E. Liberté - Égalité ' Fraternité RÉPUBLIQUE FRANÇAISE MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR Secrétariat général _ .\ . _,_ ,\ DIRECTION DES LIBERTES PUBLIQUES PARIS, le H {IL i. '.. l' . JL 1H ET DES AFFAIRES JURIDIQUES SERVICE DU CONSEIL JURIDIQUE ET DU CONTENTIEUX Affaire suivie par Aude PLUMEAU audep umeauŒÎ‘nlerieutgouv. fr Tél: 01.40.07.49.79 Fax: 01.40.07.49.79 ŒLPAJ/CJC/SIAJ 11° P 2017—3 Le Ministre d’état, Ministre de l’Intérieur à Madame la Présidente de la Cour Administrative d’Appel de Nantes OBJET : Appel du jugement du tribunal administratif de Rennes n°1601739 du 15 juin 2017 armulant, au 31 octobre 2017, l’arrêté du préfet des Côtes—d’Armor du 18 février 2016 portant création de la commune nouvelle « Binic-Etables-sur-Mer » au lermars 2016. REF. : Dossier n°1601739-3 J’ai l’honneur d’interjeter appel du jugement n° 1601739 du 15 juin 2017, notifié au préfet des Côtes d’Annor le jour même, par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé l’arrêté du préfet des Côtes d’Armor du 18 février 2016 portant création de la commune nouvelle « Binic—Etables-sur-Mer » au ler mars 2016. Je défère ce jugement à votre censure pour les faits et moyens ci-dessous exposés. I — EXPOSE DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE Je renvoie, pour étayer les faits ci-dessous exposés, aux pièces produites en première instance devant le tribunal administratif de Rennes dans l’aflaire n° 1601 739. CAA-Nantes 1702558 - reçu le 07 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) ADRESSE POSTALE : PLACE BEAUVAU 75800 PARIS CEDEX 08- STANDARD 01.49.27.49.27 — 01.40.07.60.60 ADRESSE INTERNET : www.interieur.gouv.fr CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) Suites aux nouvelles possibilités d’évolutions institutionnelles ouvertes par la loi n°2015292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, les communes de Binic et Etables-sur-Mer ont engagé au second semestre 2015 une réflexion sur l’opportunité de création d’une commune nouvelle. Une information a été diffusée en commission plénière du conseil municipal d’Etables— sur—Mer les 22 octobre et 13 novembre 2015, puis en commission plénière des conseils municipaux de Binic et Etables—sur- Mer le 4 et 30 novembre 2015 pour la synthèse des groupes thématiques mis en place (finances, personnel, travaux, urbanisme, enfance, jeunesse, social ...) et sur le projet de charte de la commune nouvelle (document d’orientation sans valeur juridique qui a pour objectif de formaliser le projet commun de territoire défini par les élus). Des réunions publiques ont été organisées le 23 novembre à Binic et le 25 novembre à Etables-sur-Mer. Une réunion avec les associations s’est tenue le 17 novembre 2015 à Binic. Une autre réunion publique de présentation de la charte a eu lieu le 4 décembre à Etablesusur-Mer. En parallèle, des réunions d’information avec le personnel communal se sont déroulées à Etables-sur—Mer le 12 novembre et à Binic le 13 novembre 2015. Le 8 décembre 2015, par une délibération identique, les conseils municipaux des deux communes ont exprimé le voeu de la création d’une commune nouvelle entre Binic et Etables- sur—Mer. Des groupes de travail et un comité de pilotage ont été mis en place. Enfin, d’autres réunions publiques ont été organisées pour répondre aux interrogations de la population. Une commission plénière des conseillers municipaux a eu lieu le 25 janvier 2016 à Etablesvsur—Mer. Par délibérations en date du 2 février 2016, ces deux communes ont demandé au préfet de créer, à compter du 1"r mars 2016, une commune nouvelle composée des communes de Binic et Etables-sur—Mer dénommée « Binic—Etables-sur—Mer ». Un arrêté préfectoral a donc été pris le 18 février 2016 actant la création de cette commune nouvelle au 1elr mars 2016. Le 22 février 2016, un nouveau point d’information sur la création de 1a commune nouvelle était fait à l’occasion de la réunion du comité technique de Binic. Le 1cr mars 2016, le comité technique du centre de gestion départemental dont dépend Etables-sur—Mer rendait un avis favorable au projet de commune nouvelle. Suite à la création de la commune nouvelle, des élections professionnelles ont été organisées le 9 juin 2016 et 1e comité technique de la commune nouvelle de Binic—Etables—sur— Mer a été installé à l’occasion de sa première réunion le 8 juillet 2016 (PJ n°1). Il a été à nouveau réuni les 27 octobre et 13 décembre de cette même année pour être consulté sur les conséquences de la mise en place de la nouvelle commune (PJ n°2, 3 et 4). Par requête n° 1601739 enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes le 18 avril 2016, les associations « SOS Mariage forcé» et «Terroir de Bretagne » ont sollicité l’annulation de l’arrêté préfectoral du 18 février 2016 précité. CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) Par un jugement du 15 juin 2017, le tribunal administratif de Rennes a annulé ledit arrêté. C’est le jugement attaqué. Il — SUR LA RECEVABILITE DE L’APPEL AUREGARD DES REGLES DE DELAI Le jugement du tribunal administratif de Rennes n°1601739 du 15 juin 2017 a été notifié le jour même. La présente requête d’appel est donc recevable jusqu’au mercredi 16 août minuit. m -— SUR LA RÉGULARITÉ DU JUGEMENT 1. En considérant que l’arrêté préfectoral du 18 avril 2016 portant création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer était irrégulier en ce que les délibérations du 2 février 2016 des communes d’Etables-suerer et de Binic exprimant leur souhait d’une fusion des deux communes n’avaient pas été précédées de la consultation de leur comité technique, en méconnaissance des dispositions de l’article 33 de la loi n°84—53 du 26 janvier 1984, sans toutefois préciser sur laquelle des six hypothèses de consultation obligatoire du comité technique expressément prévues par cet article 33 ils se fondaient, les premiers juges ont entaché leur décision d’une insuffisance de motivation, ayant omis de préciser sa base légale. Je rappellerai en effet que les dispositions de l’article L. 9 du code justice administrative, aux termes duquel « Les jugements sont motivés », imposent aux juges du fond de répondre aux moyens non inopérants invoqués par le requérant (CE, n° 256260, 8 novembre 2004) et d’exposer les éléments de droit et de fait sur lesquels ils se fondent afin de mettre à même 1e juge de cassation d’exercer son contrôle (CE, n° 330407, 7 juillet 2010; CE, n° 300040, 27 juillet 2009 ; CE, n° 275106, 22 avril 2005), l’insuffisance de motivation s’appréciant en fonction de l’argumentation des parties développée devant le juge du fond (CE, n 119553, 131534, 131677, 25 novembre 1994, Ville de Nanterre et autres En l’espèce, la lecture du jugement contesté ne permet pas de savoir si le tribunal s’est fondé sur le 1° ou le 2°, ou éventuellement sur une des autres hypothèses prévues par l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 pour considérer que l’arrêté préfectoral en litige aurait dû être précédé de la consultation obligatoire des comités techniques concernés. Pour ce motif, le jugement sera annulé. 2. En considérant que l’association Terroir de Bretagne avait un intérêt à agir pour contester l’arrêté préfectoral du 18 février 2016 portant création de la commune nouvelle de Binic—Etables-sur-Mer alors même que cette association a pour objet la protection de l’environnement et que la création de la commune de BinicuEtables-sur- Mer est une mesure institutionnelle qui n’emporte pas de conséquences sur la protection environnementale du site de la commune et de ses environs, les premiers juges ont entaché leur décision d’une deuxième irrégularité. CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) 3. En considérant que l’association SOS Mariage forcé avait un intérêt à agir pour contester le même arrêté préfectoral du 18 février 2016 alors même cette association n’a été créée que le 13 février 2016 soit après les délibérations des deux conseils municipaux du 2 février 2016 demandant la création de la commune nouvelle au préfet des Cotes d’Armor, les juges du tribunal de Rennes ont entaché leur décision d’une troisième irrégularité. Par conséquent, le jugement étant entaché d’irrégularités, il ne pourra être qu’annulé. IV-SUR LE BIEN FONDÉ DU JUGEMENT luLes premiers juges ont entaché leur jugement d’une première erreur de droit en considérant que la décision de création d’une commune nouvelle impliquait nécessairement des conséquences sur l’ « organisation et le fonctionnement des services » ou « des évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels » au sens de l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors même qu’une telle décision n’emporte pas, par elle- même, de telles modifications ou de telles évolutions au sens de l’article 33 précité. La décision de demander la création d’une commune nouvelle n’entre pas dans les cas de consultations tels que définis par l’article 33 de la loi précitée : «Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1 ° A l’organisation et au fonctionnement des services ,' 2° Aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ,' 3°Aux grandes orientations relatives aux efi‘ectifs, emplois et compétences ; 4° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y aflérents ; 5° A la formation, à l’insertion et à la promotion de l ’égalité professionnelle ,' 6° Aux sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail. Les comités techniques sont également consultés sur les aides à la protection sociale complémentaire, lorsque la collectivité territoriale ou l’établissement public en a décidé l'attribution à ses agents, ainsi que sur l’action sociale ». La décision de principe tendant à la demande de création d’une commune nouvelle n’emporte pas en elle-même la consultation du comité technique. Au regard des dispositions de l’article 33 de la loi précitée, le comité technique est consulté pour avis sur l’organisation et le fonctionnement des services et sur les évolutions administratives ayant un impact sur les personnels. Ce n’est donc pas le projet de décision de fusion qui doit être soumis à son avis mais les conséquences éventuelles de cette décision s’il s’avère qu’elle entraîne une réorganisation des services. Or, comme l’explicitent les différents procès verbaux des réunions publiques et d’information du personnel communal, la décision de fusion ne prévoyait pas dans un premier temps d’évolution des administrations ni de modification des services : le statut quo a prévalu. Ce n’est que dans un second temps, une fois la commune nouvelle créée, que les projets de réorganisation ont été formalisés et soumis à l’avis préalable du comité technique de la commune nouvelle qui avait compétence pour donner un avis. CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) En outre, les comités techniques de Binic et d’Etableswsur-«Mer n’étaient ni représentatifs ni légitimes pour rendre un avis qui concerne les futurs services et l’organisation de la commune nouvelle. C’est ainsi que de nouvelles élections professionnelles ont eu lieu le 9 juin 2016, qui ont conduit à la mise en place d’un nouveau comité technique, légitime pour représenter la commune nouvelle. Ce nouveau comité technique a ainsi été réuni à trois reprises en 2016 afin de rendre un avis préalable sur toutes les questions relatives à l’organisation des services et aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels suite à la création de la commune nouvelle. Ainsi, le 8 juillet 2016 (PJ n°1), le nouveau comité technique a rendu son avis sur différents points d’organisations des services et notamment sur l’harmonisation du temps de travail. Par ailleurs, le 27 octobre 2016 (PJ n°2), il a examiné entre autres la modification du tableau des effectifs et le nouveau dispositif du régime indemnitaire. Réuni à nouveau le 13 décembre 2016 (PJ n°3), le comité technique a pu étudier le projet de nouvelle organisation des services techniques suite à la fusion. Enfin, il s’est réuni le 12 mai 2017 (PJ n°4), sur les ratios des avancements de grade et l’instauration d’un régime indemnitaire avec la mise en œuvre du RIFSEEP. Le comité technique légitime et compétent pour être consulté sur les conséquences de la création de la commune nouvelle est le nouveau comité technique de la commune nouvelle qui a été créé et non pas les comités techniques des deux anciennes communes : ces derniers ne représentent pas la commune nouvelle et ne sont pas légitimes pour donner un avis sur l’organisation d’un service d’une nouvelle collectivité. Pour ce motif, le jugement sera annulé. 2-Les premiers juges ont entaché leur jugement d’une deuxième erreur de droit en considérant que la création d’une commune nouvelle devait être précédé d’un avis du comité technique attaché à la commune alors même qu’une telle formalité de consultation obligatoire des comités techniques est prévue de manière expresse par la loi s’agissant d’autres types de fusions de collectivités territoriales et qu’en ce qui concerne les fusions de communes, l’article L .2113—2 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pas expressément une telle formalité. L’article L. 2113-2 du CGCT décrit précisément la procédure de création d’une commune nouvelle et ne mentionne aucunement la nécessité de recueillir l’avis du comité technique des communes concernées préalablement à la décision de fusion. Si tel avait été le cas, cette consultation aurait été explicitement mentionnée à l’article L. 2113—2 du CGCT, comme cela est le cas au deuxième alinéa du V. de l’article 114 de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Dans le cas des regroupements des régions, le législateur a ainsi expressément prévu la consultation des comités techniques : «Les comités techniques compétents sont consultés sur les conséquences du regroupement pour les personnels, dans les conditions définies à l’article 33 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ». CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) J’ajoute que cette précision figurait dès l’origine à l’article 35 du projet de loi présenté en première lecture au Sénat le 18 juin 2014, afin de préciser les modalités applicables aux agents et aux instances consultatives du personnel en cas de regroupement de régions. En rédigeant l’article L. 2113—2 du CGCT de la sorte, le législateur n’a pas entendu subordonner la décision de création d’une commune nouvelle à la consultation préalable des comités techniques des collectivités et de leurs établissements. Pour ce motif, le jugement sera annulé. 3-»Les premiers iuges ont entaché leur in __;n préciati considrant I_ _c uérants vaien __ ié’une arant omental découlan _nrincie de pan des traailleurs _rminaion des conitions au eus de . 'i dnce Danthon lor ême u’e écision e création de la commune nouvelle de Binic-Etables—sur—Mer n’emportait, en elle-même et à ce stade. aucune conséquence sur l’organisation ou le fonctionnement des services. Le jugement querellé retient que: «la consultation obligatoire du comité technique préalablement à l’adoption par le conseil municipal d’une délibération demandant la création d’une commune nouvelle, qui a pour objet d’éclairer ce conseil sur la position des représentants du personnel de la commune concernée, constitue pour ces derniers une garantie qui découle du principe de libre participation des travailleurs à la libre détermination des conditions de travail consacrée par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; ». En reprenant in extenso la jurisprudence Danthony (CE, n° 335477, 23 décembre 2011, Danthony et autres) qui concernait deux établissements publics de I’Etat, régis par un principe de spécialité et soumis à la tutelle de l’Etat, le juge a commis une erreur d’appréciation. Les règles applicables à un établissement public ne sont pas ainsi automatiquement transposables à une collectivité territoriale, dont l’assemblée délibérante règle, par ses décisions les affaires locales et régit par le principe de libre administration. Or en l’espèce, la décision de fusion des deux communes concernées en une commune nouvelle a été prise par chacun des deux conseils municipaux, qui sont les instances délibératives, chargées par leurs délibérations de régler les affaires de la commune. Ces instances comprennent des membres élus au suffrage universel direct lors des élections municipales et représentent les habitants. Dans ces conditions, elles ne peuvent être assimilées à des conseils d’administration d’établissements publics, dont elles diffèrent profondément par leur nature et leur rôle. En appliquant de manière automatique à des communes une jurisprudence qui concerne des établissements publics, le juge a ainsi commis une erreur d’appréciation. Par ailleurs, en considérant de manière automatique que le vice dans le déroulement de la procédure consultative a constitué une irrégularité de nature à entacher la légalité de l’acte, sans examiner précisément les circonstances de l’espèce, le tribunal administratif a commis une erreur manifeste d’appréciation. En effet, le Conseil d’Etat a, postérieurement à la jurisprudence Danthony, jugé que l’omission de la consultation préalable d’une commission avant la prise de décision par CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) l’administration compétente n’avait ni privé les intéressés d’une garantie ni exercé une influence sur le sens des décisions prises, dans les circonstances de l’espèce. (CE, Société Chiesi SA, 17 février 2012). Ainsi, en n’examinant que très succinctement les circonstances dans lesquelles est intervenue la décision de fusion des communes intéressées et du vice dans le déroulement de la procédure de consultation, le juge a commis une erreur d’interprétation. J’entends démontrer que le vice de procédure affectant les délibérations incriminées n’a pas privé à ce stade de la procédure les intéressés d’une garantie. En effet, il est constant au regard des pièces du dossier que la décision de fusion ne comportait pas en elle-même un projet de réorganisation des services ni d’évolution des administrations ayant un impact sur les personnels, contrairement au cas soulevé par la jurisprudence Danthony, où le conseil d’administration avait été appelé à se prononcer non seulement sur la décision de regroupement mais surtout sur les projets de statuts de la nouvelle école fusionnée. Or, en l’espèce, le conseil municipal a délibéré sur le principe même de la fusion, qui n’avait pas encore à ce stade conduit à un projet de réorganisation des services ni à des évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels. La jurisprudence Danthony n’est par conséquent pas transposable au cas d’espèce. Pour ces motifs, le jugement sera annulé. IV. SUR LE FOND DE L’AFFAIRE ET LA LEGALITE DE L’ARRETE DU 18 FEVRIER 2016 En ce qui concerne le fond de l’affaire, je m’en rapporte aux écritures produites en première instance par la préfecture des Côtes d’Armor. V. SUR LES CONSEQUENCES DE L’ANNULATION AU 3l OCTOBRE 2017 J e rappellerai que l’annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. CAA-Nantes 1702558 - reçu e O7 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle—ci contre les actes pris sur le fondement de l‘acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il aura déterminée (CE, ass., n°255886, 255887, 255888, 255889, 255890, 255891, 255892, 11 rnai 2004, Association « AC l » et autres) En l’espèce, l'application de la décision du juge de première instance a pour effet de faire disparaître la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer, de revenir à la situation antérieure au 1er mars 2016 et donc de devoir reconstituer les communes de Binic et d’Etables- sur—Mer. Aucune disposition législative ou réglementaire n'organise la « défusion » de communes. Dès lors, conformément à la jurisprudence du Conseil d‘Etat (18 février 1983, n° 28584, Cornet et a.) la procédure de modification des limites territoriales des communes, telles que prévues par les articles L. 2112—1 et suivants du CGCT est applicable. Au cas d'espèce, les conséquences de l’annulation de la création de la commune nouvelle de Binic-Etableswsur-Mer sont multiples et particulièrement lourdes en matière budgétaires et comptables. Toutes les opérations comptables issues de la procédure de fusion devront en particulier être mises en “oeuvre dans un sens inverse : cela signifie que les comptes fusionnés devront être repris compte par compte pour être ventilés vers les deux communes dans leur format et périmètre antérieurs. Les transferts des contrats et des biens deviendront caducs et seront rétrocédés aux communes. Les opérations comptables liées à la dette et aux emprunts, au patrimoine, les amortissements et les provisions retourneront après calculs aux deux communes. Des reversements de fiscalité et des corrections de rôles devront également intervenir. Dans ce contexte, il est particulièrement dommageable que la date d‘effet de la « défusion », soit fixée au 31 octobre 2017. Cette date intervient en effet en plein exercice budgétaire, ce qui ne manquera pas d’aggraver les difficultés de restitution des comptes pour les communes concernées. A cet égard, la direction générale des finances publiques et la direction générale des collectivités locales recommandent systématiquement et sauf exception dans le cas des fusions / « défusions » de communes, que celles-ci s'opèrent à compter du 1er janvier pour limiter la charge des opérations de gestion budgétaire et comptable. C’est pourquoi je vous demande, à titre subsidiaire, dans le cas ou vous confirmeriez l’annulation de l’arrêté préfectoral du 18 février 2016, de bien vouloir prévoir que l’annulation de l’arrêté portant création de la commune nouvelle de Biniantables-sur-Mer ne prenne effet qu’à compter du 1eJr janvier de l’année suivant laquelle le jugement sera prononcé, sous réserve de disposer d’un délai suffisant pour permettre au préfet des Côtes-d’Armor de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public. CAA-Nantes 1702558 - reçu e 07 septembre 2017 à 10:44 (date et heure de métropole) VI - CONCLUSIONS Par ces motifs, je conclus à ce qu’il plaise à votre Cour : A titre principal : - d’annuler le jugement n° 1601739 rendu par le tribunal administratif de Rennes le 15 juin 2017 ; -de rejeter la requête des associations « SOS Mariage forcé » et « Terroir de Bretagne ». A titre subsidiaire, si vous deviez confirmer l’annulation du jugement, moduler les effets dans le temps de l’arrêt à intervenir et prononcer le report des effets de l’annulation au 1"I janvier de l’année suivant laquelle l’arrêt sera prononcé, sous réserve de disposer d’un délai suffisant pour permettre au préfet des Côtes-d’Armor de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public. L’adjo'nt a hef du service du consei jl7rldique et du contentieux .z—F x - Laurent HANOTEAUX