……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… Informe de análisis Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas - Análisis de los ítem de gasto público que cambian su comportamiento en periodos electorales - - Agosto de 2017 ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… Por Manuel Henríquez Espejo, Investigador del Observatorio del Gasto Fiscal Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Resumen ejecutivo En el contexto del próximo escenario de elecciones presidenciales, se elaboró un análisis con el objeto de revisar cómo se comporta el gasto público en estos periodos y, en particular, qué ítems del gasto experimentan cambios relevantes en su composición que difieren en los años electorales respecto del resto de los periodos. En este sentido, el principal objetivo de este informe es verificar –estadísticamente– la existencia de cambios en la composición del gasto público de las instituciones públicas en años electorales para distintos ítems del presupuesto, en comparación con las tendencias históricas que se dan en periodos normales. Los hallazgos podrían, eventualmente, dar cuenta de un uso diferenciado de ese gasto para alcanzar fines electorales. Sobre los resultados arrojados en este análisis, se puede decir que de todos los tipos de gastos analizados, para el conjunto total de programas presupuestarios contenidos en la Ley de Presupuestos en el periodo comprendido entre el 2000 y 2016, el 34% de dichos tipos de gasto presentaron evidencia estadística de un comportamiento distinto en años de elecciones. Y son los ítems como contrataciones a honorarios, compra de combustible, pago de viáticos en cometidos y comisiones de servicio (en el año previo a las elecciones), transferencia a privados para gastos de capital (especialmente en el año anterior a las elecciones) y gastos por proyectos de inversión pública los puntos gravitantes que muestra este modelo. Considerando estos resultados, cabe preguntarse si el fenómeno identificado responde a condiciones propias que se dan en periodos electorales, o más bien una gestión del gobierno de turno para pavimentar la senda hacia las elecciones. En este contexto, es importante mencionar la ausencia de un modelo presupuestario basado en desempeño en Chile. De hecho, si la rendición de cuentas del gasto transparentara los resultados de la gestión pública y no solamente lo inputs (información recibida) requeridos para ella –tal como ocurre hoy día–, existiría un incentivo concreto a no usar fondos de todos los chilenos con fines electorales. Si hubiese la intención de hacerlo, las instituciones igual deberían rendir cuentas acerca de los resultados de su gestión, sometido al escrutinio de los ciudadanos. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas I. Introducción Determinar cómo los gobiernos cambian la composición del gasto público para favorecer la elección de sus gobernantes ha sido un tema de estudio desde hace algunas décadas. En este contexto, se creó un marco teórico con el objeto de analizar este fenómeno: La Teoría del Ciclo Político-Económico. Aquí se plantea varias corrientes de pensamiento que revisan cómo se comportan diversas variables económicas y de gasto público en distintos gobiernos y zonas geográficas para años electorales. El presente análisis se enfoca en testear estadísticamente la existencia de cambios en la composición o comportamiento del gasto público de las instituciones en años electorales para distintos ítems del presupuesto, en comparación con las tendencias históricas que se dan en periodos normales. Los hallazgos podrían –eventualmente– dar cuenta de un uso diferenciado de ese gasto para alcanzar fines electorales. El modelo propuesto utiliza el marco teórico disponible en la literatura, así como las bases de datos de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), relativas a la ejecución presupuestaria para el periodo comprendido entre 2000 y 2016, hasta el nivel de subasignación, para programas presupuestarios1. Se analizaron los datos de este periodo para asegurar una serie de tiempo lo más extensa posible, en base a la información solicitada vía Ley de Transparencia a dicho organismo. La metodología analítica utiliza modelos econométricos de Datos de Panel de efectos fijos o aleatorios, según parámetros de robustez. Estos modelos son característicos cuando se analiza un grupo de unidades o entidades transversalmente -en este caso, los programas presupuestarios que integran el presupuesto de la nación- a lo largo del tiempo; para nuestro análisis, se consideraron diecisiete años de historia, dependiendo del programa. Además, para mejor apreciación de los datos, se procedió a seleccionar algunos tipos de gasto público que son de interés de revisión en esta temática; para cada uno se aplicó el modelo econométrico de Datos de Panel más apropiado en base a los distintos test estadísticos recomendados en la literatura. Luego, se removió aquellos programas y/o instituciones que tuvieran menos de 8 años de historia y, al mismo tiempo, menos de 2 periodos electorales, de tal forma de asegurar la detección de patrones en el comportamiento del gasto en años electorales, sin estar distorsionados por programas específicos de corta duración. Adicionalmente, se excluyó del análisis todas aquellas instituciones autónomas del poder ejecutivo que, por tener tal condición, no se deberían ver influenciadas por las decisiones 1 Períodos presidenciales revisados: Ricardo Lagos (2000-2006); Bachelet (2006-2010; Piñera (2010-2014; Bachelet (2014 – 2016); y los años electorales involucrados: 2005, 2009, 2013. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas de gasto del gobierno. Entre estas entidades destaca el Servicio Electoral, la Contraloría General de la República, el Ministerio Público y el Poder Judicial. Para reflejar el comportamiento del gasto en año electoral para cada tipo, se trabajó con el peso porcentual que cada uno tuvo sobre el total del gasto ejecutado por cada programa presupuestario por cada periodo anual (descontando transferencias a otras entidades del Gobierno Central, para evitar duplicidad del gasto). Esta métrica se privilegió por sobre aquella referida al monto del gasto real en cada tipo, debido a que el gasto público en la mayor parte de los ítems a lo largo del tiempo es incremental, por tanto, el análisis se distorsiona al utilizar las cifras en pesos reales, dado que en la mayor parte de los casos el gasto en años electorales (como son los últimos de cada periodo presidencial) son mayores que los periodos no electorales. II. Principales resultados del modelo aplicado 1) Variables que presentan un cambio de comportamiento en años electorales En el cuadro 1, se muestra un resumen de los resultados estadísticos obtenidos, donde se asocian los tipos de gasto público de interés seleccionados con aquellas variables del modelo que capturan el efecto de dicho gasto en años electorales y en años previos a una elección. Esto con el fin de evaluar si existe un comportamiento distinto en años electorales, basado en la evidencia arrojada con el modelo de análisis. Las marcas de color en la tabla indican, en el caso del naranjo, que el parámetro asociado a la variable de gasto es significativo estadísticamente al 95% de confianza, y en el caso del color azul, que dicho parámetro no es estadísticamente significativo. De esta forma, las variables interés utilizadas en el modelo para capturar el comportamiento del gasto en años electorales se visualizan en el cuadro siguiente. Las variables denominadas “AñoElectoral”, y “Año Previo Elec.”, son las que muestran cuál es el cambio que se produce en el peso del gasto analizado en el mismo año de las elecciones y previo a éste. En caso de que el color de estos parámetros sea naranjo, entonces existe evidencia estadística para decir que el gasto respectivo es significativamente distinto en años electorales (o en años previos a una elección), en comparación a un año normal, y por tanto, podríamos estar en presencia de un gasto potencialmente utilizado para fines electorales. Para fines prácticos, se muestra en el cuadro nº 1 los resultados de la significancia estadística de las variables antes indicadas para cada ítem de gasto analizado, Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas excluyendo el resto de las variables que sirvieron para aislar otros efectos potenciales que pudiesen afectar el comportamiento de los distintos tipos de gasto en años electorales2. Cuadro 1 Matriz parcial de resultados de significancia de variables relevantes utilizadas en el modelo de análisis para cada ítem de gasto analizado Fuente: elaboración propia en base a resultados estadísticos obtenidos En base a estos resultados, podemos concluir que los ítems de gasto vinculados a la compra de “combustible”, “pagos de honorarios”, “transferencias de capital“ a privados (aportes) y los gastos por “proyectos de inversión”, son los que presentan mayor evidencia estadística de tener un comportamiento distinto en años electorales en comparación a un año tradicional. Adicionalmente, se destaca el gasto en “viáticos”, que no es estadísticamente significativo en años electorales, pero sí lo es para el caso del año previo a una elección. En otras palabras, el gasto por este concepto presenta un comportamiento distinto en el año previo a una elección, en comparación con un periodo normal. 2 Para revisar con mayor detalle el modelo y el conjunto de variables completas, puede solicitar el documento que sintetiza la metodología empleada para este estudio al siguiente correo: contacto@observatoriofiscal.cl Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas 2) Diferencias de gastos en años de elecciones en relación a años normales (cifras obtenidas con el modelo) para cada variable relevante3 a) Gasto personal contratado a honorarios De acuerdo a los resultados obtenidos, se concluye que el peso del gasto en honorarios como porcentaje del gasto total de los programas presupuestarios del Gobierno Central, se incrementa en promedio en 1,2 puntos porcentuales más, comparado con el gasto experimentado en un periodo normal, variación que es estadísticamente significativa en el periodo revisado, es decir, en los años electorales los programas presupuestarios del Gobierno Central tienden a destinar proporcionalmente más recursos a la contratación de honorarios en desmedro de otros ítemes de gasto. b) Gastos en compras de combustible Para el caso del gasto por compras de combustible, se observa en base a los resultados del modelo, que se trata de un gasto que tiende a incrementar en años electorales su peso proporcional en el gasto total del conjunto de programas presupuestarios del Gobierno Central, con respecto de los años tradicionales, siendo esta diferencia estadísticamente significativa. Ahora, como se trata de un gasto que representa un porcentaje bajo del gasto de las instituciones, el incremento estimado en años electorales alcanza una cifra de solo 0,1 puntos porcentuales más en promedio a lo largo del tiempo. Pese a ello, en términos monetarios, como se verá más adelante, estas diferencias se traducen en cifras relevantes como para considerar su impacto en el gasto corriente de los servicios públicos. c) Gastos por transferencias de capital a privados Este gasto por transferencias al sector privado consiste en desembolsos financieros sin contraprestación de bienes y servicios, destinados a gastos de inversión o la formación de capital. Entre este tipo de gasto se puede mencionar, por ejemplo, los aportes que entregan los Servicios de Vivienda y Urbanismo de cada región a los ciudadanos a través de los Fondos Solidarios de vivienda o el Sistema de Subsidios Habitacionales; o también puede citarse los aportes que entregan organismos como SERCOTEC a través de fondos concursables como el “Capital Semilla”, que financia la compra de equipos, maquinarias y otros bienes de capital para el fortalecimiento de negocios de pequeños empresarios. Los 3 Cabe notar que las cifras de participación de cada tipo de gasto sobre el gasto total de cada programa presupuestario, excluyó los montos por concepto de transferencias que cada programa haya realizado al Gobierno Central, para efectos de no duplicar el gasto de los servicios. Para mayor detalle, solicite documento metodológico a contacto@observatoriofiscal.cl Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas resultados del modelo en este tipo de gasto indican que en los años electorales, y de manera más importante aún, en los años previos a una elección presidencial, se incrementa su participación en el gasto total de los programas presupuestarios del Gobierno Central total, en una cifra que oscila entre 3,6 y 5,2 puntos porcentuales más que en un año normal. d) Gastos en proyectos de inversión Los resultados para los proyectos de inversión, que incluyen el gasto asociado a las obras civiles, estudios y diseño de las inversiones en infraestructura, indican que su proporción en el gasto total de los programas presupuestarios del Gobierno Central, tiende a disminuir en años electorales con respecto a los años normales, es decir, muestra un comportamiento contrario a las variables analizadas anteriormente. De acuerdo a los resultados, en un año electoral el gasto por inversión cae 3,5 puntos porcentuales respecto a un año normal, lo cual también se evidencia para el año previo, donde experimenta una caída en torno a 2,8 puntos porcentuales. 3) Diferencias de gastos en años de elecciones comparado a años normales para cada variable relevante (analizadas de forma descriptiva) En este apartado se pretende valorizar la magnitud de los resultados arrojados con el modelo de análisis. Esta estadística se muestran de manera global (para todos los años desde 2000), y también desglosada según el periodo presidencial que se trate (Lagos, primer gobierno de Bachelet, y Piñera). Se excluyen los datos del gobierno actual de Bachelet, con el objeto de hacer comparable las cifras globales y por periodo presidencial, dado que aún no se realiza las elecciones presidenciales en el actual periodo. De esta forma, el gasto de los periodos 2000-2004, 2006-2008 y 2010-2012, se contrastan con los años electorales 2005, 2009 y 2013, respectivamente. a) Gasto en personal contratado a honorarios Para efectos de analizar cuáles son las carteras ministeriales que más aumentan en promedio su gasto en honorarios por programa presupuestario, como porcentaje del gasto total, al comparar los años electorales versus los normales, se observa que aquellos programas pertenecientes a los ministerios del Interior y Salud son los que evidencian consistentemente en todos los periodos presidenciales que el peso del gasto en honorarios sobre el gasto total se incrementa en los años electorales (con cifras promedio en torno a 1,2 y 0,43 puntos porcentuales, respectivamente). Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Por otro lado, es posible notar que ministerios como el de Agricultura, Transportes y Secretaría General de la Presidencia, son los que exhiben las mayores diferencias porcentuales promedio en la participación de su gasto en horarios, de forma global, con cifras cercanas a 4,5, 3,5 y 2,4 puntos porcentuales, respectivamente. No obstante, esta magnitud se ve alterada por la existencia de un periodo presidencial en cada ministerio mencionado, donde el peso del gasto en honorarios sobre el total de cada programa disminuye en un año electoral. Cuadro 2 Diferencia promedio por programa presupuestario entre el gasto en honorarios en años electorales y los años normales, agrupadas por ministerio, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje promedio del gasto total por programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES Si revisamos los programas presupuestarios que en promedio más incrementan la participación de su gasto en honorarios como porcentaje de su gasto total en años electorales, y que al mismo tiempo, presenten estas diferencias de forma constante en todos los periodos presidenciales analizados, destacan el Programa de Vialidad y Transporte Urbano –SECTRA- del Ministerio de Transporte, con una diferencia promedio cercana a 4,8 puntos porcentuales, seguido de la Secretaría General de la Presidencia, con un 3,2 puntos de incremento en años electorales, y los programas asociados a los Gastos de Funcionamiento de los Gobiernos Regionales de las regiones I, II, III, V, VI, VIII, X y XII, con una diferencia promedio del orden de un 3 puntos porcentuales en cada periodo presidencial. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 3 Programas presupuestarios con mayores diferencias promedio entre el peso porcentual del gasto en honorarios en años electorales vs años normales, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES. Nota: los programas que se muestran en la gráfica cumplen con: (i) ser aquellos con mayores incrementos en años electorales, y (ii) presentar este comportamiento en todos los periodos presidenciales analizados (2000-2005, 2006-2009, 2010-2013) b) Gastos en compras de combustible En el caso del gasto por compras de combustible, se evidencia que en promedio, las diferencias en la participación porcentual del gasto por este concepto en años electorales para los programas presupuestarios, son más significativas para los del Ministerio Agricultura y del Ministerio de Defensa, donde se aprecian porcentajes promedios de participación del gasto en combustible sobre el gasto total de cada programa presupuestario en torno al 0,2 y 0,16 puntos porcentuales, respectivamente. Al mismo tiempo, en ambas carteras ministeriales se presenta el mismo comportamiento al alza en todos los periodos presidenciales analizados. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 4 Diferencia promedio por programa presupuestario entre el gasto por compras de combustible en años electorales y los años normales, agrupadas por ministerio, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES Luego, si revisamos los programas presupuestarios que más incrementan proporcionalmente sus gastos en combustible en periodos electorales, y que al mismo tiempo, presenten este comportamiento en todos los periodos presidenciales analizados, destacan los Organismos de la Industria Militar y la Armada de Chile, ambos del Ministerio de Defensa (con un 0,26 y 0,24 puntos porcentuales de incremento, respectivamente), seguido por el Servicio Nacional para la Prevención del Consumo de Drogas y Alcohol, dependiente del Ministerio del Interior (con un 0,12 puntos porcentuales). Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 5 Programas presupuestarios con mayores diferencias promedio entre el peso porcentual del gasto por compras de combustible en años electorales vs años normales, para el periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES c) Gastos en iniciativas de inversión En los siguientes cuadros se muestran las diferencias del gasto en proyectos de inversión en años electorales versus los años normales (expresados como porcentaje del gasto total de los programas) según ministerio, de acuerdo al análisis descriptivo de los datos. Se aprecia que, en términos de peso porcentual, el gasto en inversión promedio cae con mayor fuerza en los programas presupuestarios del Ministerio del Interior (principalmente en los programas de inversión de los gobiernos regionales), en torno a un -12,7 puntos porcentuales, seguido por aquellos que integran el Ministerio de Transportes (con un -4,5 puntos porcentuales promedio) y el de Agricultura (con una cifra promedio cercana a -2,9 puntos porcentuales). Por otro lado, se aprecia que los programas del Ministerio de Vivienda presentan una diferencia promedio significativa (en torno a los -10,7 puntos porcentuales), pero que no es consistente dicha caída en todos los periodos presidenciales. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 6 Diferencia promedio por programa presupuestario entre el gasto por proyectos de inversión en años electorales y los años normales, agrupadas por ministerio, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES En detalle, si revisamos los programas presupuestarios que más disminuciones porcentuales presentaron en sus gastos relativos a proyectos de inversión en periodos electorales, y que al mismo tiempo, este comportamiento fuese permanente en todos los periodos presidenciales analizados (según se muestra en el cuadro 9), destacan principalmente el Servicio de Vivienda y Urbanismo de la región de Tarapacá, dependiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, (con un -20,7 puntos porcentuales de disminución); seguido por la Inversión Regional de los Gobiernos Regionales de las regiones de Aysén (con un -17,8 puntos porcentuales); Los Lagos (con un -16,4 puntos porcentuales) y Tarapacá (con un -15,8 puntos porcentuales de disminución). Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 7 Programas presupuestarios con mayores disminuciones entre el peso porcentual del gasto por proyectos de inversión en años electorales vs años normales, para el periodo 2000- 2016 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES d) Gastos por transferencias de capital a privados Tal como se mencionó en el apartado 2, el gasto por este concepto, si bien en un conjunto de programas presupuestarios específicos experimenta incrementos significativos en años electorales, este comportamiento es más evidente aún en el año previo a las elecciones. En el siguiente cuadro se muestran las diferencias promedio entre el gasto por transferencias de capital a privados en años previos a una elección vs el resto de los periodos normales (excepto el año electoral), agrupados según ministerio, y expresados como porcentaje del gasto total neto de cada uno de los programas presupuestarios. Se aprecia que los programas del Ministerio de Vivienda (con una diferencia promedio superior al 12,8 puntos porcentuales), de Obras Públicas (con una cifra cercana al 7,3 puntos porcentuales) y Economía (con una cifra aproximada de 3,3 puntos porcentuales), son los que más destacan, al realizar gastos por este concepto que tienden a aumentar con mayor fuerza en años preelectorales, principalmente en dos de los tres periodos presidenciales analizados. Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 8 Diferencia promedio por programa presupuestario entre las transferencias de capital a privados en años pre-electorales y los años normales, agrupadas por ministerio, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa – Global y desglosado por periodo presidencial) Fuente: elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES Por su lado, si revisamos los programas presupuestarios que más incrementan proporcionalmente sus transferencias de capital a privados en periodos preelectorales, y que al mismo tiempo, presenten este comportamiento en todos los periodos presidenciales analizados, destacan principalmente los SERVIU de las regiones XI de Aysén, XII de Magallanes y VII del Maule, con un cifra porcentual de 13,1 puntos porcentuales; 12,5 y 12,2 puntos porcentuales respectivamente, además de la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas (con un 11,1 puntos porcentuales de diferencia). Las huellas de las elecciones presidenciales en el gasto de las instituciones públicas Cuadro 9 Programas presupuestarios con mayores diferencias promedio entre el peso porcentual del gasto por transferencias de capital a privados en años pre-electorales vs años normales, periodo 2000- 2013 (Cifras expresadas como porcentaje del gasto total de cada programa) Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas descriptivas obtenidas de los datos de ejecución presupuestaria DIPRES III. Principales conclusiones Los resultados de este análisis muestran que, de todos los tipos de gasto público analizados del conjunto total de programas presupuestarios contenidos en la Ley de Presupuestos, en el periodo comprendido entre el 2000 y 2016, el 34% de dichos tipos de gasto presentaron evidencia estadística de un comportamiento distinto en años de elecciones, y están asociados a contrataciones a honorarios, compra de combustible, pago de viáticos en cometidos y comisiones de servicio (en el año previo a las elecciones), transferencias a privados para gastos de capital (especialmente en el año anterior a las elecciones) y gastos por proyectos de inversión pública. Cabe preguntarse si el fenómeno identificado responde a condiciones propias que se dan en periodos electorales, o más bien se acerca a un comportamiento de gasto que permite pavimentar la senda para las elecciones, por parte de la coalición política gobernante. En este contexto, es importante mencionar la ausencia de un modelo presupuestario basado en desempeño en Chile. De hecho, si la rendición de cuentas del gasto transparentara los resultados de la gestión pública, y no solamente los inputs requeridos para ella -tal como ocurre hoy día-, existiría un incentivo concreto a no usar fondos de todos los chilenos con fines electorales. Si hubiese la intención de hacerlo, las instituciones igual deberían rendir cuentas acerca de los resultados de su gestión, sometido al escrutinio de los ciudadanos.