J 38a Bezoekadres: De Rotterdam, Wilhelminakade 179 Postadres: Postbus 1130 Van : Gemeente Rotterdam Datum : 28 april 2017 Onderwerp : Impact Wet Open Overheid gemeente Rotterdam 3000 BC Rotterdam Internet: www.rotterdam.nl Inleiding Het initiatiefvoorstel m.b.t. de Wet Open Overheid (Woo) zal impact hebben op de wijze waarop de gemeente met informatie moet omgaan. Met name de registerplicht en actieve openbaarmaking vereisen aanpassingen en doorontwikkelingen in de gemeentelijke informatiehuishouding. In dit document worden in de mate van het mogelijke antwoorden op de vragen gegeven, conform het aangeleverde format. Eerst worden de impact m.b.t. het register gepresenteerd, daarna die m.b.t. actieve openbaarmaking en tenslotte de impact m.b.t. technologie en gedrag. Als laatste onderdeel wordt er op de wisselwerking tussen Woo en andere domeinen, en op de ingangstermijnen ingegaan. Vooraf 1. Er wordt in het initiatiefvoorstel naar documenten verwezen. In de analyse wordt als basis aangenomen dat ontsluiting bij registerplicht en actieve openbaarmaking (in tegenstelling tot de normale ontsluiting (beschrijvingen; metadata) op dossier- of reeksniveau zoals in de archiefpraktijk toegepast) op documentniveau moet plaats vinden. Dit wordt verder in dit document toegelicht. 2. Er wordt aangenomen dat het niet zinvol is om documenten zonder context in het register op te nemen, en dat ze steeds aan het ‘dossier’ gekoppeld zijn, hoewel dit niet expliciet in het initiatiefvoorstel is opgenomen. 3. Indien aanname sub 2 niet het geval is, wordt het kostbaar om beheer (i.e. vernietiging) conform archiefwet op de documenten in het register uit te voeren. 4. Indien aanname sub 2 niet het geval is, betekent dit dat de beschrijvingsdiepte van individuele documenten uitgebreider moet worden dan de huidige archivistische beschrijvingsstandaarden voorschrijven. 5. Er wordt in dit document voor actieve openbaarmaking gebruik gemaakt van de e-depot applicatie van de gemeente. Om te voldoen aan de eisen van actieve openbaarmaking zal die applicatie functioneel moeten worden uitgebreid. 6. Niet vastgelegde gegevens (bijvoorbeeld een niet opgenomen (telefoon)gesprek waarvan ook geen (telefoon)gespreksnota wordt opgesteld), valt conform artikel 2.1 buiten de reikwijdte van de Woo. Het is aan de medewerkers om hetzij conform wet- en regelgeving, hetzij conform (interne) procedures, te bepalen of vastlegging noodzakelijk is. Slechts bij vastlegging is er sprake van een document. Blad: 2/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Impact registerplicht Vraag 1 Aantallen documenten In de Excel-bijlage zijn berekeningen over aantallen documenten niet gebaseerd op basis van categorieën documenten. Dit is op dit ogenblik niet mogelijk. De berekeningen zijn gebaseerd op clusters van taken/processen die door de organisatorische eenheden van de gemeente worden uitgevoerd. Taken/processen vormen de basis voor één van de onderdelen van het informatieoverzicht dat op basis van de Archiefwet wordt vereist. In totaal betreft het tussen 26 en 53 miljoen documenten (zie bijlage; indien de documenten die op de gemeenschappelijke K-schijf staan, niet worden meegerekend, betreft het 26 miljoen documenten). 26 miljoen documenten is in ieder geval een behoudende inschatting. Indien conform artikel 3.2.2 alleen ter behandeling ontvangen documenten en na behandeling verzonden documenten, in het register ter beschikking worden gesteld, is een schatting van 10% van 26 tot 53 miljoen documenten, dus 2,6 tot 5,3 miljoen documenten, aan de orde. Dat is exclusief heel veel e-mails (slechts voor een minimaal gedeelte in de bijlage opgenomen, omdat schattingen m.b.t. e-mail niet mogelijk bleken), social media communicatie, en een aantal onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Activiteiten De registerplicht noopt tot volgende activiteiten • Indien van toepassing anonimiseren (handmatig of automatisch, afhankelijk van type proces en stand van technologie) • Indien van toepassing handmatig uploaden van documenten • Indien van toepassing handmatig beschrijven van documenten • Indien van toepassing belanghebbenden contacteren om eventuele bedenkingen te uiten • Vernietigen van documenten, conform Archiefwet Op basis van deze handelingen is het noodzakelijk om tientallen extra fte aan te stellen. Wij ramen de impact voor deze activiteiten op minimaal € 2.500.000 per jaar, gebaseerd op circa 40 fte. Dat is een terughoudende inschatting. Uitsplitsing naar de verschillende activiteiten en impact op fte of kosten, is op dit ogenblik niet mogelijk. Vraag 2 Eenmalige ICT investeringen • Om de registerplicht efficiënt uit te voeren, is er een standaard applicatie nodig waarnaar de documenten kunnen worden geschreven om aan de registerplicht te voldoen. Er wordt vanuit gegaan dat selectie (bewaartermijnen) ook op de documenten in het register van toepassing is. • Het opnemen in het register houdt in dat er koppelingen nodig zijn vanuit diverse applicaties, waarin op dit ogenblik beschrijvingen (metadata) van documenten en de documenten zelf worden beheerd. Het betreft in Rotterdam tientallen systemen waaruit naar de registerapplicatie zal moeten worden geschreven. Het huidige applicatielandschap is hier niet op voorzien. • Voor de registerplicht is het noodzakelijk dat documenten –indien van toepassing– zo veel mogelijk geautomatiseerd worden geanonimiseerd. Hiervoor zal in een documentcreatie- of andere applicatie een geautomatiseerd mechanisme aanwezig moeten zijn om documenten geanonimiseerd in het register te kunnen opnemen. • Als gevolg van het vorige moet een groot aantal documenten in twee versies worden beheerd: één om te voldoen aan de Archiefwet (het origineel), een tweede versie geanonimiseerd om te voldoen aan de registerplicht (gemakkelijk doorklikbaar). Het is niet mogelijk om hiervan een reële impact in kosten weer te geven, maar het betreft majeure wijzigingen en doorontwikkelingen. Blad: 3/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Structurele beheerlasten Het register zal een nieuwe applicatie worden of zal worden geïntegreerd in een bestaande applicatie, bijvoorbeeld e-depot, met nieuwe functionaliteit. De koppelingen met andere applicaties zijn nieuw. Zowel de applicatie als het koppelvlak moeten beheerd worden. Hiervoor zal minstens een aantal fulltime fte op het vlak van beheer (functioneel, technisch en applicatiebeheer) nodig zijn. Vermits de koppeling naar diverse systemen leidt, zal er bij aanpassingen of vervanging van die systemen getest (ketentesten) moeten worden. Dit vergt ook capaciteit vanuit de aanleverende applicatie. Het is op dit ogenblik onmogelijk om dit te becijferen. Vraag 3 Aanloopkosten trainingen en awareness Geschat wordt dat er tussen 6.000 en 8.000 medewerkers moeten worden opgeleid. Er wordt vanuit gegaan dat er in aanloop naar de invoering van de wet diverse trainingen zullen moeten worden gegeven die volgende aspecten omvatten: • Introductie m.b.t. openbaarheid van bestuur • (Nieuwe) bepalingen uit de Woo • Algemene werkwijze m.b.t. openbaarmaking in de gemeente • Verschillen register en actieve openbaarmaking en de gevolgen voor de praktijk • Werkwijze m.b.t. privacy en anonimisering • Aandachtspunten, gespecificeerd naar clusters van processen en aanleverende applicaties • Knoppencursus m.b.t. anonimisering van documenten • Knoppencursus m.b.t. toevoeging van documenten aan register Wij zijn niet in staat om hiervoor een schatting van kosten te maken. Gezien het aantal medewerkers en het aantal aspecten dat in de trainingen aan bod moet komen, ramen wij het aantal trainingen van een dagdeel op tussen 1.800 en 2.400 (drie trainingen van een dagdeel met gemiddeld 10 medewerkers). Vermits de invoering van actieve openbaarmaking en registerplicht niet parallel zal verlopen, is de verwachting dat de bovenstaande trainingen en bewustwordingscampagnes twee maal zullen moeten worden georganiseerd. Vraag 4 Registerplicht t.o.v. informatieoverzicht Het informatieoverzicht als bedoeld in de Archiefwet omschrijft het overzicht als ‘een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van de bij dat overheidsorgaan berustende archiefbescheiden, geordend overeenkomstig het ten tijde van de vorming van het archief daarvoor geldende ordeningsstructuur’. In de archiefpraktijk worden er evenwel nagenoeg nooit (een uitzondering is bijvoorbeeld bij belangrijke overlegorganen zoals gemeenteraad en college) overzichten op documentniveau bijgehouden. Het informatieoverzicht vindt steeds op dossier- of reeksniveau plaats. De registerplicht geeft aan dat er op documentniveau moet worden ontsloten. Een dergelijke ontsluiting reikt verder dan de huidige praktijk op basis van de Archiefwet. Voorbeeld: • Op basis van de Archiefwet volstaat het om in het informatieoverzicht aan te geven dat er een subsidiedossier m.b.t. X door persoon A aanwezig is. • Op basis van de registerplicht moeten alle documenten m.b.t. het subsidiedossier afzonderlijk worden beschreven. Het register verplicht dus om tot op documentniveau te beschrijven. Met andere woorden, de registerplicht vergt een verdere uitwerking van het overzicht zoals vereist in de Archiefwet. Reden hiervoor is dat de Archiefwet en de archiefpraktijk fundamenteel uitgaan van de logische beschrijvingseenheid ‘dossier’ en bij de registerplicht de logische beschrijvingseenheid ‘document’ is. Termijnen en activiteiten op basis van de Archiefwet zijn gerelateerd aan de datum van afhandeling van het dossier; termijnen en activiteiten op basis van de Woo zijn gerelateerd aan de datum van creatie of vaststelling van documenten. Blad: 4/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Vraag 5 Impact op primaire processen • Bij alle primaire processen moeten er op documentniveau door medewerkers van het primaire proces betekenisvolle documentbeschrijvingen worden gemaakt. Dat is op dit ogenblik niet vereist. In een aantal processen bij de gemeente worden beschrijvingen op documentniveau gemaakt, vanwege de terugvindbaarheid van documenten tijdens de uitvoering van het proces; voor die processen is er op dit vlak dus geen meerwerk. • Inzoverre van toepassing moeten medewerkers van het primaire proces de documenten eerst anonimiseren en daarna uploaden in het register. • Inzoverre van toepassing vindt er een controle op de anonimisering (vier ogen principe) bij zeer gevoelige documenten plaats. Blad: 5/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Impact actieve openbaarmaking Vraag 1 Berekingen m.b.t. actieve openbaarmaking zijn bijzonder moeilijk omdat wij onvoldoende inzicht hebben in de categorieën documenten. Het gaat in ieder geval om een fractie van de bij het register genoemde aantallen. Vraag 2 Voor een aantal van de in de wet genoemde categorieën documenten is er reeds sprake van actieve openbaarmaking, met name voor de categorieën in artikel 3.3.2, sub a tot en met d (geheel) en sub e tot en met g, en i (gedeeltelijk). Dit gebeurt via het Raadsinformatiesysteem (RIS) en het Bestuurlijk Informatiesysteem (BIS). De selectie kan voor de meeste categorieën documenten geautomatiseerd verlopen. Daarbij wordt ingeschat dat categorie j uit artikel 3.3.2 het moeilijkst is om geautomatiseerd te selecteren. Door creatie van koppelingen en juiste aanduiding van documenttype door medewerkers is het o.i. mettertijd mogelijk om dit grotendeels geautomatiseerd te laten verlopen. Vraag 3 Eenmalige ICT investeringen • Om actieve openbaarmaking efficiënt uit te voeren, is er een standaard applicatie nodig waarnaar de documenten kunnen worden geschreven om ze actief openbaar te maken. Er wordt vanuit gegaan dat dit in een e-depot applicatie zal gebeuren. • Het opnemen in het e-depot houdt in dat er koppelingen nodig zijn vanuit diverse applicaties, waarin op dit ogenblik beschrijvingen (metadata) van documenten en de documenten zelf worden beheerd. Het betreft in Rotterdam tientallen systemen waaruit naar het e-depot zal moeten worden geschreven. Het huidige applicatielandschap is hier niet op voorzien. • Alternatief is dat er geen gebruik wordt gemaakt van koppelingen, maar van ‘exporten’ die dan semi-automatisch plaats vinden. Gezien de hoeveelheden en de termijn van 14 dagen, lijken koppelingen een meer geschikte technische oplossing. • Vooraleer openbaarmaking geschiedt, is het noodzakelijk dat documenten –indien van toepassing– zo veel mogelijk geautomatiseerd worden geanonimiseerd. Hiervoor zal in een documentcreatie- of andere applicatie een geautomatiseerd mechanisme aanwezig moeten zijn om documenten geanonimiseerd in het register te kunnen opnemen. • Als gevolg van het vorige moet een groot aantal documenten in twee versies worden beheerd: één om te voldoen aan de Archiefwet (het origineel), een tweede versie geanonimiseerd om te voldoen aan de eisen m.b.t. de actieve openbaarmaking (in dit opzicht lopen de eisen van register en actieve openbaarmaking gelijk). Het is niet mogelijk om hiervan een reële impact in kosten weer te geven, maar het betreft majeure wijzigingen en doorontwikkelingen. Vraag 4 Aanloopkosten trainingen en awareness Geschat wordt dat er tussen 6.000 en 8.000 medewerkers moeten worden opgeleid. Er wordt vanuit gegaan dat er in aanloop naar de invoering van de wet diverse trainingen zullen moeten worden gegeven die volgende aspecten omvatten: • Introductie m.b.t. openbaarheid van bestuur • (Nieuwe) bepalingen uit de Woo • Algemene werkwijze m.b.t. openbaarmaking in de gemeente • Verschillen register en actieve openbaarmaking en de gevolgen voor de praktijk • Werkwijze m.b.t. privacy en anonimisering • Aandachtspunten, gespecificeerd naar clusters van processen en aanleverende applicaties • Knoppencursus m.b.t. anonimisering van documenten • Knoppencursus m.b.t. toevoeging van documenten aan register Wij zijn niet in staat om hiervoor een reële inschatting van kosten te maken. Gezien het aantal Blad: 6/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 medewerkers en het aantal aspecten dat in de trainingen aan bod moet komen, ramen wij het aantal trainingen van een dagdeel op tussen 1.800 en 2.400 (drie trainingen van een dagdeel met gemiddeld 10 medewerkers). Vermits de invoering van actieve openbaarmaking en registerplicht niet parallel verloopt, is de verwachting dat de bovenstaande trainingen en bewustwordingscampagnes twee maal zullen moeten worden georganiseerd. Vraag 5 Van alle niet openbaar gemaakte documenten die onder de werking van de Woo vallen, zullen er jaarlijsten moeten worden opgesteld. Er zal extra capaciteit vereist zijn om de herijking na vijf jaar uit te voeren. Het is op dit ogenblik niet mogelijk om in te schatten welke orde van grootte die extra capaciteit betreft. Daarbij is het van belang dat de argumenten voor niet openbaarmaking worden bewaard, om de herijking na vijf jaar op gelijkaardige wijze uit te voeren. Vraag 6 Voor beiden geldt dat de documenten zich in goede, geordende en toegankelijke staat moeten bevinden. Indien bij openbaarmaking onder het regime van de Woo gebruik wordt gemaakt van de edepot applicatie, dan vindt openbaarmaking onder Woo en Archiefwet via dezelfde applicatie plaats. Vraag 7 Dit is gelijk aan het antwoord op vraag 5 bij impact register. Blad: 7/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Impact Woo in relatie tot technologische drivers en gedragsreacties Naar aanleiding van de overwegingen in de begeleidende tekst, de volgende aanmerkingen. • In bijvoorbeeld België en Vlaanderen is respectievelijk de Wet en het Decreet Openbaarheid van Bestuur van toepassing op alle bestuursdocumenten, i.e. ‘de informatie die in een bepaalde vorm is opgeslagen en waarover een overheid beschikt, ongeacht de drager waarop de informatie zich bevindt en ongeacht de vorm waarin de informatie opgeslagen is’. Dat gaat dus verder dan de huidige beperking tot documenten m.b.t. ‘bestuurlijke aangelegenheden’ in Nederland, en is te vergelijken met de invulling van document in artikel 2.1 van de Woo. • O.i. staan de bepalingen uit de Woo los van de manier waarop er op dit ogenblik o.a. via social media wordt gecommuniceerd, ook door bestuursorganen (cf. antwoord op vraag 1). Vraag 1 De impact van technologische veranderingen op de bepalingen in de Woo is relatief beperkt. Die technologische veranderingen hebben vooral impact op de bepalingen in de Archiefwet (artikel 3, beheer in goede, geordende en toegankelijke staat), en de uitdagingen die bij het gebruik van nieuwe technologieën daarbij ontstaan). De Archiefwet noodzaakt tot capture en beheer van documenten, de Woo vergt openbaarmaking en opname in een register van die documenten. Het belang van informatie als één van de bedrijfsmiddelen van de gemeente zal toenemen. De Woo noodzaakt meer dan nu het geval is, dat medewerkers van bestuursorganen beseffen dat zij met documenten van een openbaar bestuur werken, en dat die documenten mogelijk (deels) actief openbaar zijn. Ook het besef dat die documenten niet ‘hun’ documenten, maar de documenten van het bestuursorgaan zijn, zal o.i. als gevolg van de implementatie van de Woo toenemen (via awareness en trainingen). Vraag 2 Wij zien in de bepalingen en verplichtingen van de Woo en met name m.b.t. het register en de actieve openbaarmaking in eerste instantie geen uitdrukkelijk of slechts een beperkt verband met interactieve beleidsvorming. Het is op dit ogenblik immers mogelijk om actief documenten openbaar te maken met het oog op interactieve beleidsvorming. Met de invoering van Woo wordt de drempel voor individuen en/of groepen via de actieve openbaarmaking verlaagd om in het debat van beleidsvorming te participeren. Participatie is op dit ogenblik op basis van de passieve openbaarheid en inzoverre het betrekking heeft op bestuurlijke aangelegenheden al aan de orde. Vraag 3 Deze vraag is o.i. niet te beantwoorden. Vraag 4 Deze vraag is o.i. niet te beantwoorden. Vraag 5 Deze vraag is o.i. niet te beantwoorden. Vraag 6 Deze vraag is o.i. niet te beantwoorden. Vraag 7 De Woo vergt ten behoeve van de openbaarmaking dat aan de bepalingen m.b.t. de goede, geordende en toegankelijke staat zoals verwoord in artikel 3 van de Archiefwet wordt voldaan. Indien onvoldoende invulling is gegeven aan artikel 3 van de Archiefwet, is het (nagenoeg) onmogelijk om aan de bepalingen van de Woo te voldoen. De Woo verplicht o.i. evenwel niet tot geordende openbaarmaking van documenten. De Woo geeft invulling aan de openbaarheid van archiefbescheiden vóór overbrenging naar de archiefbewaarplaats. Openbaarheid na overbrenging is bepaald in de Archiefwet. Er mag dus verwacht worden dat naleving van de Archiefwet na implementatie van de Woo beter zichtbaar wordt. Of dit ook zal leiden tot verbetering van naleving van de Archiefwet, is o.i. niet te beantwoorden. Blad: 8/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Wisselwerking tussen Woo en andere rechtsdomeinen en beleidslijnen Vraag 1 Wij signaleren tegenstrijdigheden met privacywetgeving/Wbp en grote risico's op het gebied van privacywetgeving/Wbp. Ook na anonimisering is informatie éénvoudig tot personen te herleiden. Gevolg hiervan is een (enorme) toename aan datalekken en schadeclaims. In aanvulling hierop onderstrepen wij t.a.v. de juridische complicaties hetgeen in de Quick Scan Impact Woo staat opgenomen onder 4.4. “Daarnaast hebben wij indicaties gekregen dat uitvoering van de Woo tot spanningsvelden met andere wetgevingscomplexen kan leiden. In dit verband memoreren we dat de Autoriteit Persoonsgegevens ons heeft gemeld dat zij vraagtekens zet bij de houdbaarheid van de Woo in relatie met de Grondwet, de Wet bescherming persoonsgegevens en internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens”. en “In de toekomst worden de Archiefwet en de Woo dus de vindplaatsen. Daarnaast zijn er generiek geldende wetten die specifiek betrekking hebben op aspecten van informatie. Denk aan de Wet bescherming persoonsgegevens, de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, de Wet hergebruik overheidsinformatie en de Europese privacywetgeving. Daarnaast zijn er veel materiewetten en organisatiewetten in tal van beleidsdomeinen die tal van bepalingen bevatten rond de openbaarheid van specifieke vormen van informatie”. Ten aanzien van initiatieven rond open data zien wij geen interferentie omdat: • het doel anders is (hergebruik vs. veranwoording); • type van publicatie anders is (gegevensverzamelingen vs. documenten); • het doelpubliek anders is. Blad: 9/9 Impact Wet Open Overheid Rotterdam Datum: 28 april 2017 Ingangstermijnen Vraag 1 Actieve openbaarmaking kan worden ingevoerd zonder een register. Zie als voorbeeld de stad Antwerpen in Vlaanderen (België) die sinds 2015 actieve openbaarheid via het digitaal depot van de stad faciliteert. In België en Vlaanderen is er overigens geen wettelijke of decretale basis of verplichting voor een register. Voor de actieve openbaarmaking volstaat als applicatie een verder doorontwikkelde e-depotapplicatie en procedures en koppelingen om dit mogelijk te maken. Het register kan, inclusief bijkomende functionaliteit, mogelijk samenvallen met de e-depotapplicatie die voor actieve openbaarmaking wordt gebruikt. Het register vergt meer van de gemeente dan de actieve openbaarmakingsplicht. Vraag 2 Voor een aantal van de in de wet genoemde categorieën documenten is er reeds sprake van actieve openbaarmaking, met name voor de categorieën in artikel 3.3.2, sub a tot en met d (geheel) en sub e tot en met g, en i (gedeeltelijk). Dit gebeurt in de gemeente via het Raadsinformatiesysteem (RIS) en het Bestuurlijk Informatiesysteem (BIS). Openbaarmaking van de categorieën h en j tot en met l gebeurt op dit ogenblik niet. De invoering van actieve openbaarmaking voor de categorieën j en k is qua tijdsinvestering moeilijk in te schatten. De omvang van de twee categorieën beschikkingen was op korte termijn niet te becijferen, en maakt het onmogelijk om een termijn aan te geven. Wél is duidelijk dat de beschikkingen sub j en k in diverse applicaties worden gecreëerd, en er nog geen koppelingen bestaan naar bijvoorbeeld een e-depot om de actieve openbaarmaking vorm te geven. De beschikkingen sub h en l zijn duidelijker afgebakend en bevinden zich –op het eerste gezicht– in minder diverse applicaties. Wél is duidelijk dat een termijn van zes maanden kort is, zeker indien het initiatiefvoorstel op korte termijn wordt goedgekeurd (en die termijn van zes maanden dus snel van start gaat).