the purpose of such circumvention is to engage  in a use that is not an infringement of copyright under this title.”246  Supporters  contended that this categorical approach “would eliminate the need for” statutory or  regulatory exemptions for specific lawful uses, “whether for repair, for security research,  for fair uses, or for accessibility.”247  The Copyright Office shares the concern that section 1201(a)’s protections for access  controls have the potential to implicate activities far outside the traditional scope of  copyright law.248  The Office does not, however, believe enacting an infringement nexus  requirement to be advisable, as it could severely weaken the right of copyright owners                                                          See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 13; EFF Initial Comments at 2– 3; Public Knowledge Additional Comments at 1.   243  Chamberlain, 381 F.3d at 1202.  As noted, the United States disagrees with that construction of   section 1201(a).  See supra p. 31.   244  Unlocking Technology Act of 2015, H.R. 1587, 114th Cong. (2015); Unlocking Technology Act of  2013, H.R. 1892, 113th Cong. (2013).   245  Unlocking Technology Act of 2015, H.R. 1587, 114th Cong. § 2(a)(1)(B) (2015); Unlocking   Technology Act of 2013, H.R. 1892, 113th Cong. § 2(a)(1)(B) (2013).   246  Public Knowledge Additional Comments at 1; accord Univ. of Va. Libraries Initial Comments at  2; EFF Additional Comments at 2; Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 5.    247  See 2015 Recommendation at 2 (“While it is clear that section 1201 has played a critical role in  the development of secure platforms for the digital distribution of copyrighted works, it is also  the case that the prohibition on circumvention impacts a wide range of consumer activities that  have little to do with the consumption of creative content or the core concerns of copyright.”);  Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th Cong.  29–30 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office) (“[C]onsumers have voiced discomfort that Section 1201 prevents them from engaging in  activities, such as the repair of their automobiles and farm equipment, which previously had no  implications under copyright law.”).  248 42   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 to exercise meaningful control over the terms of access to their works online—a right  that both Congress and the Executive Branch have properly recognized as essential to  the development of the digital marketplace for creative content.  In adopting section 1201(a), Congress intended to provide copyright owners with a new  and independent right to prohibit the circumvention of TPMs used to prevent  unauthorized access to their works.  The legislative history explains that section 1201(a)  was designed to protect “the copyright owner’s right to control access to his or her  copyrighted work,”249 and that that right was meant to be “distinct” from “the  traditional copyright rights of the copyright owner” under section 106.250  The latter  rights received protection not from section 1201(a) but from section 1201(b)’s prohibition  on trafficking in devices and services primarily designed to circumvent copy controls.251   Underscoring this distinction, the House Judiciary Committee Report analogizes a  section 1201(a)(1) violation to the act of “breaking into a locked room in order to obtain a  copy of a book.”252  As the Ninth Circuit in MDY correctly observed, “breaking into a  locked room in order to read or view a copyrighted work would not infringe on any of  the copyright owner’s exclusive rights under § 106,”253 as it would not necessarily  involve an unauthorized reproduction, distribution, public performance or display, or  derivative use of the work.254  The legislative history thus illustrates Congress’ deliberate  decision to make a section 1201(a)(1) violation complete upon circumvention of an  access control, regardless of whether the circumventing party has committed or intends  to commit an act that would infringe copyright.  In the words of the Department of  Justice in opposing a nexus requirement on behalf of the United States, “[t]he entire  point of that provision was to provide a federal prohibition against bypassing  passwords, encryption, and other technologies that regulate access to a copyrighted  work in circumstances in which the act of obtaining access would not by itself violate the  copyright laws.”255  Congress created this independent anticircumvention right for two principal reasons.   First, it determined that such a right was required by the WIPO Internet Treaties.  The                                                          SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 28 (1998).  249 250  Id. at 12.  251  Id.   HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 17; see also SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 11  (describing the prohibition as “roughly analogous to making it illegal to break into a house using  a tool, the primary purpose of which is to break into houses”).  252  MDY, 629 F.3d at 947.  253  See 17 U.S.C. § 106.  254  Brief for the United States as Amicus Curiae Supporting Rehearing at 8–9, MGE, 622 F.3d 361  (No. 08–10521).  255 43   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 DMCA’s legislative history clearly indicates Congress’ view that compliance with the  treaties would require adopting a prohibition on the act of circumventing access  controls—conduct that was not previously unlawful under U.S. law.256  And as noted,  Congress understood that activity to include circumventions lacking a nexus to  infringement.    Second, as noted above, Congress recognized that the growth of the digital marketplace  depends on copyright owners having the ability to enforce the terms they establish for  online access to their works.257  In particular, Congress sought to facilitate the  development of online content delivery platforms in which the consumer pays for access  to copyrighted material rather than for possession of a copy.258  Section 1201(a) reflects  Congress’ understanding that such models will succeed only if copyright owners have  the legal right to prohibit persons from evading electronic paywalls or other technical  measures used to limit access to users who satisfy the rightsholder’s specified terms.259   It also indicates Congress’ recognition that in the online context, unauthorized access by  itself poses a significant threat to the value of copyrighted works.    This understanding has been repeatedly endorsed by successive Administrations and  subsequent Congresses.  The United States has concluded—and Congress has  ratified260—several FTAs with other nations expressly requiring that a violation of a TPM                                                          See supra pp. 8–9.  256  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 8; see also Brief for the United States as Amicus Curiae  Supporting Rehearing at 9, MGE, 622 F.3d 361 (No. 08‐10521) (“Congress determined that by  prohibiting unauthorized access—separate from and in addition to unauthorized copying—it  could give copyright owners the confidence to distribute their works in new and powerful ways  (e.g., streaming video over the internet, digital ‘rentals’ that expire after predetermined periods of  time, music files playable only on certain devices, and so on).”).  257  See COMMERCE COMMITTEE REPORT at 23 (“[A]n increasing number of intellectual property  works are being distributed using a ’client‐server’ model, where the work is effectively  ’borrowed’ by the user (e.g., infrequent users of expensive software purchase a certain number of  uses, or viewers watch a movie on a pay‐per‐view basis).  To operate in this environment, content  providers will need both the technology to make new uses possible and the legal framework to  ensure they can protect their work from piracy.”).  258  See HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 10 (“In order to protect the owner, copyrighted  works will most likely be encrypted and made available to consumers once payment is made for  access to a copy of the work.  There will be those who will try to profit from the works of others  by decoding the encrypted codes protecting copyrighted works, or engaging in the business of  providing devices or services to enable others to do so.”).  259  See United States‐Colombia Trade Promotion Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 112‐ 42, 125 Stat. 462 (2011); United States‐Korea Free Trade Agreement Implementation Act, Pub. L.  No. 112‐41, 125 Stat. 428 (2011); United States‐Panama Trade Promotion Agreement  Implementation Act, Pub. L. No. 112‐43, 125 Stat. 497 (2011); United States‐Peru Trade Promotion  260   44   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 protection be treated as a separate cause of action independent of any infringement of  copyright.261  And as noted, the United States has also taken this position in litigation on  this subject.262  Thus, providing distinct legal protection for access controls not only  reflects the consistent policy judgment of both the Legislative and Executive Branches,  but also constitutes a longstanding requirement under U.S. international agreements.  The Office sees no basis for departing from this obligation through adoption of an  infringement nexus requirement.  Such a rule would substantially diminish copyright  owners’ ability to prevent widespread unauthorized access to their works.  Again, the  MDY opinion is instructive:  “Descrambling or decrypting only enables someone to  watch or listen to a work without authorization, which is not necessarily an  infringement of a copyright owner’s traditional exclusive rights under § 106.”263  Yet this  activity unquestionably harms the value of the work, and the damage compounds  exponentially when the dissemination of circumvention tools enables it to occur on a  vast scale.  Limiting section 1201(a) to circumvention or trafficking activity undertaken  for the purpose of infringing or facilitating infringement could place such conduct  beyond the statute’s reach.264  This outcome would seem especially ill‐advised now that access‐based platforms have  come to represent a major component of the copyright marketplace.  The dramatic  growth of streaming services like Netflix, Spotify, Hulu, and many others suggests that                                                                                                                                                                 Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 110‐138, 121 Stat. 1455 (2007); United States‐Oman  Free Trade Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 109‐283, 120 Stat. 1191 (2006); United  States‐Bahrain Free Trade Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 109‐169, 119 Stat. 3581  (2006); Dominican Republic‐Central America‐United States Free Trade Agreement  Implementation Act, Pub. L. No. 109‐53, 119 Stat. 462 (2005); United States‐Australia Free Trade  Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 108‐286, 118 Stat. 919 (2004); United States‐Morocco  Free Trade Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 108‐302, 118 Stat. 1103 (2004); United  States‐Singapore Free Trade Agreement Implementation Act, Pub. L. No. 108‐78, 117 Stat. 948  (2003).   See supra note 215.    261  See supra p. 31.  262  629 F.3d at 945.  263  See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 10 (“Someone who circumvents access  controls (such as password protection or other forms of authentication) to watch . . . movies for  free violates section 1201(a)(1)—even if circumvention does not facilitate copying because, for  example, copy controls remain in place to prevent reproducing the movie.”); Copyright Alliance  Initial Reply Comments at 2 (“Prohibiting the circumvention of access controls is necessary since,  in many cases, circumventing access controls like encryption or password protection may not  amount to copyright infringement itself, yet can lead to the same type of harm as infringement  . . . .”).  264 45   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 for both copyright owners and consumers, the offering of access—whether through  subscriptions, à la carte purchases, or ad‐supported services—has become a preferred  method of delivering copyrighted content.  As a representative of mobile app developers  recently testified to Congress, “[t]he explosive growth in technological innovations and  content delivery options prove that the DMCA has created an environment in which  these things are possible.”265  In the Office’s view, the law should continue to foster the  development of such models.  By reducing legal protection for the access controls upon  which they rely, a nexus requirement could well have the opposite effect.  Some commenters responded to this concern by arguing that other laws would  adequately protect copyright owners against circumvention for pure consumption  purposes.  The Office is not convinced, however, that these laws would fill the gap left  by a narrowed section 1201(a).  Some contended that circumvention for purposes of  streaming a work might support a section 1201(a) claim even under a nexus requirement  because the creation of a temporary RAM copy on the recipient’s computer or device  may constitute an infringing reproduction under section 106(1).266  But while a RAM  copy may qualify as a “copy” within the meaning of the Copyright Act, there are likely  situations where no RAM copies are made.267  Others maintained that accessing  copyrighted material on a computer server without authorization could be actionable  under the Computer Fraud and Abuse Act (“CFAA”)—which provides a private right of  action for unauthorized access to a computer—or state computer crime or commercial  tort laws.268  The CFAA, however, requires a plaintiff to prove an annual loss  aggregating at least $5,000,269 which would exclude all but high‐volume streaming  activities; it also limits damages to economic damages.270  And it seems doubtful that a                                                          Chapter 12 of Title 17: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. 21 (2014)  (statement of Jonathan Zuck, President, ACT   The App Ass’n (“ACT”)).  265  Tr. at 38:16–39:05 (May 19, 2016) (Band, LCA) (suggesting a hypothetical where the creation of  a RAM copy of an e‐book on a device with a circumvented TPM could constitute a nexus to  trigger section 1201(a) liability); Tr. at 62:10–18 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley  Sch. of Law) (predicting that copyright owners would argue that access to a film beyond its  authorized rental period would constitute infringement).  266  The Second Circuit has held that buffer copies of fleeting duration were not copies for  purposes of the Act.  See Cartoon Network LP, LLLP v. CSC Holdings, Inc., 536 F.3d 121, 127–30 (2d  Cir. 2008) (holding that buffer copy data that “is rapidly and automatically overwritten as soon as  it is processed” does not constitute making a copy as defined in the Copyright Act).  267  LCA Reply Comments at 3 (citing 18 U.S.C. § 1030(a)(2)); Tr. at 31:08–16 (May 25, 2016) (Stoltz,  EFF) (citing survey finding that 48 out of 50 cases under section 1201 involved other claims); Tr.  at 13:17–22 (Band, LCA) (Mar. 19, 2016).  268  18 U.S.C. § 1030 (a)(5)(A)(B), (c)(4)(A)(i)(I), (g).  269  Id. § 1030(g).    270 46   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 patchwork of state laws can offer the certainty currently provided by section 1201(a),  particularly given the interstate nature of transactions in this area.  b. Exclusion of Device‐ or Machine‐Enabling Computer Programs As a narrower alternative, ORI suggested that Congress could exclude from the scope of  section 1201(a) “computer programs that enable the operation of a device or machine.”271   Although recognizing that in practical terms, this outcome could also be achieved  through a new permanent exemption, ORI suggested it may be better to revise the  language of section 1201(a).272  It argued that circumventing access controls on such  programs presents a “low probability of infringing activity” and that excluding them  categorically is preferable to adopting piecemeal statutory exemptions because they  “inevitably will be under‐inclusive.”273  ORI’s recommendation presents a more targeted approach than a nexus requirement in  that it aims to address the specific concern regarding section 1201(a)’s application to  everyday products.  The Office, however, does not recommend this model because we  agree with the commenters who argued that it would present considerable line‐drawing  problems.274  In particular, creative industry representatives questioned whether such  legislation could be drawn to exclude operating software in devices like garage door                                                         271  ORI Additional Comments at 3.   Compare id. at 3 (“ORI believes the better approach would be to categorically exclude computer  programs that enable the operation of a device or machine from the scope of Section 1201.”), with  ORI Initial Comments at 3 (Congress “could adopt a permanent exception for the circumvention  of TPMs on software essential to the operation of hardware.”).  272 273  ORI Additional Comments at 3.   Tr. at 50:07–12 (May 19, 2016) (Zuck, ACT) (“It would have to be a much more complicated  wording in order to get at the distinctions that people want to make so that you are excluding,  you know, printer cartridges but you’re including the ability to have flexible hardware subsidy  models, et cetera, that are pretty prevalent in this market.”); Tr. at 51:13–24 (May 19, 2016)  (Panjwani, Public Knowledge) (“[A]ny attempt to create a permanent exemption on software‐ enabled devices would instead turn into a fight over what exactly is a software‐enabled device.  . . .  The end result of litigation would be not whether a copyright interest has been violated but is  the thing at dispute in this particular litigation a device within the meaning of the statute.  And  that opens up a whole can of worms, I think.”); see also Author Services, Inc. Additional  Comments at 1; Alliance of Auto. Mfrs. (“Auto Alliance”) Initial Comments at 3 (suggesting that  “access controls [that] are ‘outside of core copyright concerns’” is “itself a label whose boundaries  would be difficult to define”); Copyright Alliance Initial Comments at 10 (“[P]hrases like ‘core  copyright concerns’ may be associated with efforts to undermine protection for copyrighted  works by casting certain forms of access controls as falling  outside  the  realm  of  what  Section 1201  was  designed  to  protect.”).    274 47   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 openers and printer cartridges from section 1201’s reach, but to retain anticircumvention  protection for software in devices that communicate expressive content, such as DVD  players and video game consoles.  In the latter devices, they noted, operating software  often includes authentication systems that prevent the playing of material from  unauthorized sources.275  Therefore, any legislation excluding device‐enabling software  runs the risk of allowing bad actors to circumvent access controls on those systems, and  thus could significantly weaken legal protections against piracy.    The Office reached substantially the same conclusion in its recent report on Software‐ Enabled Consumer Products.  There, the Office considered several potential options to  distinguish device‐embedded software from software generally, and found each of them  unworkable in practice, particularly given “the very real concern that definitions based  on an understanding of the current ecosystem would become quickly obsolete.”276    * * *  The Copyright Office recognizes and shares the concern that section 1201 should not be  used to deter legitimate consumer activities unrelated to Congress’ goal of facilitating  secure platforms for the digital dissemination of copyrighted works.  While the  legislative history, as discussed, demonstrates that Congress did not intend for section  1201(a) to be limited to a copyright owner’s traditional exclusive rights under section  106, it also does not show an expectation that section 1201 would serve as a sword to  inhibit market entrants from offering competing consumer products.277  Nor does it seem                                                          AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6–7 (“For example, manufacturers  of video game consoles use access controls to prevent piracy not only by restricting access to  computer programs that render video games perceptible, but also by restricting access to the  software that operates the consoles and authenticates games.  Circumvention of such access  controls leads to play of pirated games.”); Tr. at 52:19–23 (May 19, 2016) (Pierre‐Louis, ESA) (“So  we have to tread very carefully as we think about what that means because it implicates more  than just thinking about a tractor.  We’re talking about the very devices that consumers are using  to consume the content that we’re making.”); Tr. at 56:14–16 (May 19, 2016) (Dow, Walt Disney  Co.) (“If you want to use a DVD player, that drive has to authenticate itself to ensure that it’s  playing by the rules before you access the content.”).  275  U.S. COPYRIGHT OFFICE, SOFTWARE‐ENABLED CONSUMER PRODUCTS 9–11 (2016) (“SOFTWARE  STUDY”), https://www.copyright.gov/policy/software/software‐full‐report.pdf (“[D]rawing a  legislative distinction [between software and software embedded in devices] would be  unworkable in practice. . . .  Any such attempt inevitably would be based on software‐enabled  devices currently existing in the marketplace, and based on Congress’s understanding of the  current state of the art.”).  276  See Kernochan Center Initial Comments at 3 (noting “it is unlikely that [Congress] anticipated  the vast range of products now governed by computer programs”); see also Letter from Chairman  Chuck Grassley and Ranking Member Patrick Leahy, S. Comm. on the Judiciary, to Maria A.  277   48   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 likely that Congress expected issues concerning the repair and modification of such  products to be a focus of the rulemaking to the degree they have been in recent years.278  The Office is not persuaded, however, that the answer to these concerns is a  fundamental alteration of section 1201(a)’s scope.  Although the case law on this  question is neither harmonized nor voluminous, opinions to date indicate that the  statute in its current form does not leave courts powerless to consider issues of  competition where appropriate.  Even the MDY opinion, in rejecting an infringement  nexus requirement, explicitly noted that there was “no clear issue of anti‐competitive  behavior” in that case and suggested that consideration of such issues would be proper  where “a § 1201(a)(2) defendant . . . claims that a plaintiff is attempting to enforce its  DMCA anti‐circumvention right in a manner that violates antitrust law.”279  Indeed,  principles underlying existing doctrines of antitrust law or misuse, and the permanent  exemptions, such as section 1201(f)’s exception for interoperability, may accommodate  many anti‐competitive concerns.  Further, the Office also notes that at least two  manufacturers have recently backed away from some proposed uses of DRM in  consumer devices in the face of consumer pressure.280    Accordingly, the Office concludes that the preferable approach is to address these issues  through the application of existing legal doctrines, and through targeted updates to the  permanent exemption framework and to the triennial rulemaking process.  These  recommended changes are discussed below.                                                                                                                                                                 Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright Office 1 (Oct. 22, 2015),  http://www.copyright.gov/policy/software/grassley_leahy‐software‐study‐request‐10222015.pdf  (“One result of recent technological developments is that copyrighted software is ubiquitous in  our daily lives . . . [and] many questions are being asked about how consumers can lawfully use  products that rely on software to function.”).   See SIIA Initial Comments at 6 (“During the last rulemaking, disputes arose over software in  tractors, automobiles, and the like—situations that Congress did not envision when passing the  law eighteen years ago.”); Tr. at 53:18–55:01 (May 19, 2016) (Band, LCA) (“Congress, when it was  talking about 1201 . . . [was] not thinking about tractors.  And the fact that we’re talking about  tractors and . . . automobiles and that’s where it’s gone to, does suggest that there is a serious  problem here.”).  278  MDY, 629 F.3d at 951.    279  See Alex Hern, Keurig Takes Steps Towards Abandoning Coffee‐Pod DRM, THE GUARDIAN (May 11,  2015), https://www.theguardian.com/technology/2015/may/11/keurig‐takes‐steps‐towards‐ abandoning‐coffee‐pod‐drm (noting that consumer complaints and consumer advocacy efforts  led Keurig to back away from efforts to enforce digital rights management in its coffee machines);  Cory Doctrorow, Tell HP:  Still a long way to go to make up for breaking our printers (Oct. 3, 2016),  https://www.eff.org/deeplinks/2016/09/hps‐run‐keep‐pressure (noting that Hewlett‐Packard  issued an update removing a feature that configured its printers to accept only proprietary ink).  280 49   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 B. Anti‐Trafficking Provisions The anti‐trafficking provisions in section 1201(a)(2) and (b) were the subject of much  disagreement among study participants.  While some championed these provisions as  incentivizing the creation of new avenues for content distribution and providing an  essential enforcement mechanism, others argued that the trafficking prohibitions have  had little meaningful impact on preventing infringement, and instead have served to  restrict legitimate uses of copyrighted works, including activities exempted under the  triennial rulemaking.  1. Overall Effectiveness As discussed above, Congress enacted the anti‐trafficking provisions “to provide  meaningful protection and enforcement of the copyright owner’s rights to control access  to his or her copyrighted work.”281  Many stakeholders argued that these provisions  have been effective in stemming the development of a marketplace for circumvention  tools and in minimizing mass piracy.282    Several commenters indicated that these provisions are effective in large part because  they provide a more efficient enforcement mechanism than the anticircumvention bar  under section 1201(a)(1).  For example, ESA observed that “the actions of distributors of  circumvention technology are comparatively easy to detect, and targeting them is the                                                          SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 28; HOUSE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 18;  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 38; HOUSE MANAGER’S REPORT at 8.  281  See, e.g., BSA   The Software Alliance (“BSA”) Initial Comments at 1; Copyright Alliance Initial  Comments at 13 (without anti‐trafficking protections, rightsholders would be forced to engage in  an “‘arms race’ of encryption and circumvention technologies, diverting resources away from  more beneficial uses like the creation and dissemination of copyrighted works”); Kernochan  Center Initial Comments at 6 (“[W]ithout the ban against trafficking, circumvention devices  useable by even the most technolog[ically]‐challenged of consumers would undoubtedly be  readily available, and TPMs would be largely ineffective.”); SIIA Initial Comments at 4 (“In the  United States, [section 1201] has prevented capital formation around ‘black box’ businesses  dedicated to circumvention or the sale of circumvention devices . . . .”); Tr. at 165:13–17 (May 25,  2016) (Reed, Fox Entm’t Grp.) (“[T]he anti‐trafficking provisions have prevented the tools to  engage in . . . piracy from becoming mainstream in a way that we think is beneficial ultimately to  maintaining a robust market for creative content.”); Tr. at 169:21–170:02 (May 25, 2016) (Wolfe,  Authors Alliance) (“[T]he anti‐trafficking provisions have at least had some measure of success in  keeping the tools out of end user hands that enable those kinds of infringements.”); Tr. at 26:20– 27:04 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (“[T]he thing that [section]  1201 has done most effectively is kill any market for circumvention tools.”).   282 50   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 most effective and efficient way to protect the rights provided by Section 1201.”283   Absent the ability to target traffickers, these commenters argued, the need to identify  and pursue claims against individual circumventers would dramatically increase the  cost of enforcement.284    Copyright owners also emphasized the anti‐trafficking provisions’ role in preventing  circumvention tools from becoming available in legitimate outlets such as Best Buy or  Amazon.  In their view, even if some tools remain accessible through illicit sources, the  anticircumvention provisions have prevented such tools from acquiring the legitimacy  in the public mind that would result from their availability in mainstream markets.285   The Copyright Alliance argued that this “reduces the attractiveness of commercial  business models that are based on enabling access to infringing works” and “helps  prevent . . . capital formation around the black box business dedicated to . . . sales of  circumvention devices.”286  Other commenters, however, expressed doubt as to whether the anti‐trafficking  provisions in fact prevent any unauthorized circumvention or infringement from                                                          ESA Initial Comments at 14; see also DVD Copy Control Ass’n & Access Content Sys. Licensing  Adm’r, LLC (“DVD CCA & AACS LA”) Initial Comments at 4 (stating that their litigation efforts  are spent “enforcing the anti‐trafficking prohibitions as those products posed the greatest harm”).  283  See, e.g., Tr. at 205:16–206:08 (May 25, 2016) (Metalitz, AAP, MPAA & RIAA) (noting that the  “vast majority of enforcement” efforts are based on 1201(a)(2) violations, and “the fact that a  person may be committing an act of circumvention that only affects their access to a particular  copyrighted work, it’s got to be a much lower priority.”); Tr. at 14:17–15:01, 81:13–20 (May 20,  2016) (Kupferschmid, Copyright Alliance) (“Being able to target trafficking is also important  because actions of distributors . . . of circumvention technologies is . . . comparatively easy to  detect and targeting them is the most efficient and effective way to actually enforce 1201”; also  noting the important role the anti‐trafficking provisions play in deterring piracy for small  business owners).  284  See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 14 (“If the distribution of hacking tools . . .  becomes legal and widespread, the public’s perception of what these products can legitimately be  used for could become confused, resulting in frustration and abuse.”); Tr. at 21:08–20 (May 20,  2016) (Besek, Kernochan Center) (“You can’t argue a system isn’t effective just because some  people can bypass it.  There’s always been some degree of infringement.  There always will be.   The real goal is to reduce it to the level where you still have a viable market. . . .  [Y]ou don’t want  it just available at Best Buy. . . .  And so, it’s really important that . . . the circumvention means not  be so generally available.”); Tr. at 14:05–12 (May 20, 2016) (Kupferschmid, Copyright Alliance)  (“[T]he ultimate purpose is to keep this hacking software out of the mainstream and limit its  availability to the infringers so you can’t just walk into Best Buy, for instance, and get a copy.”).  285  Tr. at 14:15–17, 15:02–05 (May 20, 2016) (Kupferschmid, Copyright Alliance).  286 51   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 occurring.287  Several pointed to the large‐scale proliferation of illegal circumvention  tools online, arguing that the statute has done little to slow the dissemination of such  devices.288  OTW contended that “[c]lear copies of almost any work are available through  unauthorized sources, in significant part because, once copy protection is broken once,  that copy can seed other copies with no further need for anticircumvention [sic] tools.”289    2. Proposed Changes Several user groups expressed concern regarding the effect of the anti‐trafficking  provisions on their ability to engage in circumvention activity authorized through the  triennial rulemaking.  They proposed legislative changes to enable exemption  beneficiaries to make or obtain necessary circumvention tools for that purpose, and to  allow third parties to assist users in carrying out the exempted activity.   a. Manufacture and Distribution of Tools Subsections (a)(2) and (b) make it unlawful to “manufacture” a circumvention device.290   Some commenters noted that that language could be read to prohibit the beneficiary of  an exemption from making a tool for his or her own use in engaging in the exempted  circumvention activity.291  Most user groups believed such a reading would be  erroneous:  as Public Knowledge contended, “[t]o suggest that exemptions come with no  right to create or acquire tools to effectuate those exemptions would render them  superfluous, a flatly illogical outcome to be avoided as a matter of statutory                                                          See, e.g., Public Knowledge Initial Comments at 7 (“[R]eports of massive online infringement  by copyright owners, if they are to be believed, suggests that § 1201 has failed at curbing  infringement.”); Soc’y of Am. Archivists (“SAA”) Initial Comments at 4 (“SAA is not aware that  the anti‐trafficking provisions of section 1201(a)(2) and 1201(b) have had any impact in deterring  copyright infringement.”).  287  LCA Initial Reply Comments at 2 (“[Rightsholders] overlook the fact that TPMs remain  effective notwithstanding the widespread availability of circumvention tools on the Internet (and  the relative dearth of section 1201 enforcement actions).”); see also AAU, ACE, APLU &  EDUCAUSE Initial Comments at 12 (“[T]he technology necessary to circumvent the TPMs on  DVDs and other storage media is widely available via the Internet and simple to use.”).  288  OTW Initial Comments at 6.  289  17 U.S.C. § 1201(a)(2), (b).  290  See, e.g., LCA Additional Comments at 4 (“On the face of the statute, a person granted an  exemption to circumvent would not be able to manufacture a circumvention tool, and could not  obtain such a tool from a third party.  This makes no sense.”); ORI Additional Comments at 5  (similar).  291 52   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 construction.”292  Nevertheless, a few users suggested that the uncertainty on this issue  has dissuaded them from exercising exemptions granted via the rulemaking.  In the  words of a group of college and university associations, “[n]o educational institution  granted an exemption wants to assume that a temporary exemption implicitly includes  the right to develop the necessary circumvention tools to take advantage of that  exemption.”293   Several participants supported legislative change to explicitly allow the making of  necessary circumvention tools in these circumstances.294  In considering this proposal,  the Office notes at the outset that many tools that can be used for circumvention are not  subject to section 1201’s prohibitions:  in addition to programs specifically designed for  circumvention, which section 1201 is aimed at, common software can also be employed  for circumvention purposes.295  The legislative history of section 1201 explicitly  demonstrates Congress’ intent to exclude such generally available software tools,  including compilers, disassemblers, password‐recovery utilities, and commercial “key‐ cracker” products, from the reach of the prohibition.296    To a large and increasing degree, however, circumvention requires the use of specialized  software, such as code to convert protected e‐books into formats usable with assistive  technologies297 or to bypass encryption on DVDs.298  To the extent the law prohibits the  development of such software, many users would be unable to engage in activities  expressly permitted by the relevant exemption, unless they rely on circumvention  programs produced unlawfully.  The Office accordingly agrees that exemption                                                          Public Knowledge Additional Comments at 4–5; accord Authors Alliance Additional Comments  at 4–5 (“[A]ny reading of Section 1201 that would prohibit beneficiaries of exemptions from  creating the tools necessary in order to exercise these exemptions is an absurd result that renders  the entirety of the Section 1201(a)(1) exemption process futile.”).  292 293  AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 12.   See, e.g., ISRI Additional Comments at 6; ORI Additional Comments at 5; LCA Additional  Comments at 4.  294  In addition, some TPMs can be defeated without using software.  See, e.g., Jamie Condliffe, You  Can Hack Keurig’s DRM With Scotch Tape to Use Knock‐Off Coffee Pods, GIZMODO (Dec. 11, 2014),  http://gizmodo.com/you‐can‐hack‐keurigs‐drm‐with‐scotch‐tape‐to‐use‐knock‐1669713772; CD  Crack: Magic Marker Indeed, WIRED (May 20, 2002), http://archive.wired.com/science/discoveries/ news/2002/05/52665.  295  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 42–43 (referencing compilers, trace analyzers, and  dissemblers); SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 16 (referencing password utilities and  “‘key‐cracker products,’ . . . for the purpose of quick data recovery of encrypted data”).  296  See 2012 Rulemaking at 20.   297  See 2015 Rulemaking at 29.  298 53   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 beneficiaries should be able to make necessary tools solely for their own use in carrying  out exempted circumventions.  The Office is not convinced, however, that statutory change is necessary to effectuate  this right.  To begin with, legislation may be premature.  The scope of the  “manufactur[ing]” language in section 1201(a)(2) and (b) has yet to be resolved by the  courts; in fact, the Office is aware of no case in which a court has considered whether the  manufacturing bar applies to exemption beneficiaries making a tool for personal use.   Nor is it clear that these provisions are, as a practical matter, preventing beneficiaries  from creating or utilizing circumvention tools to a significant degree.  While the dearth  of case law and enforcement actions is not determinative—indeed, we recognize that  statutory ambiguity itself can have a deterrent effect299—it does suggest that there is not  yet a pressing need for legislative action.  Second, there are strong reasons to conclude that Congress did not intend to apply the  manufacturing bar to exemption beneficiaries from producing their own circumvention  tools for personal use.  As several commenters noted, such a reading would render the  rulemaking process effectively meaningless for many users.300  Moreover, the term  “manufacture” appears in a list of activities defined as forms of trafficking:  “No person  shall manufacture, import, offer to the public, provide, or otherwise traffic in . . . .”301   “Traffic” is not defined in the statute, but it is commonly associated with trade or  commercial activity.302  Under the interpretive canon of noscitur a sociis, manufacture  should be understood by reference to surrounding words, suggesting that Congress  intended the prohibition to apply to activities involving a wider distribution of  circumvention tools, and not to activities done solely for purposes of self‐help.303                                                          See AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 12.  299  See Authors Alliance Additional Comments at 4–5; Repair Ass’n & iFixit Additional Comments   at 16.     300  17 U.S.C. § 1201(a)(2), (b).  The legislative history contains no relevant discussion of the term   “manufacture.”   301  See, e.g., Traffic, MERRIAM‐WEBSTER, https://www.merriam‐webster.com/dictionary/traffic (“a:   import and export trade[;] b: the business of bartering or buying and selling[;] c: illegal or   disreputable usually commercial activity[;] . . . to carry on traffic”); Traffic, BLACK’S LAW   DICTIONARY 1725 (10th ed.) (“To trade or deal in (goods, esp. illicit drugs or other contraband)   ”).   302  See Authors Alliance Additional Comments at 5 (“[A] plain reading of the statute clearly   demonstrates the provisions are about the provision of tools and services to others, and not about   the self‐help that is the baseline necessity of an effective exemption process.”); Repair Ass’n &   iFixit Additional Comments at 15–16 (“[T]he phrase ‘or otherwise traffic’ in 1201(a)(2) clearly   303   54   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  It is true, as some copyright owners noted, that the presence of explicit authorization for  the making of tools in some of the permanent exemptions—specifically, those for  encryption research, reverse engineering, and security testing—could be read to suggest  that there is no corresponding right appurtenant to the other exemptions, including  those adopted through the rulemaking.304  But the Office is not persuaded that this  inconsistency is determinative.  By including the ability to develop means for  circumvention within these permanent exemptions, Congress may simply have wished  to avoid any ambiguity as to whether such activity is permitted, particularly since  encryption research, reverse engineering, and security testing in at least some cases may  involve distribution activity more commonly associated with trafficking.  Indeed, each  of these exemptions expressly contemplates a user sharing circumvention means with  others.305  Given that the alternative reading could undermine much of the statute’s  overall design, the Office believes that this is the preferred construction.    For these reasons, the Office does not believe any legislative change to the  manufacturing provision is currently necessary and that section 1201 should not be  interpreted to prohibit permitted beneficiaries from creating a circumvention tool for  personal use.  In the event, however, that Congress wishes to provide clarification, it  could consider adding language to the statute providing that, notwithstanding  subsections (a)(2) and (b), a person entitled to an exemption to subsection (a)(1) may  develop a circumvention tool solely for his or her own use in engaging in the exempted  activity.                                                                                                                                                                   indicates that ‘manufacture’ should be interpreted as large‐scale production for the purposes of  trafficking to the public, not mere creation of a tool for personal use.”).   See Copyright Alliance Additional Comments at 4 (“If Congress intended such a right, it would  have included it expressly as it did in the provisions for permanent exemptions for reverse  engineering, encryption research, and security testing.”) (citations omitted).  The Copyright  Alliance also noted that section 1201(a)(1)(E) expressly bars any exemption granted under the  triennial rulemaking from serving as a defense to the anti‐trafficking provisions, and thus argued  that the rulemaking cannot excuse any activity to the extent it is deemed “manufacturing.”  Id. at  3–4.  304  17 U.S.C. § 1201(f)(3) (“[T]he means permitted under paragraph (2), may be made available to  others” under certain conditions), § 1201(g)(4) (“Notwithstanding the provisions of subsection  (a)(2), it is not a violation of that subsection for a person to . . . provide the technological means to  another person with whom he or she is working collaboratively for the purpose of conducting the  acts of good faith encryption research described in paragraph (2) or for the purpose of having  that other person verify his or her acts of good faith encryption research described in paragraph  (2).”), § 1201(j)(4) (“Notwithstanding the provisions of subsection (a)(2), it is not a violation of  that subsection for a person to develop, produce, distribute or employ technological means for  the sole purpose of performing the acts of security testing described in subsection (2), provided  such technological means does not otherwise violate section (a)(2).”).  305 55   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Should Congress pursue statutory amendment, the Office does not recommend that it  take the additional step of allowing the distribution of necessary tools to exemption  beneficiaries.306  As an initial matter, the Office does not understand such activity to be  permitted under current law.  Moreover, the Office agrees with the commenters who  argued that it would be impossible to control the downstream uses of any  circumvention tools once distributed, even if they were produced with the intent that  they be used only to assist authorized circumvention.307  Proponents responded that  circumvention tools are already widely available online and that other laws would  adequately protect against illicit uses.308  But, as several commenters noted, perhaps the  primary value of the anti‐trafficking provisions has been to prevent the development of  mainstream business models based around the production and sale of circumvention  tools.309  Permitting the distribution of such tools could significantly erode that  important benefit.  b. Third‐Party Assistance Subsections (a)(2) and (b) make it unlawful to “offer to the public, provide, or otherwise  traffic in any . . . service . . . or part thereof” that is primarily designed for the purpose of  circumvention, has only limited commercially significant purpose other than  circumvention, or is marketed for use in circumvention.310  The Librarian is not  authorized to adopt exemptions to those provisions.  Many commenters expressed  concern that these prohibitions may prevent third parties from offering assistance to  those entitled to engage in exempted circumvention activities.  They noted that ordinary  consumers often lack the skills or technical knowledge to circumvent independently.311                                                           See, e.g., Mozilla Initial Comments at 5; Rico Robbins Initial Comments at 1–2; Auto Care  Additional Reply Comments at 8; Public Knowledge Additional Reply Comments at 4–5; Tr. at  56:02–07 (May 20, 2016) (Greenstein, Auto Care) (noting that consumers “need to rely on others  who can create the tools that make [circumvention] possible” and agreeing that there needs to be  a market for those tools).  306  See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 14; Alliance of Auto. Mfrs. (“Auto Alliance”)  Initial Comments at 9; Copyright Alliance Initial Comments at 13; Kernochan Center Initial  Comments at 7.  307  See, e.g., LCA Additional Comments at 4 (“Circumvention tools already are widely available on  the internet.”); Mozilla Additional Comments at 4 (“Some commenters oppose allowing technical  assistance on the grounds that such tools could be misused for illicit purposes. . . .  Copyright law  and law enforcement have the authority and ability to penalize those who act illegally, including  those who misuse circumvention technologies.”).   308 309  See supra pp. 51–52 and notes 285–86.  310  17 U.S.C. § 1201(a)(2), (b)(1).   See, e.g., ACM U.S. Pub. Policy Council (“USACM”) Initial Comments at 3 (“[M]any consumers  lack the knowledge and expertise to develop tools that would enable them to benefit from  311   56   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Others pointed to the difficulty of obtaining or developing one’s own tools for  circumventing (assuming that is itself legal, as discussed above).312  Commenters also  noted the disproportionate impact a ban on third‐party assistance has on beneficiaries  with disabilities.313    While most participants recognized some need for such assistance, a few suggested that  this concern may be overstated.  The Kernochan Center stated, “[w]e suspect that this  occurs less frequently than it might appear on the surface, as in many cases  circumvention tools are available (e.g., for DVDs) and in other cases, it can be assumed  that the beneficiaries of the exception have the technical expertise to circumvent (e.g.,  where the underlying work is sought for the purpose of reverse engineering).”314  The  American Intellectual Property Law Association (“AIPLA”) requested a study into  whether third‐party assistance is, in fact, needed.315  The Copyright Office has previously suggested that exemption beneficiaries may have a  legitimate interest in circumvention assistance in at least some circumstances, and has  said that Congress may wish to consider legislative clarification in this area.316  In this  proceeding, many commenters supported amending section 1201 to explicitly authorize                                                                                                                                                                 granted exemptions.”); Jay Freeman Initial Comments at 1 (“The reality is that modifying an  iPhone to strip away the software encryption locks that prevent this kind of functionality is  extremely complex.”); iFixit Initial Comments at 3 (“Without third‐party assistance, many of  these exemptions are useless in the real world.”); Mozilla Initial Comments at 5 (“In practice,  omitting [third‐party assistance], as currently happens, risks worsening a social divide— technically savvy users would have even more advantages over non‐savvy users, as they are the  only ones who have the skills to engage in the socially beneficial exempted action without  help.”); Int’l Imaging Tech. Council & Static Control Components, Inc. Additional Comments at  5–6.  312  See, e.g., Authors Alliance Initial Comments at 3; Auto Care Initial Comments at 9.   See DIYAbility Initial Comments at 7; Learning Disabilities Ass’n of Am. (“LDAA”) Initial   Comments at 2; Marjorie Anderson Initial Comments at 1.   313  Kernochan Center Initial Comments at 6–7; see also ESA Initial Comments at 15; Tr. at 33:17– 34:02 (May 20, 2016) (Sheffner, MPAA).  314 315  AIPLA Initial Comments at 2–3.   See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 29–30 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S.  Copyright Office); 2015 Recommendation at 4–5.  316 57   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 such assistance.317  Others advocated a narrower change to allow the Librarian to adopt  exemptions for third‐party assistance through the rulemaking on a case‐by‐case basis.318    To assess the need for legislation, the Office first addresses the threshold question of  whether, or to what extent, third‐party assistance is prohibited under current law.  Case  law to date offers little guidance on this question, and commenters were sharply  divided.  Some user groups argued that a service whose “primary purpose” is  something other than circumvention falls outside the scope of the service bar, even if it  incidentally involves circumvention.  EFF explained:  For example, a comprehensive auto repair service may incidentally  require circumvention of access controls on vehicle software in order to  access diagnostic data or adjust settings.  Such a service would not be  “primarily designed or produced for the purpose of circumventing a  technological measure,” as the primary purpose of the service is the  repair, not the circumvention.  Likewise, such a service would have a  “commercially significant purpose” other than circumvention and would  not likely be “marketed . . . for use in circumvention.”319    While acknowledging that auto repair may be a unique circumstance, copyright owners  generally disagreed, pointing out that the ultimate purpose of any circumvention service  will always be something beyond circumvention itself.320  They further argued that any  implied right to third‐party assistance for exemption beneficiaries is expressly precluded  by section 1201(a)(1)(E), which prohibits an exemption granted in the rulemaking from  serving as a defense in an action to enforce any other provision of title 17.321  Some also  suggested that the prohibition on the trafficking of “any . . . service . . . or part thereof,  that . . . is primarily designed or produced for the purpose of circumventing”322                                                          See, e.g., ISRI Initial Comments at 15; Am. Ass’n of Law Libraries (“AALL”) Additional  Comments at 3; Mozilla Additional Comments at 4.  317  See, e.g., Authors Alliance Initial Comments at 3–4; Maryna Koberidze Initial Comments at 3.  318  EFF Initial Comments at 10–11 (citations omitted); see also Consumer Tech. Ass’n (“CTA”)  Initial Comments at 3–6 (suggesting that Congress did not intend the DMCA “to in any way limit  the authority of manufacturers and retailers to address the legitimate concerns of their  customers”).    319  See AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 14 (“[V]ery few people engage  in circumvention for its own sake.  If a customer is attracted to a service not because she is  interested in circumvention, but because she wants to create copes of Blu‐ray Discs or play  pirated copies of video games on a console, that service is of course prohibited by Section 1201 (as  it should be).”).  320  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 13.  321  17 U.S.C. § 1201(a)(2), (b)(1) (emphasis added).  322 58   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 demonstrates that the statute covers services involving only incidental circumvention.323   Others noted that some of the permanent exemptions extend to the anti‐trafficking  provisions, arguing that where Congress intended to create an exception to those  provisions, it did so expressly.324  There is also some question concerning the relevance, if any, of the Unlocking Act to this  analysis.  As discussed, that legislation provides that circumvention under any  exemption granted by the Librarian to permit cellphone unlocking may “be initiated . . .  by another person at the direction of the [device] owner, or by a provider of a  commercial mobile radio service or a commercial mobile data service at the direction of  such owner or other person.”325  In the sixth triennial rulemaking recommendation, the  Office read that language to indicate that Congress did not understand third‐party  assistance to be permitted outside that specific context:  “The fact that Congress felt  compelled to take this action in connection with unlocking indicates that Congress  believed it was necessary to amend the law to permit circumvention ‘at the direction of’  the owner.”326  Some commenters however, disputed that the Unlocking Act created a  negative inference against the lawfulness of third‐party assistance generally.327    Ultimately, the Office concludes that there is, at a minimum, substantial uncertainty as  to whether there are types of third‐party assistance that would fall outside the reach of  the “service” bar.  The Office appreciates that amending the anti‐trafficking provisions  themselves to address third‐party assistance might prove to be a difficult exercise in  line‐drawing, while posing risk to the digital platforms incentivized by the statute.  But  the legal doubt on whether users can seek out assistance presents a legitimate concern  for exemption beneficiaries, many of whom may be increasingly frustrated by a lack of  access to the tools or skills required to make use of exemptions, particularly when trying  to engage in activities, such as automobile repair, that simply did not implicate  copyright in the analog world.  The Office believes it is important that intended users of                                                          Tr. at 190:08–18 (May 25, 2016) (Metalitz, AAP, MPAA & RIAA).  This echoes a holding in 321  Studios v. Metro Goldwyn Mayer Studios, Inc., which found DVD copying software to be an illicit  circumvention tool because one feature of the software was to unlock CSS protected DVDs, in  violation of the “part thereof” aspect of the prohibition.  307 F. Supp. 2d 1085, 1098 (N.D. Cal.  2004).  The court also found that the software at issue was expressly marketed as a circumvention  tool.  Id. at 1098–99.  323 324  SIIA Initial Comments at 3; Copyright Alliance Additional Comments at 4.   325  Unlocking Act § 2(c), 128 Stat. at 1751–52.  326  2015 Recommendation at 247.   See, e.g., CTA Initial Comments at 9 (“[I]n reporting out the final version of the bill that  reversed the Librarian’s denial, the Senate Judiciary Committee was emphatic that it intended no  positive or negative inference with respect to the Librarian’s authority in other exemption  proceedings.”) (citations omitted); EFF Initial Comments at 11.   327 59   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 exemptions can take full advantage of them even if this requires aid from third parties.   Accordingly, the Office believes that a targeted statutory amendment authorizing the  provision of assistance to exemption beneficiaries in appropriate circumstances is  advisable.328  As the Office has suggested previously,329 one approach would be for Congress to adopt  legislation giving the Librarian the discretion, as part of the triennial rulemaking, to  explicitly permit circumvention performed “at the direction of” intended beneficiaries of  a temporary regulatory exemption.330  This limited amendment, focused on service  providers, may avoid concerns over downstream control issues associated with  authorizing the distribution of circumvention tools.  The Office acknowledges that some  commenters opposed even this expansion of the rulemaking.  But most of these concerns  appear primarily directed at the development and distribution of tools, and not the  ability to use a service technician to engage in an otherwise exempted activity on behalf  of an exemption beneficiary.331  While the Office does not recommend amending the  anti‐trafficking provisions to allow the broad provision of circumvention services  outside the scope of the rulemaking, it remains optimistic that a targeted amendment to  section 1201(a)(1)(C), based on the language in the Unlocking Act, might be worthwhile  to facilitate the usability of exemptions supported by the rulemaking record.  To                                                          See 2015 Recommendation at 4 (“Congress may wish to consider clarifications to section 1201  to ensure that the beneficiaries of exemptions are able to take full advantage of them even if they  need assistance from third parties.”).  328  See id. at 5 (“Congress may wish to consider [an] amendment to section 1201 to address these  sorts of situations, for example, by expressly allowing the Librarian to adopt exemptions that  permit third‐party assistance when justified by the record.”).  329  Because allowing circumvention “at the direction” of a user may not be necessary for all  exemptions, the Office recommends a narrow statutory change permitting individual  consideration of such exemptions as part of the triennial rulemaking, rather than a broader  statutory change establishing a blanket exemption.    330  See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 14 (“AAP, MPAA, and RIAA oppose  amending the statute to allow the Librarian to grant exemptions to the anti‐trafficking  prohibitions.  As stated above, tools designed to enable lawful uses would inevitably also enable  unlawful uses as there is no way to effectively control the application of such tools once they are  in the stream of commerce.”); Copyright Alliance Initial Comments at 13 (“There is no  justification for amending Section 1201 to allow the adoption of exemptions to the prohibition on  circumvention that can extend to exemptions to the anti‐trafficking prohibitions. . . .  Once  [circumvention] tools are available in the marketplace, even for ostensibly lawful purposes, they  will inevitably become useful for unlawful purposes, making them virtually impossible to police,  and very likely leading to an even more aggressive ‘arms race’ as described above.”); DVD CCA  & AACS LA Initial Comments at 16 (“DVD CCA and AACS LA object to any proposal that would  encourage the development of a legitimate marketplace for circumvention tools or circumventing  products.”).   331 60   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 effectuate this authority, Congress may need to consider the amendment’s interaction  with the anti‐trafficking provisions.332  Additionally, and as discussed further below,  consideration of such a change would need to take into account any potential  interactions with U.S. trade obligations.  In the meantime, the Office will consider changes to the administration of the  rulemaking that could lead to clarification of the law in this area.  In the past, the Office  has declined to recommend exemptions allowing circumvention on behalf of another  person, noting that such exemptions “may implicate the anti‐trafficking provision set  forth in section 1201(a)(2) and (b).”333  For example, in the most recent rulemaking, the  Office did not recommend an exemption for circumvention for vehicle repair or  modification activity done “on behalf of” the vehicle owner.334  Even if such  circumvention might itself qualify as a noninfringing use, the Office declined to  recommend an exemption because it might separately constitute an unlawful service  under subsections (a)(2) and (b).    Given the uncertain scope of the service bar, one approach may be for the Office in the  future to consider exemptions that define the class of eligible users less restrictively.335   The Office has previously taken this approach in other instances.  For example, the  current regulatory exemption for assistive technology requires that a blind person or  other person with disabilities, as defined under section 121, must lawfully acquire a  literary work, but does not specify who may engage in the actual circumvention.336  This  practice need not alter the Office’s decision that it could not endorse circumvention “on  behalf of” the vehicle owner, or other phrasing that could implicate the statutory  prohibition on services; the Office continues to believe that it cannot affirmatively  recommend exemption language that is likely to be read to authorize unlawful                                                          See 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(E) (“Neither the exception under subparagraph (B) from the  applicability of the prohibition contained in subparagraph (A), nor any determination made in a  rulemaking conducted under subparagraph (C), may be used as a defense in any action to  enforce any provision of this title other than this paragraph.”).  332  2015 Recommendation at 246–47.    333  Id.  334  This approach appears supported by section 1201(a)(1)(C)’s reference to permitting “users of a  copyrighted work” to engage in circumvention, as opposed to “owners” of a work.  17 U.S.C.  § 1201(a)(1)(C).  335  37 C.F.R. § 201.40(b)(2) (2015) (referring to works “lawfully obtained by a blind or other person  with a disability, as such a person is defined in 17 U.S.C. 121,” while not specifying the parties  able to engage in the underlying circumvention); see also DVD CCA & AACS LA Additional  Reply Comments at 5 (suggesting that prior exemptions “at least implicitly authorized librarians  to assist professors and other exemption beneficiaries” in circumventing access controls on DVDs  for instructional purposes).  336 61   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 trafficking activity.337  Nor is the Office expressing a view on the legal question of  whether there are certain forms of third‐party assistance that may not rise to the level of  prohibited “service[s].”  But because that question is both untested and outside the  scope of the rulemaking, the Office, where appropriate, will seek to avoid  recommending unduly narrow definitions of exemption beneficiaries.  This may provide  greater opportunity for the courts to provide guidance on the proper construction of the  anti‐trafficking provisions.338  The Office also considered additional approaches raised in this proceeding, including  the use of voluntary initiatives to facilitate cooperation between rightsholders and end  users,339 and the establishment of a regulatory scheme for the licensing of circumvention  service providers (the so‐called “locksmith” system).340  At this time, however, the Office  finds the record on these proposals insufficient to issue a specific recommendation.  The  Office encourages discussion between stakeholders on these proposals and will continue  to monitor any developments.  C. Permanent Exemptions As explained above, the circumvention and anti‐trafficking prohibitions exist in concert  with a list of activities that are permanently exempted from these prohibitions.  In the  written comments and during the roundtables, there was considerable discussion about  whether the existing permanent exemptions have kept up with evolving technologies, or                                                          Thus, the Office does not agree with commenters to the extent they argued that the Librarian is  authorized to adopt such language.  See, e.g., EFF Initial Comments at 11; USC Intellectual Prop.  & Tech. Law Clinic (“IPT USC”) Initial Comments at 11; AAA Initial Reply Comments at 4.  337  See Tr. at 68:20–69:19 (May 20, 2016) (Schwartz, CTA) (stating that courts will not hesitate to  allow actions against parties violating the trafficking provisions even if the Copyright Office  grants exemptions that arguably extend to certain prohibited trafficking activities).  338  See Auto Alliance Initial Comments at 8–9 (citing the Memorandum of Understanding used in  the auto industry to facilitate the distribution of circumvention tools and the provision of services  and parts by third‐party repair shops and aftermarket producers); DVD CCA & AACS Initial  Comments at 15 (“DVD CCA and AACS LA have repeatedly stated a willingness to discuss  issues with bona fide proponents to ascertain whether a voluntary solution could be reached.”);  Tr. at 60:09–62:19 (May 20, 2016) (Kupferschmid, Copyright Alliance) (suggesting that voluntary  initiatives are more flexible than legislation).  339  See Tr. at 23:08–24:15 (May 20, 2016) (Adler, AAP); Tr. at 41:15–42:13 (May 20, 2016) (Love,  Knowledge Ecology Int’l (“KEI”)).  For an example of a voluntary initiative, see Jason Koebler,  Apple Has Quietly Made its Secretive ‘iPhone Calibration Machine’ Available to Repair Shops,  MOTHERBOARD (June 5, 2017), https://motherboard.vice.com/en_us/article/apple‐has‐quietly‐ made‐its‐secretive‐iphone‐calibration‐machine‐available‐to‐repair‐shops (reporting that Apple  recently initiated a pilot program to provide some authorized, independent repair companies a  proprietary tool that is necessary to repair newer iPhone home buttons).  340 62   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 whether legislative reform is warranted to update the existing exemptions or to add new  categories of permitted activities.  While most commenters favored some reform of the  permanent exemption framework, others opposed any statutory change, arguing that  changes in technology are best addressed in the triennial rulemaking, which, they stated,  was created for just that purpose.341  In the following section, the Office analyzes these  viewpoints and provides interpretative guidance regarding the operation of the statute.   It also offers legislative recommendations in those cases where there is evidence that the  current statute is not achieving Congress’ objectives, or where it appears that legislative  reform may be preferable to evaluating new or expanded temporary exemptions  through the triennial rulemaking.  1. Existing Permanent Exemptions a. 1201(f) Exemption for Reverse Engineering The Copyright Office studied whether section 1201(f), which exempts certain reverse  engineering activities from the anti‐trafficking prohibitions as well as the  anticircumvention ban, is sufficiently robust to accommodate emerging technology.  As  explained above, section 1201(f) has three interconnected parts:   1201(f)(1) provides an exemption to section 1201(a)(1) under which a person may  circumvent an access control on a computer program “for the sole purpose of  identifying and analyzing those elements of the program that are necessary to  achieve interoperability of an independently created computer program with  other programs.”342     1201(f)(2) provides that a person may “develop and employ” circumvention tools  for either of two purposes:  “[1] in order to enable the identification and analysis  under paragraph (1), or [2] for the purpose of enabling operability of an  independently created computer program with other programs.”343     1201(f)(3) provides that the information and tools referred to in the preceding  paragraphs “may be made available to others . . . solely for the purpose of                                                          See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 15 (stating that the joint commenters “are  not aware of any circumstances that would rise to the level of justifying legislative revision of  section 1201,” that “[v]ery little litigation has touched on the scope and interpretation of the  existing statutory exceptions to the anti‐circumvention and anti‐trafficking prohibitions,” and  “[i]f they were not serving their purpose, litigation in the areas addressed by the statute likely  would be more common”); see also BSA Initial Comments at 1–2; Copyright Alliance Initial  Comments at 13–14; ESA Reply Comments at 2; SIIA Additional Comments at 3.  341 342  17 U.S.C. § 1201(f)(1).  343  Id. § 1201(f)(2) (numbers in brackets added).   63   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 enabling interoperability of an independently created computer program with  other programs” so long as doing so does not constitute infringement or violate  other applicable law.344  The main question is the extent to which section 1201(f) allows the circumvention of  access controls to achieve interoperability generally, with many expressing concern that  section 1201(f) is too restrictive and overly limited to circumvention for purposes of  conducting identification and analysis related to interoperability.345  Conversely, many  copyright owners opined that limiting circumvention to purposes of identification and  analysis of programmatic elements necessary to achieve interoperability is consistent  with congressional intent, and suggested that concerns are “overstated,” particularly as  the triennial rulemaking is available as a failsafe to address additional uses.346  ORI,  however, argued that paragraphs (f)(2) and (f)(3) “make clear that software that enables  interoperability can be developed and distributed to users, who can then use that  software.”347    The few cases in which courts have addressed section 1201(f) have not resolved this  ambiguity.  In Lexmark, the Sixth Circuit reversed the dismissal of a section 1201(f)‐based  interoperability defense by a competitor who allegedly circumvented TPMs to enable  interoperability with its own printing cartridges.348  The Eighth Circuit subsequently                                                          Id. § 1201(f)(3).  344  See, e.g., Consumers Union Additional Reply Comments at 4 (proposing an amendment to  “cover not only analyzing the software in a product that would enable interoperability with other  products, but also adapting the software to enable interoperability”); EFF Initial Comments at 12  (proposing expanding the exemption to codify the Office’s conclusions in recent rulemakings that  “modifying software as necessary to render it compatible with other software is likely to be non‐ infringing”); Mozilla Initial Comments at 3.  345  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 12 (“By limiting the scope of the  exemption to identification and analysis, Congress conveyed that circumvention to gain access to  software for the purpose of copying and adapting it and including it in a new product, or merely  for the purpose of obtaining access to a work beyond that which has been purchased or licensed,  is not necessarily fair use.”); see also SIIA Initial Reply Comments at 5 (“[T]he exemption in  1201(f), combined with the rulemaking function, sufficiently handles any needs of  interoperability.”).  346  ORI Additional Comments at 3–4; see also CTA Additional Comments at 4 (stating that section  1201 “was not meant to restrict interoperability in a post‐sale, aftermarket environment”).    347  Lexmark, 387 F.3d at 550–51.  While the Sixth Circuit dismissed Lexmark’s section 1201(a) claim  on the ground that Static Control had not circumvented an effective TPM, thus eliminating the  need for a section 1201(f) defense, it also explained its disagreement with the district court’s  dismissal of that defense, reasoning that “the issue could become relevant at the permanent  injunction stage.”  Id.   348 64   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 identified four elements required to prevail on a section 1201(f) defense.349  Neither  opinion, however, addressed whether section 1201(f) could more generally be read to  permit circumvention for the purpose of enabling interoperability, or whether it is  limited to identification and analysis of elements necessary to achieve interoperability.   In another case, the Southern District of New York rejected a section 1201(f) defense,  finding that code developed to circumvent technological measures protecting DVDs was  not developed “for the sole purpose” of achieving interoperability and that the  defendants did not engage in reverse engineering themselves, but only disseminated the  code after the fact.350  While that court did not also address whether section 1201(f) could  exempt activities for interoperability that did not involve identification and analysis, in  an earlier opinion, the court stated that, “[s]ection 1201(f) permits reverse engineering of  copyrighted computer programs only and does not authorize circumvention of  technological systems that control access to other copyrighted works, such as movies.”351   Some copyright owners relied upon this litigation to express concern that a broader  exemption could enable bad actors to exploit the exemption for piracy purposes.352    The Copyright Office has noted “the importance of preserving the ability to develop  products and services that can interoperate with software‐enabled consumer  products.”353  The Office’s recent study on Software‐Enabled Consumer Products (which  expressly did not address section 1201) concluded that “statutory change [to the  Copyright Act] is not warranted” because, inter alia, courts have regularly applied the  fair use doctrine to permit uses of software ensuring interoperability with new products  and devices.354                                                            Davidson & Assocs. v. Jung, 422 F.3d 630, 641–42 (8th Cir. 2005) (“To successfully prove the  interoperability defense under § 1201(f), [defendants] must show:  (1) they lawfully obtained the  right to use a copy of a computer program; (2) the information gathered as a result of the reverse  engineering was not previously readily available to the person engaging in the circumvention; (3)  the sole purpose of the reverse engineering was to identify and analyze those elements of the  program that were necessary to achieve interoperability of an independently created computer  program with other programs; and (4) the alleged circumvention did not constitute  infringement.”).  349  Reimerdes, 111 F. Supp. 2d at 320.  350  Universal City Studios, Inc. v. Reimerdes, 82 F. Supp. 2d 211, 218 (S.D.N.Y. 2000).   351  See Tr. at 133:16–135:02 (May 20, 2016) (Dow, Walt Disney Co.) (citing Corley, 273 F.3d 429).   352  SOFTWARE STUDY at 52; see also 2015 Recommendation at 159–64 (recommending unlocking  exemption and noting “interoperability is favored under the law”).    353  SOFTWARE STUDY at 51–52, 59–60 (citing Sega, 977 F.2d at 1527–28 (holding that reverse  engineering to make a video game console interoperable with defendant’s video games was a fair  use) and Sony Comput. Entm’t, Inc. v. Connectix Corp., 203 F.3d 596, 608 (9th Cir. 2000) (holding  354   65   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 As explained above, however, violations of section 1201(a) must be evaluated separately  from questions of copyright infringement.  In prior rulemakings, the Office has  suggested that section 1201(f) is unclear whether a person may circumvent for  interoperability purposes if that person does not also perform an identification and  analysis of the programmatic elements necessary to achieve interoperability.  In other  words, even though paragraphs (f)(2) and (f)(3) contemplate the creation and  distribution of information or circumvention tools to others “for the purpose of enabling  interoperability,” they do not provide an express exemption to the circumvention bar  under section 1201(a)(1).355  Paragraph (f)(1), however, does provide an express  exemption from liability under paragraph (a)(1), but only if circumvention is “for the  sole purpose” of performing identification and analysis.356  For example, when  recommending an exemption for jailbreaking smartphones in 2010, the Register  remarked that   [i]n enacting Section 1201(f), Congress provided that one who created a  circumvention tool (a “means”) to enable an independently created  computer program to interoperate with a computer program (including a  bootloader or an operating system) would be permitted to provide that  circumvention tool to others so that they may use the tool to enable an  independently created computer program to interoperate with another  computer program when such activity is noninfringing.  Since Congress  determined that it is lawful to make such tools and provide them to  others for such purposes, it is difficult to imagine why Congress would  nevertheless have wished to make it unlawful for others to use the tools  for the purposes for which they were lawfully provided.357   The Register continued to note ambiguity in the statutory language when  recommending multiple exemptions related to interoperability purposes, including  cellphone unlocking and jailbreaking, in 2012358 and 2015.359                                                                                                                                                                 that reverse engineering to allow playing of PlayStation video games on a desktop computer was   a fair use)).    17 U.S.C. § 1201(f)(2)–(3).   355  Id. § 1201(f)(1).  356  2010 Recommendation at 92.   357  2012 Recommendation at 71, 92 (noting that the Register was “confronted with an arguably  ambiguous statute, the apparent purpose of which does not appear precisely to match its  language”).  358  2015 Recommendation at 337 n.2295 (recommending exemption for preserving video games  and noting that ambiguity creates “significant doubt” regarding the applicability of section  1201(f)); id. at 206 n.1339 (jailbreaking smart televisions); id. at 368 n.2481 (3D printers); id. at 160  359   66   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  After considering the legislative history and purpose of the exemption, however, the  Office now believes that section 1201(f)’s meaning is fairly clear.  In establishing an  exemption for reverse engineering,360 Congress aimed to “foster competition and  innovation in the computer and software industry”361 by allowing “legitimate software  developers to continue engaging in certain activities for the purpose of achieving  interoperability” to the extent permitted by prior law.362  Multiple legislative history  reports state that section 1201(f) was intended to preserve the effect of existing case law  in this area, including specifically the Ninth Circuit’s decision in Sega Enterprises Ltd. v.  Accolade, Inc.363  In that case, Sega, a video game manufacturer, brought copyright and  trademark claims against Accolade, a manufacturer of games compatible with Sega’s  Genesis console.  Accolade used a device called a decompiler to “transform[] the  machine‐readable object code contained in . . . Sega’s game cartridges into human‐ readable source code,” which it used to determine the interface specifications for the  Genesis.364  Then, Accolade copied into its game cartridges a small segment of  initialization code contained in Sega cartridges used to prevent the playing of pirated  games.  By doing so, Accolade enabled its games to interoperate with the Genesis  console.  The Ninth Circuit rejected Sega’s claims.  As to its copyright claim, the court held that  because “disassembly is the only means of gaining access to those unprotected aspects of  the program, and because Accolade has a legitimate interest in gaining such access (in  order to determine how to make its cartridges compatible with the Genesis console),”  Accolade’s use of Sega’s code, including “the code which ‘unlocks’ the . . . console,” was                                                                                                                                                                 n.1028 (unlocking smartphones); id. at 307–08 (security research); see also id. at 192 (jailbreaking  smartphones).    In a separate context, the Supreme Court has defined reverse engineering as “starting with the   known product and working backward to divine the process which aided in its development or   manufacture.”  Kewanee Oil Co. v. Bicron Corp., 416 U.S. 470, 476 (1974).   360  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 13; see also HOUSE MANAGER’S REPORT at 13 (stating   that section 1201(f) is intended to “avoid hindering competition and innovation in the computer   and software industry”).   361  SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 13; HOUSE MANAGER’S REPORT at 14.   362  See SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 13 (“The objective is to ensure that the effect of  current case law interpreting the Copyright Act is not changed by enactment of this legislation  for certain acts of identification and analysis done in respect of computer programs.  See, Sega  Enterprises Ltd. v Accolade, Inc., 977 F.2d 1510[] (9th Cir. 1992.).”); HOUSE MANAGER’S REPORT at 14  (“[T]he goal of this section is to ensure that current law is not changed, and not to encourage or  permit infringement.”); COMMERCE COMMITTEE REPORT at 42 (same).  363 364  Sega, 977 F.2d at 1514.  67   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 a fair use.365  The court also rejected Sega’s Lanham Act‐based challenges to Accolade’s  use of code to bypass Sega’s authentication sequence—an act which, if considered  through the lens of section 1201, might reasonably be considered a circumvention of  Sega’s access control.  The court held that although Accolade’s use of the initialization  code resulted in the display of Sega’s trademark on the user’s screen, Sega could not  prevail on its claims of trademark infringement and false designation of origin.  Because  the initialization code had “the effect of regulating access to” the Genesis console, and  because there was no industry awareness of “any feasible alternate method of gaining  access,” the court held that Sega was primarily responsible for any resulting consumer  confusion and that Accolade should be permitted to continue its activities.366  In reaching  that conclusion, the court noted that Accolade’s objective—“to make its video game  programs compatible with” the Genesis—“was a legitimate and a lawful one.”367  Section 1201(f) reflects Congress’ determination that activities such as Accolade’s would  continue to be permissible notwithstanding the new protections for TPMs.  First, section  1201(f)(1) preserves the court’s holding that reverse engineering for legitimate  interoperability analysis is a noninfringing use.  In Sega, the Ninth Circuit held that  “disassembly of copyrighted object code is, as a matter of law, a fair use of the  copyrighted work if such disassembly provides the only means of access to those  elements of the code that are not protected by copyright and the copier has a legitimate  reason for seeking such access.”368  Accordingly, section 1201(f)(1) permits  circumvention “for the sole purpose of identifying and analyzing those elements of the  program that are necessary to achieve interoperability of an independently created  computer program with other programs, and that have not previously been readily  available to the person engaging in the circumvention.”369  Second, section 1201(f)(2) reflects Congress’ acknowledgement that reverse engineering  activities similar to Accolade’s may require the development and use of circumvention  tools.  Although the legislative history states that decompilers and other “generally  available” computer‐programming tools are not covered by the anti‐trafficking  provisions, it notes that “[i]n certain instances, it is possible that a person may have to  develop special tools to achieve the permitted purpose of interoperability.”370  Section  1201(f)(2) thus creates an exemption to the anti‐trafficking provisions allowing a person  to “develop and employ technological means to circumvent a technological measure . . .                                                          Id. at 1520, 1524 n.7.  365  Id. at 1528.  366  Id. at 1529.  367  Id. at 1518.  368  17 U.S.C. § 1201(f)(1).  369  HOUSE MANAGER’S REPORT at 15.  370 68   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 in order to enable the identification and analysis” set out in paragraph (f)(1).371  In  addition, Accolade included code in its games to render them interoperable with Sega’s  console.372  The second clause of section 1201(f)(2) accommodates this scenario,  permitting the development and use of circumvention tools “for the purpose of enabling  interoperability of an independently created computer program with other programs.”373  Third, section 1201(f)(3)—which, unlike the earlier subparts of section 1201(f), is not  limited to either the anticircumvention or the anti‐trafficking provisions—recognizes  that the effect of the Accolade decision, in protecting Accolade’s inclusion of  circumvention code in games offered to consumers,374 also implicitly authorized  consumers to use this code to play Accolade games on Sega consoles.  As noted,  Accolade “added the [initialization] code to . . . all games,”375 thus giving consumers the  means to circumvent the access control on the Genesis console.  Congress codified this  result in section 1201(f)(3), which authorizes persons qualifying under sections 1201(f)(1)  or (f)(2) to make “available to others” the information acquired during the reverse  engineering process and the “means” for enabling interoperability “solely for the  purpose of enabling interoperability of an independently created computer program  with other programs.”376  Thus, while the statute is not free from ambiguity, the Office  believes that section 1201(f)(3)’s authorization to make circumvention tools and  information available to others for the purpose of achieving interoperability must be  read to correspondingly authorize recipients—including individual consumers—to use  the tools for that purpose, provided the other statutory requirements are satisfied.  The                                                          17 U.S.C. § 1201(f)(2); see also COMMERCE COMMITTEE REPORT at 42–43 (discussing the need to   “develop special tools to achieve the permitted interoperability”).   371  Sega, 977 F.2d at 1515–16.   372  17 U.S.C. § 1201(f)(2).  373  As noted, the relevant code included the SEGA trademark, and, in disposing of Lanham Act  claims, the court noted that the code “has the effect of regulating access to the Genesis III  console,” which “serves to limit competition in the market for Genesis‐compatible games.”  Sega,  977 F.2d at 1528–30.  374  Id. at 1516.   375  17 U.S.C. § 1201(f)(3).  The Senate Judiciary Committee Report refers to section 1201(f)(3) as a  means to allow third parties to assist reverse engineers in their efforts.  See SENATE JUDICIARY  COMMITTEE REPORT at 33 (“This subsection allows developers of independently created software  to rely on third parties either to develop the necessary circumvention tools or to identify the  necessary information to achieve interoperability.”).  But the statutory language does not limit  that provision to sharing information with third‐party developers.  Moreover, the Sega opinion— which the same report describes as unaffected by the statute, see id. at 13—contemplates use of  the relevant tools by consumers.    376 69   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Office therefore agrees that under certain circumstances sections 1201(f)(2) and (3)  already allow “circumvention after reverse engineering has been performed.”377  While section 1201(f) therefore permits legitimate user acts of creating, distributing, and  using circumvention tools for interoperability purposes, it also contains a series of  important safeguards to protect the legitimate interests of copyright owners.378  To start,  the exempted activities may not constitute infringement or, with respect to section  1201(f)(3), violate other applicable law.379  Next, circumvention must be “solely for the  purpose of enabling interoperability.”380  Both case law and past rulemakings suggest  that evidence of market alternatives to circumvention can be used to infer that a purpose  is for reasons other than interoperability.381  In addition, the statute requires that “an  independently created computer program” be made interoperable with other computer  programs.382  Thus, in the 2015 rulemaking, the Register concluded that section 1201(f)  would not cover cellphone unlocking, because circumvention in that context is done “to  allow a device to connect to an alternate wireless network,” not to make the device  interoperable with an independently created computer program.383  Finally,                                                          ORI Additional Comments at 4.  An example may be remanufacturing print cartridges to make  them interoperable with a competitor’s printers, which the Office previously noted “could have  been lawfully achieved by taking advantage of the defense found in §1201(f).”  2003  Recommendation at 176.  It may also allow jailbreaking smartphones, for example, “in order to  make the operating system on that phone interoperable with an independently created  application . . . [when] the modifications . . . are made purely for the purpose of such  interoperability.”  2010 Recommendation at 100 (citations omitted).  That being said, the Office  will continue to grant exemptions where there is a sufficient evidentiary record in cases where  there may be reasonable disagreement as to whether section 1201(f) applies.  377  See HOUSE MANAGER’S REPORT at 15 (“[T]he goal of this section is to ensure that current law is  not changed, and not to encourage or permit infringement.  Thus, each of the acts undertaken  must fall within the scope of fair use o[r] otherwise avoid infringing the copyright of the author  of the underlying computer program.”).  378  17 U.S.C. § 1201(f)(1)–(3); see also 2015 Recommendation at 197–201 (noting that jailbreaking of  video consoles was highly correlated to piracy of games).  379  17 U.S.C. § 1201(f)(3).  380  See, e.g., Reimerdes, 111 F. Supp. 2d at 320 (rejecting argument that DVD decryption was created  to achieve interoperability); 2015 Recommendation at 197–201 (declining to recommend  exemption for jailbreaking of video game consoles in part due to existence of market  alternatives); 2000 Recommendation and Final Rule at 64,569 (discussing Reimerdes and noting  “evidence that Linux players are currently being developed” under license).   381  17 U.S.C. § 1201(f)(1)–(3).  382  2015 Recommendation at 160 n.1028.  383 70   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 circumvention under section 1201(f)(3) requires there to have been antecedent acts of  reverse engineering under section 1201(f)(1) or 1201(f)(2).384  In light of this construction, the Office is not convinced that amendment of section  1201(f) is currently necessary to allow software engineers or consumers to engage in the  legitimate activities to enable the interoperability that Congress intended.  The Office  hopes that the interpretive guidance provided in this Report will be helpful to some  users otherwise hesitant to rely upon the exemption absent clear case law.  That said, if  Congress wishes to do so, the Office would also welcome legislative clarification of the  circumstances under which persons may (or may not) engage in circumvention for  interoperability purposes, apart from analyzing elements necessary to achieve  interoperability.385  In the meantime, stakeholders can continue to rely on the triennial  rulemaking process to obtain exemptions for activities that arguably may fall outside of  those covered by section 1201(f).  Finally, the Copyright Office considered requests to expand section 1201(f) to permit  reverse engineering for purposes of security research, unrelated to interoperability  concerns.386  Although prior rulemakings have addressed the need to engage in reverse  engineering for security research,387 as discussed below, the Office concludes that that  need is better addressed through the separate exemption for security testing set out in  section 1201(j), or the triennial rulemaking, rather than through reform to section 1201(f).  b. 1201(j) Exemption for Security Testing Since passage of the DMCA in 1998, the unprecedented reliance upon software and  digital networks in all facets of American life has brought with it a corresponding  explosion of cybersecurity challenges.  The statutory exemption for security testing is  both a testament to Congress’ foresight in accommodating the relationship between                                                          17 U.S.C. § 1201(f)(3); see also Reimerdes, 111 F. Supp. 2d at 320 (“Section 1201(f)(3) permits  information acquired through reverse engineering to be made available to others only by the  person who acquired the information.  But these defendants did not do any reverse engineering.   They simply took DeCSS off someone else’s web site and posted it on their own.”).  384  One such model is provided in the Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015, which,  among other changes, would broaden paragraph (f)(1) to permit circumvention for the purpose  of “undertaking activities aimed at achieving interoperability.”  H.R. 1883, 114th Cong. § 3(b)(1)  (2015); S. 990, 114th Cong. § 3(b)(1) (2015).  385  See, e.g., Rapid7, Bugcrowd & HackerOne Initial Comments at 4 (suggesting that paragraph  (f)(1)’s “sole purpose” language “hinders security research” because “interoperability is not  necessarily the purpose of security research”); see also Timothy Pearson Initial Comments at 1.  386  See, e.g., 2015 Recommendation at 307 (citing 2015 Rulemaking Green Class 25 Supp. at 19–20,  https://www.copyright.gov/1201/2015/comments‐020615/InitialComments_LongForm_Green_ Class25.pdf).  387 71   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 copyright and good‐faith security research, and the product of a time when the current  digital landscape could not possibly have been anticipated.    As the Office has repeatedly noted, “rules governing security research ‘hardly seem the  province of copyright, since the considerations of how safely to encourage such  investigation are fairly far afield from copyright’s core purpose of promoting the  creation and dissemination of creative works.’”388  Moreover, “[t]here are significant  benefits to allowing security researchers to study software‐enabled consumer products  for potential vulnerabilities and to share their findings with the general public.”389   Indeed, many parts of the government have a vested interest in improving the nation’s  cybersecurity, including the Department of Commerce’s Internet Policy Task Force,  which “is conducting a comprehensive review of the nexus between cybersecurity  challenges in the commercial sector and innovation in the Internet economy.”390  Most  recently, the Office’s 2016 report on Software‐Enabled Consumer Products examined  “whether existing copyright law enables or frustrates the public’s ability to engage in  security research involving software‐enabled consumer products.”391  While the study  did not examine section 1201, it concluded that “existing copyright law doctrines,  properly interpreted, should protect this legitimate activity from infringement  liability.”392    While the Office concluded that existing copyright law doctrines are likely to immunize  researchers from infringement concerns, it is less clear that the framework of chapter 12  is similarly accommodating.  The constraints of section 1201(j) flow from its original  purpose.  As noted above, and as the Register explained in 2010, in enacting 1201(j),  “Congress appeared to be addressing firewalls and antivirus software that were used on  computers, computer systems and networks to protect their respective contents” and  “wanted to encourage independent evaluation of such security systems.”393  But, as past  rulemakings, congressional testimony, and comments received in this study reveal, there  is a growing need for independent security research that falls outside these bounds.   Since 1998, three temporary exemptions have been granted for various security research  activities.394  As a result, the two former Registers who have issued recommendations in                                                          SOFTWARE STUDY at 44 (quoting 2015 Recommendation at 316).  388 389  Id.; see also 2010 Recommendation at 205.   Cybersecurity, NTIA, U.S. DEP’T OF COMMERCE, https://www.ntia.doc.gov/category/  cybersecurity (last visited June 8, 2017).  390  SOFTWARE STUDY at 42.  391  Id. at 45; see also id. at 45–51 (analyzing the idea/expression dichotomy, merger, and scènes à  faire doctrines, de minimis uses, section 117 of title 17, and fair use).   392  2010 Recommendation at 196; see also 2015 Recommendation at 308 (quoting same).  393  See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access  Control Technologies, 71 Fed. Reg. 68,472, 68,477 (Nov. 27, 2006) (“2006 Final Rule”) (sound  394   72   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 the 1201 rulemakings since section 1201’s enactment in 1998 have supported  congressional review of 1201(j).395  Others echoed this recommendation, including  NTIA396 and a stakeholder who testified in the recent copyright review hearing on  chapter 12.397    Against this backdrop, several commenters called for an overhaul of the permanent  exemption for security testing under section 1201(j), characterizing the statutory  language as insufficient to insulate good‐faith security researchers from the reach of the  circumvention and trafficking prohibitions.  Some noted that security researchers have  petitioned for exemptions in the past several rulemakings due to uncertainty over  whether section 1201(j) would cover their activities, arguing, for instance,“[t]he fact that  it was necessary to petition for exemptions covering security research of medical devices  and automobiles, even though security research is already a hardcoded exemption in  Section 1201, shows why a much more definitive solution . . . is needed.”398  Comments  received were not uniform, however, with others arguing that the statutory language  generally strikes an appropriate balance between the interests of researchers and                                                                                                                                                                 recordings and audiovisual works); 2010 Final Rule at 43,832–33 (video games); 2015 Final Rule at  65,955–56 (computer programs on a device or machine designed for use by individual  consumers).   See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 29 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office); 2010 Recommendation at 205–06.  395  NTIA, Recommendations of the National Telecommunications and Information  Administration to the Register of Copyrights 76 (Sept. 18, 2015) (“2015 NTIA Letter”),  https://www.copyright.gov/1201/2015/2015_NTIA_Letter.pdf (expressing support for a “broad  good faith security exemption”); see also Letter from Lawrence E. Strickling, NTIA, to Marybeth  Peters, Register of Copyrights 12 (Nov. 4, 2009), https://www.copyright.gov/1201/2010/NTIA.pdf  (supporting a “limited exemption that permits research by academic, government, and private  entities and individuals”).  396  Chapter 12 of Title 17: Hearing Before the Subcomm. on Courts, Intellectual Prop. & the Internet of the  H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. 80–81 (2014) (statement of Corynne McSherry, EFF) (”[T]he  problem with 1201 is that it has inhibited things like security testing which is all the more  important with the proliferation of DRM.”).  397  R Street Institute Initial Comments at 7; see also CDT Initial Comments at 10 (“[R]esearchers  have asked for triennial exemptions to allow security research three times, each time citing  uncertainty as to the applicability of 1201(j) to their proposed areas of research.”); Tr. at 27:12–19  (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (“[C]omputer security researchers  . . . made an effort this year to get exemptions and . . . we were all happy, those of us who care  about cyber security, to see that the Office did recognize that there are some legitimate reasons to  circumvent that the Office might recognize.”).    398 73   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 copyright owners,399 and suggesting that additional activities are more properly  considered through the triennial rulemaking, which can more flexibly respond to  marketplace changes.400  But the majority supported making 1201(j) more useful, and  even some stakeholders content with the current statute acknowledged the legitimate  interests of good‐faith security researchers.401    In light of stakeholder comments and the past experiences of the triennial rulemaking,  the Copyright Office recommends that Congress consider reforming this exemption to  better accommodate a broader range of legitimate security research, without  compromising copyright’s core objectives.  Specifically, as described below, the Office  recommends that Congress consider expanding the reach of this exemption, easing the  strict authorization requirement for researchers and restrictions on the use of  information generated from the research, and abandoning or clarifying the multifactor  test.  The Office believes that this measured approach will help accommodate critical  cybersecurity concerns while preserving the copyright objectives in the  anticircumvention provisions.  While the Office is not at this time proposing statutory  language for reform, it continues to believe that the exemption adopted in 2015 can be a  useful starting point, and notes that most of the security researchers who petitioned for  that exemption, as well as other commenters, agree.402                                                           See, e.g., AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Comments at 2; Copyright Alliance Additional  Comments at 2; SIIA Additional Comments at 3.   399  See AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 9–10; DVD CCA & AACS LA   Additional Comments at 4.   400  See SIIA Initial Comments at 3 (noting that the security testing exemption was the result of   “careful negotiation” which “successfully balance[d the] legitimate interest [in security testing]   against risks of infringement”); BSA Additional Comments at 2–3 (endorsing a “measured   approach . . . with respect to existing security research exemptions”).  While AAP, ESA, MPAA,   and RIAA, filing jointly, oppose legislative reform and suggest that the failure to renew past   exemptions allowing for research on TPMs protecting copyrighted works suggests that “those   circumstances changed,” it is not clear that as a general rule they oppose otherwise appropriate   exemptions, such as to allow for security research on access controls themselves.  AAP, ESA,   MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 9.   401  See Prof. Andrea M. Matwyshyn on behalf of Profs. Steven Bellovin, Matt Blaze, Alex   Halderman & Nadia Heninger (“Security Researchers”) Additional Comments at 1 (“[T]he   language of the granted exemption is suitable for adoption as a permanent exemption”); BSA   Additional Comments at 2–3 (“The [2015] security research language . . . reflects the careful   consideration that is necessary in evaluating potential changes to Section 1201(j).”); Repair Ass’n   & iFixit Additional Comments at 11 (“[W]e urge the Copyright Office and the Congress to make   this exemption permanent, while expanding it to cover any goods which contain a computer   program.”); see also Tr. at 109:16–19 (May 20, 2016) (Geiger, Rapid7) (“The temporary exemption   is a big deal for us.  It is extremely helpful.”); Tr. at 27:11–19 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of   402   74   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 1. Definition of security testing.  One area for reform that has repeatedly surfaced in the  last three rulemakings is the definition of security testing, which the statute limits to  “accessing a computer, computer system, or computer network.”403  The issue is that  modern security research may involve testing software or the actual access controls  protecting a copyrighted work, and it is not clear that the exemption covers such  research.  For that reason, Register Peters twice recommended an exemption for security  research related to TPMs themselves.404  She further noted that the rulemaking structure  limited the nature of the exemptions that could be granted:  “While it may be socially  beneficial to permit security testing and research in relation to all classes of works,  neither the record nor the statute provide the Librarian with any basis to do so.”405 More  recently, in 2015, Register Pallante recommended an exemption for security research on  computer programs, finding “there is some uncertainty regarding whether section  1201(j) encompasses security research that is primarily focused on testing and  identifying flaws in computer programs rather than security systems that protect  computer systems.”406  Because it has become clear that there is a need for good‐faith  security researchers to access computer programs and TPMs protecting copyrighted  works, the Office recommends that Congress expand the kinds of activities that a  security researcher is permitted to perform under sections 1201(j)(1) and 1201(j)(3)(A).   The Office believes that the current temporary exemption for good‐faith security  research is a good starting point for discussion.407  To be sure, some commenters found  the scope of even this exemption—which limits the scope of security research to certain  devices or machines, namely consumer‐facing devices like voting machines, motorized  land vehicles, and medical devices—too narrow,408 while others characterized it as  overbroad.409  But as noted above, a group of professors in computer science and related                                                                                                                                                                 Cal. Berkeley Sch. of Law) (stating that at a recent “all day workshop with computer security  researchers” she learned that they “were all happy . . . to see that [in the 2015 rulemaking] the  Office did recognize that there are some legitimate reasons to circumvent”).  403  17 U.S.C. § 1201(j)(1).   See 2010 Recommendation at 196 (“Had Congress foreseen the problem, it is reasonable to  conclude that it might have addressed the issue in more precise terms.  But it appears that  Congress did not envision protection measures themselves becoming the source of a security flaw  or vulnerability.”); id. at 203 n.666 (similar); 2006 Recommendation at 59 (similar).  404 405  2010 Recommendation at 205.  406  2015 Recommendation at 308.   407  See 2015 Final Rule at 65,956; 2015 Recommendation at 319–20.   See, e.g., Rapid7, Bugcrowd, HackerOne & Luta Security Additional Comments at 4–5; CERT  Coordination Ctr. (“CERT”) Additional Comments at 2; EFF Additional Comments at 6–7.  408  See, e.g., AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 9 (“[T]he record before the  Copyright Office at that time had focused on cars, medical devices, and voting machines, not on  409   75   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 fields, many of whom had participated in the rulemaking process, opined that the  adoption of this exemption “would further buttress security researchers’ ability to  engage in good‐faith testing, investigation and/or correction of security flaws and  vulnerabilities aimed at consumer protection and national security enhancement.”410   2. Authorization.  Section 1201(j) requires researchers to obtain “authorization of the  owner or operator of [the] computer, computer system, or computer network.”411   Independent security testing, however, appears to be an important component of  current cybersecurity practices; a recent NTIA report found that a little more than fifty  percent of security researchers work independently.412  In fact, the Copyright Office  recently noted that a growing number of copyright owners, including Google, Facebook,  Microsoft, Mozilla, Oracle, and Apple, encourage users to conduct security research, in  many cases providing monetary incentives for those who identify problems and  potential solutions.413   While growing industry practices may encourage independent security research, some  companies see value in the authorization requirement in preventing “compromised  systems” and the release of proprietary material.414  But a greater number of commenters  urged reform of this requirement, noting that research could be chilled if the owner  cannot be located, does not respond, or refuses permission when located.415  In the past                                                                                                                                                                 devices used by consumers to view and listen to expressive works.  Thus, the exemption should  have been tailored accordingly.”); DVD CCA & AACS LA Additional Comments at 4–5.   Security Researchers Additional Comments at 1.  410  17 U.S.C. § 1201(j)(1).  411  See NTIA, VULNERABILITY DISCLOSURE ATTITUDES AND ACTIONS:  A RESEARCH REPORT FROM THE  NTIA AWARENESS AND ADOPTION GROUP 4 (2016) (“NTIA VULNERABILITY DISCLOSURE REPORT”).  412  SOFTWARE STUDY at 45.  413  BSA Additional Comments at 2–3 (recognizing that “it may be helpful to provide greater  clarity in situations with multiple owners,” but opposing eliminating this provision entirely,  because “[u]nsanctioned, unauthorized system access under the guise of ‘security research’ can  not only result in compromised systems, but also risks revealing to malefactors sensitive trade  secrets, private consumer data, and other proprietary material”).  414  See, e.g., CDT Initial Comments at 11 (“Due to the interconnected nature of many devices,  systems, and networks, . . . determining which owner or owners must authorize the research is an  increasingly complex task that may not always be possible.”); Rapid7, Bugcrowd & HackerOne  Initial Comments at 5 (arguing that “[i]f security research only takes place under circumstances  dictated by the owner of the software, it may be difficult for the research to remain impartial, and  the owner may prevent or delay publication of research that reflects negatively on the owner’s  software,” which “can chill independent security research”); Yifan Lu Additional Reply  Comments at 1 (stating that repeated attempts to gain authorization go unacknowledged); Tr. at  110:08–111:09 (May 20, 2016) (Geiger, Rapid7) (noting that “a lot of independent security  415   76   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 rulemaking, the Office recognized that “[i]n some cases, it may be difficult to identify  the relevant owner, such as when the focus of the research is on general‐purpose  software that runs on a wide range of devices, or where the owner of software on a  particular device is not known.  Moreover, it may not be feasible to obtain authorization  even where there is an identifiable owner.”416  In part due to these concerns, the Register  has recommended, and the Librarian granted, multiple exemptions for security research  that do not require the researcher to first obtain authorization of the owner of the object  being studied.417  For these reasons, the Copyright Office recommends that Congress add greater  flexibility to the current authorization requirement, such as an exception in cases where  the owner cannot be reached or is unresponsive, or remove it entirely, similar to the  current temporary exemption.  While concerns over compromised systems and  disclosure of sensitive information should not be minimized, these fears may be already  accommodated through other parts of the exemption, including, but not limited to,  requirements that research be conducted in good faith, and that information be  disclosed without facilitating infringement, impairing security, disclosing trade secrets  or business confidential information, or contravening privacy laws.418  Again, the Office  believes that past rulemaking exemptions can be helpful in demonstrating alternate  ways to address these concerns without imposing a blanket authorization requirement  that may stymie the public policy goal of promoting security research.  3. Multifactor test.  Section 1201(j)(3) conditions eligibility upon “factors to be  considered,” including whether the information derived from the testing is “used solely  to promote the security of the owner or operator” or “used or maintained in a manner  that does not facilitate infringement under this title or a violation of applicable law other  than this section, including a violation of privacy or breach of security.”419  Many  commenters found these provisions confusing because, as CDT put it, the statute “gives                                                                                                                                                                 researchers . . . actually receive cease‐and‐desist letters that reference the DMCA” and stating that  the authorization requirement “means that manufacturers themselves get to control completely  how the security research takes place and what the publication is like”); Tr. at 128:07–09, 129:01– 02 (May 20, 2016) (Geiger, Rapid7) (stating that some manufacturers are difficult to contact); Tr. at  220:17–19 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (noting “there are . . .  times where the firm whose software is being tested is somebody that has reason to not want you  to do it”).   2015 Recommendation at 309 (citing 2015 Rulemaking Green Class 25 Supp. at 21–22,  https://www.copyright.gov/1201/2015/comments‐020615/InitialComments_LongForm_Green_ Class25.pdf).  416  See, e.g., 2015 Final Rule at 65,963; 2010 Final Rule at 43,839; 2006 Final Rule at 68,480.   417  17 U.S.C. § 1201(j)(1)–(3).  418  Id. § 1201(j)(3).  419 77   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 no signal as to how those factors should be weighed.”420  SIIA, a group representing  many rightsholders in this space, noted that these factors are intended to be “non‐ exclusive,” and urged the Office to suggest that industry custom and trade usages could  also be considered in determining eligibility for the exemption.421  Others objected to the specific language of one or both factors.  Rapid7, Bugcrowd, and  HackerOne argued, in joint comments, that the first factor—which looks to “whether the  information derived from the security testing was used solely to promote the security”  of the relevant owner or operator422—is overly restrictive because “security research may  appropriately be undertaken for the benefit of software users or the broader public.”423   As to the second factor—which considers “whether the information derived from the  security testing was used or maintained in a manner that does not facilitate infringement  under this title or a violation of applicable law other than this section”424—EFF  suggested that it provides inadequate protection because it “threaten[s] liability based  upon the actions of third parties outside of the researcher’s control.”425  More generally,  CDT observed that regulating the disclosure of security information can implicate First  Amendment concerns.426  It noted that disclosure norms “are still evolving” and urged  that any statutory changes “leave room for these efforts to comprehensively address  disclosure practices.”427    In rulemakings, the Register has acknowledged concerns over these requirements,  stating “the multifactor standard in section 1201(j) may be difficult to apply [in cases  where] . . . the security research sought would be aimed in part at advancing the state of  knowledge in the field, and not ‘solely’ aimed at promoting the security of the owner or  operator of the computer, computer system, or computer network (assuming such an                                                          CDT Initial Comments at 11; accord Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 13.  420  SIIA Additional Reply Comments at 2–3 (quoting H.R. REP. NO. 105‐796, at 67 (1998) (Conf.  Rep.)).  421  17 U.S.C. § 1201(j)(3)(A).  422  Rapid7, Bugcrowd & HackerOne Initial Comments at 4.  423  17 U.S.C. § 1201(j)(3)(B).  424  EFF Additional Comments at 6.  425  CDT Initial Comments at 11 (citing 2015 Recommendation at 311); see also Tr. at 228:01–18  (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law).    426  CDT Initial Comments at 11; see also Multistakeholder Process: Cybersecurity Vulnerabilities, NTIA,   https://www.ntia.doc.gov/other‐publication/2016/multistakeholder‐process‐cybersecurity‐ vulnerabilities; Tr. at 128:03–20 (May 20, 2016) (Geiger, Rapid7) (referencing the multistakeholder   process and noting that disclosure “is not really the norm among industries right now”).   427 78   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 owner could be identified),” and that “determining the relevant ‘developer’ to whom  information must be disclosed could be difficult if not impossible in some instances.”428    The Office recommends amending the statute to remove the “sole purpose” language  and minimize uncertainty created by the multifactor test.  The Office agrees that the two  factors may be intended to be non‐exclusive and have commonsense applications in  many cases.429  But in light of emerging industry practices, marketplace reality, and the  lack of case law, these two factors are not always the only considerations relevant in  evaluating responsible security research, and at any rate, it is not always feasible to  consider ex ante how these factors will be applied to research.  One option would be to  replace these factors with language similar to that of the 2015 security research  rulemaking exemption:  “where the information derived from the activity is used  primarily to promote the security or safety of the class of devices or machines on which  the computer program operates . . . .”430  An alternative proposed by the Breaking Down  Barriers to Innovation Act of 2015, and endorsed by some commenters, would simply  eliminate this provision entirely.431  Absent legislative reform, the Office agrees with  SIIA that it may be helpful to interpret the current provision to also require  consideration of industry custom and trade usages, such as the National Institute of  Standards and Technology’s (NIST’s) indices or ISO/IEC standards regarding disclosure  of security vulnerabilities.432    4. Compliance with other applicable laws.  Section 1201(j) exempts security testing only “if  such act does not constitute infringement under this title or a violation of applicable law  other than this section, including section 1030 of title 18 and those provisions of title 18  amended by the Computer Fraud and Abuse Act of 1986.”433  Some commenters  suggested this clause should be removed because it “compounds both uncertainty and                                                          2015 Recommendation at 309 (citations omitted).  428  See SIIA Additional Reply Comments at 2–3 (citing H.R. REP. NO. 106‐464, at 67 (1999) (Conf.   Rep.)); AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 11.   429  2015 Final Rule at 65,944.   430  H.R. 1883, 114th Cong. § 3(a)(1)(F)(iii), (2015); S. 990, 114th Cong. § 3(a)(1)(F)(iii) (2015); see   CDT Initial Comments at 11; EFF Initial Comments at 11–12; OTI Initial Comments at 13–15;   Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 13 & n.18.   431  SIIA Additional Reply Comments at 3; see also Common Vulnerabilities and Exposures, MITRE,   https://cve.mitre.org (last visited June 9, 2017); 2015 Recommendation at 250 n.1667 (citing   comments of Bellovin et al.) (suggesting that a temporary exemption should allow researchers to   publicly disclose research results when “a copyright holder fails to comply with the standards set   forth in ISO 29147 and 30111”); Rapid7, Bugcrowd, HackerOne & Luta Security Additional   Comments at 5 (referencing NIST NVD/CVE); NTIA VULNERABILITY DISCLOSURE REPORT at 4.   432  17 U.S.C. § 1201(j)(2).  433 79   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 risk without changing researchers’ legal obligations,” in light of ambiguity regarding  liability standards under the CFAA.434  Similarly, commenters questioned the adoption  of similar language in the 2015 temporary exemption.435  While the Copyright Office  welcomes further discussion regarding whether a similar clause should continue to be  included in an exemption granted through the triennial rulemaking,436 it was not clear  from this study that the requirement to comply with other laws impedes legitimate  security research; other laws still apply even if the activity is permitted under section  1201.  Therefore, the Office does not recommend legislative reform of this provision.  c. 1201(g) Exemption for Encryption Research Congress adopted section 1201(g), which provides exemptions to both the  circumvention and trafficking prohibitions for certain acts of encryption research, to  ensure that the anticircumvention laws would not have “the undesirable and  unintended consequence of chilling legitimate research activities in the area of  encryption.”437  Some commenters contended that section 1201(g) does not adequately  serve the needs of persons engaged in good‐faith encryption research,438 while copyright  industry representatives generally disagreed that section 1201(g) warrants legislative  change.439  For the reasons outlined below, the Copyright Office suggests that this  exemption, like the exemption for security testing, might benefit from revision,  specifically the current authorization requirement and multifactor test.  In addition,  further study, including by involving a broader range of participants, may be  worthwhile in formulating concrete legislative proposals.  1. Authorization.  While section 1201(g)’s requirement of a “a good faith effort to obtain  authorization” is more forgiving than the authorization requirement under the security  testing exemption, there is a similar concern that it is not always possible to locate and                                                          EFF Initial Comments at 6–7; CDT Additional Comments at 4–5; see also CDT Initial Comments  at 11 (“Alternately, CDT supports simply striking the portions of the statute requiring compliance  with other laws and the unspecified consideration of factors, as proposed by the Breaking Down  Barriers to Innovation Act.”); Rapid7, Bugcrowd & HackerOne Initial Comments at 5 (stating that  this requirement “creates additional ambiguity and risks for researchers” because the CFAA has  been applied inconsistently by courts in different jurisdictions).  434  See Rapid7, Bugcrowd, HackerOne & Luta Security Additional Comments at 4; CDT  Additional Comments at 4–5; CERT Additional Comments at 1; EFF Additional Comments at 7.    435  See 37 C.F.R. § 201.40(b)(7)(i).  436  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 27.  437  See, e.g., USACM Initial Comments at 3–4; Public Knowledge Additional Reply Comments at 1;  OTI Initial Comments at 12–15.   438  See DVD CCA & AACS LA Additional Comments at 6; SIIA Additional Comments at 3; AAP,   ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 11.   439 80   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 request permission before engaging in fruitful research, and that projects are abandoned  out of fear that efforts will be found to fall short of the good‐faith requirement.440  While  AAP, ESA, MPAA, and RIAA emphasized that “[a]ll that is required is a good faith  effort to obtain permission”441—a burden that they regard as reasonable given the  expressed willingness of some TPM owners to consider license requests from  researchers—others shared instances where security researchers were denied permission  to engage in encryption research.442  In the 2015 rulemaking, the Office found that, for  cryptologists, “obtain[ing] authorization from copyright holders . . . may not always be  feasible.”443  In light of these comments, and the growing industry customs and practices  described above, the Office recommends removing or amending the authorization  requirement.  2.  Multifactor Test.  As is true of section 1201(j), the encryption research exemption  includes a list of statutory factors to be considered in determining whether a person  qualifies for the circumvention exemption, which include whether and in what manner  information derived from the research was disseminated; whether the person is engaged  in a legitimate course of study, is employed, or is appropriately trained or experienced,  in the field; and whether the person provides the copyright owner with notice of the  findings and documentation of the research.444  The comments for this study revealed  concern that this list creates uncertainty among researchers as to whether their actions  would be protected, including concerns that researchers lack sufficient control over the  downstream distribution of information derived from the encryption research.445   Commenters pointed out that the second factor unfairly penalizes researchers outside of  the “field of encryption technology,”446 and that the third factor, concerning whether the  researcher provides notice to the “copyright owner of the work to which the                                                          See, e.g., EFF Additional Comments at 6 (arguing that this “means the researcher must invite a   potentially negative response from the manufacturer at an early stage, without being given any   guarantee that their conduct will be considered lawful”); CDT Additional Comments at 6.   440  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 11; see also DVD CCA & AACS LA   Additional Comments at 6 (“DVD CCA and AACS LA . . . remain open to the possibility of   licensing any reasonable non‐infringing use such as security research, security testing, encryption   research, and interoperability.”).   441  See, e.g., Tr. at 220:17–19 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law); Tr. at   110:04–18 (May 20, 2016) (Geiger, Rapid7).   442 443  2015 Recommendation at 307.    444  See 17 U.S.C. § 1201(g)(3).  445  EFF Additional Comments at 6.  446  17 U.S.C. § 1201(g); see EFF Additional Comments at 6.  81   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 technological measure is applied” does not apply in all situations.447  For many of the  same reasons discussed in connection with section 1201(j), the Office believes it is  advisable to amend the statute to minimize uncertainty.  3. Limited definition of encryption research.  One academic commenter expressed concern  that the current exemption does not cover other types of research, including  circumventing encryption to study a computer virus, detect infringement, or determine  whether an item is child pornography.448  While the Office agrees that these other  activities may be socially beneficial, it is not clear that circumvention aimed at detecting  infringement, for example, is best addressed within the confines of an exemption  directed at fostering encryption research, rather than through a separate exemption, and  so the Office does not see a current need to amend this definition.  4. Need for study.  Some commenters suggested that it might be beneficial for additional  security and encryption researchers to opine as to ways the current exemption may be  modernized.449  While the Copyright Office believes that the issues identified above,  regarding the authorization requirement and multifactor test, are sufficiently ripe for  legislative consideration,  it agrees that further input that takes into account additional  viewpoints as to the needs of modern research could be beneficial when moving  forward with concrete legislative proposals.  d. 1201(i) Exemption for Protection of Personally Identifying Information Despite commenters expressing non‐specific concerns regarding section 1201’s  relationship to technologies involving the collection of consumer information,450 the                                                          See NTIA VULNERABILITY DISCLOSURE REPORT 6 (“Though . . . fear of legal action is not a barrier  per se, it may cause researchers to deviate from their default choices on disclosure.  Increasing  legal certainty, therefore, is a method that may improve adoption of best practices.”); see also  Mozilla Initial Comments at 3–4 (noting a case where a researcher was “threatened with legal  action under Section 1201 for attempting to engage with the device manufacturers to report and  resolve [discovered security concerns]”); EFF Additional Comments at 6 (stating that, under the  current exemption for encryption research, “[a] researcher may be penalized . . . if they publish  information in a way that can be used by independent third parties to violate copyright or other  laws, or if they fail to communicate with the copyright owner”).  447  Pamela Samuelson, Towards More Sensible Anti‐Circumvention Regulations, 5 NO. 5 CYBERSPACE  LAW. 2, 5–6 (2000); see Tr. at 221:14–222:05 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch.  of Law).  448  See Tr. at 227:01–12 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law); see also Tr.  at 232:18–233:01 (May 25, 2016) (Stoltz, EFF).  449  See Tr. at 240:21–241:06 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (“I  think it is time to rethink [section 1201(i)] and see whether we can make it something that’s  450   82   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Office received few substantive comments on section 1201(i), which exempts certain acts  of circumvention “solely for the purpose of preventing the collection or dissemination of  personally identifying information about a natural person who seeks to gain access to  the work protected,” provided that the circumvention does not violate any other law.451   Practically speaking, one commenter suggested that consumers may lack incentive to  use this exemption because this kind of circumvention is “fairly technically challenging”  and “device specific.”452    The Office notes that the growing prevalence of internet‐connected devices in all facets  of life may give rise to privacy concerns far beyond those contemplated at the time of the  DMCA’s enactment.453  However, in light of the lack of discussion and the dearth of case  law regarding section 1201(i), this provision appears premature for legislative reform.   That being said, the Office notes that section 1201(i) includes language requiring that  circumvention be “solely for the purpose of” and have the “sole effect” of disabling the  collection or dissemination of personally identifying information.  As noted above, the  Office has recommended amending similar clauses in the security testing and reverse  engineering exemptions, based on concerns that this language inhibits circumvention  that has other purposes or effects, such as increasing security or promoting research;  further study may reveal whether similar reform is advisable for this exemption.454                                                                                                                                                                   meaningful in this era when we’re all scared about our private information leaking out there and   we don’t want people to have access to some of our information and hide it behind some sort of   encryption wall that then means that we can’t get our own information.”); Tr. at 158:08–12 (May   20, 2016) (Koberidze) (“All those devices, smartphones, TVs and medical devices.  Now we will   have Amazon Alexa and then we will have smart homes.  And everything will be connected. . . .    A lot of privacy issues will arise.”).    17 U.S.C. § 1201(i)(1)(D).  While one commenter suggested that this exemption should be   amended to allow for circumvention of access controls on game consoles “to determine if [his or   her] personal and non‐personal data is being tracked or transmitted to third parties,” see   starelikemckeehen poker club Initial Comments at 1, ESA responded that this request appears   already to be covered under section 1201(i).  ESA Reply Comments at 7.   451  Tr. at 241:07–21 (May 25, 2016) (Wiens, iFixit).   452  For example, the Federal Trade Commission recently settled a lawsuit with a smart TV   manufacturer alleged to have surreptitiously transmitted and sold data related to individual user   viewing habits.  See Lesley Fair, What Vizio was doing behind the TV screen, FTC BUS. BLOG (Feb. 6,   2017, 11:05 AM), https://www.ftc.gov/news‐events/blogs/business‐blog/2017/02/what‐vizio‐was‐ doing‐behind‐tv‐screen; see also Andrew Meola, How the Internet of Things will affect security &   privacy, BUS. INSIDER (Dec. 19, 2016, 2:43 PM), http://www.businessinsider.com/internet‐of‐things‐ security‐privacy‐2016–8.   453  The Breaking Down Barriers to Innovation Act would broaden section 1201(i) by removing the   requirement that the circumvention be “solely” for the authorized purpose, as well as the   requirement that it not violate another law.  It also would allow circumvention to protect   454   83   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 2. Proposed New Permanent Exemptions a. Assistive Technologies One broadly endorsed potential new exemption was to make permanent an exemption  to facilitate access to literary works (e.g., e‐books, digital textbooks, and PDF articles) by  persons who are blind, visually‐impaired, or print‐disabled.  As adopted in 2015, this  exemption permits circumvention of TPMs applied to literary works distributed  electronically, where the access controls “either prevent the enabling of read‐aloud  functionality or interfere with screen readers or other applications or assistive  technologies.”455  It applies in the following circumstances:  (i) When a copy of such a work is lawfully obtained by a blind or other  person with a disability, as such a person is defined in 17 U.S.C. 121;  provided, however, that the rights owner is remunerated, as appropriate,  for the price of the mainstream copy of the work as made available to the  general public through customary channels, or  (ii) When such work is a nondramatic literary work, lawfully obtained  and used by an authorized entity pursuant to 17 U.S.C. 121.456  An assistive technologies exemption has been adopted as a temporary exemption in the  past five triennial rulemakings.457  Stakeholders testified that the repeated participation  in the rulemaking process has become especially burdensome and time‐consuming for  the blind and print‐disabled community, who must rely upon this exemption to access  much printed material, without certainty that it will remain in place.458  AALL  contended that “absent legislation mandating accessible versions of every work, there  will always be a gap between the works available for those with and those without print                                                                                                                                                                 information about any natural person, not just one who seeks to gain access to the work   protected.  H.R. 1883, 114th Cong. § 3(d); S. 990, 114th Cong. § 3(d).   455  2015 Final Rule at 65,950.   456  Id.   2015 Final Rule at 65,950; 2012 Final Rule, at 65,262; 2010 Final Rule at 43,839; 2006 Final Rule  at 68,475; Copyright Office, Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection  Systems for Access Control Technologies, 68 Fed. Reg. 62,011, 62,014 (Oct. 31, 2003) (“2003 Final  Rule”).  This exemption has been virtually unchanged, except for 2012, when it was slightly  altered, including to encompass literary works that are not in e‐book format.    457  AFB Initial Comments at 9 (estimating that law students spent 527.2 hours supporting its  petition for a renewed exemption); LDAA Initial Comments at 1–2 (“[H]aving to repeat the  regulatory process every three years represents an unfair burdening of disability advocacy  organizations who must submit comments . . . .”).  458 84   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 disabilities.”459  This gap, the American Foundation for the Blind (“AFB”) noted, “can  make it more difficult for [blind, visually impaired, and print‐disabled] individuals to  meaningfully participate in all aspects of social and democratic dialogue.”460  In joint  comments, AFB, the American Council of the Blind, the National Federation of the Blind,  Learning Ally, and the Samuelson‐Glushko Technology Law & Policy Clinic noted that  “[t]he record has consistently supported the need for the exemption to help people who  are blind, visually impaired, or print disabled access e‐books on equal terms” and  argued that this exemption “is the quintessential example of an exemption category that  should be made permanent.”461  The study record did not reveal a substantive value to keeping this exemption in the  rulemaking cycle, particularly in light of the burdens placed upon proponents.  While a  limited number of commenters suggested that an assistive technologies exemption  should remain subject to the rulemaking in case emerging technology lessens the need  for an exemption,462 overall, there was widespread support for the adoption of a  permanent exemption.  The Office also notes that in past cycles, the temporary  exemption has received no opposition and that even some rightsholders supported a  permanent amendment.463  Further, even those commenters opposing the addition of a  new permanent exemption endorsed the importance of accessibility.464    While some copyright owners predicted that the widespread adoption of EPUB 3.0 and  HTML5 formats—both released in recent years—“could result in an amelioration or  disappearance of the concerns related to disabled read‐aloud functionality,”465 these                                                          AALL Additional Comments at 2.  459  AFB Initial Comments at 11.  460  AFB, the Am. Council of the Blind, the Nat’l Fed’n of the Blind, Learning Ally & Samuelson‐ Glushko Tech. Law & Policy Clinic Additional Comments at 2.  461  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 4–5 (opining that although they  “support in principle that the marketplace must provide accessibility to copyrighted materials for  the blind, visually impaired and print disabled,” this exemption should remain a part of the  rulemaking process); see also DVD CAA & AACS LA Initial Comments at 18 (stating they “are not  aware of any additional categories of permanent exemptions that Congress should consider  establishing”). 462 463  See Microsoft Corp. (“Microsoft”) Initial Comments at 7–8.   AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 4 (“[W]hile AAP, ESA, MPAA and  RIAA support in principle that the marketplace must provide accessibility to copyrighted  materials for the blind, visually impaired and print disabled, they do not support amending  Section 1201 to add a permanent exemption.”).  464  Id.  But cf. Microsoft Initial Comments at 7 (expressing support for making exemption  permanent and stating, “Microsoft and other technology companies have taken some steps to  facilitate the creation of accessible electronic content, but we know we need to do more.”).  465 85   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 industry efforts have not yet staved off the need for a dependable exemption.  Indeed,  groups representing individuals making use of the temporary exemptions argued that  such measures are not a substitute for a permanent exemption.  AFB argued that  “[i]mposing further civic burdens on disabled individuals and requiring them or their  representatives to repeatedly apply for exemptions as a precondition for equal access is  deeply insensitive and harmful.”466  Further, it was noted that although the rulemaking  has granted an assistive technologies exemption since 2003, over 90 percent of books  remain unavailable in formats for the print‐disabled.467  The Copyright Office has previously stated that it “continues to support congressional  attention aimed at crafting a digital age update to exceptions in copyright law for  persons who are blind or visually impaired.”468  In light of the repeated granting of the  temporary exemption and the underling public policy of reducing burdens on people  who are blind or print‐disabled,469 the Office believes that it would be appropriate to  make this exemption permanent.    This exemption also would be appropriate in light of the recent adoption of the  Marrakesh Treaty.470  Under that agreement, contracting parties must provide “a  limitation or exception to the right of reproduction, the right of distribution, and the  right of making available . . . to facilitate the availability of works in accessible format  copies for [the blind, visually impaired, or otherwise print disabled].”471  Further, any  protection against circumvention of TPMs may not prevent beneficiaries from enjoyment  of such exceptions or limitations.472  While the United States can satisfy these  requirements through continued adoption of an exemption via the rulemaking, the  Office agrees with some commenters that enactment on a permanent basis would  advance the Treaty’s goals.473                                                          AFB Initial Comments at 12; see also, e.g., LDAA Initial Comments at 2–3; Microsoft Initial   Comments at 7–8; Victoria Maciulski Additional Comments at 2.     466  Tr. at 184:01–10 (May 20, 2016) (Koberidze).   467  Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before H. Comm. on the Judiciary, 114th Cong.   26 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright Office).   468  See USACM Initial Comments at 4.  469  As noted, the United States has not yet ratified the Marrakesh Treaty.  470  Marrakesh Treaty, art. 4(1)(a).  471  Id. art. 7.  472  See, e.g., AALL Additional Comments at 1–2 (suggesting that a permanent exemption would be  beneficial in demonstrating compliance with the Marrakesh Treaty, rather than relying on the  triennial rulemaking to grant continued exemptions); AFB Initial Comments at 11; KEI Initial  Comments at 9; see also Univ. of Ill. at Urbana‐Champaign Additional Comments at 2 (noting 57  other nations have adopted an exception for assistive technologies).  But see Tr. at 177:17–22 (May  473   86   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Should Congress move forward in this area, the Office believes that the 2015 exemption  could serve as an appropriate model.474  The Office acknowledges, however, that there  may be some merit to commenters’ concerns that the remuneration requirement may  cause confusion in some circumstances.  This provision, which requires that the owner  of the copyright in the accessed work be “remunerated, as appropriate . . . through  customary channels,”475 was added in 2012 out of proponents’ recognition that “it was  not their intent to create a situation where publishers are not getting paid for their  works.”476  Some commenters suggested that this requirement causes confusion because  the exemption separately requires that the copy of the relevant work be “lawfully  obtained,” and suggested its removal.477  The Office recommends that any consideration  of legislation include an assessment whether such a requirement is necessary.  The Office does not currently recommend a broader exemption to facilitate the use of  assistive technology for non‐literary works, an approach advocated by Public  Knowledge, due to the lack of evidence that the triennial rulemaking cannot adequately  accommodate the needs for such an exemption.478  The Office agrees with some  commenters that “outside the narrow context of literary works” there has been “very                                                                                                                                                                 20, 2016) (Adler, AAP) (suggesting that the United States already complies with this aspect of the  Marrakesh Treaty based in part on the adoption of the exemption via repeated rulemakings  coupled with the Chafee Amendment).  The Chafee Amendment consists of exceptions and  limitations for the blind or other people with disabilities, as well as “authorized entities,” and is  found in section 121 of the Copyright Act.  It does not include exceptions to the  anticircumvention provisions of section 1201.  See 17 U.S.C. § 121.   See, e.g., Kernochan Center Additional Reply Comments at 2 (noting the 2015 exemption “is an  appropriate formulation” for any new permanent exemption); EFF Additional Comments at 2–3  (supporting 2015 exemption language as “an improvement over the status quo,” while also  supporting a broader exemption).    474 475  37 C.F.R. § 201.40(b)(2).  476  2012 Final Rule at 65,263.   LCA Additional Comments at 2–3 (“[I]f a sighted person purchases and reads an e‐book, then  gives it to her blind brother, could the brother circumvent the technological measure disabling  the screen reader function without paying an additional fee to the publisher?  Would such an  additional fee be ‘appropriate?’  The answer is unclear.  If a blind person lawfully obtains a copy,  the blind person should be able to read it, regardless of whether he obtained it by purchase or  operation of the first sale or fair use doctrines.”); see also Authors Alliance Additional Comments  at 3; EFF Additional Comments at 3; NYIPLA Additional Reply Comments at 3.  477  Public Knowledge Additional Comments at 2–3 (suggesting that this would “track the  [Marrakesh] Treaty requirements”); see also Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 6  (advocating exemption that allows “software modifications that improve accessibility for  Americans with other forms of disability”).    478 87   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 little in the records from prior rulemaking proceedings regarding other entertainment  products” such as “video games, motion pictures or recorded music.”479   b. Obsolescence, Repair, and Modification The Copyright Office received numerous comments advocating for statutory  exemptions to permit circumvention to fix obsolete, damaged, or malfunctioning TPMs,  to engage in diagnosis, maintenance, and repair of a device protected by a TPM, and to  modify the software in such devices.480  As the Office understands, the first two  categories aim to restore or maintain the status quo, by returning either the TPM or the  device to a workable state.  Modification does not necessarily aim to restore the status  quo, but would include enhancing or customizing a device.    The large volume of comments received—both in this study and in prior rulemakings—  reflects the increasing use of access controls on a wide range of consumer devices  containing copyrighted software.  As the Repair Association put it, “[e]ssentially all  categories of manufactured products, from lightbulbs to toothbrushes, now contain  software that is central to their functionality.  As a result, software has also become  central to their repair.”481  Consumer groups, particularly those representing automobile  and tractor owners, expressed concern about copyright liability and their rights as an  owner to maintain their vehicle.482  Growing public interest in repair activities is further  reflected by the right‐to‐repair bills currently pending in several states, which would  require manufacturers to sell the parts and software required to fix their products, as  well as to publish repair manuals, providing consumers with the ability to fix their own  products or bring them to a local repair shop.483  The Office has previously recognized section 1201’s potential effect on legitimate repair  activities.  In 2015 testimony to Congress, the Register noted that “consumers have  voiced discomfort that Section 1201 prevents them from engaging in activities, such as                                                         479  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 4.    See, e.g., Auto Care Initial Comments at 3; EFF Initial Comments at 12; iFixit Initial Comments   at 1–2; Static Control Components, Inc. Initial Comments at 2; AALL Additional Comments at 2;   Authors Alliance Additional Comments at 4; John Josephs Additional Comments at 1; Kevin   Kenney Additional Comments at 1; LCA Additional Comments at 3; ORI Additional Comments   at 2–3; SAA Additional Comments at 2; Edward Matthews Additional Comments at 1;   Consumers Union Additional Reply Comments at 3; Eleni Kalfus Additional Comments at 1;   Public Knowledge Additional Comments at 3; Misha Cohen Additional Comments at 1.   480 481  Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 4.   482  Auto Care Additional Comments at 3; iFixit Initial Comments at 1–2.    See Kyle Wiens, You Bought That Gadget, And Damnit, You Should be Able to Fix It, WIRED (Mar.   22, 2017) https://www.wired.com/2017/03/right‐to‐repair‐laws/.  483 88   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 the repair of their automobiles and farm equipment, which previously had no  implications under copyright law.”484  In the most recent rulemaking, the Register found  that TPMs protecting computer programs on vehicle electronic control units have a  substantial effect on owners’ ability to engage in lawful diagnosis and repair of their  vehicles.485    And in this study, many commenters testified as to the impact of section 1201 on repair  activities or obsolete TPMs.486  For example:    a Nebraska Farm Bureau member explained that the addition of TPMs have  made it impossible to employ mechanical repair and diagnostic methods to  tractors and combines, adding time and expense to agricultural work;487   a consumer voiced frustration with a combination ink‐jet printer, copier, and  scanner, where the scanner stopped working because the printer “was out of  yellow ink and [there was] no way to bypass it;”488 and    AALL explained that libraries increasingly face issues with obsolete access  controls blocking preservation efforts with respect to born‐digital materials.489  In addition, some argued that the “use of electronic locks that prevent repair” are really  “about protecting the competitive position of manufacturers for repair services” and are  outside the purpose of copyright.490                                                            Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 23–24 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S.  Copyright Office).  484  2015 Recommendation at 240.    485  See, e.g., IPT USC Initial Comments at 3 (arguing that farmers who want to repair their  equipment “face the impractical challenge of seeking renewals for exemptions while  simultaneously managing the specific and time‐sensitive needs of their farms”); Brian Ehrhart  Additional Comments at 1 (suggesting consumers should be empowered “to address their own  problems, rather than being forced to wait on arbitrary decisions by software developers as to  what is or is not a priority.”); Free Software Foundation Additional Comments at 3 (“The ability  to research or repair devices should likewise not be impaired by DRM.”); Kevin Kenney  Additional Reply Comments at 1 (suggesting section 1201 “prevents farmers [and] ranchers like  myself from fixing our own equipment”); EFF Additional Comments at App’x 1 (advocating  “strong, practical, and permanent exemptions” “to protect repair, security research, and other  lawful activity” and including a petition with 11,334 signatures).  486  Kevin Kenney Additional Reply Comments at 1.  487  Michael Oeth Additional Comments at 1.  488  AALL Initial Comments at 3.  489 89   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 The growing demand for relief under section 1201 has coincided with a general  understanding that bona fide repair and maintenance activities are typically  noninfringing.  The Copyright Office’s recent study on Software‐Enabled Consumer  Products recognizes that repair activities are often protected from infringement claims by  multiple copyright law provisions, including the fair use doctrine and section 117.491  As  the report explained, “the fundamental purpose of any repair is to preserve or restore  the functionality of a software‐enabled device so that it may continue to be used.  In this  respect, repair supports—rather than displaces—the purpose of the embedded programs  that control that device.”492  Similarly, the Office concluded that “section 117 ‘should  adequately protect most repair and maintenance activities’” for software‐enabled  devices.493    As described in detail below, to the extent section 1201 precludes diagnosis, repair, and  maintenance activities otherwise permissible under title 17, the Office finds that a  limited and properly‐tailored permanent exemption for those purposes, including  circumventing obsolete access controls for continued functioning of a device, would be  consistent with the statute’s overall policy goals.  The Office does not, however,  recommend that such a permanent exemption extend to circumvention for purposes of  making other lawful modifications to software, or “tinkering.”  Instead, the Office  recommends that these activities continue to be addressed through the rulemaking  process, which is able to tailor exemptions to specific classes of works, based on the  evidentiary record.    Obsolete, Damaged, or Malfunctioning TPMs.  In part because past rulemakings have  demonstrated both a repeated need for this exemption and the limited reach of the  rulemaking to adequately address this issue, the Office recommends a permanent  exemption for obsolete, damaged, or malfunctioning access controls, where  circumvention is necessary for continued functionality.  The types of TPMs that  historically have become obsolete or damaged include “dongles,” described as  “hardware locks attached to a computer that interact with software programs to prevent  unauthorized access to that software.”494  Such TPMs may also include server‐ or                                                                                                                                                                  Repair Ass’n & iFixit Additional Reply Comments at 7.  490  SOFTWARE STUDY at 33, 39–41 (also addressing the idea/expression dichotomy, merger, scènes à   faire, and de minimis uses).   491 492  Id. at 40.   493  Id. at 35 (citation omitted).   494  2000 Recommendation and Final Rule at 64,565.   90   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 hardware‐checks, where a TPM connects to a different device, locally or remotely, to  authenticate the work at issue as being a legitimate copy.495  This category has been the topic of multiple prior rulemakings, whose records are  replete with descriptions of abandoned or otherwise no‐longer‐supported access  controls preventing a user from the continued lawful use of a work.496  In fact, each time  there has been a sufficient evidentiary record to evaluate a requested exemption related  to obsolete access controls, the Register has recommended, and the Librarian adopted,  an exemption for such uses.497  In this study, several commenters, including those  representing libraries or archives, argued there was a need to accommodate concerns  about obsolescence.498  For example, Authors Alliance argued that there is a real  “[c]oncern about the difficulty of preserving born‐digital works” and that obsolete TPMs  silence “born‐digital works [that] suffer from digital locks that have rusted shut.”499  On  the other hand, others suggested that the rulemaking may be able to accommodate these  needs.500                                                            See 2015 Recommendation at 321 (addressing video games that “connect to an ‘authentication  server’ to verify that the game is a legitimate copy.  This connection or ‘check’ may be made once,  at initial installation, or periodically throughout gameplay.”).  495  See, e.g., 2010 Final Rule at 43,833–34; 2006 Final Rule at 68,475; 2003 Final Rule at 62,013–14;  2000 Recommendation and Final Rule at 64,565–66.    496  In many instances, the exemptions also considered whether the TPM was damaged or  malfunctioning.  See, e.g., 2015 Recommendation at 352 (abandoned video games); 2006 Final Rule  at 68,475 (for “[c]omputer programs protected by dongles that prevent access due to malfunction  or damage and which are obsolete”); 2003 Final Rule at 62,013–14; 2000 Recommendation and  Final Rule at 64,564–66 (for “[l]iterary works, including computer programs and databases,  protected by access control mechanisms that fail to permit access because of malfunction, damage  or obsoleteness”).  But see 2015 Recommendation at 355 (denying request for exemption to  circumvent obsolete TPM on music recording software due to absence of any substantive  submission supporting the exemption).  497  See, e.g., Consumers Union Additional Reply Comments at 3 (recommending a permanent  exemption “for addressing obsolete or discontinued technologies” including “circumvention to  address malfunction or damage as well”); AALL Initial Comments at 3–4; EFF Additional  Comments at 5; LCA Additional Comments at 3.  498 499  Authors Alliance Additional Comments at 4.   AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 7 (stating “there has been no  consistency with respect to the petitions submitted, the exemptions granted, or the perceived  problems articulated by proponents”; noting exemption for “accessing video games where  authentication servers were no longer supported” was done so “for the first time” and was  limited to “a specific market sector and included several limitations on its exercise”).  500 91   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 But as former Register Peters testified in 2001, the 1201 rulemaking process is a  “somewhat ill‐fitting regulatory approach,” as damaged, malfunctioning, or obsolete  TPMs potentially affect all classes of works, which could, “paradoxically, result in the  conclusion that the problem is not one that can be resolved pursuant to [the rulemaking  process], which anticipates exemptions only for ‘a particular class of works.’”501  For that  reason, the Register previously recommended that Congress adopt a permanent  exemption for obsolete, damaged, or malfunctioning TPMs.502  The Office continues to  support this permanent exemption for such access controls.    The definition of “obsolete” in section 108 may be a good starting point for defining  obsolete access controls.503  Multiple rulemakings have imported the definition into  regulatory language stating:  “‘Obsolete’ shall mean ‘no longer manufactured or  reasonably available in the commercial marketplace.’”504  The Office believes that this  approach would be equally appropriate as statutory language, and suggests  circumvention be permitted where it is necessary for continued lawful use of a work.    Diagnosis, Maintenance, and Repair.  The Office concludes that a properly‐tailored  exemption for repair activities could alleviate concerns regarding section 1201’s effect on  consumers’ ability to engage in legitimate activities that did not previously implicate  copyright law, without creating a material risk of harm to the market for or value of  copyrighted works.  As discussed above, virtually all agree that section 1201 was not  intended to facilitate manufacturers’ use of TPMs to facilitate product tying or to achieve  a lock‐in effect under which consumers are effectively limited to repair services offered  by the manufacturer.  Further, while temporary exemptions are necessarily limited to                                                          U.S. Copyright Office: Hearing Before the Subcomm. on Courts, the Internet, and Intell. Prop. of the H.  Comm. on the Judiciary, 107th Cong. 12 (2001) (statement of Marybeth Peters, Register of  Copyrights and Dir., U.S. Copyright Office) (citing 2000 Recommendation and Final Rule at  64,565).  501  Id. at 12 (statement of Marybeth Peters, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright Office)  (“I recommended that Congress consider amending Section 1201 to provide a statutory  exemption for all works . . . that are protected by access control mechanisms that fail to permit  access because of malfunction, damage or obsoleteness.”); see also 2000 Recommendation and  Final Rule at 64,565.  502  17 U.S.C. § 108(c)(2) (“[A] format shall be considered obsolete if the machine or device  necessary to render perceptible a work stored in that format is no longer manufactured or is no  longer reasonably available in the commercial marketplace.”).  503  2003 Recommendation at 198; see 2006 Final Rule at 68,475; 2000 Recommendation and Final  Rule at 64,565–66; see also NYIPLA Additional Reply Comments at 5 (recommending this  approach).  But see Public Knowledge Additional Reply Comments at 1 (arguing it was not  necessary to tie exemption to section 108, although not offering alternative language).  504 92   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 specific classes of works,505 a limited permanent exemption for repair activities could  provide greater certainty to users across classes of works, including software‐enabled  products.  It may also help restore the focus of the rulemaking to users seeking “to  access and make noninfringing uses of expressive copyrighted works such as motion  pictures, video games and e‐books, as Congress undoubtedly had in mind when it  created” that process.506    The Office recognizes that many copyright owners have expressed concern over an  exemption for these purposes,507 although some appeared to recognize that section 1201  may have room to accommodate legitimate repair activities, particularly of motor  vehicles.508  SIIA noted that its members “routinely spend millions in providing technical  support to their customers” and argued that the “mere existence of an extensive support  network does not justify unfettered and harmful access to our members’ intellectual  property.”509  ESA argued that “a permanent repair exemption as to video game devices”  could threaten “[t]echnological measures . . . critical to the protection of creative works  on consoles and other gaming devices,” because “circumvention of those measures is  closely linked to infringement.”510  Other copyright owners expressed general opposition  to adoption of any additional permanent exemptions, but did not comment specifically  on whether Congress should establish a permanent exemption for diagnosis,  maintenance, or repair.511  The Office notes that in the most recent rulemaking, these  stakeholders did not oppose exemptions for vehicle repair.512                                                            See 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  505  2015 Recommendation at 2.  506  See, e.g., BSA Additional Comments at 2; Ass’n of Equip. Mfrs. & Equip. Dealers Ass’n (“AEM  & EDA”) Additional Comments at 2.  507  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 14 (disagreeing with need for  amendment to anti‐trafficking provisions but “acknowledg[ing] that circumvention in the context  of automobile repair or other forms of repair might present a unique and distinguishable set of  circumstances”); see also Tr. at 37:22–38:03 (May 25, 2016) (Chertkof, RIAA) (acknowledging  RIAA’s concerns are not with automobile circumvention but expressing concern over line‐ drawing); Tr. at 56:01–57:03 (May 25, 2016) (Sheffner, MPAA).  508 509  SIIA Initial Comments at 6.  510  ESA Initial Reply Comments at 5–6.   See Copyright Alliance Additional Comments at 2; DVD CCA & AACS LA Additional  Comments at 2–3 (in response to question regarding obsolete access controls, stating “DVD CCA  and AACS LA have no additional comments at this time”); AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional  Reply Comments at 5–6 (addressing only “modification” prong of the study’s Second Notice).  511  See 2015 Recommendation at 228 (describing opposition comments received regarding vehicle  repair exemption).    512 93   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 To the extent that rightsholders are concerned that an exemption to accommodate  diagnosis, repair, maintenance, and obsolescence would be overbroad or misused,513 the  Office believes that these concerns can be adequately addressed with appropriately  drafted statutory language.  While the Copyright Office is not suggesting specific  legislative text, believing instead that continued stakeholder discussion would be  beneficial to any legislative process, it offers a few guidelines for consideration.  First, as  both rightsholders and user groups recognized,514 Congress anticipated the need to  accommodate repair and maintenance activities in section 117, which contains  definitions of “repair” and “maintenance” in section 117(d).515  These definitions may  provide a reasonable starting point for future legislation.516  Linking an exemption to  section 117(d) would seem to address vagueness concerns, while still providing  meaningful relief to many consumers and repair technicians.517  Second, the Office also  recommends that any permanent exemption also require that circumvention be a  necessary step to allow the diagnosis, repair, or maintenance, as is required under the                                                          See, e.g., AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6.   513  See, e.g., Public Knowledge Additional Comments at 3–4 (“While modification may raise   concerns about infringing uses, by tying the exemption to the existing Section 117 exceptions,   rights holders will still have recourse in enforcing their copyrights under existing case law.  We   believe that an exemption limited strictly to Section 117 would be inadequate, as the Office itself   has granted related exemptions on the basis of both Section 117 and fair use.”); AAP, ESA, MPAA   & RIAA Additional Reply Comments at 6 (noting that “‘maintenance and repair’ can be tied to   Section 117 activity”); Motor & Equip. Mfrs. Ass’n (“MEMA”) Additional Comments at 4.  But see   Repair Ass’n & iFixit Additional Reply Comments at 8 (urging a broader exemption); Auto Care   Additional Comments at 4–5 (suggesting an exemption “cover[ing] all activities necessary for the   repair or customization of a motor vehicle”; listing activities).   514 515  17 U.S.C. § 117(d) states:    For purposes of this section: (1) the “maintenance” of a machine is the servicing  of the machine in order to make it work in accordance with its original  specifications and any changes to those specifications authorized for that  machine; and (2) the “repair” of a machine is the restoring of the machine to the  state of working in accordance with its original specifications and any changes to  those specifications authorized for that machine.   The Office did not receive comments in support of its inquiry whether existing legal doctrines  of repair and reconstruction in patent law, or “right to repair” bills introduced in state  legislatures, could be helpful on this issue.  See also Public Knowledge Additional Comments at 5  (“We do not think it is appropriate to look to patent, trademark, or state law in determining the  contours of an exemption from circumvention liability.”); NYIPLA Additional Reply Comments  at 4 (rejecting analogy to repair/refurbishment doctrine).  516  For example, remanufacturing processes may fit within section 117(d)’s scope.  See MEMA  Additional Comments at 3 (“Remanufacturing processes incorporate technical specifications  (including engineering, quality and testing standards) to yield fully warranted products.”).  517 94   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 current exemption for motor vehicle software.518  Third, the Office recommends against  limiting an exemption to specific technologies or devices, such as motor vehicles, as any  statutory language would likely be soon outpaced by technology.  Fourth, to the extent  that commenters oppose an exemption for repair out of non‐copyright related concerns,  such as public safety, the Office believes these matters are better addressed through laws  or regulations outside of the Copyright Act.519    Lawful Modification.  Modification or “tinkering,” however, raises significantly different  issues from repair.  Colloquial uses of tinkering may refer to activities related to  diagnosis, analysis, maintenance, repair, and modifications to facilitate interoperability,  but also include a broader range of practices related to customization, experimentation,  and improvement.520  An exemption of this type might permit, for example,  circumvention of access controls on a car’s electronic control unit to make software  modifications that would improve a vehicle function.521   Many commenters representing user interests supported such an exemption.522  EFF  argued that while “[d]iagnosis, maintenance, and repair of personal devices are  important, and in need of greater legal certainty . . . . [t]here are . . . many other                                                          2015 Final Rule at 65,954; cf. 17 U.S.C. § 117(a) (conditioning exception for making copy or  adaptation of computer program on requirement that it is “an essential step in the utilization of  the computer program in conjunction with a machine”).  518  See, e.g., AEM & EDA Additional Comments at 2 (“AEM and EDA oppose the enactment of any  permanent exemption to circumvention for diagnosis, repair, maintenance or modification that  would pose unnecessary risks to public safety, the environment and the economy.”); BSA  Additional Comments at 2 (“With self‐driving cars on the horizon, it is not difficult to imagine  how mere ‘diagnoses’ or ‘repairs’ that might seem appropriate could create software  modifications resulting in safety hazards and unknown consequences to third parties.”).  519  See, e.g., ORI Additional Comments at 3 (“Those engaged in the secondary market for such  products should be allowed to circumvent the TPM on the software for the purpose of changing  the authenticated user.”); Consumers Union Additional Reply Comments at 2 (suggesting that  section 1201 prevents consumers from “being able to tinker with the product, to customize or  adapt it, to improve its utility or performance, to get it repaired, or to remove its parts and use  them in some other product”); Tr. at 258:15–18 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley  Sch. of Law) (“I’m trying to make [a] device, whether it’s software or an actual gadget, do  something that I want it to do better than the device that I bought, is that repair?  Is that  tinkering?”).  520 521  See 2015 Recommendation at 218–49.   See, e.g., Tr. at 27:10–11 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal., Berkeley Sch. of Law) (“Much  user innovation actually comes out of tinkering with technologies.”); Public Knowledge Initial  Reply Comments at 5; John Josephs Additional Comments at 1; Repair Ass’n & iFixit Additional  Comments at 4; see also Pamela Samuelson, Freedom to Tinker 2, THEORETICAL INQUIRES IN LAW  (forthcoming), https://ssrn.com/abstract=2800362.  522 95   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 important and lawful reasons to modify copies of computer programs.”523  Similarly, the  Repair Association and iFixit contended that “[w]ith computer software providing key  parts of the functionality of many devices bought by American consumers and  businesses, repair and improvement of those devices will depend on their ability to  modify software, just as they currently have the ability to modify hardware they’ve  purchased.”524    Copyright owners strongly opposed an exemption for “tinkering” on the ground that it  would be vague and overbroad.  AAP, ESA, MPAA, and RIAA opined that “[t]his type  of broad‐brush approach was rejected by Congress when the DMCA was drafted  because creating such vaguely‐defined exemptions without specific instructions . . . is a  recipe for misuse and confusion.”525  Moreover, they indicated that an exemption for  modification would present substantially greater risk of infringement than one limited  to diagnosis, repair, and maintenance:  “[W]hile ‘maintenance and repair’ can be tied to  Section 117 activity, going beyond that to cover all ‘modifications’ or ‘customizations’ or  efforts to ‘improve the functionality’ of computer programs would invite the creation of  infringing derivative works.”526  In their view, these concerns would not be mitigated by,  for example, prohibiting unauthorized use of works other than the accessed computer  program, or by limiting the exemption to programs that “do ‘not in turn create any  protected expression’ when executed,” similar to the United Kingdom’s  anticircumvention law.527    These concerns of copyright owners are valid, and the comments received in response to  this study suggest that tinkering is hard to define, and that there is no accepted meaning  or limitations on what it involves.  To be sure, in many cases modification activities may  not implicate significant copyright interests.  On the other hand, some tinkering  activities may result in the creations of new works in ways that implicate the copyright  owner’s exclusive right to prepare derivative works.528  Commenters have suggested no  reliable way to define with any precision a category of lawful adaptations, generally, for                                                          EFF Additional Comments at 4.  523  Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 9.  524  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6.  525  Id.  526  Id. at 6–7 (citation omitted) (quoting Section 1201 Study:  Request for Additional Comments, 81  Fed. Reg. at 66,297 (citing example of TPMs used to protect access to the operating software in  video game consoles and suggesting that plaintiffs in a legal system like the UK’s “face  additional, unnecessary hurdles in litigation against pirate enterprises”); see Copyright, Designs  and Patents Act 1988, c. 48, § 296ZA (UK) (circumvention bar that specifically excludes TPMs  applied to computer programs).  527 528  See 17 U.S.C. § 106(2).  96   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 purposes of section 1201.  Accordingly, in contrast to diagnosis, repair, and maintenance,  the Office cannot say that lawful modification of software is categorically unlikely to  result in harm to the legitimate interests of copyright owners.529    The Office therefore concludes that such activity does not provide an appropriate basis  for a permanent exemption at this time.  The triennial rulemaking process, however, will  continue to provide a means to obtain exemptions for these uses,530 and the Office is  hopeful that the streamlining changes outlined below will lessen the burden of renewing  exemptions found to satisfy the statutory requirements.  Moreover, as described above,  the Office believes that section 1201(f) should be available to accommodate many  concerns related to software interoperability.531  Collectively, these exemptions may  cover a substantial portion of circumvention activities involving software‐enabled  products in which there is a legitimate consumer interest.  c. Device Unlocking Since 2006, the triennial rulemaking has involved consideration of exemptions for  unlocking cellphones, i.e., enabling them to connect to the network of a different mobile  wireless carrier.  In the 2015 rulemaking—as directed by the Unlocking Act532—the  Register considered whether to extend the exemption to other categories of wireless  devices.  The Unlocking Act’s legislative history notes that consumers have “a legitimate  interest in unlocking” their used cellphones to connect to an alternate network.533  In  recommending the 2015 exemption the Register similarly concluded that, as a general  matter, the unlocking of certain types of used mobile devices is likely to be a fair and  noninfringing use, and that absent an exemption, consumers would be adversely                                                          See, e.g., AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6–7 (“[M]anufacturers of  video game consoles use access controls to prevent piracy not only by restricting access to  computer programs that render video games perceptible, but also by restricting access to the  software that operates the consoles and authenticates games.  Circumvention of such access  controls leads to play of pirated games.”); see also 2015 Recommendation at 241 (recommending  that the exemption permitting lawful modification of motor vehicle software exclude programs  controlling telematics or entertainment systems, to avoid “a diminution in the value of  copyrighted works if those systems could no longer reliably protect the content made available  through them”).  529  See 2015 Final Rule at 65,963 (adopting exemption for, inter alia, lawful modification of a  vehicle function).   530  For example, as discussed above, section 1201(f) may separately exempt certain activities   related to replacement parts.  See also Lexmark, 387 F.3d at 550–51 (disagreeing with district court’s   rejection of section 1201(f) defense).     531 532  See Unlocking Act § 2(b), 128 Stat. at 1751.  533  H.R. REP. NO. 113‐356, at 3 (2014).  97   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 affected in their ability to engage in such activity.534  Based on that recommendation, the  Librarian adopted an unlocking exemption that applies to used wireless devices of the  following types:  (A) Wireless telephone handsets (i.e., cellphones);  (B) All‐purpose tablet computers;  (C) Portable mobile connectivity devices, such as mobile hotspots,   removable wireless broadband modems, and similar devices; and   (D) Wearable wireless devices designed to be worn on the body, such as  smartwatches or fitness devices.535  Some commenters supported adopting a permanent exemption in substantially the same  form as the 2015 exemption.536  Others urged the Office to recommend a broader  exemption applicable to “all devices that connect to a wireless network, rather than  freezing a list of categories of devices into the statute.”537    Some copyright owners, on the other hand, were skeptical of the need to make any  unlocking exemption permanent through legislation, stating, for example, that although  they “have no objection in principle to the notion that consumers should be able to  connect their devices to the mobile wireless network(s) of their choosing,” they see no  reason to revisit Congress’ determination in the Unlocking Act that such requests would  continue to be addressed through the triennial rulemaking.538   The Unlocking Act, recent rulemaking proceedings, and comments received in this  study collectively reflect a broad level of agreement that device unlocking provides an  appropriate basis for an exemption in at least certain circumstances.  Significantly, the                                                          2015 Recommendation at 169–71.  534  2015 Final Rule at 65,952.  535  See, e.g., Competitive Carriers Ass’n Additional Comments at 3; ISRI Additional Comments at  2; see also Kernochan Center Additional Reply Comments at 2 (“[I]t is preferable to use the  exemption as formulated in the 2015 rulemaking proceeding, and add devices pursuant to the  triennial proceeding, to the extent justified by the evidence presented.”).    536  Consumers Union Additional Reply Comments at 3; see also Mozilla Additional Comments at 2  (urging the Office to “craft language that achieves the underlying purpose in a way that adapts to  current and future technologies”); Repair Ass’n & iFixit Additional Comments at 6–7 (“[T]he  language of the existing exemption is too specific.”).  537  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 5; see also NYIPLA Additional  Reply Comments at 4 (“[M]aking the unlocking exemption of 2015 permanent would be  premature.”).  538 98   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 2015 exemption generated only minimal opposition from stakeholders, and those  complaints were directed to relatively narrow definitional concerns.539  And in this  study, even those opposed to addressing this issue through legislation did not dispute  the public’s interest in unlocking mobile devices or suggest that it threatens the value of  copyrighted works.  On the other hand, commenters in favor of a statutory exemption  did not demonstrate a strong demand to make this exemption permanent, as opposed to  repeat adoption through the triennial rulemaking process, and rightsholders suggested  that the rulemakings will continue to accommodate the need for renewed exemptions.    In light of these considerations, if Congress wishes to provide more certainty to users,  the Office recommends the adoption of a permanent unlocking exemption, based upon  the regulatory language repeatedly granted in the rulemakings.  At the same time, the  Office recognizes that Congress considered this issue in 2014 and elected not to follow  that approach.  Further, the Office believes that the streamlining changes outlined below  will serve as a useful alternative to legislation for purposes of renewing exemptions to  which there is no opposition.  d. Library and Archival Uses Libraries and archives advocated a new permanent exemption allowing them to  circumvent for broader purposes than the existing permanent exemption set out in  section 1201(d).  While section 1201(d) allows nonprofit libraries, archives, and  educational institutions to circumvent access controls for the sole purpose of making a  good‐faith determination of whether to acquire a copy of the protected work,  participants representing these institutions uniformly expressed the view that this  exemption does not serve any of their practical needs.540  Instead, they supported a new  permanent exemption for all activities permitted under section 108, which authorizes  libraries and archives to reproduce and distribute certain copyrighted works on a  limited basis for purposes of preservation, replacement, and research.541  As an example,                                                          See 2015 Recommendation at 156–64 (addressing request to limit exemption to exclude “certain  illicit unlocking practices,” such as “the unlocking of new, carrier‐subsidized prepaid  cellphones”).  539  See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 6–7 (noting that vendors of  copyrighted works typically provide trial access to institutions considering potential purchases,  making it unnecessary for such users to engage in circumvention for that purpose); LCA Initial  Comments at 9 (stating it is unaware of any instance since the DMCA’s enactment in which a  covered institution has made use of this exemption); MIT Initial Comments at 4–5; SAA Initial  Comments at 5; Univ. of Va. Libraries Initial Comments at 3; Tr. at 88:07–11 (May 20, 2016) (Cox,  ARL).  540  See, e.g., AALL Initial Comments at 4; see 17 U.S.C. § 108 (permitting reproduction and  distribution of works for the purposes of preservation and security, deposit for research,  replacement, and user requests).  541 99   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 while libraries rely on section 108(c)’s exception allowing reproduction of certain works  stored in obsolete formats in certain circumstances, section 1201 “currently does not  allow for circumvention of access controls for preservation.”542  This is a particular  concern, the AALL argued, given the need to “circumvent or permanently remove  obsolete TPMs” to gain access to “older born‐digital materials.”543    Others questioned the need for an additional permanent exemption for libraries and  archives.  The Kernochan Center noted that libraries have requested exemptions in past  rulemakings “to a limited extent,” which, in the Center’s view, is inconsistent with “the  assertion that the current statutory structure is inadequate.”544  AAP suggested that  issues of digital preservation are more properly addressed through updates to section  108 itself, and questioned whether such an exemption could be tailored to ensure that it  did not give rise to access other than for legitimate preservation activities.545  The Office appreciates that TPMs can affect legitimate interests of libraries, archives, and  other memory institutions and believes that a permanent exemption tied to activities  authorized by section 108 is worthy of consideration and debate, but finds it is  premature to recommend specific legislative reforms.  As the Office previously noted  when recommending a temporary exemption for the preservation of video games,  “section 108 provides useful and important guidance as to Congress’ intent regarding  the nature and scope of legitimate preservation activities.”546  That said, the Office also  has long expressed concern that section 108 is in some ways inadequate to address the  needs of institutions in the digital age.547  For example, section 108 does not address  museums, but the past rulemaking record included many examples of museum‐based  video game preservation activities.548  These and other changes could be addressed in  future updates to section 108.  Indeed, the Office is in the midst of a review of section  108, addressing provisions concerning copies for users, security measures, public access,                                                          AALL Initial Comments at 3–4.  542  Id. at 3.  SAA proposed a broader exemption that also would permit libraries and archives to  circumvent TPMs for activities protected by the fair use doctrine.  SAA Additional Comments at  4.  Because other stakeholders suggested a similar exemption, this proposal is discussed  separately in section III.C.3.f.   543 544  Kernochan Center Initial Comments at 8.   545  Tr. at 51:04–52:10 (May 20, 2016) (Adler, AAP).  546  2015 Recommendation at 341.   See, e.g., id. at 7 (“[T]he exceptions for preservation activities set forth in section 108 appear  inadequate to address institutional needs in relation to digital works.”); The Register’s Perspective  on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th Cong. 20–21 (2015)  (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright Office).  547 548  See 2015 Recommendation at 342.  100   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 and third‐party outsourcing.549  In light of this, and because this Report could not study  the interaction of any potential legislative changes to section 108 with section 1201, the  Office believes that broad reform of section 1201 in this area is premature.  Moreover, as  many of the comments from library associations focused on the specific problem of  obsolete access controls, the Office believes that the more targeted proposed exemption  for obsolete TPMs discussed above is a preferable first step.550  The triennial rulemaking,  however, remains a vehicle to evaluate requests for a broader exemption for  preservation activities by classes of works by memory institutions.    e. Educational and Derivative Uses of Audiovisual Works The past four rulemakings have granted various exemptions for educational uses for  audiovisual works.551  As adopted in 2015, the exemption permits circumvention to  make use of short portions of motion pictures for purposes of criticism and comment in  various contexts, including documentary filmmaking, noncommercial videos,  multimedia e‐books, and education.552  A few commenters expressed support for making  this exemption permanent.  LCA argued that  [a]s audiovisual works have become increasing[ly] more central to  education, this exemption has become even more critical to effective  instruction at all levels.  At the same time, rights holders have never  demonstrated that the exemption has led to any infringing activity.  Thus,  making the exemption permanent would eliminate the burden of seeking  an exemption every three years without causing rights holders any  harm.553   While not mentioning audiovisual works specifically, AAU, ACE, APLU, and  EDUCAUSE offered that any permanent exemption for “nonprofit educational uses or                                                          See Section 108:  Draft Revision of the Library and Archives Exceptions in U.S. Copyright Law,  81 Fed. Reg. 36,594, 36,598 (June 7, 2016); Revising Section 108: Copyright Exceptions for Libraries and  Archives, U.S. COPYRIGHT OFFICE, https://www.copyright.gov/policy/section108/ (last visited June  15, 2017).  549 550  See supra pp. 90–92.   2015 Final Rule at 65,946–47; 2012 Final Rule at 65,266; 2010 Final Rule at 43,827–28; 2006 Final   Rule at 68,473–74.   551 552  2015 Final Rule at 65,961–62.    LCA Additional Comments at 1; see also Tr. at 172:03–09 (May 19, 2016) (Butler, Univ. of Va.   Libraries) (advocating a permanent exemption for educational uses for audiovisual classes); Tr. at   96:01–10 (May 20, 2016) (Cox, ARL) (same).   553 101   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 for certain ‘per se’ educational works” should be drafted broadly, “so they are  sufficiently adaptable to accommodate evolving technologies.”554  The Copyright Office recognizes the burdens associated with the need to request this  exemption on a recurring basis.  The language and scope of this exemption has changed  with each rulemaking, however, suggesting that adopting it as permanent would be  premature.555  In this respect, the exemption differs from the assistive technologies  exemption.  The Office expects that a new streamlined process for repeat exemptions, as  discussed below, should facilitate the process of renewal, enabling proponents to focus  on expanding the exemption’s scope to include new technologies and/or on eliminating  obsolete technologies.   f. All Lawful or Fair Uses Finally, commenters representing various user interests urged adoption of a broad  permanent exemption that would permit circumvention for any lawful or noninfringing  use.556  Although framed as an exemption, this suggestion is substantially identical to the  proposal discussed above to limit the activities covered by section 1201(a) in the first  instance to those bearing a nexus to infringement.  For the same reasons addressed in  reference to that proposal, the Office does not recommend such an exemption.  As  discussed, conditioning section 1201 liability on a violation of another law would fail to  account for the independent harm to the value of copyrighted works caused by  unauthorized digital access.    Some also suggested a similar, though somewhat narrower, exemption allowing  circumvention for any activity protected by the fair use doctrine.557  In response, others                                                         554  AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 13.   In this regard, the Office agrees that, in general, “[n]ew or expanded permanent exemptions  should be recommended where, and only to the extent that, parties have consistently sought and  been granted exemptions in the past through the rulemaking process.”  Kernochan Center  Additional Reply Comments at 2.  555  See, e.g., Authors Alliance Initial Comments at 4 (suggesting that an “exemption . . . to enable  noninfringing use of a technically protected copyright work . . . would remedy the persistent  under‐inclusiveness of the existing statute’s exemption process”); OTW Initial Comments at 8  (“The best result would be a permanent exemption for noninfringing uses . . . .”); Univ. of Va.  Libraries Initial Comments at 3 (“A more useful permanent exemption for libraries (and others)  would be a blanket exception for any lawful use . . . .”); SAA Additional Comments at 2 (“[T]here  should be a blanket exemption . . . that would allow anyone to circumvent an access mechanism  for a lawful purpose.”).  556  Public Knowledge Additional Comments at 1–2 (“[W]e note the absence [in the Second Notice]  of a proposal to permanently exempt fair uses made under Section 107, although exemptions  grounded in that exception are routinely granted to filmmakers and educators.”); see also AAU,  557   102   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 argued that a general exemption of this type “would generate widespread mistakes  regarding when circumvention is permissible.”558  As they put it, “one person’s notion of  fair use is another person’s infringement.”559  At a minimum, however, such an  exemption would constitute a fundamental departure from Congress’ considered  decision to establish the triennial rulemaking as the forum for consideration of specific  exemption requests grounded in fair use.560 As the Commerce Committee explained in  adding the rulemaking proceeding to the legislation:  [T]he Committee was mindful of the need to honor the United States’  commitment to effectively implement the two WIPO treaties, as well as  the fact that fair use principles certainly should not be extended beyond  their current formulation.  The Committee has struck a balance that is  now embodied in . . . the bill, as reported by the Committee on  Commerce.  The Committee has endeavored to specify, with as much  clarity as possible, how the right against anti‐circumvention [sic] would  be qualified to maintain balance between the interests of content creators  and information users.  The Committee considers it particularly  important to ensure that the concept of fair use remains firmly  established in the law.  Consistent with the United States’ commitment to  implement the two WIPO treaties, H.R. 2281, as reported by the  Committee on Commerce, fully respects and extends into the digital  environment the bedrock principle of “balance” in American intellectual  property law for the benefit of both copyright owners and users.561  Accordingly, Congress created the rulemaking as a “mechanism . . . [to] monitor  developments in the marketplace for copyrighted materials” and to ensure that  circumvention activities implicating fair use “can be fully considered and fairly decided  on the basis of real marketplace developments that may diminish otherwise lawful                                                                                                                                                                 ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 9 (“[W]e urge that any changes to section 1201  explicitly state that section 1201 should in no way hinder uses that may fall within the ambit of 17  USC § 107.”).   AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6; see also Int’l Assoc. Sci. Tech. &  Med. Pub. Initial Reply Comments at 2–3 (opposing a blanket fair use exemption); Kernochan  Center Additional Reply Comments at 1 (“[T]he broad amendments offered by some commenters  should be rejected, as they would unquestionably undermine the goals and effect of the law.  (We  refer, for example, to the suggestion[] . . . that circumvention for any non‐infringing purpose be  allowed, etc.).”).  558 559  AAP, ESA, MPAA & RIAA Additional Reply Comments at 6.   See COMMERCE COMMITTEE REPORT at 35 (stating that the addition of the rulemaking  proceeding “responds to [the] concern” regarding prior legislation’s effect on fair use).  560  Id. at 26.  561 103   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 access to works.”562  The Office sees no basis for abandoning that basic framework,  although, as discussed below, it does intend to implement reforms to improve the  rulemaking process.  3. International Considerations As noted, multiple FTAs to which the United States is a party address the categories of  exceptions and limitations that signatory countries may adopt in this area.  These trade  obligations may be relevant to any consideration of a change to the current domestic  permanent exemption framework.  To the extent there is interest in implementing the  Office’s recommendations, there are a number of ways to pursue potential reforms with  these considerations in mind.  First, Congress could adopt legislation implementing  these proposals and address any potential international concerns, including any changes  it believes appropriate, in the legislative text.563  The Office is not providing proposed  legislative language, and accordingly expresses no view as to possible trade  implications.564  Second, the Office has offered interpretive guidance to facilitate broader  reliance on existing exemption language, as in the case of the provisions under section  1201(f) concerning interoperability.  Third, the Office has tried to identify statutory and  regulatory changes that can be accomplished within the current trade framework, as in  the case of legislation that would expand the factors to be considered by the Librarian in  conducting the triennial rulemaking.565  Finally, the existing triennial rulemaking  framework provides an avenue to evaluate whether some proposals may be  appropriately adopted as temporary exemptions.                                                          Id. at 36.  562  Cf. Unlocking Technology Act of 2015, H.R. 1587, 114th Cong. § 4 (2015) (“The President shall  take the necessary steps to secure modifications to applicable bilateral and multilateral trade  agreements to which the United States is a party in order to ensure that such agreements are  consistent with the amendments made by this Act.”); Unlocking Technology Act of 2013, H.R.  1892, 113th Cong. § 4 (2013) (same).  563  The Office notes that the Trans‐Pacific Partnership Agreement (“TPP”) contains a more flexible  structure in that it neither confines TPM exceptions to enumerated activities nor limits their  duration.  See TPP art. 18.68.4, Feb. 4, 2016, available at https://ustr.gov/trade‐agreements/free‐ trade‐agreements/trans‐pacific‐partnership/tpp‐full‐text.  The United States has withdrawn from  that agreement.  See Letter from María L. Pagán, Acting United States Trade Representative, to  Trans‐Pacific Partnership Depositary (Jan. 30, 2017), available at https://ustr.gov/sites/default/files/ files/Press/Releases/1‐30‐17%20USTR%20Letter%20to%20TPP%20Depositary.pdf.  564  See, e.g., infra section III.C.4 (discussing the proposed Breaking Down Barriers to Innovation  Act).  565 104   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 4. Alternative Approach of Expanding Statutory Rulemaking Factors Finally, should Congress decline to pursue new or updated permanent exemptions, it  could consider adding to the list of statutory factors the Librarian shall consider in the  rulemaking.  This approach was proposed by the Breaking Down Barriers to Innovation  Act, which would add factors addressing security research, “the impact that the  prohibition on the circumvention of technological measures has on the accessibility of  works and technologies for persons with disabilities,” and consideration of “repair,  recycling, research, or other fair uses, and . . . access to information not subject to  copyright protection.”566    From a matter of copyright policy, the Office believes that a preferable approach may be  to adopt or amend a permanent exemption in the limited cases described above.  The  current statute already empowers the Office and Librarian to consider all appropriate  factors,567 and expanding the list of enumerated factors for the rulemaking would appear  to provide less certainty to users than a permanent exemption.    IV. THE RULEMAKING PROCESS The triennial rulemaking established by section 1201(a)(1)(C) generated much discussion  among those who participated in the study, as it is an area where the Office itself can  take action pursuant to its rulemaking authority without needing Congress to amend  section 1201.  Many participants acknowledged that the rulemaking process is “working  reasonably well.”568  As detailed below, others urged various reforms, whether through  statutory or regulatory changes.  Notably, while the comments revealed a variety of  perspectives on almost all issues, there was extraordinary consensus that the Office  should exercise its existing regulatory authority to streamline the process for renewing  previously granted exemptions.                                                              H.R. 1883, 114th Cong. § 3(a)(1)(B)(iii)–(v) (2015); S. 990, 114th Cong. § 3(a)(1)(B)(iii)–(v) (2015).   566 567  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C)(v).   Kernochan Center Initial Comments at 5; see also Tr. at 96:09–13 (May 19, 2016) (Decherney,  Univ. of Pa.) (“[I]n some ways, the rulemaking has I think really been effective and . . . thousands  of educators and students have been able to engage in non‐infringing uses as a result.”); AAP,  MPAA & RIAA Initial Comments at 11 (noting that “the current ground rules for the triennial  rulemaking proceeding are fair, practical, and consistent with Congress’ instructions,” and that  the proceeding “regularly results in the issuance of a large number of exemptions ” and stating  that “continued complaints regarding the proceeding, and calls for a dramatic reorganization to  lessen the burdens on proponents of exemptions, ignore the reality of the prior processes”).  568 105   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 The Copyright Office believes that any shortcomings in the rulemaking process can  largely be addressed without legislative changes, although the Office would continue to  support amending the statute to allow for burden‐shifting in the case of repeat  exemptions.569  In some instances, stakeholder concerns are addressed below by  clarifying the Office’s position on issues such as allocation of the burden of proof and  the relevant evidentiary standards applied by the Register in forming a recommendation  to grant or deny an exemption.  In addition, in light of the stakeholder consensus noted  above, the Office also proposes to undertake specific changes to streamline the process  for renewing previously granted exemptions.  Finally, this section also outlines  additional steps the Office intends to take to further improve the rulemaking process,  such as implementing educational outreach, adjusting the timeframe for the rulemaking  to facilitate participation, and investigating ways to improve access to and participation  in public hearings.    A. Administrative Law Considerations In prior rulemakings, the Copyright Office has adopted certain standards and  procedures beyond the minimum required for informal rulemaking by section 553 of the  APA.  The Office adopted some of these in its discretion, such as limiting consideration  to the evidentiary record submitted by participants and adopting a quasi‐adversarial  format—categorizing participants as either proponents or opponents of a specific class  of exemption.  The Office has previously found other elements, such as the application  of the preponderance of the evidence standard, to be mandated by section 1201’s  statutory language.570  The Office has found still other elements, such as the public  hearings the Office holds, to be mandated by Congress’ clearly expressed intent.571   While some commenters praised this approach as “correctly proceed[ing] with caution  to develop specific exemptions on a case‐by‐case basis” and generally “consistent with                                                          See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 5 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office).  569  See 2015 Recommendation at 14 (“This requirement stems from the statute, which requires a  demonstration that users ‘are, or are likely to be,’ adversely affected by the prohibition on  circumvention.”) (quoting 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(B)).  In the sixth rulemaking, the Office also  noted that the preponderance standard is in accord with general principles of formal agency  rulemakings under the APA.  See id. at 14 & n.50 (citing 5 U.S.C. § 556(d); Steadman v. Sec. & Exch.  Comm’n, 450 U.S. 91, 102 (1981)).  570  See H.R. REP. NO. 106‐464, at 149 (1999) (Conf. Rep.) (“The intent is to permit interested persons  an opportunity to participate through the submission of written statements, oral presentations at  one or more of the public hearings, and the submission of written responses to the submissions or  presentations of others.”).  571 106   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 the statute, its legislative history and principles of administrative law,”572 others found  this approach overly restrictive, suggesting “that procedures that artificially limit what  kinds of evidence the Office may consider . . . or otherwise arbitrarily limit the record  before the Office could violate the Administrative Procedures Act.”573  Such commenters  suggested that a less adjudicatory format would enable the Office “to more effectively  conduct the fact‐finding process,” as the Office’s approach “places too much of a burden  on commenters and unnecessarily restricts the Register’s factual inquiry.”574  Instead,  they suggested that the Register “should conduct her own fact‐finding investigation,  informed by the comments but not reliant solely on those who have the resources to  participate.”575   After considering this feedback, the Office has concluded that a reassessment of the  rulemaking process is appropriate.  The following sections discuss specific ways that  process may be improved.  As an initial matter, section 1201 appears to give the Office  considerable flexibility to define and tailor the rulemaking process.576  The Office will  continue to exercise its flexibility to improve that process while maintaining procedural  rules necessary for it to administer the rulemaking efficiently within the statutorily  mandated period.  For example, in the upcoming seventh rulemaking, the Office plans  to take advantage of its ability to take administrative notice of facts outside the public  record where appropriate, but, particularly given its limited resources, does not assume  an affirmative obligation to independently seek out or raise additional materials not  presented by the parties.577                                                          DVD CCA & AACS LA Initial Reply Comments at 9.  572  Public Knowledge Initial Reply Comments at 9.  573  Joint Filmmakers I Initial Comments at 11–12; see also OTW Initial Comments at 4 (“In part, the  difficulty is because the Office combines repeated rounds of submissions on an administrative  law model with an adversarial approach that treats factual development as solely the job of the  contending participants.”).  574  Joint Filmmakers I Initial Comments at 11–13 (“As the leading treatise Administrative Law and  Practice observes, it is well‐accepted that in a rulemaking, ‘[t]he agency and its staff cannot sit by  passively and let interested persons develop a record.’”).  But see Tr. at 102:09–103:07 (May 25,  2016) (Lerner, Joint Filmmakers I) (“I do think that the Copyright Office has wide latitude to set  this rulemaking up under the APA.”).  575  The Office draws this conclusion both from section 1201 itself and the APA.  See, e.g., Perez v.  Mortg. Bankers Ass’n, 135 S. Ct. 1199, 1207 (2015) (stating that it is a “very basic tenet of  administrative law that agencies should be free to fashion their own rules of procedure” and that  the APA “established the maximum procedural requirements which Congress was willing to  have the courts impose upon agencies in conducting rulemaking procedures”).  576  See, e.g., Baka v. INS, 963 F.2d 1376, 1379 (10th Cir. 1992) (“An agency . . . may take official  notice of commonly acknowledged facts, and technical or scientific facts that are within the  577   107   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 As a separate question of administrative law, it was not clear to some commenters  whether determinations made by the Librarian are subject to challenge under the APA.578   Although the Register of Copyrights issues a recommendation based on the information  generated in the rulemaking proceeding, it is the Librarian who adopts the final rule.   The Library of Congress is not subject to the APA,579 and the Department of Justice has  taken this position in ongoing litigation concerning section 1201.580  B. Defining an Exemption Class Some study participants questioned the way the Copyright Office and the Librarian  have previously constructed the “class[es] of copyrighted works”581 for which a  temporary exemption has been granted or denied.  On the side of classes being too  narrow, the Cyberlaw Clinic at Harvard Law School (“Cyberlaw Clinic”) said that “the  heavily qualified exemptions issued by this Office are out of step with the intent of  Congress, which asked the Register and Librarian to identify ‘a narrow and focused  subset’ of works, but only compared to the very broad categories of authorship in 17  U.S.C. § 102.”582  Others argued the classes have been defined too broadly, with Auto  Alliance stating that for the recently considered exemption for vehicle repair, “[i]t [did]  not appear that the Register considered ‘refining’ the proposed class of works to exclude  vehicles covered by” a memorandum of understanding “entered into by virtually the  entire U.S. automobile industry,” “thereby ‘limiting the adverse consequences’ of an                                                                                                                                                                 agency’s area of expertise,” but “[t]he taking of such notice is committed to the broad discretion  of the agency.”) (internal quotation marks, citations, and alterations omitted); Fleming Cos., Inc. v.  U.S.  Dep’t of Agric., 322 F. Supp. 2d 744, 764 (E.D. Tex. 2004) (holding that the agency was not  required to “have conducted an independent investigation” or to “have sought additional  information” during its informal rulemaking; giving interested parties thirty days to comment on  new rule “satisfies the APA’s procedural requirements” and “[n]othing more is required”).   AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 14.   578  In Kissinger v. Reporters Comm. for the Freedom of the Press, 445 U.S. 136 (1979), the Court noted   that the Library of Congress “is not an ‘agency’” as that term is defined for purposes of the   Freedom of Information Act (“FOIA”).  Id. at 145.  The same definition applies to the APA.  See   5 U.S.C. § 552(f).   579  See Mem. in Supp. of Mot. to Dismiss at 42–45, Green v. Lynch, No. 16‐cv‐1492, (D.D.C. Sept. 29,   2016), ECF No. 15‐1.  580  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  581  Cyberlaw Clinic Initial Comments at 13; see also Tr. at 102:11–24 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW)  (proposing that the Office employ a “level of generality, similar to what you see in fair use  cases”); LCA Initial Comments at 31–32; Tr. at 86:16–87:04 (May 19, 2016) (Panjwani, Public  Knowledge).  582 108   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 overbroad exemption that covers many situations in which circumvention is not  required.”583    Still others defended the current approach, stating that “the way the categories are  defined has in fact enabled the granting of certain exemptions that in a broader category  would not have been granted.”584  For example, DVD CCA and AACS LA suggested that  limiting an exemption for uses of Blu‐ray and DVD clips to K‐12 and higher education  users allowed the overall record to support granting the exemption, whereas the  exemption may have been difficult to justify for a broader category.585 Similarly, AAP,  MPAA, and RIAA “have come to find that [limiting a class to specific uses or users] has  been helpful,”586 and Professor Decherney, a media studies professor who has obtained  an exemption in multiple past rulemakings, noted that doing so “brings the idea of a  class much more in line with fair use, which is about use and users.”587 Past approaches to defining a class of works are well documented in the rulemaking  records, and largely emanate from the statute and legislative history.  In general,  commenters did not necessarily challenge this overall framework, so much as question  its application in specific instances.  While this Report is intended to be forward‐looking,  the Office examined concerns that the rulemaking has been unduly atomized588 or has  neglected to exclude works for which the evidentiary record did not support an  exemption.589  The Office agrees that, in some cases, it can make a greater effort to group  similar classes together, and will do so going forward.  For example, in the upcoming  seventh rulemaking, the Office will consider consolidating some of the separate classes  related to motion pictures into broader categories, such as one related to educational  uses.590  But in other cases, the Office’s ability to narrowly define the class is what  enabled it to recommend the exemption at all, and so the Office will continue to refine  classes when merited by the record.591  For example, in the last rulemaking, the Register  could not recommend a broad exemption for jailbreaking video game consoles for the                                                          Auto Alliance Initial Comments at 8–9.  583  Tr. at 103:01–104:05 (May 19, 2016) (Turnbull, DVD CCA & AACS LA); Tr. at 104:07–16 (May   19, 2016) (Williams, AAP, MPAA & RIAA) (accord).   584  Tr. at 103:01–104:05 (May 19, 2016) (Turnbull, DVD CCA & AACS LA).   585  Tr. at 93:07–13 (May 19, 2016) (Williams, AAP, MPAA & RIAA).   586  Tr. at 95:13–96:07 (May 19, 2016) (Decherney, Univ. of Pa.).   587  See Cyberlaw Clinic Initial Comments at 13.  588  See Auto Alliance Initial Comments at 8–9.   589  Compare 2015 Recommendation at 103–06 (breaking out into seven separate classes).   590  See Tr. at 99:22–100:02 (May 19, 2016) (Panjwani, Public Knowledge) (noting difficulty for the   Office in defining classes of works when exemptions must be granted for noninfringing uses).  591 109   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 general public because of evidence that the consoles’ TPMs prevented video game  piracy, but the Register was able to recommend a narrower exemption for  preservationists, finding that “[t]he risk of piracy . . . appear[s] to be greatly diminished  in the preservation context.”592    C. Burden of Proof Some commenters suggested that the burden of proof should not be borne by exemption  proponents, but rather that it should fall to the Office, or even opponents in certain  circumstances, to ensure there is an adequate record.593  Others contended that the Office  has properly placed the burden on proponents.594  The Supreme Court has noted that  “the term ‘burden of proof’ is one of the slipperiest members of the family of legal  terms.”595  The term can be understood to encompass “two distinct burdens:  the ‘burden  of persuasion,’ i.e., which party loses if the evidence is closely balanced, and the ‘burden  of production,’ i.e., which party bears the obligation to come forward with evidence at  different points in the proceeding.”596 The Office noted during the first rulemaking that the statute “does not offer much  guidance as to the respective burdens of proponents and opponents” of proposed  exemptions.597  But regardless of what the statute provides, as a practical matter, the  burden of production will effectively be on exemption proponents, simply because they  have greater knowledge of and access to evidence demonstrating adverse effects on  noninfringing uses.  Although the Office has discretion to engage in independent fact‐ finding and take administrative notice of evidence, the primary way that most evidence  supporting an exemption will get into the record will continue to be through the  submissions of proponents, who are usually in the best position to provide it.                                                           2015 Recommendation at 344.  592  See, e.g., CDT Initial Comments at 6–7 (“Although administrative law generally places the  burden of proof on the proponent of a rule or order, the plain text of section 1201 requires the  Librarian to make a triennial determination as to the provision’s adverse effect or likely adverse  effect on users making noninfringing uses of particular classes of works, regardless whether any  parties step forward.”); CTA Initial Comments at 7 (“Where opponents are in a better position to  come forward with evidence, they should be obliged to do so.”).  593  See, e.g., DVD CCA & AACS LA Initial Reply Comments at 7–8 (“A hearing setting where the  proponents bear the burden of proof allows a careful examination of each claim of noninfringing  use that may vary widely.”) (citing NLRB v. Bell Aerospace Co., 416 U.S. 267, 294–95 (1974)).  594  Shaffer v. Weast, 546 U.S. 49, 56 (2005) (quotation marks and alterations omitted).  595  Id.  596  2000 Recommendation and Final Rule at 64,558.  597 110   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 As for the burden of persuasion, most commenters speaking to the issue agreed that  exemptions should be recommended based upon the preponderance of the evidence.598   A few commenters specifically opposed applying a preponderance standard in  connection with the noninfringing use prong of the analysis.  Joint Filmmakers I, for  example, proposed using a “some likelihood”599 standard, explaining that such a  standard is “more reasonable” because “[t]here’s [a] built in backstop if the Copyright  Office were to get it wrong and turn it over to the court and say, this isn’t a non‐ infringing use.”600    The Office continues to believe that the sounder approach is to grant exemptions only  when the preponderance of the evidence in the record shows that the conditions for  granting an exemption have been met.  The preponderance‐of‐the‐evidence standard is  the traditional standard used in administrative proceedings601 and comports with the  specific language of section 1201, which requires a determination as to whether users  “are, or are likely to be in the succeeding 3‐year period, adversely affected by the  prohibition [on circumvention] in their ability to make noninfringing uses.”602  This  conclusion is also supported by the legislative history, which explains that the granting                                                          See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Reply Comments at 5; Cyberlaw Clinic Initial Comments  at 2; Kernochan Center Initial Comments at 5; Tr. at 111:12–18 (May 19, 2016) (Panjwani, Public  Knowledge); Tr. at 118:02–06 (May 19, 2016) (Greene, OTI).  598  Joint Filmmakers I Initial Comments at 13–15 (“[T]he Register should refrain from imposing a  restrictive ‘preponderance of the evidence’ standard.”).   599  Tr. at 138:01–13 (May 25, 2016) (Lerner, Joint Filmmakers I); see also Tr. at 135:02–136:06 (May   25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (suggesting “if it’s a plausible non‐ infringing use . . . that should be enough.”).  But see Tr. at 142:18–143:18 (May 25, 2016) (Metalitz,   AAP, MPAA & RIAA) (arguing that “[p]lausible” is “not the same thing” as “likely,” the   standard set forth in the statute).   600  Steadman, 450 U.S. at 101 n.21 (noting that ”[t]he use of the ‘preponderance of evidence’   standard is the traditional standard in civil and administrative proceedings”) (quoting Sea Island   Broad. Corp. v. FCC, 627 F.2d 240, 243 (D.C. Cir. 1980)); see also Yzaguirre v. Barnhart, 58 Fed. App’x   460, 463 (10th Cir. 2003) (finding an ALJ erroneously “engraft[ed] a standard of appellate review   upon the fact finding process” by applying a “substantial evidence” rather than a preponderance‐ of‐the‐evidence standard); Charlton v. FTC, 543 F.2d 903, 907 (D.C. Cir. 1976) (analyzing the   different standards for judicial review and agency fact‐finding; explaining that “the yardstick by   which the agency itself is to initially ascertain the facts” cannot be “something less than the   weight of the evidence” and that “preponderance of the evidence is rock bottom at the   factfinding level”).    601  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C) (emphasis added); see also Exemption to Prohibition on   Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 70 Fed. Reg.   57,526, 57,528 (Oct. 3, 2005); 2015 Recommendation at 15; 2012 Recommendation at 6; 2003   Recommendation at 19–20.   602 111   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 of an exemption requires the production of a minimum quantity of evidence:  the  Commerce Committee Report explains that “[i]f the rulemaking has produced  insufficient evidence to determine whether there have been adverse impacts with  respect to particular classes of copyrighted materials, the circumvention prohibition  should go into effect with respect to those classes.”603  The preponderance standard also  fits the nature of the section 1201 proceeding, which requires the Register to make a  binary choice whether to recommend, or not, a requested exemption, after considering  the evidence marshalled on both sides in favor or against a proposal.604  In this context, it  is appropriate to require the evidence, on balance, to support the requested exemption.605   Indeed, the preponderance standard is used by courts in evaluating fair use cases.606  For  the same reasons, the Office disagrees with those commenters who proposed using a  standard other than preponderance specifically in examining noninfringing uses.   In sum, it is the totality of the rulemaking record (i.e., the evidence provided by  commenters or administratively noticed by the Office) that must, on balance, reflect the  need for an exemption by a preponderance of the evidence.  Such evidence must, on the  whole, show that it is more likely than not that users of a copyrighted work will, in the  succeeding three‐year period, be adversely affected by the prohibition on circumvention  in their ability to make noninfringing uses of a particular class of copyrighted works.  D. Applicable Evidentiary Standards The Office received many comments addressing the application of evidentiary standards  in past rulemakings.  While some suggested that “a way to keep triennial proceedings  manageable in scope is to rigorously enforce the current standards of proof for new                                                          COMMERCE COMMITTEE REPORT at 38.  603  While the rulemakings have provided an avenue for persons to submit comments “that neither  support nor oppose an exemption but seek to share pertinent information about a proposal,” in  practice the Office receives few such comments.  See 2015 NPRM at 73,856.  604  Cf. Octane Fitness, LLC v. ICON Health & Fitness, Inc., 134 S. Ct. 1749, 1758 (2014)  (preponderance of the evidence “is the standard generally applicable in civil actions, because it  allows both parties to share the risk of error in roughly equal fashion”) (internal quotation marks  omitted).  605  See, e.g., Sony Corp. of Am. v. Universal City Studios, Inc., 464 U.S. 417, 451 (1984) (under the  fourth factor, “[w]hat is necessary is a showing by a preponderance of the evidence that some  meaningful likelihood of future harm exists”); Balsley v. LFP, Inc., No. 1:08 CV 491, 2011 WL  1298180, at *8 (N.D. Ohio Mar. 31, 2011) (noting that the jury must consider whether the  defendant proved fair use by a preponderance of the evidence), aff’d, 691 F.3d 747 (6th Cir. 2012);  Haberman v. Hustler Magazine, Inc., 626 F. Supp. 201, 208 (D. Mass. 1986) (noting that fair use is  “established by a preponderance of the evidence” standard).  606 112   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 exemptions (and changes to existing exemptions),”607 others suggested that the Register  has, to the detriment of exemption proponents, been inconsistent and overly rigid in the  interpretation and application of the standards.608  More generally, they expressed  concern that the Register has not predictably applied a single set of standards from one  proceeding to the next.609    A number of stakeholders who had previously sought or represented proponents for an  exemption agreed with a proposal by the Cyberlaw Clinic for the Office to realign the  way it applies the statute to the evidentiary record.610  According to the Cyberlaw Clinic,  in prior rulemakings, the Office has effectively required proponents to satisfy nine  separate factors, several of which the Clinic regards as beyond the statute’s  requirements, and others of which it believes are redundant.611  For example, it  contended that the Office has looked to extra‐statutory considerations such as “[h]ow  the [TPM] in question works, and how it is circumvented,” whether “the TPM is the  ‘clearly attributable’ cause of the claimed adverse impact,” and the existence of  “potential alternatives” to circumvention.612    As an alternative, the Cyberlaw Clinic proposed what it describes as “a simple four‐ factor inquiry” whereby a proponent should be required to show that:   At least some works in the . . . class of works the proponent seeks to   access are protected under copyright. . . .                                                           ESA Initial Comments at 11–12; see also DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 14.   607  Cyberlaw Initial Comments at 2, 5–8 (“The current rulemaking requires substantive showings   that are not required under the statutory framework, and presents proponents with evidentiary   requirements far beyond the scope of the statutory authority granted by Congress.”); see also, e.g.,   Authors Alliance Initial Comments at 3; ISRI Initial Comments at 11; OTI Initial Comments at 9– 10; OTW Initial Comments at 3–4.   608  See, e.g., AFB Initial Comments at 8 (detailing the Office’s treatment of the assistive technology   exemption through successive rulemakings, stating that “parties like AFB are largely unable to   anticipate the Office’s cycle‐to‐cycle requirements with any certainty and prepare an appropriate   evidentiary record”); Cyberlaw Clinic Initial Comments at 2; Int’l Documentary Ass’n, Film   Independent, Kartemquin Educ. Films, Indep. Filmmaker Project, Indie Caucus, The Nat’l   Alliance for Media Arts and Culture, New Media Rights & Women in Film and Video (“Joint   Filmmakers II”) Reply Comments at 8.   609  See, e.g., Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 7 & n.19; Public Knowledge Additional   Comments at 2; Tr. at 118:07–11 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law);   Tr. at 83:06–09, 137:25–138:03 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW).   610  Cyberlaw Clinic Initial Comments at 3–5.  The Clinic acknowledged that some of these factors   reflect the Office’s questions to develop a record to conduct an evaluation of the statutory factors.     611 612  Id. at 4.  113   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17  An activity that the proponent seeks to do with regard to a class of works   is likely to be noninfringing under copyright law, but for this   anticircumvention provision. . . .    The presence or planned presence of a technological protection measure   makes this activity unlawful under 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(A). . . .    The proponent is “adversely affected” under the factors articulated in 17  U.S.C. § 1201(a)(1)(C).613  The Cyberlaw Clinic argued that the statute directs that adverse effects and the statutory  factors in section 1201(a)(1)(C) should be “examined in reference to the other.”614  The  Clinic explained that “a use should be found to be ‘adversely affected’ whenever the  harm to the planned noninfringing use is not outweighed by the harm to the market for  or value of a work that would occur by allowing the particular use.”615    The Copyright Office does not agree that the rulemaking has ever required exemption  proponents to demonstrate nine separate factors, and notes that the Cyberlaw Clinic  admits some of the “factors” it identified are “redundant” of each other.616  For example,  the Office has previously sought information regarding how the TPM at issue works and  how it is circumvented.617  This information is sought because it is helpful to facilitate the  development of the administrative record and for all participants to understand how to  comment and what to comment on; it is not an evidentiary hurdle that must be satisfied.   Going forward, the Office will continue to ask proponents for such information, and the  Office will also be clearer in encouraging exemption opponents to provide it as well.  The Office does, however, believe it is prudent to provide regulatory guidance clarifying  the applicable evidentiary standards that must be satisfied to obtain an exemption.  The  Office believes its application of the statute is similar to many commenters’ preferred  approaches, including the Cyberlaw Clinic.  At bottom, under section 1201(a)(1)(C), the  Office must inquire:  Are users of a copyrighted work adversely affected by the prohibition on  circumvention in their ability to make noninfringing uses of a class of copyrighted works, or are  users likely to be so adversely affected in the next three years?  This inquiry derives directly                                                          Id. at 8; see also Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 2, 7–9 (proposing an alternative   four‐factor test).   613  Cyberlaw Clinic Initial Comments at 8.   614  Id. at 2, 9–10 (elaborating on proposed balancing of factors).  615  See id. at 7.    616  See 2015 NPRM at 73,871 (listing information the Office “encourages commenters . . . to  address”).    617 114   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 from the statute, and its application is guided by legislative history.  Practically  speaking, it breaks down into these elements:   The proposed class includes at least some works protected by copyright.   The uses at issue are noninfringing under title 17.   Users are adversely affected in their ability to make such noninfringing uses or,  alternatively, users are likely to be adversely affected in their ability to make  such noninfringing uses during the next three years.  This element is analyzed in  reference to section 1201(a)(1)(C)’s five statutory factors.   The statutory prohibition on circumventing access controls is the cause of the  adverse effects.  The Office hopes that participants who expressed confusion over the evidentiary  standards applied by the Office find this articulation helpful.  In practice, this approach  is not substantively different from that employed in past rulemakings.    1. Copyrightable Works at Issue The first element under the Office’s test is a straightforward matter of ascertaining  whether at least some works included in a class are protected by copyright.  This  requirement comes directly from the statute, which refers to a “class of copyrighted  works”618 and provides that the circumvention ban only applies to a TPM that controls  access to “a work protected under this title.”619  2. Noninfringing Uses The second element emanates directly from the statute as well, which references users’  “ability to make noninfringing uses” of a class of works.620  As the Office has explained:   The Register will look to the Copyright Act and relevant judicial  precedents when analyzing whether a proposed use is likely to be  noninfringing. . . .  [T]here is no “rule of doubt” favoring an exemption  when it is unclear that a particular use is a fair or otherwise noninfringing  use.  Thus, a proponent must show more than that a particular use could                                                          See 17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  618  See id. § 1201(a)(1)(A).  619  See id. § 1201(a)(1)(C).  620 115   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 be noninfringing.  Rather, the proponent must establish that the proposed  use is likely to qualify as noninfringing under relevant law.621  The Office continues to emphasize that this standard does not require “controlling  precedent directly on point.”622  Rather, as it has done in the past, the Office will look to  analogous case law in assessing whether a use is likely to be noninfringing. Some commenters, including Public Knowledge, seemed to advocate that the Librarian  should grant an exemption even where it is unclear whether uses are “likely” to be  noninfringing, stating that “barring affirmative case law saying that that activity is in  fact infringing . . . the tie goes to a determination of non‐infringement.”623  It suggested  that “reasonable experts can disagree as to whether the case law indicates that an act is  infringing or not” and that “[i]n such cases, it would be best to grant the exemption, and  allow the question to be properly resolved by a federal court if a copyright owner feels  aggrieved.”624  In the absence of an exemption, it explained, a court presented with such  a case would be compelled to find a section 1201(a)(1) violation based on the  circumvention, even if it believed that the use of the underlying work may constitute  fair use.625    But a permissive approach to finding noninfringing uses in the absence of an established  basis in the statute or case law would be contrary to the overall statutory scheme, which,  as explained above, requires the production of sufficient evidence that there have been  or are likely to be adverse impacts on noninfringing uses.626  The Office also disagrees  that the denial of exemptions based on a “dearth of case law” “effectively depriv[es] the  courts of . . . critical jurisdiction” to determine whether certain uses are noninfringing.627                                                           2015 Recommendation at 15; see 2012 Recommendation at 7; 2010 Recommendation at 11–12.  621  See 2010 Recommendation at 12.  622  Tr. at 120:23–121:07 (May 19, 2016) (Panjwani, Public Knowledge).   623  Public Knowledge Initial Comments at 5–6; see also Joint Filmmakers II Reply Comments at 7   (“[A]n unduly restrictive standard runs counter to Congress’s intend not to disturb the natural   development of case law with respect to fair and other lawful uses.”).   624  Public Knowledge Initial Comments at 6 (citing RealNetworks, Inc. v. DVD Copy Control Ass’n,   Inc., 641 F. Supp. 2d 913 (N.D. Cal. 2009)).  625  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 38 (“If the rulemaking has produced insufficient evidence to  determine whether there have been adverse impacts with respect to particular classes of  copyrighted materials, the circumvention prohibition should go into effect with respect to those  classes.”).  626 627  See Public Knowledge Initial Comments at 6.    116   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Nothing in section 1201 prevents a user from seeking declaratory judgment as  appropriate, or engaging in litigation involving works not protected by TPMs.628      Moreover, the rulemaking is not an appropriate venue for breaking new ground in fair  use jurisprudence, and the Office is hesitant to place itself in the position of making fair  use findings in a rulemaking context—potentially subject to some degree of judicial  deference—that might have influence beyond the current state of the law.  The Office’s  approach in this regard has some support in the statute:  section 1201(c) states that  nothing in the rest of section 1201 “shall affect rights, remedies, limitations, or defenses  to copyright infringement, including fair use, under this title,”629 and legislative history  states that this provision was “intended to ensure that none of the provisions in section  1201 affect the existing legal regime established in the Copyright Act and case law  interpreting that statute.”630  This suggests that Congress did not intend for the Office to  expand or contract the contours of fair use through the rulemaking proceeding.  3. Causation This requirement comes directly from the statute, which requires that users be  “adversely affected by the prohibition [on circumvention].”631  Legislative history  confirms what the statute makes clear:  “[a]dverse impacts that flow from other sources  . . . are outside the scope of the rulemaking.”632  Examples of potential sources of non‐ cognizable harms include “marketplace trends, other technological developments, or  changes in the roles of libraries, distributors or other intermediaries.”633  In the past, the  Office said adverse effects must be “clearly attributable to implementation of a  technological protection measure,”634 but “clearly attributable” does not imply a  heightened causation requirement above preponderance of the evidence.                                                            To be clear, there is no actual deprivation of jurisdiction:  copyright infringement and section  1201 violations are separate causes of action, and a court entertaining both claims would be called  on to resolve both issues, including the merits of any asserted fair use defense to the infringement  claim.    628 629  17 U.S.C. § 1201(c).   SENATE JUDICIARY COMMITTEE REPORT at 30; see also COMMERCE COMMITTEE REPORT at 20, 26  (“[F]air use principles certainly should not be extended beyond their current formulation.”).    630  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  631  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37; HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  632  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  633  See 2015 Recommendation at 16 (quoting COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37); see also HOUSE  MANAGER’S REPORT at 6 (“Adverse impacts . . . that are not clearly attributable to such a  prohibition, are outside the scope of the rulemaking.”).  634 117   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 4. Adverse Effects and the Statutory Factors The Office agrees with the Cyberlaw Clinic that the adverse effects analysis is connected  to the statutory factors.  Congress has explained that the factors “are illustrative of the  questions that the rulemaking proceeding should ask,” and in examining them, “the  focus must remain on whether the implementation of technological protection measures  . . . has caused adverse impact on the ability of users to make lawful uses.”635  As the  Office has previously noted, these factors delineate the “nature of the inquiry for the  rulemaking process as a whole,”636 and “[t]hese statutory considerations require  examination and careful balancing” in reaching a determination to grant or deny an  exemption.637     Although the Office has sometimes laid out these factors themselves separately for  clarity or administrability, in practice, the Office generally balances “[t]he harm  identified by a proponent of an exemption . . . with the harm that would result from an  exemption.”638  As the Office explained in the first rulemaking:  Ultimately, the task [of the] rulemaking proceeding is to balance the  benefits of technological measures that control access to copyrighted  works against the harm caused to users of those works, and to determine,  with respect to any particular class of works, whether an exemption is  warranted because users of that class of works have suffered significant  harm in their ability to engage in noninfringing uses.  The four factors  specified in section 1201(a)(1)(C) reflect some of the significant  considerations that must be balanced . . . .639                                                            COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37.  635 636  2006 Recommendation at 5; 2003 Recommendation at 6.    Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access   Control Technologies, 76 Fed. Reg. 60,398, 60,403 (Sept. 29, 2011); Exemption to Prohibition on   Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 73 Fed. Reg.   58,073, 58,078 (Oct. 6, 2008); Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection   Systems for Access Control Technologies, 70 Fed. Reg. at 57,530; Exemption to Prohibition on   Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 67 Fed. Reg.   63,578, 63,581 (Oct. 15, 2002).   637  Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access   Control Technologies, 76 Fed. Reg. at 60,403; Exemption to Prohibition on Circumvention of   Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 73 Fed. Reg. at 58,078; Exemption   to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control   Technologies, 70 Fed. Reg. at 57,530; Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright   Protection Systems for Access Control Technologies, 67 Fed. Reg. at 63,581.   638  2000 Recommendation and Final Rule at 64,563 (internal citations omitted).  639 118   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 a. Degree of Adverse Effects Required While rightsholders generally praised the Office’s past analysis of adverse effects,640  some commenters questioned the Office’s reliance on various committee reports that  they believe articulate standards beyond what is statutorily required, specifically:  that  the “main focus” of the rulemaking is on whether “a substantial diminution of” the  availability of works for noninfringing uses “is actually occurring in the market”;641 that  adverse impacts should be “distinct, verifiable and measurable” and “not . . . de  minimis”;642 that “mere inconveniences, or individual cases, that do not rise to the level of  a substantial adverse impact” are insufficient;643 and that a “determination should be  based upon anticipated, rather than actual, adverse impacts only in extraordinary  circumstances in which the evidence of likelihood of future adverse impact during that  time period is highly specific, strong and persuasive.”644  These requirements, such  commenters argued, are not required by the statute’s text645 and are largely the result of  the Office placing undue weight on the House Manager’s Report.646  They asserted that  such statements serve as de facto heightened evidentiary standards, noting that the  statute requires “[n]o further evidence of harm other than that inability to make  noninfringing uses.”647    The Office does not believe that by referencing statements from the legislative history, it  has applied a heightened standard beyond preponderance of the evidence.648  Rather, the                                                          AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 13; AAP, MPAA & RIAA Initial Reply Comments at  5–6; SIIA Initial Reply Comments at 3–4.  640 641  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  642  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37.  643  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  644  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.   See, e.g., Authors Alliance Initial Comments at 3; CDT Initial Comments at 6–7; Consumers  Union Initial Comments at 4–5; New Media Rights (“NMR”) Initial Comments at 16; OTW Initial  Comments at 3–4.  645  See, e.g., Cyberlaw Clinic Initial Comments at 5–6; ISRI Initial Comments at 12 (noting that the  report was issued after the bill passed the House, and that the report is “the handiwork of one  legislator after the fact”) (quoting DAVID NIMMER, COPYRIGHT: SACRED TEXT, TECHNOLOGY, AND  THE DMCA 426 (2003)); Tr. at 117:14–19 (May 19, 2016) (Greene, OTI).  646  OTW Initial Comments at 3–4; see also Consumers Union Initial Comments at 5; Cyberlaw  Clinic Initial Comments at 12–13; ISRI Initial Comments at 12; OTI Initial Comments at 9–10.  647  The Office declines some commenters’ suggestions to ignore section 1201’s legislative history  on this topic.  While the Office appreciates that the DMCA went through various changes, and  that the statute speaks most plainly for itself, on many issues, including the degree of adverse  648   119   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 legislative history merely confirms the statutory standard.  When read together, the  Commerce Committee and House Manager’s Reports make clear that the “burden of  proof is not more stringent than the statutory text, but rather is a clarification that any  showing must be based on real, verifiable, and reasonable evidence.”649  As the Office  has explained, the House Manager’s Report’s characterization of the necessary showing  as being one of “substantial adverse impact” or “substantial diminution” is “equivalent”  to the standard articulated by the Commerce Committee:  that the rulemaking  proceeding should focus on “distinct, verifiable, and measurable impacts” compared to  “de minimis impacts.”650  In other words, “[s]tating that there is a requirement of  ‘substantial’ adverse impact is another way of saying that a showing of more than ‘de  minimis impacts’ is required.”651  Similarly, reference to “distinct . . . impacts,” requires  only “more than a vague or generalized claim unrelated to a particular class.”652    With regard to the House Manager’s Report’s statement that a “determination should be  based upon anticipated, rather than actual, adverse impacts only in extraordinary  circumstances in which the evidence of likelihood of future adverse impact during that  time period is highly specific, strong and persuasive,”653 the Office has similarly found,  and now reaffirms, that “the statutory language enacted does not specify a standard  beyond . . . the traditional preponderance of the evidence standard.”654    To the extent these legislative history statements have relevance beyond restating the  statutory standard in different terms, it is in confirming that evidence cannot be  hypothetical, theoretical, or speculative, but must be real, tangible, and concrete.655                                                                                                                                                                  effects required, the bicameral legislative history paints a cohesive picture and can illuminate   congressional intent.     649  See 2003 Recommendation at 17–18.    Id. at 16–18 (citing both legislative reports); see also 2012 Recommendation at 7; 2010   Recommendation at 10; 2006 Recommendation at 8; 2000 Recommendation and Final Rule at   64,558 n.4.   650  See 2003 Recommendation at 16–17; see also 2012 Recommendation at 7; 2010 Recommendation   at 10; 2006 Recommendation at 8.   651 652  See 2010 Recommendation at 10.   653  HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.   See 2003 Recommendation at 19–20 (internal quotation marks and alterations omitted); see also  2012 Recommendation at 8; 2010 Recommendation at 10; 2006 Recommendation at 8.  654  Many commenters agreed with this interpretation.  See, e.g., NMR Initial Comments at 16  (suggesting legislative history should be interpreted to only require a “measurable” impact); Joint  Filmmakers II Initial Reply Comments at 8 (“[T]he Register should define ‘adverse’ as ‘more than  de minimis,’ meaning that if real cases exist which are emblematic of a broader impact, an  adverse effect has been shown.”); Tr. at 115:23–117:07,126:02–07 (May 19, 2016) (Williams, AAP,  655   120   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Ultimately, the evidence must show that adverse effects are not merely possible, but  probable (i.e., more likely than not to be occurring or likely to occur in the next three  years).  Regarding references to denying exemptions where the exemption would affect  “individual cases,”656 it certainly may be appropriate to weed out edge cases where  permitting circumvention broadly may impact the market for copyrighted works.  But to  be clear, the Register does not decline to recommend exemptions solely because only a  small number of individuals would benefit from it.  The Office also notes that the  admonition against crediting “mere inconveniences”657 relates to the availability for use  of works under the first statutory factor.  As discussed below, whether or not something  is an adverse effect or a mere inconvenience can depend upon the costs and burdens  involved in making use of reasonable alternatives.658  b. Statutory Factors Many commenters offered views regarding the proper examination of the factors that  the statute requires be considered.  In evaluating the first factor, “the availability for use  of copyrighted works,”659 some stakeholders suggested that the Office has placed too  much emphasis on whether there are reasonable alternatives to an exemption, and that  “[a]lternatives to circumvention need to be realistic.”660  On the other hand, rightsholders  asserted that “[i]t is also essential that the Register continue to consider ‘the positive as                                                                                                                                                                 MPAA & RIAA) (noting that the Office has previously explained that these statements simply  require proponents to come forward with “a real‐world issue” rather than a “hypothetical” or a  “philosophical objection [to] the law”).  656  See HOUSE MANAGER’S REPORT at 6.  657  See id.   See Public Knowledge Initial Comments at 7 (“Being required to spend money, when the  alternative would not infringe a copyright, should by any sensible definition be considered an  adverse effect on the public.”); ISRI Initial Comments at 14–15 (providing example of phone  unlocking exemption and stating that “[t]he Register rejected NTIA’s common‐sense conclusion  that it is not an appropriate alternative for a current device owner to be required to purchase  another device to switch carriers”) (internal quotation marks omitted).  658 659  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C)(i).   OTW Initial Comments at 5–6; see also, e.g., AFB Initial Comments at 8 (arguing the standard  should not require a “print‐disabled reader to engage in burdensome or costly searches for  different formats of works or to abandon their current eBook reader and invest in a different  eBook platform (or several) to take advantage of a work accessible only in that format”); Tr. at  155:03–17 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (“[H]ardship of the  alternatives . . . should be taken into account.”).  660 121   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 well as the adverse effects of [TPMs] on the availability of copyrighted materials.’”661   The Office agrees that alternatives to circumvention should be realistic and not merely  theoretical,662 but does not believe that establishing bright‐line rules as to availability  would aid this analysis.  Instead, the Office will continue to evaluate the burdens or  costs involved with an alternative and, depending on the circumstances, find them to  either rise to the level of an adverse effect or to just be a mere inconvenience.  The Office  will also continue to consider both the positive and adverse effects of the prohibition on  the availability of copyrighted materials.    The study received few substantive comments concerning the second and third factors,  respectively, “the availability for use of works for nonprofit archival, preservation, and  educational purposes” and “the impact that the prohibition on the circumvention of  technological measures applied to copyrighted works has on criticism, comment, news  reporting, teaching, scholarship, or research.”663  Since these factors harken to exceptions  for libraries and archives in section 108 and the paradigmatic fair uses set forth in section  107, the Office will continue to rely on those statutes and relevant case law to inform its  consideration of these factors, as appropriate.    With regard to the fourth factor, “the effect of circumvention of technological measures  on the market for or value of copyrighted works,”664 Joint Filmmakers II argued that  “[t]o qualify as a real threat of market substitution, there should be concrete evidence to  that effect; mere assertions should not be sufficient.”665  For works providing  commentary on the original work, they added that “this inquiry should not include  effects on the licensing market, because it is well‐established that rights holders have no  claim to the derivative market for criticisms of their works.”666  The Office agrees that  claims of a threat of market substitution should be more than bare assertions.  The Office  also agrees that the effect of noninfringing uses on licensing markets should be  excluded, although the Office also notes that the effect on such markets may be relevant                                                          AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 13 (quoting HOUSE MANAGER’S REPORT at 6); see also   Tr. at 177:08–15 (May 19, 2016) (Geiger, Rapid7) (suggesting that “protecting the availability of   copyrighted works” should be considered when evaluating proposed exemptions).   661 662  See OTW Initial Comments at 5–6.   663  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C)(ii),(iii).   664  Id. § 1201(a)(1)(C)(iv).   665  Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 9.   666  Id.  122   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 to assessing whether the use is infringing in the first place (e.g., under the fourth fair use  factor).667  Otherwise, the study received little comment on the application of this factor.  Many commenters were critical of the Office’s consideration in the last rulemaking of  non‐copyright issues, such as public safety and environmental concerns, under the fifth  statutory factor, “such other factors as the Librarian considers appropriate.”668  There  was particular concern over the Office’s recommendation that the implementation of  certain exemptions for vehicle repair, security research, and medical devices be delayed  a year “to provide . . . potentially interested agencies an opportunity to consider and  prepare for the lifting of the DMCA prohibition.”669  For example, Public Knowledge  stated that “Congress, agencies, or the courts have adopted appropriate statutes,  regulations, and legal doctrines to address any concerns beyond the scope of copyright  law” and that “[a]ny concern that those measures are inadequate to serve their intended  purposes should be addressed by the appropriate subject matter authorities.”670  EFF  questioned whether the Office’s solicitation of comments on non‐copyright issues “led to  better exemptions,”671 suggesting that it may instead have “encourage[d] the  opportunistic use of Section 1201 by corporations with an interest in suppressing  competition and independent research.”672  These commenters argued that the fifth                                                          With respect to Joint Filmmakers II’s comment specifically, the Office notes that in considering  whether to recommend an exemption for narrative filmmaking, the sixth rulemaking took into  account the effect of potentially infringing uses on the relevant licensing market.  See 2015  Recommendation at 79–81 (noting that such uses “do not necessarily appear to be related to  criticism or comment or otherwise transformative”).   667  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C)(iv).  668  2015 Final Rule at 65,954; see, e.g., Auto Care Initial Comments at 7 (“[T]he Librarian of  Congress and the Copyright Office, by delaying implementation of the [2015 Rulemaking’s] Class  21 and 22 exemptions, exceeded their authority and committed clear error.”).  But see ISRI Initial  Comments at 7 (noting that such a delay is “problematic,” but “better than a denial”).  669  Public Knowledge Initial Comments at 3–4; see also, e.g., CDT Initial Comments at 4;  Consumers Union Initial Comments at 3–4; EFF Initial Comments at 7 (stating that “[n]o  exemption granted by the Copyright Office creates a license to violate” such laws, making  consideration of such matters as part of the rulemaking unnecessary in its view); OTW Initial  Comments at 2; R Street Institute Initial Comments at 8.   670  EFF Initial Reply Comments at 5–6.  671  EFF Initial Comments at 6–7.  EFF offered evidence showing that, a day after the Copyright  Office solicited views from the EPA, Auto Alliance asked the EPA to voice its concern that  allowing consumer modifications to these programs would cause environmental and safety  problems.  Id. at Attachment B.  672 123   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 statutory factor “must be understood within the scope of copyright interests reflected in  the body of subparagraph (C) and clauses (i)–(iv).”673    But many other commenters opined that the Office properly exercised its authority in  seeking input from other agencies and recommending delayed implementation of an  exemption in appropriate circumstances.674  As Consumers Union put it, “[t]here may be  times when delaying the availability of a new exemption is warranted, to give the  regulatory agency prior notice and a reasonable opportunity to establish appropriate  conditions on accessing and altering a product’s software, in keeping with the need to  ensure safety.”675  Looking forward, Microsoft and others asked that the Office “facilitate  inter‐agency consultation and dialogue as early in the process as possible.”676   The Office appreciates commenters’ discussion of the sixth rulemaking which, in light of  significant and novel public policy concerns, took certain non‐copyright issues into  account and implemented a twelve‐month delay for certain exemptions relating to  security research and automobile repair to allow other agencies to react to the new rule.   The Office believes that the open‐ended nature of this statutory factor permits broad  consideration of a wide variety of factors.  As both the Office and NTIA noted in the last  rulemaking, it is not always possible to draw a line at “copyright concerns.”677   Moreover, certain non‐copyright concerns have been consistently relevant to proposed  exemptions in past rulemakings, such as competition and telecommunications policies  supporting past cellphone unlocking exemptions.678  Indeed, the statute itself makes  relevant certain non‐copyright concerns, such as interoperability, encryption research,                                                          Auto Care Initial Comments at 7–8; see also Cyberlaw Clinic Initial Comments at 14–15 (“The  Supreme Court has endorsed this formulation, holding in a case concerning a judge’s power to  consider ‘such other factors as the court deems appropriate’ under a statute to be ‘understood in  light of the specific terms that surround it.’”) (quoting Hughey v. United States, 495 U.S. 411, 419  (1990)).  673  See, e.g., ACT Initial Comments at 5; Copyright Alliance Initial Comments at 11; ISRI Initial  Comments at 8; Kernochan Center Initial Comments at 4; Auto Alliance Initial Comments at 3–6;  Microsoft Initial Comments at 6–7.  674  Consumers Union Initial Comments at 3.  675  Microsoft Initial Comments at 6–7 (“The analysis, data and other evidence of expertise from  these agencies can inform the Office’s recommendations and increase stakeholder and public  confidence in the outcome of the rulemaking process.”); see also Auto Alliance Initial Comments  at 3–6; Consumers Union Initial Comments at 3; CDT Initial Comments at 4 (“CDT also shares  NTIA’s confidence that when triennial exemptions raise substantial concerns outside the scope of  copyright, clear and transparent communication can provide notice to other agencies . . . .”).  676  See, e.g., 2015 Recommendation at 244‐45 (noting that the Copyright Office and NTIA agree  that both copyright and non‐copyright concerns are relevant to some proposed exemptions).  677  See, e.g., id. at 168.  678 124   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 security testing, and protection of minors and personally identifying information.679   And the statute directs NTIA, an agency principally responsible by law for advising the  President on telecommunications and information policy issues, to provide its views,  suggesting Congress wanted certain non‐copyright concerns to play a role in the  rulemaking process.680  But while the Office declines to categorically exclude “non‐copyright” concerns from the  fifth statutory factor, the Office also reiterates that the rulemaking must be “principally  focused on the copyright concerns implicated by any proposed exemption,” and that it  is not typical for safety and environmental concerns to play a significant role in the  Register’s recommendation.681  The sixth rulemaking presented the Office with multiple  and novel classes that included devices like tractors and medical devices, which but for  the software contained within them would have no place in the rulemaking.  Confronted  with concerns that have “at best a very tenuous nexus to copyright protection,” but “are  serious issues nevertheless,” the Register recommended, and the Librarian adopted, a  delayed implementation for certain exemptions to provide adequate time for other  agencies to examine and update their own rules and guidance if needed.682  Going  forward, now that agencies, consumers, and businesses alike have had the opportunity  to consider these issues and react to the many exemptions related to embedded software  that were granted in the past rulemaking,683 the Office expects its future  recommendations will be able to factor this into account.  For example, while the Office                                                          See 17 U.S.C. § 1201(c)(3) (nothing in the statute shall affect product design for components  unless otherwise prohibited), § 1201(f) (reverse engineering for interoperability), § 1201(g)  (encryption research), § 1201(h) (protection of minors), § 1201(i) (personally identifying  information), § 1201(j) (security testing).  While these provisions broadly look to non‐copyright  concerns for purposes of establishing exemptions to section 1201, in many cases they also limit  the availability of those exemptions based on non‐copyright concerns.  See, e.g., id. § 1201(g)(2),  (j)(2) (conditioning respective exemptions on circumvention not violating “section 1030 of title 18  and those provisions of title 18 amended by the Computer Fraud and Abuse Act of 1986”),  § 1201(j)(3)(B) (factors in determining exemption include whether information obtained was used  in “violation of privacy or breach of security”).  679  17 U.S.C. § 1201(a)(1)(C).  680  See 2015 Recommendation at 248.  681  See e.g., id. at 3, 241–49, 311–20.  682  While it appears that the EPA’s participation in the previous rulemaking may have been  initiated by concerns voiced by copyright stakeholders, see EFF Initial Comments at 6–7, the  FDA’s cybersecurity guidance on medical devices issued last year, in contrast, suggests the  implementation delay may have been beneficial to them.  See FDA, POSTMARKET MANAGEMENT OF  CYBERSECURITY IN MEDICAL DEVICES—GUIDANCE FOR INDUSTRY AND FOOD AND DRUG  ADMINISTRATION STAFF (Dec. 28, 2016), http://www.fda.gov/downloads/MedicalDevices/ DeviceRegulationandGuidance/GuidanceDocuments/UCM482022.pdf.  683 125   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 might take note of market competition issues, it will generally decline to consider health,  safety, and environmental concerns.  Likewise, the Office does not anticipate the  Register recommending additional delays for implementation of exemptions unless  necessitated by a grave or unusual situation.  The Office agrees that other agencies  should not rely on section 1201 to help enforce or cover gaps in their own health, safety,  environmental, or other regulations and reiterates that the granting of an exemption  provides no defense to those who use it as an excuse to violate other laws and  regulations.684    Finally, some commenters put forward additional items that the Office should consider  under this factor, such as the purpose for which a TPM was adopted or how the statute  broadly affects uses of copyrighted works.685  The Office is open to considering these  issues in the upcoming rulemaking, while noting that “the Section 1201 rulemaking  process is not the forum in which to break new ground on the scope of fair use.”686  c. Merged Access and Copy Controls A few commenters proposed that in the many cases where access controls and copy  controls are merged, the rulemaking should treat the inquiry into adverse effects on  noninfringing uses differently, favoring a finding of adverse effects over cases where  TPMs operate solely as an access control.687  This is because, as OTW put it, “the balance  that Congress did intend in distinguishing access from rights controls is now gone.”688   The encryption protocols used for DVDs and Blu‐rays were used as a prime example,  with Joint Filmmakers I explaining that “[m]ost participants in the triennial rulemakings  who have suggested exemptions” to circumvent DVDs or Blu‐rays have sought to do so  “to make copies in order to engage in a lawful use.”689  Rightholders objected, stating  that they did not see any basis in the statute or legislative history for this approach, and                                                          See 2015 Recommendation at 11 (“[W]hile an exemption may specifically reference other laws  of particular concern, any activities conducted under an exemption must be otherwise lawful.”).   684  Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 8–9 (asking Register to consider general effect   on fair or other lawful uses); see Tr. at 154:05–15 (May 25, 2016) (Samuelson, Univ. of Cal.   Berkeley Sch. of Law) (suggesting that if a TPM was “adopted for non‐copyright reasons,” this   should weigh in favor of an exemption).   685 686  2015 Recommendation at 109 (quoting 2012 Recommendation at 163).    OTW Initial Comments at 5 (“The fact that, from the perspective of rights controls, their acts   are perfectly lawful should itself indicate an adverse impact on noninfringing uses.”); Joint   Filmmakers II Initial Reply Comments at 6–7 (“[T]he Register should strongly favor exemptions   involving merged access and use controls where the merged control prevents a use such as   copying and the user does not seek to access the material unlawfully.”).   687  Tr. at 138:06–11 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW).   688  Joint Filmmakers I Initial Comments at 16.  689 126   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 noting, “[j]ust because an access control may have aspects of copy control merged with it  doesn’t make it any less of an access control.”690  The Copyright Office does not find statutory support for the idea that obtaining an  exemption should be easier where the TPM at issue is merged.  The Office appreciates  the desire for accommodation, given that section 1201 does not prohibit circumvention  of copy controls.  As discussed above, however, the Office believes that section  1201(a)(1) is best read as protecting the integrity of access controls even where  prohibited conduct would not be infringing.  Additionally, at least in the anti‐trafficking  context, courts have found that where a TPM acts as both an access control and a copy  control, it is independently subject to both section 1201(a)(2) and section 1201(b).691  The  Office will continue to evaluate the effect of access controls, independent of whether the  TPM also functions as a copy control.  That being said, the Office notes that it has  frequently granted exemptions permitting circumvention of merged access and copy  controls where the record supported them, as has been the case for the exemptions for  circumvention of the TPMs on DVDs and Blu‐ray discs.692  E. Streamlined Process to Renew Exemptions While viewpoints differed as to whether legislative changes regarding the section 1201  rulemaking were warranted and if so, what those changes should look like, there was “a  remarkable degree of consensus”693 among otherwise polarized stakeholders that the  Copyright Office should take steps within its existing regulatory authority to streamline                                                          Tr. at 151:02–16 (May 25, 2016) (Metalitz, AAP, MPAA & RIAA); see also Maryna Koberidze  Initial Comments Ex. A, at 231 (noting that bypassing an access control would remain prohibited,  even if the same TPM acted as a copy control).  690  See 321 Studios., 307 F. Supp. 2d at 1094–99 (finding DVD encryption controls to independently  be both access controls and copy controls, and finding trafficking violations under both sections  1201(a)(2) and (b)).   691  See, e.g., 2015 Recommendation at 29–30, 99–106 (description of TPMs on DVDs and Blu‐ray  discs and Register’s recommendation for exemptions involving works protected by these TPMs).  692  Tr. at 155:14–22 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA); see also EFF Initial Reply Comments at 3  (“There is strong consensus among the commenters that exemptions granted in a triennial  rulemaking should be renewed in subsequent three‐year periods with little or no burden on  proponents.”); DVD CCA & AACS LA Additional Reply Comments at 3 (“There is significant  consensus that the rulemaking should be streamlined to permit previously granted exemptions to  be more easily renewed.”).  693 127   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 the process for recommending renewal of previously adopted exemptions to the  Librarian.694   1. The Need for a Renewal Process Prior participants in the rulemaking process generally characterized it as burdensome  for both users and rightsholders of copyrighted works.695  For example, the Cyberlaw  Clinic estimated that in the most recent rulemaking, its attorneys, students, and interns  “logged approximately 575 hours of work” to obtain an exemption to circumvent  medical devices,696 and AFB estimated that law students spent 527.2 hours supporting its  petition for a renewed exemption.697  The commitment was keenly felt by individuals,  such as documentary filmmakers and farmers, where participation in the rulemaking  process competed with demands of their occupations,698 and by other communities,                                                          See, e.g., AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 11–12; AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE   Initial Comments at 14; Auto Alliance Initial Comments at 6–7; AIPLA Initial Comments at 2; AFB   Initial Comments at 3; Authors Alliance Initial Comments at 2–3; Auto Care Initial Comments at   8–9; CDT Initial Comments at 5–6;  Competitive Carriers Ass’n Initial Comments at 5–11; CTA   Initial Comments at 7; Consumers Union Initial Comments at 4; Copyright Alliance Initial   Comments at 11–12; David Oster Initial Comments at 1; DIYAbility Initial Comments at 4–6; DVD   CCA & AACS LA Initial Comments at 10–14; EFF Initial Comments at 8–9; ESA Initial Comments   at 8–11; iFixit Initial Comments at 3; ISRI Initial Comments at 8–11; Joint Filmmakers I Initial   Comments at 9–10; Kernochan Center Initial Comments at 4–5; KEI Initial Comments at 4–5;   LDAA Initial Comments at 1–2; LCA Initial Comments at 33–34; Maryna Koberidze Initial   Comments at 2–3; MIT Initial Comments at 3–4; Microsoft Initial Comments at 6; Mozilla Initial   Comments at 5; OTI Initial Comments at 7–9; NMR Initial Comments at 17–18; OTW Initial   Comments at 2, 4–5; ORI Initial Comments at 3; Peter Decherney Initial Comments at 6–13; Peter   Hunt Initial Comments at 3; Public Knowledge Initial Comments at 4–5; R Street Institute Initial   Comments at 7; Rapid7, Bugcrowd & HackerOne Initial Comments at 4; Rico Robbins Initial   Comments at 1; SAA Initial Comments at 3; SIIA Initial Comments at 7; SIIA Initial Reply   Comments at 5; UVA Initial Comments at 2–3; IPT USC Initial Comments at 7–9; USACM Initial   Comments at 2; AAA Initial Reply Comments at 6 (all expressing general support).   694  See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 10; Copyright Alliance Initial   Comments at 12.   695 696  Cyberlaw Clinic Initial Comments at 1.    AFB Initial Comments at 9; see also Tr. at 82:22–83:05 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW) (noting   that OTW spent 500–600 hours on petition to circumvent for remix artists); Joint Filmmakers II   Initial Reply Comments at 3 (noting that law clinic and pro bono counsel spent “nearly 2000   hours advocating for an exemption”).   697  IPT USC Initial Comments at 3 (“[F]armers face the impractical challenge of seeking renewals   for exemptions while simultaneously managing the specific and time‐sensitive needs of their   farms.”); Joint Filmmakers I Initial Comments at 10 (“The requirement to reapply de novo for the   698   128   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 including the blind, visually impaired, and print‐disabled, which have come to rely  upon an exemption but must go through the process again each rulemaking.699  As a  result, stakeholders suggested that “this cost and the difficulty of securing pro bono  representation deters some individuals and organizations from participating in the  triennial rulemaking process.”700  As described above, the sixth rulemaking process instituted procedural changes  designed to make the process more accessible, to facilitate participation and the  development of the factual record, and to reduce administrative burdens on participants  and the Office.701  While some praised the Office for these improvements,702 others found  the petition process and subsequent filing periods “repetitive” and in need of  shortening.703   There was a particular focus on the need for the Office to expedite the process for  considering requests to readopt or “renew” a previously granted exemption.   Commenters said the needs of many of the users of an exemption, including the blind,  visually impaired, and print disabled, documentary filmmakers, or universities and  libraries, has “remained fairly constant.”704  Given the reliance these users have come to  place upon the exemptions relevant to them, stakeholders expressed concern over the  overall lack of certainty that an exemption, even one lacking opposition, would be                                                                                                                                                                 same previously granted exemptions detracts from our time, attention, and resources to  enriching society with documentary films.”).   Tr. at 162:25–163:15 (May 19, 2016) (Cazares, AFB).  699  See, e.g., AFB Initial Comments at 9; Tr. at 88:10–89:07 (May 19, 2016) (Cox, ARL) (“[The  process] is just an extraordinary amount of time for something that is proposed by public interest  groups that often don’t have the time and resources . . . .”); Tr. at 106:01–09 (May 25, 2016)  (Lerner, Joint Filmmakers I) (“[F]ew people can afford to participate in a proceeding without this  unique animal called law clinics . . . .”); Tr. at 111:05–10 (May 25, 2016) (Wiens, iFixit &  Repair.org) (“[W]e had a list of about 50 exemptions that we wanted to file.  And we whittled that  down to about the six that we were able to work on and file because that was the number of  clinics that we had.”); Tr. at 119:21–120:13 (May 25, 2016) (Wolfe, Authors Alliance).   700 701  See Section 1201 Study:  Notice and Request for Public Comment, 80 Fed. Reg. at 81,371.   See, e.g., Microsoft Initial Comments at 5 (“We applaud the Copyright Office for the creative  ways in which it streamlined the process for identifying, categorizing, and obtaining feedback on  proposed exemptions in the 2015 rulemaking.”); Kernochan Center Initial Comments at 6 (stating  that grouping proposed exemptions into categories for comment “benefited the rulemaking  process and should be retained”).  702  See AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 14–15; Joint Filmmakers II Initial  Reply Comments at 3 (requesting this change).  703 704  MIT Initial Comments at 4.  129   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 granted in subsequent rulemaking cycles.705  Stakeholders who had previously opposed  the initial grant of such exemptions also recognized the benefits of a expediting the  process for renewal.  Such stakeholders generally expressed the view that they “are not  opposed in principle to the Register recommending renewal of existing exemptions to  the Librarian so long as there is no meaningful opposition to renewal.”706  The Office’s prior requirement that a factual record to support an exemption be  developed de novo each rulemaking707 was seen as placing significant and unnecessary  requirements on parties and the Office—especially when there is little to no opposition  to the renewal of the exemption.708  Specifically, commenters pointed out that once an  exemption has been granted, it can be more difficult to develop a factual record  demonstrating the need for the exemption.709  As one stakeholder described it, “it  becomes more difficult to empirically demonstrate adverse impact resulting from a                                                          See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 11; IPT USC Initial Comments  at 6; Tr. at 171:02–07 (May 19, 2016) (Butler, Univ. of Va. Libraries) (noting that many universities  have built up DVD libraries under the “value proposition” that “we will be able to cut clips”).  705  AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 11–12; see also Auto Alliance Initial Comments at 6  (“Auto Alliance would not oppose reasonable procedural changes that could expedite  consideration of uncontested requests for the ‘renewal’ of specific exemptions.”); Copyright  Alliance Initial Comments at 11 (“The Copyright Alliance is willing to consider supporting an  appropriately focused solution to reduce administrative burdens on the Copyright Office, such as  those which may facilitate the renewal of exemptions for which there is no meaningful  opposition.”); DVD CCA & AACS LA Comments at 11 (“[T]hey would not oppose a streamlined  process for meeting the burden for renewal of an existing exemption under the conditions noted  below”); ESA Initial Comments at 9 (“ESA is open to the possibility of adjustments in the  Copyright Office’s procedures to streamline the triennial proceedings within the current  statutory framework.”).  706  See 2015 Recommendation at 14.  707  See, e.g., AFB Initial Comments at 3 (“The de novo review process . . . has become a never‐ ending exemptions treadmill, even when the exemption occasions little to no opposition.”); ISRI  Initial Comments at 8–9 (“Eliminating the de novo requirement would vastly reduce much of the  unnecessary burden on proponents to reestablish the evidentiary and legal justifications for their  exemptions every three years, as well as the burden on the office to review ever‐expending [sic]  records for already‐granted exceptions.”); LCA Initial Comments at 3 (“The requirement that an  exemption be renewed de novo every three years is enormously burdensome.”); USACM Initial  Comments at 2 (“The current requirements to provide the factual and legal evidence anew each  time can result in significant inefficiencies and duplication of effort by all parties and [the  Copyright Office].”).  708  See Peter Decherney Initial Comments at 7 (stating “it is difficult, if not impossible, to show  continued harm after one has been granted an effective exemption whose very purpose is to  preclude such harm”); IPT USC Initial Comments at 5 (describing the process as “placing a  stringent requirement for a new, fully developed record that is impossible to create”).  709 130   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 technological protection measure when an existing exemption is succeeding in  addressing that very problem.”710    Several commenters argued that section 1201 does not require de novo review, or at least  not the de novo presentation of evidence by exemption proponents in each proceeding.711   Under this view, commenters questioned the Office’s reliance upon the Commerce  Committee Report’s statement that “the assessment of adverse impacts on particular  categories of works is to be determined de novo”712 and contended that this statement  should not preclude the Office from adopting a more forgiving standard than it has in  the past.713  Many read the language as suggesting that the Office at most must make a  new evaluation of the evidence during each proceeding—not necessarily that new  evidence must be presented by proponents.714  These stakeholders explained that under  this approach, the Office could rely on evidence from prior proceedings to make its  determination.715  Multiple commenters offered ways in which the Office could facilitate  the re‐use of evidence submitted in prior rulemakings by participants, such as “forming  a database to preserve the evidence from past rulemakings so that all parties may utilize                                                          AFB Initial Comments at 5, 10 (noting that even though the 2010 exemption was unopposed  and the Register acknowledged the importance of broad accessibility for the blind and print  disabled, she concluded that there was insufficient evidence to support granting the exemption).  710  See, e.g., Authors Alliance Initial Comments at 3 (“Current requirements that proponents  provide a renewed evidentiary record for each rulemaking are particularly burdensome and do  not appear to be statutorily mandated.”); Peter Decherney Initial Comments at 7 (“The statute  itself does not address how evidence and legal analysis from rulemakings should be employed in  subsequent rulemakings.”).    711 712  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37.   See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 14 n.7 (“[T]he de novo standard  is set out only in the report of one committee that considered the DMCA.”); EFF Initial  Comments at 9 (“Legislative history is not law and does not bind the Copyright Office.”) (citing  Blanchard v. Bergeron, 489 U.S. 87, 99 (1989) (Scalia, J., concurring)); ISRI Initial Comments at 9–10  (“[T]he rulemaking section of the statute described in the Report underwent so many substantive  changes that there simply is no basis for giving the Report’s mention of de novo review any  weight whatsoever.”); NMR Initial Comments at 17.  713  See, e.g., CDT Initial Comments at 6 (“Even if the statute does require de novo review of a  requested exemption, that review does not foreclose consideration of or reliance on evidence  adduced in prior rulemakings.”) (citing Freeman v. DirecTV, Inc., 457 F.3d 1001, 1004 (9th Cir.  2006)); DVD CCA & AACS LA Initial Reply Comments at 6; Joint Filmmakers I Initial Comments  at 10.  714  See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 14 n.7; Authors Alliance Initial  Comments at 3; LCA Initial Comments at 34.  715 131   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 [it], when appropriate, in future proceedings”716 or automatically “porting” evidence  from prior rulemakings for each docket “into the next cycle, for all classes, regardless of  whether exemptions were approved or denied.”717   While generally agreeing that the Office has some latitude to adjust the rulemaking  framework in light of the statute and legislative history, some commenters noted that  “[t]here were good reasons why the rulemaking requires proponents to put on their case  and meet their burden of proof de novo.”718  As Auto Alliance put it:  Since the inception of the rulemaking process, the concept that the case  for exemptions must be demonstrated de novo in each cycle has been a  core feature. . . .  Most of the markets relevant to proposed exemptions are  dynamic and fast‐changing (most assuredly this is the case for the  automotive marketplace).  Issues such as whether technological changes  or market developments have created new alternatives to circumvention  that did not exist three years previously, or have made circumvention less  (or more) necessary to carry out specified non‐infringing uses, inevitably  require determinations on the proposed renewal of existing exemptions  to be made de novo.719  2. Proposals for Reform Despite general consensus over the desirability of expediting the rulemaking process for  repeat exemptions, views differed regarding what that should entail, and,  correspondingly, whether statutory amendment was required.  Suggestions for methods  of improving the process for renewing exemptions generally fell into two camps:  first, a  “burden‐shifting” model where exemptions would be automatically renewed unless  opponents met an evidentiary burden for denial, and second, a “streamlined” process  that would allow for readoption of exemptions upon short affidavits, absent some  showing of meaningful opposition.  Some commenters were only “open to considering  proposals for steps that can be taken short of amending the statute that could help  alleviate these burdens without adversely affecting the objectives of the process or the  statute, which remain sound.”720                                                          Peter Decherney Initial Comments at 14–15 (“If the evidence is out of date, the Office can  disregard it, but if it is still relevant, the Office can consider it.”).   716  Public Knowledge Initial Comments at 5; see also Tr. at 167:04–21 (May 19, 2016) (Turnbull,   DVD CCA & AACS LA).   717  DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 10–11.  718  Auto Alliance Initial Comments at 6.  719  Copyright Alliance Initial Comments at 12.  720 132   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 a. “Burden‐Shifting” Model The Copyright Office has previously recommended “that the process of renewing  existing exemptions should be adjusted to create a regulatory presumption in favor of  renewal,” and that “it would be beneficial for Congress to amend Section 1201 to  provide that existing exemptions will be presumptively renewed during the ensuing  triennial period in cases where there is no opposition.”721  Most commenters agreed that  the Copyright Office could not, under the current statute, implement such changes.722   Others, however, suggested that the Office already possesses authority to implement a  system of “presumptive renewal,” although it was not always clear whether the phrase  “presumptive renewal” would include an explicit shifting of the burdens between  potential seekers of an exemption and those who might oppose it.723  The Office received several comments in support of this approach,724 although they were  of limited number compared to those supporting a streamlined process for renewal,  discussed below.  Under the burden‐shifting model, “once the exemption exists, the  burden should shift to the copyright holder.”725  Opinions differed as to whether this  burden‐shifting should apply to “all previously granted exemptions”726 or be limited by                                                          Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 27 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office).  721  See, e.g., AIPLA Initial Comments at 2 (“AIPLA endorses, in principle, an amendment to the  Copyright Act that would adjust the triennial process by which exemptions are renewed.”); Peter  Decherney Initial Comments at 8 (“The purpose behind reconsidering existing exemptions on a  triennial basis is to account for that fact that changes in technology, patterns of consumption, and  the marketplace may make some existing exemptions obsolete.  Thus, the creation of a hard  presumption of renewability might well violate Congressional preference expressed through  legislative history.”); KEI Initial Comments at 4 (“[T]he statute should be amended to . . . allow  for a presumptive renewal of granted exemptions . . . .”).  722  See, e.g., ISRI Initial Comments at 11 (“[T]he Copyright Office currently possesses the authority  to make such a change without legislative action . . . .”); Tr. at 132:03–09 (May 25, 2016) (McClure,  AFB) (suggesting that such authority can be found in the fifth statutory factor).   723  AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 14; see also AFB Initial Comments at 10  (“[T]he Office should presume that the exemption is still needed and working.”); DIYAbility  Initial Comments at 5 (“The most effective for filing groups would be to amend Section 1201 to  allow the Library of Congress to automatically renew an exemption granted in the previous  rulemaking if no opposition is raised.”); OTI Initial Comments at 8.  724 725  Tr. at 158:01–06 (May 19, 2016) (Goldman, KEI); see also LCA Initial Comments at 3.  726  Authors Alliance Initial Comments at 2.   133   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 a threshold, such as “[e]xemptions which encounter no substantive opposition, or which  are granted twice in succession over objections.”727    On the other hand, representatives of copyright owners objected to the burden‐shifting  model, with one stakeholder explaining “that the opponent doesn’t necessarily have all  the evidence necessary to show that the exemption is no longer necessary.”728  Another  noted that the Copyright Office had previously rejected burden‐shifting as incompatible  with a statutory scheme to provide exemptions to a statute, and argued that those  reasons remain valid.729  Even those who supported a burden‐shifting model disagreed as to what showing  would be needed to overcome the presumption of renewal.  Mozilla suggested that  objections should “demonstrate that the balance of interests favors nonrenewal” by  “demonstrat[ing] what circumstances have changed” and “identify[ing] actual harm  (cognizable under copyright law) as a result of the exemption” that is not speculative in  nature.730  AAA suggested that the presumption could be rebutted “by a showing of  materially changed circumstances,” which would allow objectors to raise “[i]ssues such  as whether technological changes or market developments have created new alternatives  to circumvention that did not exist three years previously, or have made circumvention  less (or more) necessary to carry out specified non‐infringing uses.”731  Similarly, Public  Knowledge suggested that opponents must present “compelling” evidence “that shows                                                          Mozilla Initial Comments at 5.  727  Tr. at 174:05–17 (May 19, 2016) (Castillo, AAP); see also AAP, MPAA & RIAA Initial Reply  Comments at 6 n.6 (explaining that “Congress intended for proponents, who are better  positioned than opponents, to present evidence regarding the purported need for exemptions”);  Auto Alliance Initial Comments at 6 (rejecting presumptive renewal as “inconsistent with the  fundamental character of the proceeding as a fact‐based inquiry that depends on specific  evidence of the concrete, real‐world impact of the anti‐circumvention prohibition on actual non‐ infringing uses of works”); Copyright Alliance Initial Reply at 3 (objecting to a statutory  presumption of renewal); DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 10 (“DVD CCA and AACS  LA would oppose the creation of a presumption of renewal for an exemption, as it would not be  consistent with the principles of administrative law.”); Tr. at 87:15–88:03 (May 25, 2016) (Reed,  Fox Entm’t Grp.) (opposing “outright burden shifting”).  728  Tr. at 178:04–179:03 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA) (stating that “rules of statutory  construction and administrative law” dictate that exemptions should be construed narrowly and  that the burden for an exemption should be on proponents) (citing 2000 Recommendation and  Final Rule at 64,558–59).    729  Mozilla Initial Comments at 5.  730  AAA Initial Reply Comments at 6.  731 134   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 that a previously granted exemption should not be automatically renewed because of a  change in legal or factual circumstances since the granting of the exemption.”732    b. “Streamlining” Model An alternate model, endorsed by a wider group of commenters, including many who  also supported a burden‐shifting approach,733 would be for the Copyright Office to  implement a streamlined process for renewal under its existing regulatory authority.  As  commenters seemed to generally understand it, under this approach:   [A] proponent of the exemption should be required to file a simple  request for renewal, affirming that the exemption is still warranted and  that there have been no material substantive changes in the circumstances  that supported the earlier determination to grant an exemption.  A party  who opposes the exemption would have the obligation to come forth with  evidence that there has been a change in circumstances, e.g., evidence that  there is greater ability to make fair uses without circumvention than there  was when the earlier exemption was granted, or evidence that the  circumvention of technological access controls is having an adverse effect  on the market for or value of copyrighted works.  At that point, the  Copyright Office should consider the application for the exemption de  novo, and the burden of proof should be on the proponent.734  Commenters widely agreed that the Office already has sufficient statutory authority to  implement this streamlining model.735  As one commenter explained, an agency has                                                          Public Knowledge Initial Comments at 4.   732  See, e.g., EFF Initial Comments at 8 (“[W]hile we support and encourage legislative efforts to   address this problem, the Copyright Office can take meaningful steps without waiting for   Congressional action.”).   733  Kernochan Center Initial Comments at 4; see also, e.g., DVD CCA & AACS LA Initial Reply   Comments at 6 (endorsing the model and stating “[w]e see no reason, however, that a de novo  determination would necessarily require submission of entirely new evidence”).  734  See, e.g., Peter Decherney Initial Comments at 5 (noting that a model based upon an affidavit of  continued use “fits within the statutory framework as it exists now without needing  Congressional action”); Joint Filmmakers I Initial Comments at 4 (“[T]he statute affords the  Librarian substantial discretion to structure the burden of proof, burden of persuasion, and  standard of proof in ways that maximize fairness and efficiency.”); DVD CCA & AACS LA Initial  Reply Comments at 6 (“DVD CCA and AACS LA believe that a renewal procedure can be  achieved under existing statutory authority, through a streamlined procedure where, following a  request for a renewed exemption (on terms identical to the one already in effect), the record  reveals no meaningful objection.”); SIIA Initial Reply Comments at 5 (“[W]e share the general  735   135   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  discretion to change its interpretation of a statute upon providing a reasoned  explanation, and “[h]ere, evidence of the need for change is abundant.”736  Supporters of  this model also suggested that the Office could adopt this procedure while still  establishing the basis for each exemption de novo in each triennial proceeding.737    Some rightsholders believed that by requiring affirmative requests for renewal of  exemptions, the streamlining model would prevent “the renewal of exemptions for  which there is no demand, which would run counter to the design of the proceeding as a  triennial review of the marketplace.”738  ESA expressed concern that “the regulations  implementing Section 1201 . . . not become a repository for outmoded and unnecessary  exemptions that continue only because nobody cares enough to address them one way  or the other” and urged the Office “to retain some form of periodic review to ensure that  only exemptions that are current and important remain on the books.”739  On the other  hand, some past participants noted that petitioners are often nonprofits, and/or are  represented by law clinics that change personnel each semester, and expressed concern  that otherwise relied‐upon exemptions might fall through the cracks.740  It was also  proposed that “it would be better for the Copyright Office to . . . look . . . at the  conditions even if people don’t show up” asking for renewal.741  Content of Request.  In terms of the specific mechanics of the streamlining model,  commenters generally envisioned the required affidavit as “a very simple one‐ or two‐ page filing”742 that would include a “summary of reasons underlying a renewal, and not  requiring . . . full submissions or hearings.”743  Some suggested that the Office should                                                                                                                                                                 consensus that the statute provides discretion to streamline the proof required to renew   previously granted exemptions . . . .”).    EFF Initial Comments at 9.   736  DVD CCA & AACS LA Initial Reply Comments at 6 (“[D]e novo simply means that the   determination must be newly made in each successive rulemaking,” and not that “submission of   entirely new evidence” is required.); see also Tr. at 160:03–10 (May 19, 2016) (Band, LCA) (same).   737  AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 11–12.  738  ESA Initial Comments at 10.  739  Tr. at 169:12–170:24 (May 19, 2016) (Butler, Univ. of Va. Libraries).   740  Tr. at 123:12–22 (May 25, 2016) (Lerner, Joint Filmmakers I).   741  Tr. at 156:14–15 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA); see also Tr. at 160:15–17 (May 19, 2016) (Band,   LCA) (suggesting “we can just do maybe not even a page, even maybe a paragraph or a   sentence”); Tr. at 180:08–23 (May 19, 2016) (Turnbull, DVD CCA & AACS LA) (noting “it could be   a checkbox on a form”).  But see Tr. at 175:04–21 (May 19, 2016) (Geiger, Rapid7) (“[T]he idea that   it would be just one page I’m not sure is going to hold for very long” because “every word on   that page is going to get litigated.”).   742  Microsoft Initial Comments at 6.  743 136   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 request evidence of use or reliance on the exemption to determine whether “in the  absence of an exemption, users would be harmed.”744  Another approach would be to  “require that a proponent file an assertion that the need for a particular exemption  persists and that there has been no material change to the facts and circumstances  surrounding the exemption since the previous triennial rulemaking.”745  Similarly, others  suggested that a declaration that “the conditions present in a previous rulemaking  continue to exist” would be sufficient, with the Copyright Office taking notice of the  underlying administrative record that originally gave rise to that exemption.746    In terms of timing, commenters largely agreed that the Office should solicit affidavits  prior to initiating the next rulemaking cycle.747  One commenter proposed having the  Office establish an email alert to notify previous participants that an exemption was  about to expire and asking them whether they wished to request renewal.748  Another  suggested that the Office could establish a renewal form, similar to a statement of  incontestability established by the U.S. Patent and Trademark Office for trademark  renewals.749  Requests to Expand an Existing Exemption.  Given that the sixth rulemaking concerned  several requests for renewal of exemptions where the proponents also sought to expand  the breadth of the previously granted exemption, commenters debated the proper  treatment where requests to “renew” also sought to “expand” an exemption.  As DVD  CCA and AACS LA pointed out, for most renewal requests, “the ‘burden’ on the parties  and the Copyright Office has come from the fact that actual deliberations over the  proposed exemptions are not simply to extend past exemptions but rather determining  whether the exemption should be expanded as the proponents request.”750  Accordingly,  they suggested that “proponents of a renewal could choose either to use the streamlined  process to renew previously granted exemptions without any modifications or to  proceed through the normal deliberations of the rulemaking to determine if a modified                                                          Peter Decherney Initial Comments at 12 (emphasis omitted); see also SIIA Initial Comments at 7   (“[T]he person seeking that presumption should have to demonstrate specific evidence of use in   the triennial after the exemption issued.”).   744 745  Copyright Alliance Initial Comments at 12; see also ESA Initial Comments at 9.    Joint Filmmakers I Initial Comments at 10; see Tr. at 183:20–184:08 (May 19, 2016) (Band, LCA)   (suggesting that, in light of the existing record, the Office could act after a person checked a box   that “says do you want to renew this exemption because you are being harmed or likely to be   harmed over the next three years”).   746 747  See, e.g., Tr. at 214:14–22 (May 19, 2016) (Band, LCA); id. at 216:01–08 (Sheffner, MPAA).   748  Tr. at 170:04–20 (May 19, 2016) (Butler, Univ. of Va. Libraries).   749  Tr. at 185:01–16 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW).  750  DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 13.  137   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  exemption is warranted.”751  Others agreed that “[t]he presumption should only apply to  the exemption exactly as it issued the first time.”752 But while there was tentative agreement that expansions of exemptions should be  addressed outside the streamlined process for renewal, there was some concern as to  how these requests should be treated.  Some suggested that parties submit “evidence  only to the extent relevant to the expansion,” with the proceeding taking into account  the prior underlying record.753  One repeat participant noted that it was often necessary  to expand, or update, an exemption because “technology doesn’t stand still” and so “we  [need to] start where we left off last time” in those cases.754  Another suggested that the  Office hold an informal discussion, similar to a pre‐hearing conference, to determine  whether the expansion is likely to be opposed.755  However, one commenter noted that  some “evidence is relevant to both the existing and proposed expansions,” suggesting  there may be tension with ignoring such evidence with respect to the existing  (technically unopposed) exemption under a rulemaking model.756  Opposition to Renewal.  Much discussion concerned how the Office should treat  statements in opposition to renewal of exemptions.  Multiple commenters suggested  that “if there is meaningful opposition, the petitioner would have to go through the  review process and meet the standards applied to new applicants, without the benefit of  the presumption.”757  But OTW argued that “‘[m]eaningful’ is a subjective term that                                                          Id. at 11.  751  SIIA Initial Comments at 7; see also Auto Alliance Initial Comments at 7 (stating “any ‘fast‐ track’ procedures should not apply whenever material changes to an existing exemption are   proposed”); Tr. at 157:03–23 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA).   752  Microsoft Initial Comments at 6; see also DIYAbility Initial Comments at 5 (“Adopting by   reference the factual record from previous rulemakings would greatly reduce the length of   comments filed in the triennial rulemaking process” allowing parties to “focus their comments on   addressing relevant changes to the law and marketplace that have occurred since the previous   rulemaking.”); Tr. at 200:04–07 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA) (“[W]e would not oppose the   ability of proponents to incorporate by reference evidence that has been submitted in prior   rulemakings.”).   753  Tr. at 161:19–162:12 (May 19, 2016) (Decherney, U. Penn.).   754  Tr. at 205:02–19 (May 19, 2016) (Band, LCA); see Tr. at 117:15–118:06 (May 25, 2016)   (Samuelson, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law) (suggesting there should be “maybe not quite so   heavy a burden for the modification of an existing exemption”).   755  Tr. at 186:01–15 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW).   756  AIPLA Initial Comments at 2; see also Tr. at 156:16–22 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA)   (accord); Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 6 (“[A]n opposition requirement any   more lenient than that would likely render the presumption ineffectual, because anyone could   extinguish a presumption merely by expressing opposition.”).   757 138   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 invites further strife” and suggested that some participants “could be expected to argue  in every case that their opposition is ‘meaningful,’ creating yet another issue the Office  would have to seek submissions on and then resolve.”758    Others tried to define “meaningful opposition” in useful ways that would preserve the  underlying goal of facilitating renewal of uncontroversial exemptions.  One prior  participant noted, “[b]y meaningful opposition, we mean that the opponent of an  exemption would have to demonstrate that there was a change of circumstance that  justified no longer granting an exemption.”759  Many tied the standard for opposition to  an inquiry into adverse impacts, with one commenter suggesting that opponents must  proffer “convincing evidence showing that adverse impact on non‐infringing uses has  ceased”760 and another proposing that opponents submit “concrete evidence that no  adverse effects would result if the previously granted exemption were withdrawn.”761    From its perspective, MPAA suggested it is only likely to oppose a previously granted  exemption if there were a change in relevant case law, business models, or technology.762   In those cases, it suggested that the administrative record may have become stale such  that additional evidence demonstrating the need for the exemption would be valuable.763   Finally, it was suggested that the Office should allow proponents to dispute whether the  opposition was meaningful before moving the request for renewal into the next triennial  rulemaking.764  c. Presumptive Rejection Model Some stakeholders expressed frustration that the rulemaking process is equally  burdensome when evaluating proposals where a similar proposed exemption has  previously been rejected.  ESA pointed out that the fifth and sixth rulemakings both  involved requests to “create an exemption for circumvention of access controls on video  game consoles”; it contended that the sixth rulemaking in large part rehashed                                                          OTW Initial Comments at 2.  758  Peter Decherney Initial Reply Comments at 5; see also Tr. at 166:05–17 (May 19, 2016) (McClure,   ISRI); Rapid7, Bugcrowd & HackerOne Initial Comments at 4.   759  EFF Initial Reply Comments at 3.   760  Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 5; see also AFB Initial Comments at 3 (arguing   that renewal should proceed “provided opponents do not show that the adverse impacts that   initially justified the exemption are no longer relevant”).   761  Tr. at 200:19–201:10 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA).  762  Id.  763  Tr. at 221:07–15 (May 19, 2016) (Geiger, Rapid7).  764 139   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 arguments that the Office and the Librarian had previously rejected.765  To avoid wasting  resources by revisiting issues that had been previously decided, ESA proposed that  “proponents of an exemption that has previously been rejected should be required to  show what conditions have changed that would compel a contrary decision in a  subsequent rulemaking.”766  Certain other rightsholders supported this proposal,767  while other stakeholders strongly objected to this model, considering that both proposed  exemption language and proponents’ circumstances change over time.768  3. Office’s Recommendations The Copyright Office realizes that the triennial rulemaking process set up by statute  imposes some burdens on its participants—including the NTIA and the Office itself.   Since 1998, the number of participants in the rulemaking has successively expanded, and  the most recent rulemaking saw the Office receive nearly 40,000 comments and  testimony from sixty‐three witnesses.769  During that rulemaking, a number of petitions  essentially sought renewal of existing exemptions, some of them—including a petition  that would continue to allow persons who are blind, visually impaired, or print disabled  to circumvent literary works distributed electronically—unopposed.  There is little to  suggest this trend will reverse by itself.  The Office also appreciates the concern from  some that without alteration to the current process, it may become increasingly difficult  to develop fresh evidence each cycle demonstrating the need to renew an exemption.770   Moreover, this study revealed a broad consensus from stakeholders on all sides  supporting a streamlined process for the renewal of exemptions.                                                            ESA Initial Comments at 12.  765  Id.  766  See AAP, MPAA & RIAA Initial Reply Comments at 6 (supporting “ESA’s suggestion that the  Copyright Office should require exemption proponents to demonstrate significant changes in the  marketplace or the case law before any exemption that has been previously denied will be  reconsidered”).  767  Tr. at 210:16–211:16 (May 19, 2016) (Band, LCA) (noting that circumstances change for  petitioners over time); Tr. at 210:02–210:11 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW) (noting that proposed  exemptions have changed over time); see also id. at 209:18–210:01 (opposing streamlined system  for rejection, arguing the rulemaking is already “structurally unequal,” since copyright owners  have more chances at defeating an exemption, as they can bring infringement claims even after a  section 1201 exemption was granted, which could effectively “end the exemption”).  768 769  2015 Recommendation at 2.   See, e.g., AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 10; Univ. of Va. Libraries Initial  Comments at 2–3; see also 2015 Recommendation at 4 (“When there is an existing exemption,  however, the evidence may be weak, incomplete or otherwise inadequate to support the request  for renewal.”).  770 140   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 In analyzing the concerns of study participants, the Copyright Office considered the  feasibility and merit of both legislative reforms and actions that the Office might take  under its existing regulatory authority.  After reviewing the current framework and  stakeholders’ views, the Office concludes that under existing regulatory authority it can  pursue some changes to streamline the process to readopt exemptions for which there is  no meaningful opposition, although it cannot adopt a presumption of renewal for those  exemptions without legislative change.    Burden‐Shifting Model.  The Copyright Office reaffirms its view, shared by many  stakeholders, that the current statute does not empower the Librarian or Register to  implement a burden‐shifting model providing for the presumptive or automatic renewal  of exemptions, whereby opponents would have the burden of showing why an  exemption should be removed, as opposed to proponents demonstrating why the  exemption should be renewed.771    As noted, this Report was requested by the House Judiciary Committee’s Ranking  Member, in part, to evaluate former Register Pallante’s recommendation that Congress  consider “a legislative change to provide a presumption in favor of renewal in cases  where there is no opposition.”772  When the Office asked about this approach as part of  this study, many favored this change, but there was no clear consensus supporting  statutory reform, despite a strong overall demand for some mechanism to ease the  process by which exemptions are continued.  Instead, public input generally revealed a  stronger preference for non‐statutory reform, with some sharply opposing legislation  and others merely agnostic as to how any change should be put in place.  In addition,  some expressed concern that a statutory mechanism could allow outmoded exemptions  to linger in the regulations.  Given the large demand to simplify the process for readopting exemptions, the  Copyright Office remains committed to its support of a statutory amendment to shift the  burdens associated with the renewal, or removal, of previously adopted temporary  exemptions.  To be clear, the Office is hopeful that its regulatory reforms described  below will alleviate many unnecessary burdens associated with renewal of existing  exemptions.  But an amendment to provide for burden‐shifting or presumptive renewal  could introduce even greater efficiencies when addressing somewhat perennial,  uncontested exemptions, such as cellphone unlocking, by avoiding the need for the  public to request, and the Office to evaluate the need for, renewal.  At the same time,                                                          See 2015 Recommendation at 13–14 (discussing statutory requirements).  771  See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th  Cong. 5 (2015) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Dir., U.S. Copyright  Office); accord id. at 49 (statement of Rep. John Conyers, Jr., Ranking Member, H. Comm. on the  Judiciary).   772 141   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 stakeholders would retain the ability to object to exemptions that have become  outmoded by changing technological or legal developments.  To the extent that  Congress pursues the other statutory reforms discussed elsewhere in this Report, the  Office recommends consideration of statutory changes to allow for presumptive or  automatic renewal of exemptions while preserving the flexibility of the rulemaking  process to take into account changing technology and market developments.  Streamlining Model.  In the meantime, the Copyright Office plans to focus on immediate  changes it can make within the existing regulatory framework.  The following section  outlines guiding principles, rather than a blueprint, from which subsequent rulemakings  can implement and adapt administrative processes.  The Office concludes that there is  some regulatory flexibility in how it may establish a process for streamlining the  rulemaking, and that experience suggests specific procedures may need to remain  flexible from rulemaking to rulemaking to accommodate changing technologies and  public demands.  The Office does intend to implement a streamlined renewal process in  the upcoming seventh rulemaking, and further specifics will be provided shortly in a  notice of inquiry.    As a threshold matter, the Copyright Office concludes that the statute itself requires that  exemptions cannot be renewed automatically, presumptively, or otherwise, without a  fresh determination concerning the next three‐year period.  The relevant statutory  provision requires the Librarian, upon the recommendation of the Register of  Copyrights, to make a determination whether “users of a copyrighted work are, or are  likely to be in the succeeding 3‐year period, adversely affected by the prohibition” on  circumvention.773  That is, a determination must be made specifically for each triennial  period.  In addition, while legislative history itself is not law, it can serve as a useful aid  in statutory interpretation, and the Commerce Committee’s report unequivocally states  that “the assessment of adverse impacts on particular categories of works is to be  determined de novo.”774  In this way, these determinations are qualitatively different  from an appellate court’s review of the factual record established by a lower court,775 as                                                          17 U.S.C. § 1201(a)(1)(B).  773  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 37 (“[T]he . . . prohibition [on circumvention] is presumed to  apply to any and all kinds of works, including those as to which a waiver of applicability was  previously in effect, unless, and until, the Secretary makes a new determination that the adverse  impact criteria have been met with respect to a particular class and therefore issues a new  waiver.”).  774  Cf. CDT Initial Comments at 6 (“Just as appellate courts may rely on the record developed  below when reviewing a lower court’s decision de novo, the Office is entitled to rely on evidence  from a prior rulemaking when conducting a subsequent one.”); DIYAbility Initial Comments at 5  (“This type of de novo review based on an existing factual record is common—circuit courts of  775   142   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  appellate courts do not have to determine whether the record retains reliability when  applied to a new set of circumstances.    That said, the statutory language appears to be broad enough to permit determinations  to be based upon evidence drawn from prior proceedings, but only upon a conclusion  that this evidence remains reliable to support granting an exemption in the current  proceeding.  Adopting an approach of de novo assessment of evidence—compared to de  novo submission—would allow future rulemakings to consider the appropriate weight  to afford to previously submitted evidence when evaluating renewal requests.776  The  relatively quick three‐year turnover of the exemptions was put in place by Congress to  allow the rulemaking to be “fully considered and fairly decided on the basis of real  marketplace developments,”777 and any streamlined process for recommending renewed  exemptions must retain flexibility to accommodate changes in the marketplace that  affect the required rulemaking analysis.  But at the same time, where there is little  evidence of marketplace or technological changes, the Office believes it is statutorily  permissible to establish a framework that expedites the recommendation to renew  perennially sought exemptions.  Mechanics of streamlined process.  As noted, the Office intends to implement a streamlined  process for evaluating proposals to readopt exemptions in the upcoming seventh  rulemaking, with further details to be provided in a notice of inquiry.  That notice will  request parties seeking renewal of an exemption to submit a short declaration outlining  the continuing need for an exemption.778  Here, again, the law appears to permit                                                                                                                                                                 appeal, for example, review questions of law de novo based on the factual record established by  the district court.”).   The Office recognizes that historically it has required de novo submission of evidence, which  remains a reasonable interpretation of the statute and legislative history.  The Office agrees,  however, that this standard may have become overly restrictive as the rulemaking has grown.  De  novo assessment of evidence is another reasonable interpretation that may better accommodate  current demands, so long as parties provide a basis for the Office to ascertain the ripeness of the  prior record from which a new determination can be made, such as through the proposed  streamlining process, as discussed further below.  776  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 36.  777  See, e.g., Peter Decherney Initial Comments at 12 (“Under our proposal, a proponent seeking  renewal of an exemption would be required establish a prima facie showing of reliance.”);  Kernochan Center Initial Comments at 4 (“[A] proponent of the exemption should be required to  file a simple request for renewal, affirming that the exemption is still warranted and that there  have been no material substantive changes in the circumstances that supported the earlier  determination to grant an exemption.”); Tr. at 180:10–17 (May 19, 2016) (Turnbull, DVD CCA &  AACS LA) (“[I]f the Copyright Office emails that form to the prior proponent and says do you  want to renew exactly what you got before, and you check the box . . . as far as I’m concerned,  that would be a sufficient filing.”).  778 143   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 flexibility.  A declaration could include a statement that there has been no material  change to the facts and circumstances necessitating the exemption since the previous  triennial period.  The Copyright Office could also require a statement that the proponent  is being harmed, or will likely be harmed over the next three‐year period, accompanied  by a description of use or reliance upon the current exemption in support for this  statement.  The Office believes that the evidentiary showing required in a declaration  can be minimal, as the aim is only to show that the harm that existed when the  exemption was first granted continues to occur or would return but for the exemption,  thus providing a sufficient justification for the Office to rely upon the prior rulemaking  record in making a new recommendation supporting renewal of the exemption.   Moreover, this approach appears consistent with relevant case law upholding  determinations based upon a single sworn affidavit.779  While some stakeholders  expressed wariness that, in practice, a short‐form filing might recreate the requirements  of the current rulemaking, the Office is optimistic that this can be avoided with  appropriate guidance, including by providing forms for petitioners to use—which the  Office plans to use for the next rulemaking.    A streamlined process may include outreach to promote awareness of the relevant  deadline.  Many existing exemptions have been obtained through efforts led by student  legal clinics that have rapid turnover,780 or laypersons unlikely to monitor the Office’s  website or the Federal Register.  Similar to the process for trademark renewal, in the  upcoming rulemaking, the Copyright Office intends to issue renewal reminder emails to  dedicated addresses on file.  The Register will also allow any person to submit a request  for renewal; given the strong public interest taken in the rulemaking process to date, this  may minimize the risk that a significantly relied‐upon exemption is overlooked.  At the  same time, the lack of an affidavit seeking renewal of an exemption would provide an  avenue for outdated exemptions to be pruned from the regulations.  Finally, while  theoretically the Office itself can propose renewal of an existing exemption for renewal,  because the Register must have a reasonable basis for recommending that the Librarian                                                          See, e.g., EchoStar Comm’ns Corp. v. FCC, 92 F.3d 749, 752–53 (D.C. Cir. 2002) (holding FCC did  not err in relying upon an employee affidavit to dismiss a complaint, noting it was “well settled”  that a sworn declaration, although hearsay, could constitute “substantial evidence” supporting a  decision made under the APA so long as it was “reliable and trustworthy”); Aero Mayflower  Transit Co., Inc. v. Interstate Commerce Comm’n, 686 F.2d 1, 9 (D.C. Cir. 1982) (upholding procedure  for granting transport certificates whereby an applicant filed an affidavit, followed by a  published period of opposition); California ex rel. Lockyer v. FERC, 329 F.3d 700, 714 (9th Cir. 2003)  (holding that FERC properly relied upon a single affidavit in concluding that substantial  evidence supported a determination that reorganization was not harmful to the public interest).    779  Tr. at 169:12–170:24 (May 19, 2016) (Butler, Univ. of Va. Libraries) (“[I]n my clinic, it’s a  different student team every three years.  And the way that we structure our retainers with our  clients is that representation ends the minute . . . this process ends.”).  780 144   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 adopt an exemption, in almost all circumstances it would still be necessary for a  participant to take up the cause and make the required showing for renewal.781  A streamlined process must also include an opportunity for stakeholders to raise  objections to renewal, and for the Register to consider these objections in determining  whether to recommend renewal of an exemption.  The public process preceding this  Report revealed a fair amount of support for a procedure whereby the Copyright Office  first evaluates whether there is “meaningful opposition” to the renewal of an exemption,  even if some were wary to what extent this would, in practice, simplify requirements  under the current process.  Here, again, the statute is helpful.  The Register must apply  the same evidentiary standards in recommending the renewal of exemptions as for first‐ time exemption requests.  Accordingly, oppositions raising concerns that address these  standards would be more likely to prevent the Register from recommending renewal of  an exemption.  For example, a change in case law might affect whether a particular use  is noninfringing, new technological developments might affect the availability for use of  copyrighted works, or new business models might affect the market for or value of  copyrighted works.782  Such evidence, if credible, could cause the Office to conclude that  the prior evidentiary record is too stale to rely upon for an assessment affecting the  subsequent three‐year period.    Procedurally, the statutory framework gives the Copyright Office flexibility in  structuring the rulemaking so long as there is a reasoned basis for the Register’s ultimate  recommendation.  For the seventh rulemaking, for reasons of administrability, the Office  intends to place any repeat exemptions facing meaningful opposition in the normal,  more comprehensive notice and comment process.783  Alternatively, the Office believes it  would be equally permissible for future rulemakings to determine, in the interest of  administrative convenience, to separately seek comment on any oppositions to renewal,  in an effort to resolve potentially more targeted questions than those typically presented  by requests for an exemption of first instance.784    In sum, the Copyright Office concludes that it is empowered to implement a streamlined  process to recommend the renewal of previously granted exemptions, based upon a  sufficient showing that the prior record is still a relevant reflection of the legal and  factual concerns at issue in the succeeding rulemaking.  Such a process, as requested by                                                          Compare Tr. at 123:12–22 (May 25, 2016) (Lerner, Joint Filmmakers I) (suggesting that “it would  be better for the Copyright Office to . . . look . . . at the conditions even if people don’t show up”  to request renewal).  781  See Tr. at 200:19–201:10 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA).  782  See, e.g., AIPLA Initial Comments at 2; see also Tr. at 156:11–22 (May 19, 2016) (Sheffner, MPAA)   (both suggesting same).   783  Tr. at 220:24–221:15 (May 19, 2016) (Geiger, Rapid7) (suggesting same).   784 145   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  a consensus of stakeholders, could incorporate the use of a short form for proponents to  request renewal and attest to the continuing need for an exemption.  While this process  would also take into account objections to the renewal of an exemption, rightsholders’  comments suggest that they are unlikely to oppose the renewal of many frequently  granted exemptions, such as exemptions for assistive technology and cell phone  unlocking, which were unopposed in the last rulemaking.785  In practical terms, it will be  seen shortly in the upcoming seventh rulemaking to what extent this approach succeeds  in alleviating the burdens the rulemaking imposes on its repeat participants.  Modifications to an exemption.  The public process raised a few additional issues,  including how a streamlined process should treat petitions to alter an exemption.   Again, section 1201 and the APA afford the Copyright Office some flexibility to define its  process.  Any process, however, must take care to ensure that requests for changed  exemptions are evaluated pursuant to a fully developed administrative record.   Accordingly, in cases where the circumstances are unchanged, a party asking the Office  to rely upon a preexisting record to alter a previously granted exemption faces a greater  lift than a party seeking renewal of the exemption as previously granted.  For the  upcoming seventh rulemaking, the Office intends to limit renewal requests to cases  where no material changes to an existing exemption are sought, while evaluating  potential modifications within the main notice and comment process.786  That said, the  Office will consider other ways to minimize unnecessary requirements on participants.   The Office concludes it has authority to conduct a more limited inquiry regarding a  proposed modification where “as‐is” renewal is unopposed, and to allow a participant  to explain whether the prior record remains relevant to the request for a changed  exemption.787  Finally, considering stakeholder requests for more accessible regulatory                                                          See DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 11 (“Historically, DVD CCA has generally not  opposed the continuation of the same CSS‐related exemptions.”); Tr. at 179:04–180:06 (May 19,  2016) (Ben Sheffner, MPAA) (noting “[in] practice, there is virtually no opposition to previously  granted exemptions”).  785  See, e.g., DVD CCA & AACS LA Initial Comments at 11–12; SIIA Initial Comments at 7; Auto  Alliance Initial Comments at 7.  786  The Office acknowledges that some evidence submitted in opposition to a request for an  expanded exemption may also be relevant to the renewal of an existing exemption.  See, e.g., Tr. at  186:12–24 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW) (suggesting the Office “might not” be able to disregard  evidence of a “new screen cap program” submitted in response to a different proposed class,  while evaluating an unopposed request for renewal).  But this hypothetical concern need not  block all streamlined processes, given that the Office is afforded considerable discretion in  establishing the timing and procedures for the rulemaking, and that the hypothetical lack of  opposition to renewal may itself serve as an admission that the evidence should not tip the  balances against renewal.  The statutory requirement that the rulemaking be held every three  years necessitates timely procedures and courts routinely give substantial deference to agencies  787   146   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 language and more transparency in adoption of such language, the Office notes that it is  also empowered to address the need for technical changes to regulatory language  separately.788    Presumptive rejection.  Another suggestion was that the Copyright Office should establish  a streamlined procedure to recommend against previously denied exemptions.  While in  theory the same rationale supporting the creation of a streamlined renewal process also  lends support to a fast‐track for rejections, there was no consensus about the need for  presumptive rejection, and some users strongly objected to this proposal.789  Further, the  Office is mindful that the rulemaking is intended to “ensure that access for lawful  purposes is not unjustifiably diminished” by TPMs.790  As such, the Office does not at  this time intend to implement such a process.  But where an exemption request  resurrects legal or factual arguments that have been previously rejected, the Office will  continue to rely on past reasoning to dismiss such arguments in the absence of new  information.791   F. Other Rulemaking Process Considerations In addition to establishing a process for streamlined renewal of exemptions, several  commenters suggested other changes aimed at making the rulemaking process more  transparent and easily accessible.  The Copyright Office supports these goals, and  previously implemented procedural adjustments for the sixth triennial rulemaking to  “enhance public understanding of the rulemaking process, including its legal and                                                                                                                                                                 to define the procedural requirements of their rulemakings.  See Vermont Yankee Nuclear Power  Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519, 549 (1978) (“The court should . . . not stray beyond the judicial  province to explore the procedural format or to impose upon the agency its own notion of which  procedures are ‘best’ or most likely to further some vague, undefined public good.”); see also Fla.  Inst. of Tech. v. FCC, 952 F.2d 549, 550–54 (D.C. Cir. 1992) (affirming FCC’s strict “cut‐off” rules  regarding broadcast licenses to allow the “orderly processing” of applications); Crawford v. FCC,  417 F.3d 1289, 1296–97 (D.C. Cir. 2005) (similar).   For example, changes the Register makes to recommended regulatory language made solely to  improve readability may not qualify as material.   788  See, e.g., Tr. at 209:18–210:14 (May 19, 2016) (Tushnet, OTW); Tr. at 210:16–211:21 (May 19,   2016) (Band, LCA).   789 790  COMMERCE COMMITTEE REPORT at 36.   See, e.g., 2015 Recommendation at 107–126 (declining again to recommend proposed classes for  “Audiovisual Works and Literary Works Distributed Electronically—Space‐Shifting and Format‐ Shifting,” noting that the continued “absence of clear supporting precedent” meant that “the fair  use analysis [in 2015] largely follow[ed] the 2012 analysis”); 2006 Recommendation at 72–73  (declining a class for “DVDs that cannot be viewed on Linux operating systems” for “the same  reasons as in 2000 and 2003”).  791 147   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 evidentiary requirements, and facilitate more effective participation.”792  As outlined  below, the Office is undertaking further efforts to make the rulemaking process clear  and accessible to the public, consistent with its statutory obligations.  1. Educational Outreach.  The Office will dedicate further resources to educating  interested parties about the section 1201 rulemaking process.793 The Office understands  that it can be difficult for the public, especially for those not versed in copyright law or  the rulemaking process, to participate in such a complex and resource‐intensive process.   For example, in connection with the upcoming seventh rulemaking, the Office plans to  provide a tutorial or webinar to explain the rulemaking process.    2. Timing Considerations.  The Copyright Office empathizes with parties who find the  scheduling and rapid pace of the rulemaking difficult.794 It is difficult, however, to  accommodate every scheduling interest given the three‐year statutory mandate.795  The  Office will continue to try to accommodate scheduling needs of participants, including  law school clinics.  For the seventh rulemaking, the Office intends to move up the  schedule for written comments, to better align with academic calendars. Relatedly, the Office believes it would be premature for Congress to alter the statutory  three‐year cycle of the rulemaking, although this subject may be worthy of further study  should Congress pursue legislative reforms.  While some suggested that the rulemaking  should be amended to allow a process to evaluate “out‐of‐cycle” exemptions,796 overall,  there was not a strong demand for such a change.  Commenters did not comment  substantively on a proposal in the Breaking Down Barriers to Innovation Act that would  provide the Librarian with discretion to conduct a rulemaking outside of the triennial  review process.797 While the Office recognizes the current cycle is an imperfect fit for                                                          Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access  Control Technologies, 79 Fed. Reg. 55,687, 55,687 (Sept. 17, 2014).   792  See, e.g., Mozilla Initial Comments at 6 (“[T]he Copyright Office should also undertake   education, advocacy, and media efforts regarding the rulemaking process” to encourage   participation from ‘non‐copyright experts.’”).   793  See, e.g., Joint Filmmakers II Initial Reply Comments at 4.   794  The Office welcomes informal input concerning parties’ different needs, including suggestions   how to best accommodate the differing schedules of law school clinics, as many operate on   different schedules (e.g., semester, trimester, or quarterly terms with differing start dates).     795  See, e.g., DIYAbility Initial Comments at 1–2 (“The triennial rulemaking process provides only   a brief opportunity every three years to petition for an exemption.  This is not frequent enough   to . . . effectively serve the needs of disabled users.”); SAA Initial Comments at 3 (“[I]n many   cases the three‐year window is too long” for grant‐funded preservation projects and the rapid   pace of technological change).   796  H.R. 1883, 114th Cong. § 3 (2015); S. 990, 114th Cong. § 3 (2015).  797 148   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 some needs, reforms would seem to also fall short.  A longer cycle would not be as  responsive to the pressing needs of proponents.  A shorter cycle would be more  demanding of participants and would make it difficult to determine whether any  exceptions were working as intended.  3. Phased Comment Structure and Administrative Record.  Though some criticized the  procedural changes implemented for the sixth triennial rulemaking,798 others praised the  Copyright Office’s efforts.799  Notably, NTIA applauded the Office for “implementing  constructive process changes,” and noted specifically that “the three‐round public  comment phase and requirement that each comment submission address one specific  proposed exemption facilitated the development of a clear and comprehensive  record.”800  The Office’s (and NTIA’s) limited resources require a clear and efficient  comment process so that recommendations can be issued in time for the Librarian to  meet the statutory deadline.  In the next rulemaking, the Office does not anticipate  changing the overall framework of the phased comment structure, but will explore ways  to ensure that the record is properly balanced, such as by allowing additional  submissions or continuing to ask post‐hearing questions as needed to create a more  complete record.  The Office will also attempt to lessen demands by considering relevant  evidence across classes when appropriate and providing a mechanism for testimony to  count for multiple classes to avoid necessitating travel to two cities,801 while maintaining  its requirement for submission of written evidence by classes for administrative  convenience.    4. Confidential information.  Some commenters expressed a desire to submit confidential  business information, attorney‐client privileged information, or evidence of ongoing  circumvention activity without increasing their risk of legal liability.802  The APA does                                                          See, e.g., Auto Alliance Initial Comments at 7 (suggesting “rebalancing [the commenting] ratio  in future rulemaking cycles, in order to develop a more complete and balanced record”); DVD  CCA & AACS LA Initial Comments at 14 (noting that the “new procedural approach . . . gave the  proponents three opportunities to make written submissions . . . [but that o]pponents however  only had one”); Tr. at 105:01–08 (May 25, 2016) (Lerner, Joint Filmmakers I) (“The petition really  ended up being a huge amount of work.”).  798  See, e.g., Kernochan Center Initial Comments at 5 (stating that the changes made in the sixth  rulemaking “benefited the rulemaking process and should be retained”).    799  2015 NTIA Letter at 3.  800  AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 13 (“Witnesses, whether they be executives of large  corporations or individual consumers, should not have to appear multiple times, or on multiple  coasts, when their testimony is relevant to multiple proposals.”).  801  See, e.g., OTI Initial Comments at 2–3, 9–11; NMR Initial Comments at 19–20.  802 149   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 not prohibit the submission of such materials803 and other agencies have created rules  governing the submission and disclosure of such information.804  The need for such a  rule here, however, is less clear, and the Office is disinclined at this time to adopt  procedures to allow submission of comments that cannot be shared publicly.  5. Accessibility.  Following the successful webcast of the San Francisco hearings for this  study, the Office will explore making hearings available via webcast as well as allowing  for remote participation, including for the upcoming seventh rulemaking.  The Office  acknowledges that budget and technology constraints may pose hurdles, but is  encouraged by offers of schools and other venues to host future rulemaking roundtables  and hearings.  The Office will continue to archive past proceedings on its website in an  organized manner.  6. Increased Opportunities for Participant Input.  Some commenters suggested that the  Office should make the recommended regulatory language available for comment prior  to the Librarian’s final determination.805  While previewing regulatory language is not  required by section 1201, the Office recognizes that it is a typical agency practice.806  In  this case, however, while the Office is committed to encouraging public participation, it  may not always be feasible to add another round of comments on a proposed rule.  Such  a process would involve a notice period, possible reply comments, and time for analysis,  which would add months to an already lengthy process.  Further, in most cases, parties  can, and do, already address existing or proposed regulatory language.  In addition to  post‐hearing questions targeted at shaping proposed regulatory language,807 the Office                                                          The APA only requires that an agency “shall give interested persons an opportunity to  participate in the rule making through submission of written data, views, or arguments.”   5 U.S.C. § 553(c).    803  See, e.g., 14 C.F.R. § 11.35 (FAA); 46 C.F.R. § 502.5 (Maritime Administration).  But see 26 C.F.R.  § 601.601(b)(1) (IRS does not accept any confidential information in rulemakings).  804  AAP, MPAA & RIAA Initial Comments at 13; Auto Alliance Initial Comments at 7.  805  While the APA generally requires the publication of final rules at least 30 days prior to their  effective date, it excepts “substantive rule[s] which grant or recognize[] an exemption or relieve[]  a restriction.” 5 U.S.C. § 553(d).  This is because rules that relieve restrictions do not require  parties “to adjust their behavior before the final rule takes effect.”  San Diego Navy Broadway  Complex Coal. v. U.S. Coast Guard, No. 10‐cv‐2565, 2011 WL 1212888, at *3 n.3 (S.D. Cal. 2011).  As  noted above, while Congress directed the Copyright Office to conduct the rulemaking pursuant  to the APA, the Librarian of Congress, who is exempt from the APA, issues the final rule.  806  See, e.g., Letter from Jacqueline Charlesworth, Gen. Counsel and Assoc. Register of Copyrights,  U.S. Copyright Office, to Andrea Matwyshyn, et al. (June 3, 2015), https://www.copyright.gov/ 1201/2015/post‐hearing/Post%20hearing%20questions%20for%20class%2025‐signed.pdf  (regarding proposed security research exemption); Letter from U.S. Copyright Office to Catherine  Gellis, et al. (June 3, 2015), https://www.copyright.gov/1201/2015/post‐hearing/Post%20 807   150   U.S. Copyright Office       Section 1201 of Title 17  will consider whether to utilize informal meetings to discuss proposed language or  address discrete issues prior to issuing a recommendation, including by establishing  guidelines for ex parte communications.808    7. Simplified Regulatory Language.  The Office agrees with some commenters809  that drafting the section 1201 regulatory language in plain language is a worthy goal,  echoing efforts from the Legislative and Executive Branches to promote clear  communication to the public.810  Congress recently heard testimony that copyright law  has become more opaque and technical over time,811 and section 1201 is no exception— the proposed exemptions in the triennial rulemakings have steadily increased both in  complexity and number.  Nevertheless, the Office will make a greater effort to use plain  language in regulations, while accurately reflecting what is supported in the evidentiary  record.                                                                                                                                                                   hearing%20questions%20for%20class%2022‐signed.pdf (regarding proposed automobile  exemption); Letter from Jacqueline Charlesworth, Gen. Counsel and Assoc. Register of  Copyrights, U.S. Copyright Office to Jack Lerner, et al. (June 3, 2015), https://www.copyright.gov/ 1201/2015/post‐hearing/Letter%20to%20Class%206%20Witnesses‐signed.pdf (regarding proposed  filmmaking exemption).   Tr. at 204:19–206:14 (May 19, 2016) (Band, LCA) (recommending conferences with interested  parties to resolve issues related to exemption renewals).   808  See, e.g., LCA Initial Comments at 32 (“The increasing complexity of the exemptions issued by   the Library of Congress make them harder for their beneficiaries to understand and use.”); AAU,   ACE, APLU & EDUCAUSE Initial Comments at 10–11; Univ. of Va. Libraries Initial Comments at   3–4; Tr. at 130:21‐131:06 (May 25, 2016) (LaBarre, NFB).   809  See Plain Writing Act of 2010, Pub. L. No. 111‐274, §§ 3(3), 4(b), 124 Stat. 2861, 2861–62 (2010)   (while exempting regulations, generally requiring that agencies communicate to the public in a   “clear, concise, [and] well‐organized” manner); Exec. Order No. 13,563, Improving Regulations   and Regulatory Review, 3 C.F.R. pt. 100 (2011), https://obamawhitehouse.archives.gov/the‐press‐ office/2011/01/18/executive‐order‐13563‐improving‐regulation‐and‐regulatory‐review (“Our   regulatory system . . . must ensure that regulations are accessible, consistent, written in plain   language, and easy to understand.”).     810  A Case Study for Consensus Building: The Copyright Principles Project: Hearing Before the Subcomm.   on Courts, Intellectual Prop. & the Internet of the H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. 58 (2013)   (testimony of Pamela Samuelson, Professor, Univ. of Cal. Berkeley Sch. of Law and Dir., Berkeley   Ctr. for Law and Tech.) (“[T]he [copyright] statute has become much longer than it was in 1976,   and the longer it has become, the more technical it has become.”); see also id. at 82 (statement of   Rep. Melvin Watt, Ranking Member, H. Comm. on the Judiciary) (“[O]ur problem here in   Congress is that we either have to write a law that covers every eccentricity, every nuance, or we   have to write a general principle and delegate responsibility for the nuances to regulators.”).   811 151   U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 8. Relationship with NTIA.  Finally, though one commenter suggested transferring  rulemaking responsibilities to the Department of Commerce,812 the Copyright Office  believes the current structure is preferable as it can take advantage of the Copyright  Office’s and NTIA’s respective subject matter expertise and experience in past  rulemakings.  The Office anticipates continued productive consultations with NTIA.  V. CONCLUSION The past twenty years have witnessed the rise of an array of new platforms and formats  for delivering creative works to the public, and in this respect, section 1201 has  succeeded in fostering a thriving, innovative, and flexible digital marketplace, as  Congress envisioned.  The basic framework of section 1201—including its treatment of  circumvention as a standalone violation independent of copyright infringement and  robust anti‐trafficking provisions—remains sound, and the Copyright Office does not  recommend broad changes to the statute’s overall scope.  Within this existing  framework, however, it may be appropriate to recalibrate provisions in section 1201 to  better reflect changes in technology since the DMCA’s enactment nearly two decades  ago.  Specifically, the Office recommends amending section 1201 to permit third‐party  assistance for exemption beneficiaries, expand the scope of the security testing and  encryption research exemptions, and establish new permanent exemptions to allow uses  of assistive technology for e‐books, certain repair, diagnosis, and maintenance activities,  and cellphone unlocking.  The Office continues to support establishing a statutory  presumption of renewal for exemptions adopted through the triennial rulemaking  process.  Meanwhile, it intends to implement changes within existing regulatory  authority to streamline the process for evaluating and renewing previously adopted  exemptions.  These changes include establishing a short form declaration and  abbreviated opposition period for repeat exemptions, to allow the Register to  recommend renewed exemptions based on the prior administrative record, in cases  where that record remains a reliable reflection of the legal and factual concerns at issue.   Moreover, the Office hopes that the interpretive guidance provided here will prove  useful to courts and stakeholders as they consider section 1201’s possible application to  both current and emerging uses of copyrighted works.                                                          See LCA Initial Comments at 32–33.  812 152   SECTION 1201 OF TITLE 17 APPENDIXA FEDERAL REGISTER NOTICES U.S. COPYRIGHT OFFICE Federal Register / Vol. 80, No. 249 / Tuesday, December 29, 2015 / Notices Signed at Washington, DC, this 22nd day of December 2015. Kimberly D. Hill, Chief, Division of Management Systems, Bureau of Labor Statistics. [FR Doc. 2015–32664 Filed 12–28–15; 8:45 am] BILLING CODE 4510–24–P LIBRARY OF CONGRESS U.S. Copyright Office [Docket No. 2015–8] Section 1201 Study: Notice and Request for Public Comment U.S. Copyright Office, Library of Congress. ACTION: Notice of inquiry. AGENCY: The United States Copyright Office is undertaking a public study to assess the operation of section 1201 of Title 17, including the triennial rulemaking process established under the DMCA to adopt exemptions to the prohibition against circumvention of technological measures that control access to copyrighted works. To aid this effort, and to ensure thorough assistance to Congress, the Office is seeking public input on a number of key questions. DATES: Written comments must be received no later than 11:59 p.m. Eastern Time on February 25, 2016. Written reply comments must be received no later than 11:59 p.m. Eastern Time on March 25, 2016. The Office will be announcing one or more public meetings, to take place after written comments are received, by separate notice in the future. ADDRESSES: All comments must be submitted electronically. Specific instructions for submitting comments will be posted on the Copyright Office Web site at http://www.copyright.gov/ policy/1201 on or before February 1, 2016. To meet accessibility standards, all comments must be provided in a single file not to exceed six megabytes (MB) in one of the following formats: Portable Document File (PDF) format containing searchable, accessible text (not an image); Microsoft Word; WordPerfect; Rich Text Format (RTF); or ASCII text file format (not a scanned document). All comments must include the name of the submitter and any organization the submitter represents. The Office will post all comments publicly in the form that they are received. If electronic submission of comments is not feasible, please contact the Office using the contact information below for special instructions. asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES SUMMARY: VerDate Sep<11>2014 19:17 Dec 28, 2015 Jkt 238001 FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Regan A. Smith, Associate General Counsel, by email at resm@loc.gov or by telephone at 202–707–8350; or Kevin Amer, Senior Counsel for Policy and International Affairs, by email at kamer@loc.gov or by telephone at 202– 707–8350. SUPPLEMENTARY INFORMATION: I. Background The Digital Millennium Copyright Act (‘‘DMCA’’) has played a pivotal role in the development of the modern digital economy. Enacted in 1998 to implement the United States’ obligations under two international treaties,1 it is intended to foster the growth of the digital marketplace by ensuring adequate legal protections for copyrighted content.2 As envisioned by Congress, the DMCA seeks to balance the interests of copyright owners and users, including the personal interests of consumers, in the digital environment.3 In addition to provisions limiting the liability of online service providers,4 the DMCA includes provisions prohibiting the circumvention of technological measures used to protect copyrighted works as well as trafficking in anticircumvention devices.5 These anticircumvention provisions, codified in section 1201 of the Copyright Act, were the subject of a 2014 hearing held by the House Judiciary Committee’s Subcommittee on Courts, Intellectual Property and the Internet as part of its comprehensive review of the nation’s copyright law,6 and, as discussed below, a recently concluded rulemaking conducted by the Copyright Office. In accordance with the request from the House Judiciary Committee’s Ranking Member to the Register of Copyrights at the April 2015 House Judiciary Committee hearing on copyright review, and consistent with the Register’s testimony in that hearing that the impact and efficacy of section 1201 merit analysis at this time, the Office is undertaking a study and soliciting public input.7 1 See WIPO Copyright Treaty art. 11, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 65 (1997); WIPO Performances and Phonograms Treaty art. 18, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 76 (1997). 2 See H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 23 (1998). 3 See id. at 26. 4 See 17 U.S.C. 512. 5 The DMCA also established protections for the integrity of copyright management information. See id. 1202. 6 See Chapter 12 of Title 17: Hearing Before the Subcomm. on Courts, Intellectual Prop., and the Internet of the H. Comm. on the Judiciary, 113th Cong. (2014) (‘‘Chapter 12 of Title 17 Hearing’’). 7 See Register’s Perspective on Copyright Review: Hearing Before the H. Comm. on the Judiciary, 114th Cong. 6 (2015) (‘‘Register’s Perspective on PO 00000 Frm 00098 Fmt 4703 Sfmt 4703 81369 A. Overview of Section 1201 Prohibitions on Circumvention and Trafficking Section 1201 prohibits the circumvention of technological measures employed by or on behalf of copyright owners to control access to their works (also known as ‘‘access controls’’), as well as the trafficking in technologies or services that facilitate such circumvention.8 It also prohibits trafficking in technologies or services that facilitate circumvention of technological measures that protect the exclusive rights granted to copyright owners under Title 17 (also known as ‘‘copy controls’’).9 In enacting section 1201, Congress recognized that technological measures can be deployed ‘‘not only to prevent piracy and other economically harmful unauthorized uses of copyrighted material, but also to support new ways of disseminating copyrighted materials to users,’’ as well as to make ‘‘the process of obtaining permissions easier.’’ 10 Violations of Copyright Review Hearing’’) (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office) (‘‘For [certain] aspects of section 1201, we are recommending a comprehensive study, including the permanent exemptions for security, encryption, and privacy research.’’); id. at 49 (statement of Rep. John Conyers, Jr., Ranking Member, H. Comm. on the Judiciary) (‘‘[T]here are policy issues that warrant studies and analysis, including section 512, section 1201, mass digitization, and moral rights. I would like the Copyright Office to conduct and complete reports on those policy issues . . . .’’). Separately, as discussed below, the Register has also proposed amending the triennial rulemaking process to ease the burden of renewing existing exemptions. See id. at 5 (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office) (‘‘We are therefore recommending a legislative change to provide a presumption in favor of renewal in cases where there is no opposition.’’). 8 17 U.S.C. 1201(a); see Staff of H. Comm. on the Judiciary, 105th Cong., Section-by-Section Analysis of H.R. 2281 as Passed by the United States House of Representatives on August 4th, 1998, at 5–9 (Comm. Print 1998) (‘‘House Manager’s Report’’). 9 17 U.S.C. 1201(b); see House Manager’s Report at 12–13. While section 1201 does not prohibit the circumvention of copy controls, in some cases access control and copy control measures are merged, and thus circumvention of such measures is prohibited by section 1201(a)(1). U.S. Copyright Office, Section 1201 Rulemaking: Sixth Triennial Proceeding to Determine Exemptions to the Prohibition on Circumvention, Recommendation of the Register of Copyrights 4 n.13 (2015), http:// copyright.gov/1201/2015/registersrecommendation.pdf (‘‘2015 Recommendation’’); U.S. Copyright Office, Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2008–8, Rulemaking on Exemptions from Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 44–47 (June 11, 2010), http:// www.copyright.gov/1201/2010/initialed-registersrecommendation-june-11-2010.pdf (‘‘2010 Recommendation’’). 10 House Manager’s Report at 6. E:\FR\FM\29DEN1.SGM 29DEN1 81370 Federal Register / Vol. 80, No. 249 / Tuesday, December 29, 2015 / Notices asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES section 1201 are subject to both civil and criminal penalties.11 Rulemaking Process Section 1201 includes a triennial rulemaking process through which the Librarian of Congress, following a public proceeding conducted by the Register of Copyrights in consultation with the National Telecommunications and Information Administration of the Department of Commerce (‘‘NTIA’’), may grant limited exceptions to section 1201(a)(1)’s bar on the circumvention of access controls. By statute, the triennial rulemaking process addresses only the prohibition on the act of circumvention itself; section 1201 does not provide a mechanism to grant exceptions to the anti-trafficking provisions of sections 1201(a)(2) or 1201(b).12 The section 1201 rulemaking is intended to serve as a ‘‘fail-safe’’ mechanism through which the Copyright Office can monitor developments in the copyright marketplace and recommend limited exemptions as needed to prevent the unnecessary restriction of fair and other noninfringing uses.13 In keeping with that goal, the primary responsibility of the Office in the rulemaking proceeding is to assess whether the implementation of access controls impairs the ability of individuals to make noninfringing uses of copyrighted works within the meaning of section 1201(a)(1). To do this, the Register solicits proposals from the public, develops a comprehensive administrative record using information submitted by interested parties, and makes recommendations to the Librarian concerning whether exemptions are warranted based on that record. While the first triennial rulemaking completed in the year 2000 considered nearly 400 comments, resulting in the adoption of two exemptions,14 the process has grown such that the recently concluded sixth triennial rulemaking considered nearly 40,000 comments, resulting in exemptions for twenty-two types of uses.15 Those seeking an exemption from the prohibition on circumvention must establish that ‘‘persons who are users of a copyrighted work are, or are likely to be in the succeeding 3-year period, adversely affected by the prohibition . . . in their ability to make noninfringing uses under this title of a 11 17 U.S.C. 1203–1204. 1201(a)(1)(C). 13 H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 36. 14 Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, Final Rule, 65 FR 64556, 64557 (Oct. 27, 2000). 15 2015 Recommendation at 2–7 (2015). 12 Id. VerDate Sep<11>2014 19:17 Dec 28, 2015 Jkt 238001 particular class of copyrighted works.’’ 16 To meet the statutory standard, a proponent must show: (1) That uses affected by the prohibition on circumvention are or are likely to be noninfringing; and (2) that as a result of a technological measure controlling access to a copyrighted work, the prohibition is causing, or in the next three years is likely to cause, an adverse impact on those uses.17 With respect to the first requirement, proponents in prior rulemakings have pointed to several types of noninfringing uses that could be affected by the prohibition of section 1201(a)(1), including fair use (codified in section 107 of the Copyright Act), certain educational uses (section 110), and certain uses of computer programs (section 117).18 The second requirement asks whether technological measures are ‘‘diminishing the ability of individuals to use these works in ways that are otherwise lawful.’’ 19 Congress stressed that proponents must establish that a ‘‘substantial diminution’’ of the availability of works for noninfringing uses is ‘‘actually occurring’’ in the marketplace—or, in ‘‘extraordinary circumstances,’’ may establish the ‘‘likelihood of future adverse impact during that time period’’ where such evidence is ‘‘highly specific, strong and persuasive.’’ 20 In considering a proposed exemption, the Librarian—and hence the Register— must also weigh the statutory factors listed in section 1201(a)(1)(C), namely: ‘‘(i) the availability for use of copyrighted works; (ii) the availability 16 17 U.S.C. 1201(a)(1)(C); see 2015 Recommendation at 13–14; 2010 Recommendation at 10. Under the APA, ‘‘[e]xcept as otherwise provided by statute, the proponent of a rule or order has the burden of proof.’’ 5 U.S.C. 556(d). The Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015, introduced in both the House and the Senate, would shift the burden of proof away from proponents of exemptions and provide discretion to the Librarian to conduct a rulemaking proceeding outside the triennial process. H.R. 1883, 114th Cong. sec. 3(a)(1)(E) (2015); S. 990, 114th Cong. sec. 3(a)(1)(E) (2015). 17 17 U.S.C. 1201(a)(1)(B). 18 See, e.g., Transcript, U.S. Copyright Office, Hearing on Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 10:17–11:9 (May 2, 2000) (statement of Peter Jaszi, Digital Future Coalition) (discussing adverse effects of section 1201(a)(1) on noninfringing uses under sections 107 and 110); Internet Archive, Creative Commons, and Berkman Center for Internet & Society, Initial Comments Submitted in Response to U.S. Copyright Office’s Oct. 15, 2002 Notice of Inquiry at 7–9 (2002) (seeking an exemption to allow software archiving as allowed under sections 117 and 107); National Association of Independent Schools, Initial Comments Submitted in Response to U.S. Copyright Office’s Nov. 24, 1999 Notice of Inquiry (2000) (discussing fair use for educational purposes). 19 H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 37. 20 House Manager’s Report at 6. PO 00000 Frm 00099 Fmt 4703 Sfmt 4703 for use of works for nonprofit archival, preservation, and educational purposes; (iii) the impact that the prohibition on the circumvention of technological measures applied to copyrighted works has on criticism, comment, news reporting, teaching, scholarship, or research; (iv) the effect of circumvention of technological measures on the market for or value of copyrighted works; and (v) such other factors as the Librarian considers appropriate.’’ 21 In addition, section 1201(a)(1) specifies that exemptions adopted through the triennial rulemaking must be defined based on ‘‘a particular class of works.’’ 22 The legislative history explains that ‘‘the ‘particular class of copyrighted works’ [is intended to] be a narrow and focused subset of the broad categories of works’’ appearing in section 102 of Title 17, such as literary works, musical works, and sound recordings.23 In the course of prior rulemakings, the Register has concluded that, based on the record presented, a ‘‘class of works’’ defined initially by reference to a section 102 category or subcategory of works may be additionally refined by reference to the medium in which the works are distributed, the particular access controls at issue, or the particular type of use and/or user to which the exemption will apply.24 Exemptions adopted via the rulemaking process are to remain in effect for three years. Congress made clear that the basis for an exemption must be established de novo in each triennial proceeding.25 Accordingly, even if the same exemption is sought 21 17 U.S.C. 1201(a)(1)(C). In the latest triennial rulemaking, due to the increasing prevalence of technological measures employed in connection with embedded computer software, many participants urged the Register and Librarian to consider non-copyright issues relating to health, safety, and environmental concerns under the rubric of ‘‘other factors’’ appropriate for consideration. See 2015 Recommendation at 2–3. The Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015 would add two additional factors to the list to be considered by the Librarian when deciding whether to grant an exemption: (1) Whether the prohibition on circumvention impacts accessibility for persons with disabilities, and (2) whether the prohibition impacts the furtherance of security research. H.R. 1883 sec. 3(a)(1)(B)(v); S. 990 sec. 3(a)(1)(B)(v). 22 See 17 U.S.C. 1201(a)(1)(B) (emphasis added). 23 H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 38. 24 U.S. Copyright Office, Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2005–11, Rulemaking on Exemptions from Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 9–10 (Nov. 17, 2006), http:// www.copyright.gov/1201/docs/1201_ recommendation.pdf. 25 See H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 37 (explaining that for every rulemaking, ‘‘the assessment of adverse impacts on particular categories of works is to be determined de novo’’). E:\FR\FM\29DEN1.SGM 29DEN1 Federal Register / Vol. 80, No. 249 / Tuesday, December 29, 2015 / Notices again, it cannot be granted unless its proponents establish a new record that satisfies the statutory criteria. Permanent Exemptions In addition to the temporary exemptions adopted pursuant to the triennial rulemaking process, section 1201 provides eight permanent exemptions to the prohibition on circumvention, namely for certain activities of nonprofit libraries, archives, and educational institutions (section 1201(d)) and law enforcement (section 1201(e)); for reverse engineering (section 1201(f)); encryption research (section 1201(g)); the protection of personally identifying information (section 1201(i)); security testing (section 1201(j)); the prevention of access by minors to the internet (section 1201(h)); and relating to certain analog devices such as VHS and Beta format cassettes (section 1201(k)). Separately, section 112 includes a limited permanent exception to section 1201 for purposes of making ephemeral recordings.26 As discussed below, the applicability and usefulness of the existing permanent exemptions has been questioned by some.27 Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act In 2014, Congress addressed certain issues relating to section 1201 by passing the Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act (‘‘Unlocking Act’’), which primarily concerned the circumvention of technological measures that control access to computer programs that enable wireless telephone handsets to connect to wireless communication networks (‘‘cellphone unlocking’’).28 The Unlocking Act reinstated the cellphone unlocking exemption adopted by the Librarian in 2010,29 replacing the 26 17 U.S.C. 112(a)(2). Register’s Perspective on Copyright Review Hearing at 29 (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office) (‘‘The permanent exemptions in Section 1201 relating to reverse engineering, encryption research, and security testing are an ongoing issue, with some stakeholders suggesting that they are too narrow in scope and others of the view that they strike an appropriate balance. For its part, the Office has previously highlighted the limited nature of the existing security testing exemptions and supported congressional review of the problem.’’) (citations omitted). 28 Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act, Public Law 113–144, 128 Stat. 1751 (2014). Subsequently, the Librarian adopted regulatory amendments to reflect the new legislation. See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Wireless Telephone Handsets, Final Rule, 79 FR 50552 (Aug. 25, 2014). 29 See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES 27 See VerDate Sep<11>2014 19:17 Dec 28, 2015 Jkt 238001 narrower version adopted in 2012,30 and directed the Librarian to consider in the 2015 rulemaking whether to ‘‘extend’’ the exemption ‘‘to include any other category of wireless devices in addition to wireless telephone handsets.’’ 31 (On the Register’s recommendation, the Librarian granted additional exemptions for tablets and other types of wireless devices in the 2015 proceeding.32) The Unlocking Act also permanently established that circumvention under any exemption to permit a wireless telephone handset or other wireless device to connect to a different telecommunications network may be initiated by the owner of the handset or device, by another person at the direction of the owner, or by a provider of commercial mobile radio or data service, so long as the purpose is to enable the owner or a family member to connect to a wireless network in an authorized manner.33 The legislation served to clarify that the owner of a device or the owner’s family member can obtain assistance with the circumvention from another party notwithstanding the anti-trafficking provisions of section 1201.34 B. Areas of Concern Rulemaking Process As the number of participants in the triennial rulemaking has expanded with each successive cycle, the Office has done what it can within the existing statutory framework to streamline the proceedings. For the recent sixth triennial rulemaking proceeding, the Register (in consultation with NTIA and past proceeding participants) adjusted the administrative procedures to make the process more accessible and understandable; facilitate participation, coordination, and the development of the factual record; and reduce administrative burdens on both the participants and the Copyright Office.35 Access Control Technologies, Final Rule, 75 FR 43825, 43828–32 (July 27, 2010). 30 See Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act sec. 2(a), 128 Stat. at 1751. 31 Id. 2(b), 128 Stat. at 1751. 32 See Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, Final Rule, 80 FR 65944, 65952, 65962–63. 33 Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act sec. 2(a), (c), 128 Stat. at 1751–52; see also 37 CFR 201.40(b)(3) (2012). 34 Other bills have recently been introduced that would alter the operation of section 1201. Recent examples include the Unlocking Technology Act of 2015, H.R. 1587, 114th Cong. (2015); and the Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015, H.R. 1883, S. 990, 114th Cong. (2015). 35 See generally Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, Notice of Inquiry, 79 PO 00000 Frm 00100 Fmt 4703 Sfmt 4703 81371 The Office solicited initial petitions setting forth only the essential elements of proposed exemptions and then issued a Notice of Proposed Rulemaking that reviewed and grouped the proposals and provided detailed guidance on the submission of written comments.36 The Office also refined the comment phase to encourage a more organized and complete administrative record, including by instituting three distinct rounds of comments to allow participants to better respond to issues raised by other commenters.37 The Office instituted procedures to encourage advance submission of multimedia evidence where appropriate.38 Even with these improvements, however, the rulemaking procedure, as enacted by Congress, is resourceintensive for both participants and the Office. An area of particular concern is the requirement that previously granted exemptions be reviewed anew. During the most recent rulemaking, a number of petitions essentially sought renewal of existing exemptions—for example, unlocking of cellphones and jailbreaking of smartphones. Some of these petitions—including a petition to permit circumvention so that literary works distributed electronically could continue to be accessed by persons who are blind, visually impaired, or print disabled—were unopposed.39 In testimony, the Register has recommended that Congress amend the rulemaking process to create a presumption in favor of renewal when there is no meaningful opposition to the continuation of an exemption.40 FR 55687 (Sept. 17, 2014) (‘‘Sixth Triennial Rulemaking NOI’’); Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, Notice of Proposed Rulemaking, 79 FR 73856 (Dec. 12, 2014) (‘‘Sixth Triennial Rulemaking NPRM’’); cf. Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, Notice of Inquiry, 76 FR 60398 (Sept. 29, 2011). 36 Sixth Triennial Rulemaking NPRM, 79 FR 73856, 73858–71. 37 See Sixth Triennial Rulemaking NPRM, 79 FR 73856, 73857–58; see also Sixth Triennial Rulemaking NOI, 79 FR 55687, 55693. 38 See Sixth Triennial Rulemaking NPRM, 79 FR 73856, 73858. 39 See 2015 Recommendation at 127–37. 40 In her testimony, the Register noted this issue is ripe for legislative process. See Register’s Perspective on Copyright Review Hearing at 27 (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office); 2015 Recommendation at 4. The Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015 would require the renewal of previously-granted exemptions unless ‘‘changed circumstances’’ justify revoking the exemption. H.R. 1883 sec. 3(a)(1)(F)(iii); S. 990 sec. 3(a)(1)(F)(iii). E:\FR\FM\29DEN1.SGM 29DEN1 81372 Federal Register / Vol. 80, No. 249 / Tuesday, December 29, 2015 / Notices Consumer Issues Since the enactment of section 1201, the use of technological measures has been useful in expanding consumer choice and the avenues for dissemination of creative works, for example, movies and video games.41 At the same time, as the Copyright Office has stated, it is also apparent that the prohibition on circumvention impacts a wide range of consumer activities that have little to do with the consumption of creative content or the core concerns of copyright.42 Considering these impacts, some stakeholders have expressed concern over the effect of section 1201 on competition and innovation in the marketplace. In their view, technological measures are often deployed to ‘‘lock in’’ particular business models by inhibiting the development of interoperable products, such as printer cartridges, or to prevent individuals from engaging in otherwise legitimate pursuits, such as the repair of automobiles and farm equipment— despite the fact that these sorts of activities seem far removed from piracy of copyrighted works.43 These concerns were highlighted throughout the recently completed sixth triennial proceeding. In the 2015 rulemaking, some of the proposed exemptions concerned the ability to access and make noninfringing uses of expressive copyrighted works, such as motion pictures, video games, and ebooks, which Congress undoubtedly had in mind when it created the triennial review process. But others concerned the ability to circumvent access controls on copyrighted computer code in consumer devices. Proponents of these latter classes sought to access the computer code not for its creative content, but rather to enable greater functionality and interoperability of devices ranging from cellphones, tablets, and smart TVs to 3–D printers, automobiles, tractors, and pacemakers.44 As the Register has asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES 41 See, e.g., Chapter 12 of Title 17 Hearing at 28– 29 (statement of Christian Genetski, Senior VicePresident and General Counsel, Entertainment Software Association). 42 2015 Recommendation at 2. 43 See, e.g., Chapter 12 of Title 17 Hearing at 43– 44 (statement of Corynne McSherry, Intellectual Property Director, Electronic Frontier Foundation); Unintended Consequences: Fifteen Years under the DMCA, Electronic Frontier Foundation, https:// www.eff.org/pages/unintended-consequencesfifteen-years-under-dmca (last updated March 2013). The proposed Unlocking Technology Act of 2015 would amend both the anticircumvention and anti-trafficking provisions of section 1201(a) to prohibit such conduct only when done with the intent to facilitate the infringement of a copyrighted work. H.R. 1587 sec. 2(a). 44 2015 Recommendation at 2; Register’s Perspective on Copyright Review Hearing at 29–30 VerDate Sep<11>2014 19:17 Dec 28, 2015 Jkt 238001 testified, the effect of section 1201 on a wide range of consumer goods that today contain copyrighted software merits review.45 Third-Party Assistance A related issue is whether section 1201 should be clarified to ensure that intended beneficiaries of exemptions are able to engage in the permitted circumvention activities.46 For example, a vehicle owner may require assistance from a repair shop technician to take advantage of an exemption that allows circumvention of access controls on automobile software to make a repair.47 The anti-trafficking provisions of section 1201, however, prevent the adoption of exemptions that permit third parties to offer circumvention services.48 While the Unlocking Act clarified section 1201 to permit specified third parties to circumvent technological measures on behalf of device owners in the case of cellphones and other wireless devices, the statute does not extend to other types of uses or allow the Librarian to grant an exemption that provides for third-party assistance in other circumstances. Permanent Exemptions Another concern is that section 1201’s permanent exemptions have failed to keep up with changing technologies. In testimony, the Register has identified the limited nature of the existing security testing exemptions and supported congressional review of this problem.49 Based on the record in the most recent section 1201 rulemaking, the Register concluded that commenting parties had made a ‘‘compelling case that the current permanent exemptions in section 1201, specifically section 1201(f) for reverse engineering, section 1201(g) for encryption research, and section 1201(j) for security testing, are inadequate to accommodate their intended purposes.’’ 50 For example, (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office). 45 Register’s Perspective on Copyright Review Hearing at 29–30 (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office). 46 Id. at 29 (noting that intended beneficiaries of exemptions lack the practical ability to engage in the permitted circumvention themselves and suggesting the need for further study). 47 See 2015 Recommendation at 4–5. 48 Id. 49 Register’s Perspective on Copyright Review Hearing at 29 (statement of Maria A. Pallante, Register of Copyrights and Director, U.S. Copyright Office). 50 2015 Recommendation at 307. Legislation recently introduced in Congress would increase exemptions for reverse engineering, encryption research, the protection of personally identifying information, and security testing. See Breaking PO 00000 Frm 00101 Fmt 4703 Sfmt 4703 when considering a requested exemption for good-faith security research, the Register noted that ‘‘the existing permanent exemptions . . . do not cover the full range of proposed security research activities, many of which . . . are likely [to] be noninfringing.’’ 51 Separately, others have suggested that section 1201(d)’s exemption for activities of nonprofit entities is inadequate to meet the legitimate archiving and preservation needs of libraries and archives.52 International Issues As noted above, section 1201 was adopted in 1998 to implement the United States’ obligations under two international treaties.53 Those treaties— the WIPO Copyright Treaty and the WIPO Performances and Phonograms Treaty—require signatory countries to provide ‘‘adequate legal protection and effective legal remedies against the circumvention of effective technological measures’’ that are used by authors, performers, and phonogram producers in connection with the exercise of their rights, and that restrict acts, in respect of their works, performances, or phonograms, which are not authorized by rightsholders or permitted by law.54 Since then, the United States has included anticircumvention provisions in a number of bilateral and regional agreements entered into with other nations.55 Therefore, any proposals to Down Barriers to Innovation Act of 2015, H.R. 1883 sec. 3(b)–(e); Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015, S. 990 sec. 3(b)–(e). 51 2015 Recommendation at 299. The Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015 would increase exemptions for reverse engineering, encryption research, the protection of personally identifying information, and security testing. H.R. 1883 sec. 3(b)–(e); S. 990 sec. 3(b)–(e). 52 See, e.g., 2015 Recommendation at 327 (discussing proposal for exemption for video game preservationists); Pan C. Lee et al., Samuelson Law, Technology & Public Policy Clinic, University of California, Berkeley School of Law, on behalf of Public Knowledge, Updating 17 U.S.C. 1201 for Innovators, Creators, and Consumers in the Digital Age 52 (2010), https://www.publicknowledge.org/ assets/uploads//2_Circumvention.pdf. 53 See H.R. Rep. No. 105–551, pt. 2, at 20. 54 WIPO Copyright Treaty art. 11, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 65 (1997); WIPO Performances and Phonograms Treaty art. 18, Dec. 20, 1996, 36 I.L.M. 76 (1997). 55 See United States-Australia Free Trade Agreement, U.S.-Austl., art. 17.4.7, May 18, 2004, 43 I.L.M. 1248, http://www.ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/australian-fta/ final-text; United States-Bahrain Free Trade Agreement, U.S.-Bahr., art. 14.4.7, Sept. 14, 2004, 44 I.L.M. 544, http://www.ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/bahrain-fta/finaltext; United States-Chile Free Trade Agreement, U.S.-Chile, art. 17.7.5, June 6, 2003, 42 I.L.M. 1026, http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-tradeagreements/chile-fta/final-text; United StatesColombia Trade Promotion Agreement, U.S.Colom., art. 16.7.4, Nov. 22, 2006, http:// www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade- E:\FR\FM\29DEN1.SGM 29DEN1 Federal Register / Vol. 80, No. 249 / Tuesday, December 29, 2015 / Notices modify or amend Section 1201 would require consideration of the United States’ international obligations. C. Relationship to Software Study The scope of this study is limited to the operation and effectiveness of section 1201. It is not intended to focus on broader issues concerning the role of copyright with respect to software embedded in everyday products. Those issues are the subject of a separate and concurrent Copyright Office study.56 Although, as noted, section 1201 certainly has implications for the use of such products, members of the public who wish to address the impact of other provisions of copyright law on embedded software are encouraged to submit comments in that separate process. More information about the Software-Enabled Consumer Products Study may be found at http:// www.copyright.gov/policy/software/. II. Subjects of Inquiry The Office invites written comments on the specific subjects below. A party choosing to respond to this Notice of Inquiry need not address every subject, but the Office requests that responding parties clearly identify and separately address each subject for which a response is submitted. General asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES 1. Please provide any insights or observations regarding the role and effectiveness of the prohibition on agreements/colombia-fta/final-text; Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement, U.S.-Costa Rica-Dom. Rep.-El Sal.Guat.-Hond.-Nicar., art 15.5.7, Aug. 5, 2004, 43 I.L.M. 514, https://ustr.gov/trade-agreements/freetrade-agreements/cafta-dr-dominican-republiccentral-america-fta/final-text; United States-Jordan Free Trade Agreement, U.S.-Jordan, art. 4(13), Oct. 24, 2000, 41 I.L.M. 63, http://www.ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/jordan-fta/finaltext; United States-Korea Free Trade Agreement, U.S.-S. Kor. art. 18.4.7, June 30, 2007, 46 I.L.M. 642, https://ustr.gov/trade-agreements/free-tradeagreements/korus-fta/final-text; United StatesMorocco Free Trade Agreement, U.S.-Morocco, art. 15.5.8, June 15, 2004, 44 I.L.M. 544, http:// www.ustr.gov/trade-agreements/free-tradeagreements/morocco-fta/final-text; United StatesOman Free Trade Agreement, U.S.-Oman, art. 15.4.7, Jan. 19, 2006, http://www.ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/oman-fta/finaltext; United States-Panama Trade Promotion Agreement, U.S.-Pan., art 15.5.7, June 28, 2007, http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-tradeagreements/panama-tpa/final-text; United StatesPeru Trade Promotion Agreement, U.S.-Peru, art. 16.7.4, Apr. 12, 2006, http://www.ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/peru-tpa/finaltext; United States-Singapore Free Trade Agreement, U.S.-Sing., art. 16.4.7, May 6, 2003, 42 I.L.M. 1026, https://ustr.gov/trade-agreements/freetrade-agreements/singapore-fta/final-text. 56 See Software-Enabled Consumer Products Study: Notice and Request for Public Comment, 80 FR 77668 (Dec. 15, 2015). VerDate Sep<11>2014 19:17 Dec 28, 2015 Jkt 238001 81373 circumvention of technological measures in section 1201(a). 2. How should section 1201 accommodate interests that are outside of core copyright concerns, for example, in cases where circumvention of access controls protecting computer programs implicates issues of product interoperability or public safety? Other 10. To what extent and how might any proposed amendments to section 1201 implicate the United States’ trade and treaty obligations? 11. Please identify any pertinent issues not referenced above that the Copyright Office should consider in conducting its study. Rulemaking Process Dated: December 22, 2015. Maria A. Pallante, Register of Copyrights, U.S. Copyright Office. 3. Should section 1201 be adjusted to provide for presumptive renewal of previously granted exemptions—for example, when there is no meaningful opposition to renewal—or otherwise be modified to streamline the process of continuing an existing exemption? If so, how? 4. Please assess the current legal requirements that proponents of an exemption must satisfy to demonstrate entitlement to an exemption. Should they be altered? If so, how? In responding, please comment on the relationship to traditional principles of administrative law. 5. Please provide additional suggestions to improve the rulemaking process. Anti-Trafficking Prohibitions 6. Please assess the role of the antitrafficking provisions of sections 1201(a)(2) and 1201(b) in deterring copyright infringement, and address whether any amendments may be advisable. 7. Should section 1201 be amended to allow the adoption of exemptions to the prohibition on circumvention that can extend to exemptions to the antitrafficking prohibitions, and if so, in what way? For example, should the Register be able to recommend, and the Librarian able to adopt, exemptions that permit third-party assistance when justified by the record? Permanent Exemptions 8. Please assess whether the existing categories of permanent exemptions are necessary, relevant, and/or sufficient. How do the permanent exemptions affect the current state of reverse engineering, encryption research, and security testing? How do the permanent exemptions affect the activities of libraries, archives, and educational institutions? How might the existing permanent exemptions be amended to better facilitate such activities? 9. Please assess whether there are other permanent exemption categories that Congress should consider establishing—for example, to facilitate access to literary works by printdisabled persons? PO 00000 Frm 00102 Fmt 4703 Sfmt 4703 [FR Doc. 2015–32678 Filed 12–28–15; 8:45 am] BILLING CODE 1410–30–P NATIONAL AERONAUTICS AND SPACE ADMINISTRATION [Notice (15–122)] Privacy Act of 1974; Privacy Act System of Records National Aeronautics and Space Administration (NASA). ACTION: Notice of proposed revisions to existing Privacy Act systems of records. AGENCY: Pursuant to the provisions of the Privacy Act of 1974 (5 U.S.C. 552a), the National Aeronautics and Space Administration is issuing public notice its proposal to modify a previously noticed system of records and rescind another previously noticed system. This notice publishes details of the proposed updates as set forth below under the caption SUPPLEMENTARY INFORMATION. DATES: Submit comments within 30 calendar days from the date of this publication. The changes will take effect at the end of that period, if no adverse comments are received. ADDRESSES: Patti F. Stockman, Privacy Act Officer, Office of the Chief Information Officer, National Aeronautics and Space Administration Headquarters, Washington, DC 20546– 0001, (202) 358–4787, NASA– PAOfficer@nasa.gov. FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: NASA Privacy Act Officer, Patti F. Stockman, (202) 358–4787, NASA– PAOfficer@nasa.gov. SUPPLEMENTARY INFORMATION: Pursuant to the provisions of the Privacy Act of 1974, 5 U.S.C. 552a, and as part of its biennial System of Records review, NASA is making the following minor modifications of its system of records Exchange Records on Individuals/NASA 10XROI: Inclusion of a statement of purpose for the system of records; updates of system and subsystem managers; clarification of routine uses; and correction of previous typographical errors. Further, NASA SUMMARY: E:\FR\FM\29DEN1.SGM 29DEN1 Federal Register / Vol. 81, No. 33 / Friday, February 19, 2016 / Notices In accordance with sections 201.16(c) and 207.3 of the rules, each document filed by a party to the investigations must be served on all other parties to the investigations (as identified by either the public or BPI service list), and a certificate of service must be timely filed. The Secretary will not accept a document for filing without a certificate of service. Authority: These investigations are being conducted under authority of title VII of the Tariff Act of 1930; this notice is published pursuant to section 207.12 of the Commission’s rules. By order of the Commission. Issued: February 12, 2016. Lisa R. Barton, Secretary to the Commission. [FR Doc. 2016–03434 Filed 2–18–16; 8:45 am] BILLING CODE 7020–02–P LIBRARY OF CONGRESS Copyright Office [Docket No. 2015–8] Section 1201 Study: Extension of Comment Period U.S. Copyright Office, Library of Congress. ACTION: Extension of comment period. AGENCY: The United States Copyright Office is extending the deadlines for the submission of written comments in response to its December 29, 2015 Notice of Inquiry regarding the operation of section 1201 of Title 17. DATES: Initial written comments are now due no later than 11:59 p.m. Eastern Time on March 3, 2016. Written reply comments are due no later than 11:59 p.m. Eastern Time on April 1, 2016. ADDRESSES: The Copyright Office is using the regulations.gov system for the submission and posting of public comments in this proceeding. All comments are therefore to be submitted electronically through regulations.gov. Specific instructions for submitting comments are available on the Copyright Office Web site at http:// copyright.gov/policy/1201/commentsubmission/. If electronic submission of comments is not feasible, please contact the Office using the contact information below for special instructions. FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Regan A. Smith, Associate General Counsel, resm@loc.gov; or Kevin R. Amer, Senior Counsel for Policy and International Affairs, kamer@loc.gov. Each can be reached by telephone at (202) 707–8350. asabaliauskas on DSK5VPTVN1PROD with NOTICES SUMMARY: VerDate Sep<11>2014 17:59 Feb 18, 2016 Jkt 238001 The United States Copyright Office is undertaking a public study to assess the operation of section 1201 of Title 17. On December 29, 2015, the Office issued a Notice of Inquiry seeking public input on several questions relating to that topic. See 80 FR 81369 (Dec. 29, 2015). To ensure that commenters have sufficient time to respond, the Office is extending the deadline for the submission of initial comments in response to the Notice to March 3, 2016, at 11:59 p.m. Eastern Time, and the deadline for the submission of reply comments to April 1, 2016, at 11:59 p.m. Eastern Time. Please note that in light of the expected time frame for this study, the Office is unlikely to grant further extensions for these comments. SUPPLEMENTARY INFORMATION: 8545 I. Abstract NASA hosts/sponsors numerous events on federally owned/leased property which are open to NASA affiliates and members of the public. The events include but are not limited to meetings, conferences, briefings, public outreach activities, tours, focus groups, etc. Visitor access is substantiated by a credentialed NASA sponsor who validates the visitor’s need to access a building/area, guest networking services, etc. for a specific event/purpose. Information is collected to validate identity and enable intermittent access to activities. Currently, visitor registration is accomplished via several electronic and paper processes. The NASA Office of Protective Services is transitioning to a Dated: February 16, 2016. one-NASA process to manage access for visitors with an affiliation less than 30Maria A. Pallante, days. Register of Copyrights, U.S. Copyright Office. NASA may collect event registration [FR Doc. 2016–03515 Filed 2–18–16; 8:45 am] information to include but not limited BILLING CODE 1410–30–P to a visitor’s name, address, citizenship, biometric data, purpose of visit, the location to be visited, escort/sponsor name with contact data, and preferred NATIONAL AERONAUTICS AND meeting/event sessions when options SPACE ADMINISTRATION are available. When parking is provided on federal owned/leased space, driver’s [Notice: (16–012)] license information as well as vehicle make/model/tag information will be Notice of Information Collection collected. AGENCY: National Aeronautics and When visitors/vendors are permitted Space Administration (NASA). to bring equipment and/or event set-up ACTION: Notice of information collection. materials such as booths and displays, information will be collected to issue SUMMARY: The National Aeronautics and property passes and coordinate Space Administration, as part of its equipment/property delivery. continuing effort to reduce paperwork Information will also be collected, when and respondent burden, invites the applicable, to include other associated general public and other Federal requirements such as electrical power agencies to take this opportunity to needs, internet access, etc. comment on proposed and/or NASA collects, stores, and secures continuing information collections, as information from individuals requiring required by the Paperwork Reduction routine and intermittent access in a Act of 1995 (Pub. L. 104–13, 44 U.S.C. manner consistent with the Constitution 3506(c)(2)(A)). and applicable laws, including the Privacy Act (5 U.S.C. 552a) and the DATES: All comments should be submitted within 60 calendar days from Paperwork Reduction Act. the date of this publication. II. Method of Collection ADDRESSES: All comments should be Electronic. addressed to Frances Teel, National Aeronautics and Space Administration, III. Data Mail Code JF000, 300 E Streets SW., Title: The NASA Visitor Management Washington, DC 20546–0001. System for Intermittent Access to NASA FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Hosted/Sponsored Events and Requests for additional information or Activities. copies of the information collection OMB Number: 2700–XXXX. instrument(s) and instructions should Type of review: Active Information be directed to Frances Teel, NASA Collection In Use Without OMB Clearance Officer, NASA Headquarters, Approval. 300 E Street SW., JF0000, Washington, Affected Public: Individuals. DC 20546, (202) 358–2225. Estimated Number of Respondents: 400,000. SUPPLEMENTARY INFORMATION: PO 00000 Frm 00072 Fmt 4703 Sfmt 4703 E:\FR\FM\19FEN1.SGM 19FEN1 17206 Federal Register / Vol. 81, No. 59 / Monday, March 28, 2016 / Notices estimated for an average respondent to respond: Of the approximately 18,000 government law enforcement agencies that are eligible to submit cases, it is estimated that thirty to fifty percent will actually submit cases to ViCAP. The time burden of the respondents is less than 60 minutes per form. 6. An estimate of the total public burden (in hours) associated with the collection: 5,000 annual burden hours. If additional information is required contact: Jerri Murray, Department Clearance Officer, United States Department of Justice, Justice Management Division, Policy and Planning Staff, Two Constitution Square, 145 N Street NE., 3E.405B, Washington, DC 20530. Dated: March 23, 2016. Jerri Murray, Department Clearance Officer for PRA, U.S. Department of Justice. [FR Doc. 2016–06900 Filed 3–25–16; 8:45 am] BILLING CODE 4410–02–P LIBRARY OF CONGRESS Copyright Office [Docket Nos. 2015–6, 2015–8] Software-Enabled Consumer Products Study and Section 1201 Study: Announcement of Public Roundtables U.S. Copyright Office, Library of Congress. ACTION: Notice of public roundtables. AGENCY: The United States Copyright Office has issued Notices of Inquiry (‘‘NOIs’’) announcing separate public studies on software-enabled consumer products and section 1201 of title 17. In addition to soliciting written comments on these issues, the Office is now announcing public roundtables for these studies to provide forums for interested members of the public to address the issues set forth in the NOIs. DATES AND ADDRESSES: Public roundtables for the above-referenced Copyright Office studies will be held on the dates and at the locations provided below. The roundtables for the two studies are being held on consecutive dates in each location to accommodate parties who may have an interest in attending both. Software-Enabled Consumer Products Study: For its study on software-enabled consumer products, the Office will hold public roundtables in Washington, DC and San Francisco, CA. The roundtable in Washington will take place on May 18, 2016, at the Library of Congress’s Madison Building, 101 Independence Lhorne on DSK5TPTVN1PROD with NOTICES SUMMARY: VerDate Sep<11>2014 14:52 Mar 25, 2016 Jkt 238001 Avenue SE., Washington, DC 20540, from 9:00 a.m. to approximately 5:00 p.m. The roundtable in San Francisco will take place on May 24, 2016, at Hastings School of Law, 200 McAllister Street, San Francisco, CA 94102, from 9:00 a.m. to approximately 5:00 p.m. Section 1201 Study: Likewise, for its study on section 1201, the Office will hold public roundtables in Washington, DC and San Francisco, CA. The roundtable in Washington will take place on May 19 and May 20, 2016, at the Library of Congress’s Madison Building, 101 Independence Avenue SE., Washington, DC 20540, from 9:00 a.m. to approximately 5:00 p.m. on the first day, and from 9:00 a.m. to approximately 1:00 p.m. on the second day. The roundtable in San Francisco will take place on May 25 and May 26, 2016, at Hastings School of Law, 200 McAllister Street, San Francisco, CA 94102, from 9:00 a.m. to approximately 5:00 p.m. on the first day, and from 9:00 a.m. to approximately 1:00 p.m. on the second day. Additional information, including instructions for submitting requests to participate in the roundtables, is available on the Copyright Office Web site at http://copyright.gov/policy/ software/ (software-enabled consumer products) and http://copyright.gov/ policy/1201/ (section 1201). Requests to participate in the roundtables must be received by the Copyright Office by April 18, 2016. If you are unable to access a computer or the internet, please contact the Office using the contact information below for special instructions. FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Software-Enabled Consumer Products Study: Sarang V. Damle, Deputy General Counsel, sdam@loc.gov; Catherine Rowland, Senior Advisor to the Register of Copyrights, crowland@loc.gov; or Erik Bertin, Deputy Director of Registration Policy and Practice, ebertin@loc.gov. Section 1201 Study: Regan A. Smith, Associate General Counsel, resm@ loc.gov; or Kevin Amer, Senior Counsel for Policy and International Affairs, kamer@loc.gov. Each of these persons can be reached by telephone at (202) 707–8350. SUPPLEMENTARY INFORMATION: The Copyright Office is conducting separate studies concerning software-enabled consumer products and section 1201 of title 17. Software-Enabled Consumer Products Study On December 15, 2015, the Copyright Office issued an NOI announcing a study on the role of copyright law with PO 00000 Frm 00074 Fmt 4703 Sfmt 4703 respect to the design, distribution, and use of consumer products that include embedded software. 80 FR 77668. This study is being done at the request of the United States Senate Committee on the Judiciary. Consistent with the Committee’s request, the focus of the study is on software contained in consumer products; it is not intended to address more general questions about software and copyright. Section 1201 Study Enacted in 1998 as part of the Digital Millennium Copyright Act (‘‘DMCA’’), section 1201 prohibits the circumvention of technological measures employed by or on behalf of copyright owners to control access to their works (also known as ‘‘access controls’’), as well as the trafficking in technologies or services that facilitate such circumvention. In addition, section 1201 codifies a triennial rulemaking process through which the Librarian of Congress, upon the recommendation of the Register of Copyrights, can grant exemptions to the prohibition on the circumvention of access controls. The Copyright Office issued an NOI soliciting comments on the operation and effectiveness of section 1201 on December 29, 2015. 80 FR 81369. Roundtable Subjects of Inquiry At this time, the Copyright Office is providing notice of its intention to seek further input for these studies through public roundtables to be held on the dates and at the addresses set forth above. The public roundtables will offer an opportunity for interested parties to comment on topics set forth in the NOIs. For the software-enabled consumer products study, the roundtables at each location will consist of sessions on the following topics: (1) The proper role of copyright in protecting software-enabled consumer products; (2) ownership and contractual issues; (3) fair use; and (4) the first sale doctrine, section 117, and other limitations and exceptions. After the final session, the Office will also provide participants and observers with an opportunity to offer additional comments for the record. For the section 1201 study, roundtables at each location will consist of sessions on the following topics: (1) The relationship of section 1201 to copyright infringement, consumer issues, and competition; (2) the rulemaking process—evidentiary and procedural issues; (3) the rulemaking process—renewal of previously granted exemptions; (4) the anti-trafficking prohibitions and third-party assistance for permitted circumvention of technological measures; and (5) E:\FR\FM\28MRN1.SGM 28MRN1 Federal Register / Vol. 81, No. 59 / Monday, March 28, 2016 / Notices permanent exemptions to the prohibition on circumvention. After the final session, the Office will also provide participants and observers with an opportunity to offer additional comments for the record. Each of the roundtable hearing rooms will have a limited number of seats for participants and observers. Public seating for observers will be provided on a first-come, first-served basis on the days of the roundtables. Dated: March 23, 2016. Maria A. Pallante, Register of Copyrights, U.S. Copyright Office. [FR Doc. 2016–06925 Filed 3–25–16; 8:45 am] Copyright Office could distribute accurately the funds, taking into account prior partial distributions, fund growth through accrued interest, and deductions for Licensing Division costs. MPAA provided the necessary information on December 7, 2015. The Licensing Division staff provided accounting services to assure accurate distribution in accordance with the Judges’ orders. The Licensing Division calculated that, as of February 17, 2016, the total distribution to IPG for each royalty year should be: 2000 2001 2002 2003 BILLING CODE 1410–30–P LIBRARY OF CONGRESS Copyright Royalty Board [Docket No. 2008–2 CRB CD 2000–2003 (Phase II)] Distribution of the 2000, 2001, 2002 and 2003 Cable Royalty Funds Copyright Royalty Board, Library of Congress. ACTION: Final distribution order. AGENCY: The Copyright Royalty Judges announce the final Phase II distribution of cable royalty funds for the years 2000, 2001, 2002 and 2003 for the Program Suppliers programming category. DATES: Effective March 28, 2016. ADDRESSES: The final distribution order also is posted on the Copyright Royalty Board Web site at http://www.loc.gov/ crb. FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Kimberly Whittle, Attorney Advisor. Telephone: (202) 707–7658; Email: crb@ loc.gov. SUPPLEMENTARY INFORMATION: The captioned consolidated royalty distribution proceeding concluded on August 14, 2015, when the United States Court of Appeals for the DC Circuit issued a mandate relating to their June 30, 2015, order affirming the distribution shares for claimants in the Program Suppliers category as determined by the Copyright Royalty Judges (Judges). After the mandate, the Judges received filings from Worldwide Subsidy Group dba Independent Producers Group (IPG) and the Motion Picture Association of America (MPAA) contesting the appropriate methodology for distribution of the remaining royalty funds on deposit. By order dated November 25, 2015, the Judges directed MPAA to provide historical context from which the Judges and the Licensing Division of the Lhorne on DSK5TPTVN1PROD with NOTICES SUMMARY: VerDate Sep<11>2014 14:52 Mar 25, 2016 Jkt 238001 ...................................... ...................................... ...................................... ...................................... $617,719 164,203 197,725 125,884 Total ............................... 1,105,531 Now, therefore, the Judges hereby order that the Licensing Division make final distribution to IPG from the Program Suppliers category for the years 2000 through 2003, inclusive, in the amounts listed, adjusted if necessary to reflect interest accrued or costs incurred from and after February 17, 2016, to the date of distribution. The Judges further order that the Licensing Division distribute simultaneously the remaining funds in the Program Suppliers category for royalty years 2000 through 2003, inclusive, to MPAA, adjusted if necessary to reflect interest accrued or costs incurred from and after February 17, 2016. The Judges further order that IPG and MPAA provide to the Licensing Division all necessary and pertinent information to facilitate the transfer by March 31, 2016. Dated: March 23, 2016. Suzanne M. Barnett, Chief Copyright Royalty Judge. [FR Doc. 2016–06923 Filed 3–25–16; 8:45 am] BILLING CODE 1410–72–P NUCLEAR REGULATORY COMMISSION [NRC–2016–0001] Sunshine Act Meeting Notice March 28, April 4, 11, 18, 25, May 2, 2016. PLACE: Commissioners’ Conference Room, 11555 Rockville Pike, Rockville, Maryland. STATUS: Public and Closed. DATE: PO 00000 Frm 00075 Fmt 4703 Sfmt 4703 17207 Week of March 28, 2016 Tuesday, March 29, 2016 9:30 a.m. Briefing on Project Aim (Public Meeting); (Contact: Janelle Jessie: 301–415–6775). This meeting will be webcast live at the Web address—http://www.nrc.gov/. Wednesday, March 30, 2016 9:30 a.m. Briefing on Security Issues (Closed Ex. 1). Week of April 4, 2016—Tentative Tuesday, April 5, 2016 9:30 a.m. Briefing on Threat Environment Assessment (Closed Ex. 1). Week of April 11, 2016—Tentative There are no meetings scheduled for the week of April 11, 2016. Week of April 18, 2016—Tentative Tuesday, April 19, 2016 9:30 a.m. Meeting with the Organization of Agreement States and the Conference of Radiation Control Program Directors (Public Meeting); (Contact: Paul Michalak: 301–415– 5804). This meeting will be webcast live at the Web address—http://www.nrc.gov/. Week of April 25, 2016—Tentative There are no meetings scheduled for the week of April 25, 2016. Week of May 2, 2016—Tentative There are no meetings scheduled for the week of May 2, 2016. * * * * * The schedule for Commission meetings is subject to change on short notice. For more information or to verify the status of meetings, contact Denise McGovern at 301–415–0681 or via email at Denise.McGovern@nrc.gov. * * * * * The NRC Commission Meeting Schedule can be found on the Internet at: http://www.nrc.gov/public-involve/ public-meetings/schedule.html. * * * * * The NRC provides reasonable accommodation to individuals with disabilities where appropriate. If you need a reasonable accommodation to participate in these public meetings, or need this meeting notice or the transcript or other information from the public meetings in another format (e.g. braille, large print), please notify Kimberly Meyer, NRC Disability Program Manager, at 301–287–0739, by videophone at 240–428–3217, or by email at Kimberly.Meyer-Chambers@ E:\FR\FM\28MRN1.SGM 28MRN1 66296 Federal Register / Vol. 81, No. 187 / Tuesday, September 27, 2016 / Notices On August 29, 2016, Creative filed a petition for review and on September 1, 2016, Respondents, Intervenor, and OUII filed replies in opposition to Creative’s petition. The Commission has determined not to review the ID. The investigation is terminated. The authority for the Commission’s determination is contained in section 337 of the Tariff Act of 1930, as amended (19 U.S.C. 1337), and in Part 210 of the Commission’s Rules of Practice and Procedure (19 CFR part 210). By order of the Commission. Issued: September 21, 2016. Lisa R. Barton, Secretary to the Commission. [FR Doc. 2016–23243 Filed 9–26–16; 8:45 am] BILLING CODE 7020–02–P LIBRARY OF CONGRESS U.S. Copyright Office [Docket No. 2015–8] Section 1201 Study: Request for Additional Comments U.S. Copyright Office, Library of Congress. ACTION: Notice of Inquiry. AGENCY: The United States Copyright Office is requesting additional written comments in connection with its ongoing study on the operation of the statutory provisions regarding the circumvention of copyright protection systems. This request provides an opportunity for interested parties to address certain issues raised by various members of the public in response to the Office’s initial Notice of Inquiry. DATES: Written comments must be received no later than 11:59 p.m. Eastern Time on October 27, 2016. Written reply comments must be received no later than 11:59 p.m. Eastern Time on November 16, 2016. ADDRESSES: The Copyright Office is using the regulations.gov system for the submission and posting of public comments in this proceeding. All comments are therefore to be submitted electronically through regulations.gov. Specific instructions for submitting comments are available on the Copyright Office Web site at http:// copyright.gov/policy/1201/ commentsubmission/. If electronic submission of comments is not feasible, please contact the Office using the contact information below for special instructions. asabaliauskas on DSK3SPTVN1PROD with NOTICES SUMMARY: VerDate Sep<11>2014 17:08 Sep 26, 2016 Jkt 238001 FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Kevin R. Amer, Senior Counsel for Policy and International Affairs, by email at kamer@loc.gov or by telephone at 202–707–8350; or Regan A. Smith, Associate General Counsel, by email at resm@loc.gov or by telephone at 202– 707–8350. SUPPLEMENTARY INFORMATION: I. Background At the request of the Ranking Member of the House Committee on the Judiciary, the Copyright Office is conducting a study to assess the operation of section 1201 of title 17. In December 2015, the Office issued a Notice of Inquiry identifying several aspects of the statutory and regulatory framework that the Office believes are ripe for review, and inviting public comment on those and any other pertinent issues.1 The Notice provided for two rounds of written comments. In response, the Office received sixty-eight initial comments and sixteen reply comments.2 The Office then announced public roundtables on the topics addressed in the Notice and comments.3 These sessions, held in Washington, DC and San Francisco, California in May 2016, involved participation by more than thirty panelists, representing a wide range of interests and perspectives. Transcripts of the roundtables are available at http://copyright.gov/policy/ 1201/, and video recordings will be available at that location at a later date. In the written comments and during the roundtables, parties expressed a variety of views regarding whether legislative amendments to section 1201 may be warranted. Among other suggested changes, commenters discussed proposals to update the statute’s permanent exemption framework and to amend the antitrafficking provisions to permit thirdparty assistance with lawful circumvention activities. At this time, as explained below, the Office is interested in receiving additional stakeholder input on particular aspects of those proposals. In addition, parties submitted numerous and varied views regarding the triennial rulemaking process under section 1201(a)(1)(C); while the Office continues to thoroughly evaluate these comments in conducting its study, this 1 Section 1201 Study: Notice and Request for Public Comment, 80 FR 81369 (Dec. 29, 2015). 2 All comments may be accessed from the Copyright Office Web site at http://copyright.gov/ policy/1201/ by clicking the ‘‘Public Comments’’ tab, followed by the ‘‘Comments’’ link. 3 Software-Enabled Consumer Products Study and Section 1201 Study: Announcement of Public Roundtables, 81 FR 17206 (Mar. 28, 2016). PO 00000 Frm 00044 Fmt 4703 Sfmt 4703 second Notice of Inquiry does not specifically address those issues. A party choosing to respond to this Notice of Inquiry need not address every topic below, but the Office requests that responding parties clearly identify and separately address those subjects for which a response is submitted. Parties also are invited to address any other pertinent issues that the Office should consider in conducting its study. II. Subjects of Inquiry 1. Proposals for New Permanent Exemptions a. Assistive Technologies for Use by Persons Who Are Blind, Visually Impaired, or Print Disabled. The written comments and roundtable discussions revealed widespread support for adoption of a permanent exemption to facilitate access to works in electronic formats by persons who are blind, visually impaired, or print disabled. The Office invites comment regarding specific provisions that commenters believe should be included in legislation proposing such an exemption. For example, the exemption for this purpose granted in the 2015 rulemaking permits circumvention of access controls applied to literary works distributed electronically, where the access controls ‘‘either prevent the enabling of read-aloud functionality or interfere with screen readers or other applications or assistive technologies.’’ 4 The exemption applies in the following circumstances: (i) When a copy of such a work is lawfully obtained by a blind or other person with a disability, as such a person is defined in 17 U.S.C. 121; provided, however, that the rights owner is remunerated, as appropriate, for the price of the mainstream copy of the work as made available to the general public through customary channels, or (ii) When such work is a nondramatic literary work, lawfully obtained and used by an authorized entity pursuant to 17 U.S.C. 121.5 The Office is interested in commenters’ views on whether this language would be appropriate for adoption as a permanent exemption, or whether there are specific changes or additional provisions that Congress may wish to consider. b. Device Unlocking. Some commenters advocated the adoption of a permanent exemption to permit circumvention of access controls on wireless devices for purposes of 4 Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 80 FR 65944, 65950 (Oct. 28, 2015) (‘‘2015 Final Rule’’). 5 Id. E:\FR\FM\27SEN1.SGM 27SEN1 Federal Register / Vol. 81, No. 187 / Tuesday, September 27, 2016 / Notices ‘‘unlocking’’ such devices—i.e., enabling them to connect to the network of a different mobile wireless carrier. Since 2006, the rulemaking process has involved consideration of exemptions permitting unlocking of cellphones, and in the 2015 rulemaking, pursuant to Congress’s direction,6 the Register considered whether to extend the exemption to other categories of wireless devices. At the conclusion of the 2015 proceeding, the Librarian, upon the Register’s recommendation, adopted an unlocking exemption that applies to used wireless devices of the following types: asabaliauskas on DSK3SPTVN1PROD with NOTICES (A) Wireless telephone handsets (i.e., cellphones); (B) All-purpose tablet computers; (C) Portable mobile connectivity devices, such as mobile hotspots, removable wireless broadband modems, and similar devices; and (D) Wearable wireless devices designed to be worn on the body, such as smartwatches or fitness devices.7 The Office invites comment on whether an unlocking exemption would be appropriate for adoption as a permanent exemption or whether such activities are more properly considered as part of the triennial rulemaking. For commenters who favor consideration of a permanent exemption, the Office is interested in commenters’ views on whether the language of the 2015 unlocking exemption would be appropriate for adoption as a permanent exemption, or whether there are specific changes or additional provisions that Congress may wish to consider. c. Computer Programs. Several commenters expressed concern over the scope of section 1201 in the context of copyrighted computer programs that enable the operation of a machine or device. These commenters suggested that by prohibiting the circumvention of access controls on such programs, the statute prevents the public from engaging in legitimate activities, such as the repair of automobiles or the use of third-party device components, that seem far removed from the protection of creative expression that section 1201 was intended to address. To respond to this concern, some commenters argued that Congress should establish a statutory exemption that would permit circumvention of technological protection measures (‘‘TPM’’s) controlling access to such software in appropriate circumstances. The Office is interested in additional views on such proposals. 6 See Unlocking Consumer Choice and Wireless Competition Act, Public Law 113–144, sec. 2(b), 128 Stat. 1751, 1751 (2014). 7 2015 Final Rule, 80 FR at 65952. VerDate Sep<11>2014 17:08 Sep 26, 2016 Jkt 238001 For purposes of focusing the discussion, the Office invites comment on whether there are specific formulations of such an exemption that could serve as helpful starting points for further consideration of legislation. For example, Congress could consider adoption of a permanent exemption for purposes of diagnosis, maintenance, and repair. Such legislation could provide that a person who has lawfully obtained the right to use a computer program may circumvent a TPM controlling access to that program, so long as the circumvention is undertaken for purposes of diagnosis, maintenance, or repair. Are existing legal doctrines or statutes, such as the current language addressing machine maintenance and repair in section 117(c),8 the doctrine of repair and reconstruction in patent law,9 case law addressing refurbishment under trademark law,10 or ‘‘right to repair’’ bills introduced into various state legislatures,11 helpful to inform the appropriate scope of repair in this context? To what extent would the combination of such an exemption with the current language of 1201(f) 12— which allows circumvention for purposes of facilitating interoperability under certain circumstances— adequately address users’ concerns regarding section 1201’s impact on consumer activities? Please also comment upon whether it would be advisable to consider, in addition to diagnosis, maintenance, or repair, an exemption to explicitly permit circumvention for purposes of engaging in any lawful modification of a computer program. Such an exemption could allow circumventions undertaken to make non-infringing adaptations, including, for example, uses permitted under section 117(a) and/or the fair use doctrine.13 Please address whether this broader formulation would, or would not, be 8 17 U.S.C. 117(c). Aro Mfg. Co. v. Convertible Top Replacement Co., 365 U.S. 336 (1961); see also Aro Mfg. Co. v. Convertible Top Replacement Co., 377 U.S. 476 (1964). 10 See Champion Spark Plug Co. v. Sanders, 331 U.S. 125 (1947); see also Karl Storz EndoscopyAmerica, Inc. v. Fiber Tech Med., Inc., 4 F. App’x 128, 131–32 (4th Cir. 2001) (‘‘[T]he Lanham Act does not apply in the narrow category of cases where a trademarked product is repaired, rebuilt or modified at the request of the product’s owner,’’ so long as ‘‘the owner is not, to the repairer’s knowledge, merely obtaining modifications or repairs for purposes of resale.’’). 11 See, e.g., H.R. 3383, 189th Gen. Ct. (Mass. 2015); S. 3998B, 2015 Leg., Reg. Sess. (N.Y. 2015); Assemb. 6068A, 2015 Leg., Reg. Sess. (N.Y. 2015); Legis. B. 1072, 104th Leg., 2d Sess. (Neb. 2016); H.R. 1048, 89th Leg., Reg. Sess. (Minn. 2015); see also Mass. Gen. Laws ch. 93K (2013). 12 17 U.S.C. 1201(f). 13 See 17 U.S.C. 117(a), 107. 9 See PO 00000 Frm 00045 Fmt 4703 Sfmt 4703 66297 likely to result in economically harmful unauthorized uses of copyrighted works. With either formulation, would concerns over enabling unauthorized uses be mitigated by conditioning the exemption on the circumventing party not engaging in any unauthorized use of a copyrighted work other than the accessed computer program, or by limiting the exemption to computer programs that are ‘‘not a conduit to protectable expression’’—i.e., those that do ‘‘not in turn create any protected expression’’ when executed? 14 In the United Kingdom, for example, the prohibition on circumvention specifically excludes TPMs applied to computer programs, but does apply in at least some circumstances where copyrighted content is generated by a computer program (e.g., graphical content in video games).15 The Office is particularly interested in any information or perspectives on the impact of the UK law and how operating under it contrasts or not with the U.S. experience. Alternatively, should the exemption be limited to computer programs in particular categories of devices? The Office is interested in commenters’ views on the advisability of these various approaches. Which of these models, if any, would facilitate users’ ability to engage in permissible uses of software, while preserving congressional intent in supporting new ways of disseminating copyrighted materials to users? 16 Responding parties are also encouraged to suggest alternate formulations, keeping in mind the Office’s goal of focusing discussion on this topic. d. Obsolete Technologies. In prior rulemakings, the Copyright Office and the Librarian of Congress have considered multiple petitions to permit circumvention of an access control mechanism protecting a given class of works that fails to permit access because of malfunction, damage, or obsoleteness.17 The Office has 14 Lexmark Int’l, Inc. v. Static Control Components, Inc., 387 F.3d 522, 548 (6th Cir. 2004). 15 Copyright, Designs and Patents Act 1988, c. 48, § 296ZA (UK); see Nintendo Co. Ltd. v. Playables Ltd. [2010] EWHC 1932 (Ch) (Eng.) (construing related anti-trafficking provision). 16 See Staff of H. Comm. on the Judiciary, 105th Cong., Section-by-Section Analysis of H.R. 2281 as Passed by the United States House of Representatives on August 4th, 1998, at 6 (Comm. Print 1998). 17 See, e.g., Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 65 FR 64556, 64564– 66, 64574 (Oct. 27, 2000) (‘‘2000 Recommendation and Final Rule’’); Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for E:\FR\FM\27SEN1.SGM Continued 27SEN1 66298 Federal Register / Vol. 81, No. 187 / Tuesday, September 27, 2016 / Notices recommended, and the Librarian has adopted, multiple exemptions after finding that the definition of ‘‘obsolete’’ in section 108 captures the circumstances under which such an exemption was justified, i.e., where the access control ‘‘is no longer manufactured or is no longer reasonably available in the commercial marketplace.’’ 18 The Office is interested in commenters’ views on whether Congress should consider a legislative amendment to permit circumvention of such faulty access controls, or whether there are other specific changes or additional provisions that Congress may wish to consider to address this issue. e. International Considerations. In addition to the questions on specific proposals provided above, please discuss the interaction of these proposals with existing international obligations of the United States, including free trade agreements. 2. Proposed Amendments to Existing Permanent Exemptions asabaliauskas on DSK3SPTVN1PROD with NOTICES Some parties expressed the view that the existing permanent exemptions for security testing, encryption research, and reverse engineering 19 do not adequately accommodate good-faith research into malfunctions, security flaws, and vulnerabilities in computer programs.20 The Office invites comment on whether legislation to address this concern may be warranted, and if so, on specific changes that should be considered. In particular, the Office Access Control Technologies, Final Rule, 68 FR 62011, 62013–16 (Oct. 31, 2003) (‘‘2003 Final Rule’’); Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 71 FR 68472, 68474–75, 68480 (Nov. 27, 2006) (‘‘2006 Final Rule’’); Exemption to Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies, 75 FR 43825, 43833–34, 43839 (July 27, 2010) (‘‘2010 Final Rule’’); 2015 Final Rule, 80 FR at 65955, 65961. 18 17 U.S.C. 108(c); see, e.g., 2000 Recommendation and Final Rule, 65 FR at 64565– 66; Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2002–4; Rulemaking on Exemptions from Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 40 (Oct. 27, 2003); 2003 Final Rule, 68 FR at 62013– 14; Recommendation of the Register of Copyrights in RM 2005–11; Rulemaking on Exemptions from Prohibition on Circumvention of Copyright Protection Systems for Access Control Technologies 36 & n.105 (Nov. 17, 2006); 2006 Final Rule, 71 FR at 68475. 19 17 U.S.C. 1201(f), (g), (j). 20 Similarly, in the 2015 rulemaking, the Register noted that section 1201(j) ‘‘does not seem sufficiently robust in light of the perils of today’s connected world.’’ U.S. Copyright Office, Section 1201 Rulemaking: Sixth Triennial Proceeding to Determine Exemptions to the Prohibition on Circumvention 3 (2015), http://copyright.gov/1201/ 2015/registersrecommendation.pdf (‘‘2015 Recommendation’’). VerDate Sep<11>2014 17:08 Sep 26, 2016 Jkt 238001 requests commenters’ views on the following topics: a. In the 2015 rulemaking, the Register recommended, and the Librarian of Congress adopted, an exemption that permits circumvention of TPMs controlling access to computer programs in the following circumstances: (i) . . . the circumvention is undertaken on a lawfully acquired device or machine on which the computer program operates solely for the purpose of good-faith security research and does not violate any applicable law, including without limitation the Computer Fraud and Abuse Act of 1986, as amended and codified in title 18, United States Code; . . . and the device or machine is one of the following: (A) A device or machine primarily designed for use by individual consumers (including voting machines); (B) A motorized land vehicle; or (C) A medical device designed for whole or partial implantation in patients or a corresponding personal monitoring system, that is not and will not be used by patients or for patient care. (ii) For purposes of this exemption, ‘‘goodfaith security research’’ means accessing a computer program solely for purposes of good-faith testing, investigation and/or correction of a security flaw or vulnerability, where such activity is carried out in a controlled environment designed to avoid any harm to individuals or the public, and where the information derived from the activity is used primarily to promote the security or safety of the class of devices or machines on which the computer program operates, or those who use such devices or machines, and is not used or maintained in a manner that facilitates copyright infringement.21 The Office is interested in commenters’ views on whether this language would be appropriate for adoption as a permanent exemption, or whether there are specific changes or additional provisions that Congress may wish to consider. b. The exemption for security testing under section 1201(j) is limited to activities undertaken ‘‘with the authorization of the owner or operator of [the] computer, computer system, or computer network.’’ 22 In the 2015 rulemaking, the Register noted that in some cases ‘‘it may be difficult to identify the relevant owner’’ for purposes of this requirement and that ‘‘it may not be feasible to obtain authorization even where there is an identifiable owner.’’ 23 Echoing those concerns, one group of commenters argued that the authorization requirement should be eliminated, while another urged Congress to provide 21 2015 Recommendation at 319–20; 2015 Final Rule, 80 FR at 65956. 22 17 U.S.C. 1201(j)(1). 23 2015 Recommendation at 309. PO 00000 Frm 00046 Fmt 4703 Sfmt 4703 greater clarity in situations involving multiple owners. Please assess whether legislation may be appropriate in this area and discuss any specific legislative proposals that you believe should be considered. c. Section 1201(j) provides a twofactor framework to determine whether a person qualifies for the security testing exemption.24 In the 2015 rulemaking, the Register noted that these factors ‘‘would appear to be of uncertain application to at least some’’ security research activities.25 Some commenters advocated the removal of one or both of these factors from the statute.26 Please assess the advisability of such changes, or discuss any other specific legislative proposals you believe should be considered. d. The exemption for encryption research in section 1201(g) is similarly limited to activities qualifying under a four-factor framework that includes making ‘‘a good faith effort to obtain authorization’’ before the circumvention.27 In the 2015 rulemaking, the Register noted that meeting these requirements ‘‘may not always be feasible’’ for researchers.28 Please assess whether legislation may be appropriate in this area and discuss any specific legislative proposals that you believe should be considered. e. Section 1201(f) permits circumvention for the ‘‘sole purpose’’ of identifying and analyzing elements of computer programs necessary to achieve interoperability.29 In the 2015 rulemaking, the Register noted that ‘‘section 1201(f)(1) is limited to circumvention solely for the identification and analysis of program elements necessary for interoperability, and does not address circumvention after that analysis has been performed.’’ 30 Please assess whether legislation may be appropriate in this area and discuss any specific legislative proposals that you believe should be considered. 3. Anti-Trafficking Provisions Commenters offered differing views regarding the role of the anti-trafficking provisions under sections 1201(a)(2) and 1201(b). User groups expressed 24 17 U.S.C. 1201(j)(3). Recommendation at 309. 26 The proposed Breaking Down Barriers to Innovation Act of 2015 would eliminate the twofactor framework, as well as the multifactor framework under section 1201(g)(3). H.R. 1883, 114th Cong. sec. 3(c)(3), 3(e)(2) (2015); S. 990, 114th Cong. sec. 3(c)(3), 3(e)(2) (2015). 27 17 U.S.C. 1201(g)(2)(C). 28 2015 Recommendation at 307. 29 17 U.S.C. 1201(f). 30 2015 Recommendation at 337 n.2295. 25 2015 E:\FR\FM\27SEN1.SGM 27SEN1 Federal Register / Vol. 81, No. 187 / Tuesday, September 27, 2016 / Notices concern that, to the extent these provisions prohibit third parties from providing assistance to beneficiaries of exemptions, or prohibit the making and distribution of necessary tools, they undermine beneficiaries’ practical ability to engage in the permitted conduct. Copyright owners, however, cautioned against amendment of the anti-trafficking provisions, arguing that because circumvention tools may be used for lawful and unlawful purposes alike, it would be impossible to ensure that tools manufactured and distributed pursuant to an exemption, once available in the marketplace, would be employed solely for authorized uses. The Office is interested in receiving additional views on this topic, and specifically invites comment on the following issues: a. A few parties argued that section 1201 contains an implied right permitting a beneficiary of a statutory or administrative exemption to make a tool for his or her own use in engaging in the permitted circumvention. What are commenters’ views regarding this interpretation of the statute? To what extent, if any, does the statutory prohibition on the ‘‘manufacture’’ of circumvention tools affect the analysis? 31 If such a right is not currently implied, or the question is uncertain, should Congress consider amending the statute to expressly permit such activity, while maintaining the prohibition against trafficking in such tools? b. Some parties suggested that, in certain circumstances, third-party assistance may fall outside the scope of the anti-trafficking provisions and therefore may be permissible under current law. What are commenters’ views regarding this interpretation of the statute? Are there forms of thirdparty assistance that do not qualify as a ‘‘service’’ within the meaning of sections 1201(a)(2) and 1201(b)(1)? If so, what considerations are relevant to this analysis? asabaliauskas on DSK3SPTVN1PROD with NOTICES Dated: September 21, 2016. Maria A. Pallante, Register of Copyrights, U.S. Copyright Office. [FR Doc. 2016–23167 Filed 9–26–16; 8:45 am] BILLING CODE 1410–30–P 31 See 17 U.S.C. 1201(a)(2), (b)(1). VerDate Sep<11>2014 17:08 Sep 26, 2016 Jkt 238001 NATIONAL AERONAUTICS AND SPACE ADMINISTRATION [Notice: (16–068)] NASA International Space Station Advisory Committee; Meeting National Aeronautics and Space Administration (NASA). ACTION: Notice of meeting. AGENCY: In accordance with the Federal Advisory Committee Act, Public Law 92–463, as amended, the National Aeronautics and Space Administration announces a meeting of the NASA International Space Station (ISS) Advisory Committee. The purpose of the meeting is to review all aspects related to the safety and operational readiness of the ISS, and to assess the possibilities for using the ISS for future space exploration. DATES: Monday, October 31, 2016, 2:00– 3:00 p.m., Local Time. ADDRESSES: NASA Headquarters, Glennan Conference Room (1Q39), 300 E Street SW., Washington, DC 20546. Note: 1Q39 is located on the first floor of NASA Headquarters. FOR FURTHER INFORMATION CONTACT: Mr. Patrick Finley, Office of International and Interagency Relations, (202) 358– 5684, NASA Headquarters, Washington, DC 20546–0001. SUPPLEMENTARY INFORMATION: This meeting will be open to the public up to the seating capacity of the room. This meeting is also accessible via teleconference. To participate telephonically, please contact Mr. Finley at (202) 358–5684 before 4:30 p.m., Local Time, October 26, 2016. You will need to provide your name, affiliation, and phone number. Attendees will be requested to sign a register and to comply with NASA security requirements, including the presentation of a valid picture ID to Security before access to NASA Headquarters. Due to the Real ID Act, Public Law 109–13, any attendees with driver’s licenses issued from noncompliant states/territories must present a second form of ID. [Federal employee badge; passport; active military identification card; enhanced driver’s license; U.S. Coast Guard Merchant Mariner card; Native American tribal document; school identification accompanied by an item from LIST C (documents that establish employment authorization) from the ‘‘List of the Acceptable Documents’’ on Form I–9]. Non-compliant states/territories are: American Samoa, Minnesota, Missouri, and Washington. Foreign nationals attending this meeting will be required SUMMARY: PO 00000 Frm 00047 Fmt 4703 Sfmt 4703 66299 to provide a copy of their passport and visa in addition to providing the following information no less than 10 working days prior to the meeting: Full name; gender; date/place of birth; citizenship; passport information (number, country, telephone); visa information (number, type, expiration date); employer/affiliation information (name of institution, address, country, telephone); title/position of attendee; and home address to Mr. Finley via email at patrick.t.finley@nasa.gov or by telephone at (202) 358–5684. U.S. citizens and Permanent Residents (Green Card holders) can provide full name and citizenship status 3 working days prior to the meeting to Mr. Finley. It is imperative that the meeting be held on this date to accommodate the scheduling priorities of the key participants. Patricia D. Rausch, Advisory Committee Management Officer, National Aeronautics and Space Administration. [FR Doc. 2016–23242 Filed 9–26–16; 8:45 am] BILLING CODE 7510–13–P NATIONAL SCIENCE FOUNDATION Agency Information Collection Activities: Comment Request National Science Foundation. Submission for OMB review; comment request. AGENCY: ACTION: The National Science Foundation (NSF) has submitted the following information collection requirement to OMB for review and clearance under the Paperwork Reduction Act of 1995, Public Law 104– 13. This is the second notice for public comment; the first was published in the Federal Register at 81 FR 36962, and no comments were received. NSF is forwarding the proposed renewal submission to the Office of Management and Budget (OMB) for clearance simultaneously with the publication of this second notice. The full submission (including comments) may be found at: http://www.reginfo.gov/public/do/ PRAMain. Comments regarding (a) whether the collection of information is necessary for the proper performance of the functions of the agency, including whether the information will have practical utility; (b) the accuracy of the agency’s estimate of burden including the validity of the methodology and assumptions used; (c) ways to enhance the quality, utility and clarity of the information to be collected; (d) ways to minimize the burden of the collection of information on those who are to SUMMARY: E:\FR\FM\27SEN1.SGM 27SEN1 Section 1201 of title 17 appendix b u.s. copyright office commenting parties and roundtable participants UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŞŬ WšŨ SŮśŦŢŭŭŞŝ IŧŢŭŢŚť CŨŦŦŞŧŭŬ Ţŧ RŞŬũŨŧŬŞ ŭŨ ŭšŞ DŞŜŞŦśŞū Ĩįǀ ĨĦħī NŨŭŢŜŞ Ũş IŧŪŮŢūŲ 1. ACM US PŮśťŢŜ PŨťŢŜŲ CŨŮŧŜŢť 2. ACT TšŞ Aũũ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 3. AťťŢŚŧŜŞ Ũş AŮŭŨŦŨśŢťŞ MŚŧŮşŚŜŭŮūŞūŬ 4. AŦŞūŢŜŚŧ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş LŚŰ LŢśūŚūŢŞŬ 5. AŦŞūŢŜŚŧ FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ şŨū ŭšŞ BťŢŧŝ 6. AŦŞūŢŜŚŧ IŧŭŞťťŞŜŭŮŚť PūŨũŞūŭŲ LŚŰ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 7. AŧŝŞūŬŨŧǀ MŚūţŨūŢŞ 8. AŧŨŧŲŦŨŮŬǀ AŧŨŧŲŦŨŮŬ 9. AŧŨŧŲŦŨŮŬǀ BūŚŧŝŨŧ 10. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ 11. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ UŧŢůŞūŬŢŭŢŞŬǀ AŦŞūŢŜŚŧ CŨŮŧŜŢť Ũŧ EŝŮŜŚŭŢŨŧǀ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş PŮśťŢŜ Śŧŝ LŚŧŝ-GūŚŧŭ UŧŢůŞūŬŢŭŢŞŬ ƽ EŝŮŜŚŮŬŞ 1 12. AŮŭšŨūŬ AťťŢŚŧŜŞ 13. AŮŭŨ CŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 1 14. BūŢŜŤŞťǀ JŨŬšŮŚ 15. BSA TšŞ SŨşŭŰŚūŞ AťťŢŚŧŜŞ 16. CŞŧŭŞū şŨū DŞŦŨŜūŚŜŲ ƽ TŞŜšŧŨťŨŠŲ 17. CŨŦũŞŭŢŭŢůŞ CŚūūŢŞūŬ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 18. CŨŧŬŮŦŞū TŞŜšŧŨťŨŠŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 19. CŨŧŬŮŦŞūŬ UŧŢŨŧ 20. CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 21. CŲśŞūťŚŰ CťŢŧŢŜ Śŭ HŚūůŚūŝ LŚŰ SŜšŨŨť 22. DŞŜšŞūŧŞŲǀ PŞŭŞū AũũŞŧŝŢű B–ħ UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ 23. DŞůŨūŚšǀ CŚūūŢŞ 24. DIYAśŢťŢŭŲ 25. DŮťŚŧŞŲǀ JŨšŧ 26. DVD CŨũŲ CŨŧŭūŨť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ AŝůŚŧŜŞŝ AŜŜŞŬŬ CŨŧŭŞŧŭ SŲŬŭŞŦ LŢŜŞŧŬŢŧŠ AŝŦŢŧŢŬŭūŚŭŨūǀ LLC 27. EťŞŜŭūŨŧŢŜ FūŨŧŭŢŞū FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ 28. EŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 29. FūŞŞŦŚŧǀ JŚŲ 30. GŚŧŢůŞŭǀ NŢŜŨťŚŬ 31. HŨŰŞŬǀ TŢŦŨŭšŲ 32. HŮŧŭǀ OŭŭŨ 33. HŮŧŭǀ PŞŭŞū 34. ŢFŢűŢŭ 35. IŧŬŭŢŭŮŭŞ Ũş SŜūŚũ RŞŜŲŜťŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŢŞŬǀ IŧŜƿ 36. IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť DŨŜŮŦŞŧŭŚūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǀ FŢťŦ IŧŝŞũŞŧŝŞŧŭ ƽ KŚūŭŞŦŪŮŢŧ EŝŮŜŚŭŢŨŧŚť FŢťŦŬ 37. KŞūŧŨŜšŚŧ CŞŧŭŞū şŨū LŚŰǀ MŞŝŢŚ Śŧŝ ŭšŞ AūŭŬ 38. KŧŨŰťŞŝŠŞ EŜŨťŨŠŲ IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť 39. KŨśŞūŢŝųŞǀ MŚūŲŧŚ 40. LŞŚūŧŢŧŠ DŢŬŚśŢťŢŭŢŞŬ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ 41. LŢśūŚūŲ CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 42. Massachusetts Institute of Technology Libraries, Massachusetts Institute of Technology Press & Massachusetts Institute of Technology Office of Digital Learning 43. MŢŜūŨŬŨşŭ CŨūũŨūŚŭŢŨŧ 44. MŨųŢťťŚ 45. NŞŰ AŦŞūŢŜŚ’Ŭ OũŞŧ TŞŜšŧŨťŨŠŲ IŧŬŭŢŭŮŭŞ 46. NŞŰ MŞŝŢŚ RŢŠšŭŬ AũũŞŧŝŢű B–Ĩ 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ 47. OťŢůŨǀ PŞŭŞū 48. OūŠŚŧŢųŚŭŢŨŧ şŨū TūŚŧŬşŨūŦŚŭŢůŞ WŨūŤŬ 49. OŬŭŞūǀ DŚůŢŝ 50. OŰŧŞūŬ’ RŢŠšŭŬ IŧŢŭŢŚŭŢůŞ 51. PŞŚūŬŨŧǀ TŢŦŨŭšŲ 52. PŮśťŢŜ KŧŨŰťŞŝŠŞ 53. R SŭūŞŞŭ IŧŬŭŢŭŮŭŞ 54. R SŭūŞŞŭ IŧŬŭŢŭŮŭŞǀ FūŞŞŝŨŦWŨūŤŬ ƽ NŢŬŤŚŧŞŧ CŞŧŭŞū 55. RŚũŢŝĭǀ BŮŠŜūŨŰŝ ƽ HŚŜŤŞūOŧŞ 56. RŨśśŢŧŬǀ RŢŜŨ 57. RŨŜšŚǀ MŚŭŢŚŬ 58. RŨŦŞŨǀ DŨŦŢŧŢŜ 59. SŢťŚŬǀ SšŞťŢŚ 60. SŨŜŢŞŭŲ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ AūŜšŢůŢŬŭŬ 61. SŨşŭŰŚūŞ Śŧŝ IŧşŨūŦŚŭŢŨŧ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 1 62. SŭŚŭŢŜ CŨŧŭūŨť CŨŦũŨŧŞŧŭŬǀ IŧŜƿ 1 63. SŭŚūŞťŢŤŞŦŜŤŞŞšŞŧ PŨŤŞū CťŮś 64. UŧŢůŞūŬŢŭŲ Ũş VŢūŠŢŧŢŚ LŢśūŚūŲ 65. USC IŧŭŞťťŞŜŭŮŚť PūŨũŞūŭŲ Śŧŝ TŞŜšŧŨťŨŠŲ LŚŰ CťŢŧŢŜ 66. WŞŬŭśŚŲǀ MŢŜšŚŞť 67. YŞŚŭŞŬǀ NŢŜŤ 68. YŦŨŮŬǀ AŧŨŧ AũũŞŧŝŢű B–ĩ 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ 1 SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŞŬ WšŨ SŮśŦŢŭŭŞŝ RŞũťŲ CŨŦŦŞŧŭŬ Ţŧ RŞŬũŨŧŬŞ ŭŨ ŭšŞ DŞŜŞŦśŞū Ĩįǀ ĨĦħī NŨŭŢŜŞ Ũş IŧŪŮŢūŲ 1. AťťŢŚŧŜŞ Ũş AŮŭŨŦŨśŢťŞ MŚŧŮşŚŜŭŮūŞūŬ 2. AŦŞūŢŜŚŧ AŮŭŨŦŨśŢťŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 3. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŬŭŢŭŮŭŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ 4. BťŨŜšŞū-SŦŢŭšǀ EŭšŚŧ 5. CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 6. DŞŜšŞūŧŞŲǀ PŞŭŞū 7. DŮŚŧǀ CšŚūťŞŬ 8. DVD CŨũŲ CŨŧŭūŨť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ AŝůŚŧŜŞŝ AŜŜŞŬŬ CŨŧŭŞŧŭ SŲŬŭŞŦ LŢŜŞŧŬŢŧŠ AŝŦŢŧŢŬŭūŚŭŨūǀ LLC 9. EťŞŜŭūŨŧŢŜ FūŨŧŭŢŞū FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ 10. EŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 11. IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş SŜŢŞŧŭŢşŢŜ TŞŜšŧŢŜŚť Śŧŝ MŞŝŢŜŚť PŮśťŢŬšŞūŬ 12. IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť DŨŜŮŦŞŧŭŚūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǀ FŢťŦ IŧŝŞũŞŧŝŞŧŭǀ KŚūŭŞŦŪŮŢŧ 1 FŢťŦŦŚŤŞū PūŨţŞŜŭǀ IŧŝŢŞ CŚŮŜŮŬǀ TšŞ NŚŭŢŨŧŚť AťťŢŚŧŜŞ şŨū MŞŝŢŚ AūŭŬ Śŧŝ CŮťŭŮūŞǀ NŞŰ MŞŝŢŚ RŢŠšŭŬ ƽ WŨŦŞŧ Ţŧ FŢťŦ ƽ VŢŝŞŨ 13. LŢśūŚūŲ CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 14. PŮśťŢŜ KŧŨŰťŞŝŠŞ 15. SŨşŭŰŚūŞ Śŧŝ IŧşŨūŦŚŭŢŨŧ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 16. USC IŧŭŞťťŞŜŭŮŚť PūŨũŞūŭŲ Śŧŝ TŞŜšŧŨťŨŠŲ LŚŰ CťŢŧŢŜ AũũŞŧŝŢű B–Ī 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŞŬ WšŨ SŮśŦŢŭŭŞŝ AŝŝŢŭŢŨŧŚť CŨŦŦŞŧŭŬ Ţŧ RŞŬũŨŧŬŞ ŭŨ ŭšŞ SŞũŭŞŦśŞū Ĩĭǀ ĨĦħĬ NŨŭŢŜŞ Ũş IŧŪŮŢūŲ 1. AŦŞūŢŜŚŧ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş LŚŰ LŢśūŚūŢŞŬ 2. AŦŞūŢŜŚŧ FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ şŨū ŭšŞ BťŢŧŝǀ AŦŞūŢŜŚŧ CŨŮŧŜŢť Ũş ŭšŞ BťŢŧŝǀ NŚŭŢŨŧŚť FŞŝŞūŚŭŢŨŧ Ũş ŭšŞ BťŢŧŝǀ LŞŚūŧŢŧŠ AťťŲ ƽ SŚŦŮŞťŬŨŧ-GťŮŬšŤŨ TŞŜšŧŨťŨŠŲ LŚŰ ƽ PŨťŢŜŲ CťŢŧŢŜ 3. AŧŨŧŲŦŨŮŬǀ AŧŨŧŲŦŨŮŬ 4. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ EŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŬŭŢŭŮŭŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ 5. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş EŪŮŢũŦŞŧŭ MŚŧŮşŚŜŭŮūŞūŬ ƽ EŪŮŢũŦŞŧŭ DŞŚťŞūŬ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 6. AŮŭšŨū SŞūůŢŜŞŬǀ IŧŜƿ 7. AŮŭšŨūŬ AťťŢŚŧŜŞ 8. AŮŭŨ CŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 9. BSA TšŞ SŨşŭŰŚūŞ AťťŢŚŧŜŞ 10. CŞŧŭŞū şŨū DŞŦŨŜūŚŜŲ ƽ TŞŜšŧŨťŨŠŲ 11. CERT CŨŨūŝŢŧŚŭŢŨŧ CŞŧŭŞū 12. CŨšŞŧǀ MŢŬšŚ 13. CŨŦũŞŭŢŭŢůŞ CŚūūŢŞūŬ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 14. CŨŧŬŮŦŞū TŞŜšŧŨťŨŠŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 15. CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 16. DVD CŨũŲ CŨŧŭūŨť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ AŝůŚŧŜŞŝ AŜŜŞŬŬ CŨŧŭŞŧŭ SŲŬŭŞŦ LŢŜŞŧŬŢŧŠ AŝŦŢŧŢŬŭūŚŭŨūǀ LLC 17. EšūšŚūŭǀ BūŢŚŧ 18. EťŞŜŭūŨŧŢŜ FūŨŧŭŢŞū FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ 19. EŬšŨŦǀ JŞşş 20. FťŢŭǀ MŢŤŞ 1 AũũŞŧŝŢű B–ī 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ 21. FūŞŞ SŨşŭŰŚūŞ FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ 22. HŚŰťŞŲǀ AŧŝŲ 23. IŧŬŭŢŭŮŭŞ Ũş SŜūŚũ RŞŜŲŜťŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŢŞŬǀ IŧŜƿ 24. IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť IŦŚŠŢŧŠ TŞŜšŧŨťŨŠŲ CŨŮŧŜŢť ƽ SŭŚŭŢŜ CŨŧŭūŨť CŨŦũŨŧŞŧŭŬǀ IŧŜƿ 25. IųŪŮŢŞūŝŨǀ CŞŜŢťŢŨ 26. JŨŬŞũšŬǀ JŨšŧ 27. KŚťşŮŬǀ EťŞŧŢ 28. LŢśūŚūŲ CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 29. MŚŜŢŮťŬŤŢǀ VŢŜŭŨūŢŚ 30. MŚŭŭšŞŰŬǀ EŝŰŚūŝ 31. MŨŭŨū ƽ EŪŮŢũŦŞŧŭ MŚŧŮşŚŜŭŮūŞūŬ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 32. MŨųŢťťŚ 33. OŞŭšǀ MŢŜšŚŞť 34. OŰŧŞūŬ’ RŢŠšŭŬ IŧŢŭŢŚŭŢůŞ 35. PŮśťŢŜ KŧŨŰťŞŝŠŞ 36. RŚũŢŝĭǀ BŮŠŜūŨŰŝǀ HŚŜŤŞūOŧŞ ƽ LŮŭŚ SŞŜŮūŢŭŲ 37. RŞũŚŢū AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ ŢFŢűŢŭ 38. SŜšŞŜšŭŞūǀ MŢŜšŚŞť 39. SŞŜŮūŢŭŲ RŞŬŞŚūŜšŞūŬ 40. SŨŜŢŞŭŲ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ AūŜšŢůŢŬŭŬ 41. SŨşŭŰŚūŞ Śŧŝ IŧşŨūŦŚŭŢŨŧ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 1 42. SŨşŭŰŚūŞ PūŞŬŞūůŚŭŢŨŧ NŞŭŰŨūŤ 43. UŧŢůŞūŬŢŭŲ LŢśūŚūŲ Ũş ŭšŞ UŧŢůŞūŬŢŭŲ Ũş IťťŢŧŨŢŬ Śŭ UūśŚŧŚ-CšŚŦũŚŢŠŧ AũũŞŧŝŢű B–Ĭ 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŞŬ WšŨ SŮśŦŢŭŭŞŝ RŞũťŲ CŨŦŦŞŧŭŬ Ţŧ RŞŬũŨŧŬŞ ŭŨ ŭšŞ SŞũŭŞŦśŞū Ĩĭǀ ĨĦħĬ NŨŭŢŜŞ Ũş IŧŪŮŢūŲ 1. AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ EŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŬŭŢŭŮŭŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ 2. AŮŭŨ CŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 3. CŨŧŬŮŦŞūŬ UŧŢŨŧ 4. CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞ 5. DVD CŨũŲ CŨŧŭūŨť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ AŝůŚŧŜŞŝ AŜŜŞŬŬ CŨŧŭŞŧŭ SŲŬŭŞŦ LŢŜŞŧŬŢŧŠ AŝŦŢŧŢŬŭūŚŭŨūǀ LLC 6. EťŞŜŭūŨŧŢŜ FūŨŧŭŢŞū FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ 7. HŨūŭŨŧǀ MŢŜšŚŞť 8. KŞŧŧŞŲǀ KŞůŢŧ 9. KŞūŧŨŜšŚŧ CŞŧŭŞū şŨū LŚŰǀ MŞŝŢŚ Śŧŝ ŭšŞ AūŭŬ 10. LŮǀ YŢşŚŧ 11. NŞŰ YŨūŤ IŧŭŞťťŞŜŭŮŚť PūŨũŞūŭŲ LŚŰ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 12. PŮśťŢŜ KŧŨŰťŞŝŠŞ 13. RŞũŚŢū AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ ŢFŢűŢŭ 14. SŨşŭŰŚūŞ Śŧŝ IŧşŨūŦŚŭŢŨŧ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ 1 AũũŞŧŝŢű B–ĭ 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŜŢũŚŧŭŬ Ţŧ ŭšŞ WŚŬšŢŧŠŭŨŧǀ DC HŞŚūŢŧŠŬ NjMŚŲ ħį–ĨĦǀ ĨĦħĬǼ 1. AŝťŞūǀ AťťŚŧ NjAŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǼ 2. BŚŧŝǀ JŨŧŚŭšŚŧ NjLŢśūŚūŲ CŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞǼ 3. BŞŬŞŤǀ JŮŧŞ Mƿ NjKŞūŧŨŜšŚŧ CŞŧŭŞū şŨū LŚŰǀ MŞŝŢŚ ƽ ŭšŞ AūŭŬǼ 4. BŮŭťŞūǀ BūŚŧŝŨŧ NjUŧŢůŞūŬŢŭŲ Ũş VŢūŠŢŧŢŚ LŢśūŚūŲǼ 5. CŚŬŭŢťťŨǀ SŨşŢŚ NjAŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǼ 6. CŚųŚūŞŬǀ GŚśŞ NjNŚŭŢŨŧŚť FŞŝŞūŚŭŢŨŧ Ũş ŭšŞ BťŢŧŝǼ 7. CŨűǀ KūŢŬŭŚ Lƿ NjAŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş RŞŬŞŚūŜš LŢśūŚūŢŞŬǼ 8. DŞŜšŞūŧŞŲǀ PŞŭŞū NjUŧŢůŞūŬŢŭŲ Ũş PŞŧŧŬŲťůŚŧŢŚǼ 9. DŨŰǀ TūŨŲ NjTšŞ WŚťŭ DŢŬŧŞŲ CŨŦũŚŧŲǼ 10. GŞŢŠŞūǀ HŚūťŞŲ NjRŚũŢŝĭǼ 11. GŨťŝŦŚŧǀ AŧŝūŞŰ NjKŧŨŰťŞŝŠŞ EŜŨťŨŠŲ IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚťǼ 12. GūŞŞŧŞǀ RŨśŲŧ NjNŞŰ AŦŞūŢŜŚ’Ŭ OũŞŧ TŞŜšŧŨťŨŠŲ IŧŬŭŢŭŮŭŞǼ 13. GūŞŞŧŬŭŞŢŧǀ SŞŭš NjAŮŭŨ CŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ 14. KŨśŞūŢŝųŞǀ MŚūŲŧŚ NjLLƿMƿ GūŚŝŮŚŭŞ NjIP LŚŰǼǼ 15. KŮũşŞūŬŜšŦŢŝǀ KŞŢŭš NjCŨũŲūŢŠšŭ AťťŢŚŧŜŞǼ 16. LŨůŞǀ JŚŦŞŬ NjKŧŨŰťŞŝŠŞ EŜŨťŨŠŲ IŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚťǼ 17. LŨŰŞǀ AŚūŨŧ NjAŮŭŨ CŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ 18. MŚŧŧŞūŬǀ DŞūŞŤ NjNŚŭŢŨŧŚť FŞŝŞūŚŭŢŨŧ şŨū ŭšŞ BťŢŧŝǼ 19. MŜCťŮūŞǀ SŚŦ NjIŧŬŭŢŭŮŭŞ Ũş SŜūŚũ RŞŜŲŜťŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŢŞŬǀ IŧŜƿǼ 20. MŨšūǀ CšūŢŬ NjSŨşŭŰŚūŞ ƽ IŧşŨūŦŚŭŢŨŧ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ 21. PŚŧţŰŚŧŢǀ RŚųŚ NjPŮśťŢŜ KŧŨŰťŞŝŠŞǼ 22. PŞūūŲǀ DŚůŢŝ Mƿ NjBťŚŧŤ RŨŦŞ LLPǼ 23. PŢŞūūŞ-LŨŮŢŬǀ SŭŚŧťŞŲ NjEŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ AũũŞŧŝŢű B–Į 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ 24. SŜšŰŚūŭųǀ RŨśŞūŭ Sƿ NjCŨŧŬŮŦŞū TŞŜšŧŨťŨŠŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ 25. SšŞşşŧŞūǀ BŞŧ NjMŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚǼ 26. SťŨůŞūǀ GŞŨūŠŞ Pƿ NjCŨŧŬŮŦŞūŬ UŧŢŨŧǼ 27. TŮūŧśŮťťǀ BūŮŜŞ Hƿ NjDVD CŨũŲ CŨŧŭūŨť AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ ƽ AŝůŚŧŜŞŝ AŜŜŞŬŬ LŢŜŞŧŬŢŧŠ AŝŦŢŧŢŬŭūŚŭŢŨŧǀ LLCǼ 28. TŮŬšŧŞŭǀ RŞśŞŜŜŚ NjOūŠŚŧŢųŚŭŢŨŧ şŨū TūŚŧŬşŨūŦŚŭŢůŞ WŨūŤŬǼ 29. WŞŢŬŬŞŧśŞūŠǀ BūŢŚŧ NjIŧŬŭŢŭŮŭŞ Ũş SŜūŚũ RŞŜŲŜťŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŢŞŬǀ IŧŜƿǼ 30. WŢťťŢŚŦŬǀ MŚŭŭšŞŰ NjAŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚǼ 31. ZŮŜŤǀ JŨŧŚŭšŚŧ NjACT TšŞ Aũũ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ AũũŞŧŝŢű B–į 1 UƿSƿ CŨũŲūŢŠšŭ OşşŢŜŞ 1 SŞŜŭŢŨŧ ħĨĦħ Ũş TŢŭťŞ ħĭ PŚūŭŢŜŢũŚŧŭŬ Ţŧ ŭšŞ SŚŧ FūŚŧŜŢŬŜŨǀ CA HŞŚūŢŧŠŬ NjMŚŲ Ĩīǀ ĨĦħĬǼ 1. CšŞūŭŤŨşǀ SŮŬŚŧ NjRŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚǼ 2. GŞťťŢŬǀ CŚŭšŲ NjDŢŠŢŭŚť AŠŞ DŞşŞŧŬŞǼ 3. GŨťŚŧŭǀ BŞŧ NjEŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ SŨşŭŰŚūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǼ 4. LŚBŚūūŞǀ SŜŨŭŭ NjNŚŭŢŨŧŚť FŞŝŞūŚŭŢŨŧ Ũş ŭšŞ BťŢŧŝǼ 5. LŞūŧŞūǀ JŚŜŤ Iƿ NjIŧŭŞūŧŚŭŢŨŧŚť DŨŜŮŦŞŧŭŚūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧǀ FŢťŦ IŧŝŞũŞŧŝŞŧŭ ƽ KŚūŭŞŦŪŮŢŧ EŝŮŜŚŭŢŨŧŚť FŢťŦŬǼ 6. MŜCťŮūŞǀ SŚŦ NjAŦŞūŢŜŚŧ FŞŝŞūŚŭŢŨŧ şŨū ŭšŞ BťŢŧŝǼ 7. MŞŭŚťŢŭųǀ SŭŞůŞ NjAŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚŧ PŮśťŢŬšŞūŬǀ MŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚ ƽ RŞŜŨūŝŢŧŠ IŧŝŮŬŭūŲ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚǼ 8. QŮŢŧŧǀ BūŢŚŧ NjAŦŞūŢŜŚŧ FŨŮŧŝŚŭŢŨŧ şŨū ŭšŞ BťŢŧŝǼ 9. RŞŞŝǀ CšūŢŬ NjFŨű EŧŭŞūŭŚŢŧŦŞŧŭ GūŨŮũǼ 10. RŢťŞŲǀ CšūŢŬ NjMŨųŢťťŚǼ 11. SŚŦŮŞťŬŨŧǀ PŚŦŞťŚ NjUC BŞūŤŞťŞŲ SŜšŨŨť Ũş LŚŰǼ 12. SšŞşşŧŞūǀ BŞŧ NjMŨŭŢŨŧ PŢŜŭŮūŞ AŬŬŨŜŢŚŭŢŨŧ Ũş AŦŞūŢŜŚǼ 13. SŭŨťŭųǀ MŢŭŜš NjEťŞŜŭūŨŧŢŜ FūŨŧŭŢŞū FŨŮŧŝŚŭŢŨŧǼ 14. WŢŞŧŬǀ KŲťŞ NjŢFŢűŢŭ ƽ RŞũŚŢūƿŨūŠǼ 15. WŨťşŞǀ MŢŜšŚŞť NjAŮŭšŨūŬ AťťŢŚŧŜŞǼ AũũŞŧŝŢű B–ħĦ 1 SECTION 1201 OF TITLE 17 APPENDIXC ABBREVIATIONS U.S. COPYRIGHT OFFICE U.S. Copyright Office Section 1201 of Title 17 Abbreviations AAA American Automobile Association AALL American Association of Law Libraries AAP Association of American Publishers AAP, MPAA & RIAA Association of American Publishers, Motion Picture Association of America, Inc. & Recording Industry Association of America AAP, ESA, MPAA & RIAA Association of American Publishers, Entertainment Software Association, Motion Picture Association of America, Inc. & Recording Industry Association of America AAU, ACE, APLU & EDUCAUSE Association of American Universities, American Council on Education, Association of Public and Land-Grant Universities & EDUCAUSE ACT ACT The App Association AEM & EDA Association of Equipment Manufacturers & Equipment Dealers Association AFB American Foundation for the Blind AIPLA American Intellectual Property Law Association Auto Alliance Alliance of Automobile Manufacturers Auto Care Auto Care Association BSA BSA The Software Alliance CDT Center for Democracy & Technology CERT CERT Coordination Center CTA Consumer Technology Association Cyberlaw Clinic Cyberlaw Clinic at Harvard Law School DVD CCA & AACS LA DVD Copy Control Association & Access Content System Licensing Administrator, LLC EFF Electronic Frontier Foundation Appendix C–1 U.S. Copyright Office Section 1201 Study ESA Entertainment Software Association IPT USC USC Intellectual Property and Technology Law Clinic ISRI Institute of Scrap Recycling Industries, Inc. Joint Filmmakers I International Documentary Association, Film Independent & Kartemquin Educational Films Joint Filmmakers II International Documentary Association, Film Independent, Kartemquin Educational Films, Independent Filmmaker Project, Indie Caucus, The National Alliance for Media Arts and Culture, New Media Rights & Women in Film and Video KEI Knowledge Ecology International Kernochan Center Kernochan Center for Law, Media and the Arts at Columbia Law School LCA Library Copyright Alliance LDAA Learning Disabilities Association of America MEMA Motor and Equipment Manufacturers Association Microsoft Microsoft Corporation MIT Massachusetts Institute of Technology Libraries, Massachusetts Institute of Technology Press & Massachusetts Institute of Technology Office of Digital Learning MPAA Motion Picture Association of America, Inc. NMR New Media Rights NYIPLA The New York Intellectual Property Law Association ORI Owners’ Rights Initiative OTI New America’s Open Technology Institute OTW Organization for Transformative Works RIAA Recording Industry Association of America SAA Society of American Archivists Security Researchers Andrea Matwyshyn, Steve Bellovin, Matt Blaze, Alex Halderman & Nadia Heninger Appendix C–2 U.S. Copyright Office Section 1201 Study SIIA Software and Information Industry Association USACM ACM U.S. Public Policy Council Appendix C–3 u.s. copyright office · library  of  congress · 101 independence avenue se · washington, dc 20559-6000 · www.copyright.gov