No. XX­XX 

In the Supreme Court of the United States 
 

IN RE UNITED STATES OF AMERICA, ET AL. 
 
ON PETITION FOR A WRIT OF MANDAMUS  
TO THE UNITED STATES DISTRICT COURT  
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA 

 
PETITION FOR A WRIT OF MANDAMUS  

 
  NOEL J. FRANCISCO 

Solicitor General 
Counsel of Record 
CHAD A. READLER 
Principal Deputy Assistant 
Attorney General 
JEFFREY  B. WALL 
Deputy Solicitor General 
HASHIM M. MOOPPAN 
Deputy Assistant Attorney 
General 
JONATHAN Y. ELLIS 
JEFFREY E. SANDBERG 
Assistants to the Solicitor  
General 
MARK B. STERN 
ABBY C. WRIGHT 
THOMAS PULHAM 
Attorneys 

 

 
 

Department of Justice 
Washington, D.C. 20530­0001 
SupremeCtBriefs@usdoj.gov 
(202) 514­2217 

 QUESTION PRESENTED 

This dispute concerns the policy of immigration en­
forcement  discretion  known  as  Deferred  Action  for 
Childhood  Arrivals  (DACA).    In  2016,  this  Court  af­
firmed,  by  an  equally  divided  Court,  a  decision  of  the 
Fifth  Circuit  holding  that  two  related  Department  of 
Homeland Security (DHS) policies for exercising DHS’s 
enforcement discretion under federal immigration law, 
including an expansion of the DACA policy, were likely 
unlawful and should be enjoined.  See United States v. 
Texas, 136 S. Ct. 2271 (per curiam).  In September 2017, 
the Acting Secretary of Homeland Security decided to 
wind down the DACA policy. 
Respondents filed suit challenging that policy deter­
mination.  Without considering serious issues concern­
ing the district court’s jurisdiction and the reviewability 
of DHS’s decision, the court authorized immediate dis­
covery and ordered a sweeping expansion of the admin­
istrative  record  to  encompass  deliberative  and  other 
privileged materials, including White House documents 
covered by executive privilege.  Over a dissent by Judge 
Watford,  the  Ninth  Circuit  denied  mandamus  relief.  
The question presented is:  
 
Whether, in an action challenging a federal agency’s 
discretionary  enforcement  policy,  a  district  court  may 
order broad discovery and expansion of the administra­
tive  record  beyond  that  presented  by  the  agency,  in­
cluding through the compelled addition and public dis­
closure  of  deliberative,  pre­decisional  documents  and 
other privileged materials. 

(I) 

 PARTIES TO THE PROCEEDING 

Petitioners  (defendants  in  the  district  court,  and 
mandamus  petitioners  in  the  court  of  appeals)  are  the 
United States of America; Donald J. Trump, President 
of the United States; the United States Department of 
Homeland Security; Elaine C. Duke, Acting Secretary 
of  Homeland  Security;  and  Jefferson  B.  Sessions  III, 
Attorney General of the United States. 
Respondent  in  this  Court  is  the  United  States  Dis­
trict Court for the Northern District of California.  Re­
spondents also include the Regents of the University of 
California;  Janet  Napolitano,  President of the  Univer­
sity  of  California;  the  State  of  California;  the  State  of 
Maine; the State of Maryland; the State of Minnesota; 
the  City  of  San  Jose;  Dulce  Garcia;  Miriam  Gonzalez 
Avila;  Saul  Jimenez  Suarez;  Viridiana  Chabolla  Men­
doza;  Norma  Ramirez;  Jirayut  Latthivongskorn;  the 
County  of  Santa  Clara;  and  Service  Employees  Inter­
national  Union  Local  521  (collectively  plaintiffs  in  dis­
trict  court,  and  real  parties  in  interest  in  the  court  of 
appeals). 

(II) 

 TABLE  OF CONTENTS 

Page 
Opinions below .............................................................................. 1 
Jurisdiction .................................................................................... 1 
Statutory provisions involved ...................................................... 2 
Statement ...................................................................................... 2 
Reasons for granting the petition ............................................. 17 
A.  The government has no other adequate means  
to attain relief .................................................................. 18 
B.  The district court clearly and indisputably erred by 
ordering that deliberative and other materials  
be added to the administrative record, authorizing 
broad discovery, and summarily overruling the 
government’s assertions of privilege ............................. 18 
1.  The district court clearly and indisputably erred 
by ordering expansion of the administrative 
record and authorizing intrusive discovery ........... 19 
2.  The district court clearly and indisputably erred 
by ordering expansion of the administrative 
record to include deliberative materials ................. 27 
3.  The district court clearly and indisputably erred 
by summarily dismissing the government’s 
assertions of privilege............................................... 31 
C.  Mandamus relief is appropriate under the 
circumstances .................................................................. 32 
Conclusion ................................................................................... 34 
Appendix A  —  Court of appeals order denying a petition 
                                for mandamus (Nov. 16, 2017) .................... 1a 
Appendix B  —  District court case management order  
                                for all DACA actions in this district 
                                (Sept. 22, 2017) ........................................... 21a 
Appendix C  —  District court order re motion to  
                                complete administrative record  
                                (Oct. 17, 2012)............................................. 26a 
 
 
(III) 

 IV 
Table of Contents—Continued:                                                Page 
Appendix D  —  District court one­month continuance of  
                                due date for augmented administrative  
                                record and temporary stay of discovery  
                                (Nov. 20, 2017) ........................................... 45a 
Appendix E  —  Memorandum on Exercising  
                                Prosecutorial Discretion with Respect  
                                to Individuals Who Came to the United 
                                States as Children (June 15, 2012) .......... 47a 
Appendix F  —  Memorandum on Exercising  
                                Prosecutorial Discretion with Respect  
                                to Individuals Who Came to the United  
                                States as Children and with Respect to  
                                Certain Individuals Who Are the  
                                Parents of U.S. Citizens or Permanent  
                                Residents (Nov. 20, 2014) ......................... 52a 
Appendix G  —  Memorandum on Rescission of Deferred  
                                Action for Childhood Arrivals  
                                (Sept. 5, 2017) ............................................. 61a 
Appendix H  —  Statutory provisions .................................... 70a 
TABLE OF AUTHORITIES 

Cases:  
Arizona v. United States, 567 U.S. 387 (2012) ..................... 2 
Batalla Vidal v. Duke, No. 16­cv­4756,  
2017 WL 4737280 (E.D.N.Y. Oct. 19, 2017) ...................... 11 
Camp v. Pitts, 411 U.S. 138 (1973) ....................................... 20 
Checkosky v. SEC, 23 F.3d 452 (D.C. Cir. 1994) .......... 27, 28 
Cheney v. United States Dist. Court, 542 U.S. 367 
(2004) ........................................................................... passim 
Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe,  
401 U.S. 402 (1971).................................................. 20, 27, 30 
 

 

 V 
Cases—Continued: 

Page 

Florida Power & Light Co. v. Lorion, 470 U.S. 729 
(1985) .................................................................. 20, 24, 30, 33 
Heckler v. Chaney, 470 U.S. 821 (1985) ........................... 2, 21 
Hollingsworth v. Perry, 558 U.S. 183 (2010) ................ 17, 18 
Kansas State Network, Inc. v. FCC, 720 F.2d 185 
(D.C. Cir. 1983) ................................................................... 28 
Morgan v. United States, 304 U.S. 1 (1938) ................. 27, 31 
Mohawk Indus., Inc. v. Carpenter, 558 U.S. 100 
(2009) .................................................................................... 33 
Reno v. American­Arab Anti­Discrimination 
Comm., 525 U.S. 471 (1999) ................................. 2, 3, 21, 23 
Roche v. Evaporated Milk Ass’n, 319 U.S. 21 (1943)......... 33 
San Luis Obispo Mothers for Peace v. United States 
Nuclear Regulatory Comm’n, 789 F.2d 26  
(D.C. Cir.), cert. denied, 479 U.S. 923 (1986) ............. 14, 27 
Subpoena Duces Tecum Served on Office of 
Comptroller of Currency, In re, 156 F.3d 1279 
(D.C. Cir. 1998) ................................................................... 28 
Texas v. United States: 
86 F. Supp. 3d 591 (S.D. Tex.), 809 F.3d 134  
(5th Cir. 2015), aff ’d by an equally divided 
Court, 136 S. Ct. 2271 (2016) ...................................... 4 
809 F.3d 134 (5th Cir. 2015), aff ’d by an equally 
divided Court, 136 S. Ct. 2271 (2016) ......................... 4 
United States v. Armstrong, 517 U.S. 456 (1996) .............. 23 
United States v. Morgan, 313 U.S. 409 (1941) .............. 27, 31 
United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974)................. 22, 32 
United States v. Texas, 136 S. Ct. 2271 (2016) ..................... 4 
Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural 
Res. Def. Council, Inc., 435 U.S. 519 (1978) ............... 25, 29 
 

 

 VI 
Statutes: 

Page 

Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. 551 et seq. ............. 4 
5 U.S.C. 556(e) ................................................................. 28 
5 U.S.C. 701(a)(2) ..................................................... 21, 70a 
5 U.S.C. 706(2)(B) .................................................... 23, 71a 
Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C. 1101  
et seq. ...................................................................................... 2 
8 U.S.C. 1103(a)(1) ............................................................. 2 
8 U.S.C. 1158(b)(1)(A) ....................................................... 2 
8 U.S.C. 1182(a) (2012 & Supp. IV 2016) ........................ 2 
8 U.S.C. 1227(a) ................................................................. 2 
8 U.S.C. 1229b .................................................................... 2 
8 U.S.C. 1252(g) ....................................................... 21, 86a 
Regulatory Flexibility Act, 5 U.S.C. 601 et seq. ................... 5 
 

 

 In the Supreme Court of the United States 
 

No.    dfd 
IN RE UNITED STATES OF AMERICA, ET AL. 
 
ON PETITION FOR A WRIT OF MANDAMUS  
TO THE UNITED STATES DISTRICT COURT  
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA 

 
PETITION FOR A WRIT OF MANDAMUS  

 
The Solicitor General, on behalf of the United States, 
respectfully  petitions  for  a  writ  of  mandamus  to  the 
United States District Court for the Northern District 
of  California.   In the alternative, the  Solicitor  General 
respectfully requests that the Court treat this petition 
as a petition for a writ of certiorari to review the judg­
ment  of  the  United  States  Court  of  Appeals  for  the 
Ninth Circuit in this case.   
OPINIONS BELOW 

The  opinion  of  the  court  of  appeals  (App.,  infra,  
1a­20a)  is  not  yet  reported  in  the  Federal  Reporter,  
but  is  available  at  2017  WL  5505730.    An  order  of  the 
district  court  (App.,  infra,  26a­44a)  is  not  published  
in the Federal Supplement, but is available at 2017 WL 
4642324.   Two  additional  orders  of  the  district  court 
(App., infra, 21a­25a, 45a­46a) are unreported.   
JURISDICTION 

The judgment of the court of appeals was entered on 
November 16, 2017.  The jurisdiction of this Court is in­
voked  under  28  U.S.C.  1651  or,  in  the  alternative,  
28 U.S.C. 1254(1). 
(1) 

 2 
STATUTORY PROVISIONS INVOLVED 

Pertinent statutory provisions are reprinted at App., 
infra, 70a­86a. 
STATEMENT 

1.  The  Immigration  and  Nationality  Act  (INA),  
8  U.S.C.  1101  et  seq.,  charges  the  Secretary  of  Home­
land  Security  “with  the  administration  and  enforce­
ment” of the Act.  8 U.S.C. 1103(a)(1).  Individual aliens 
are  subject  to  removal  if,  inter  alia,  “they  were  inad­
missible at the time of entry, have been convicted of cer­
tain crimes, or meet other criteria set by federal law.”  
Arizona v. United States, 567 U.S. 387, 396 (2012); see 
8 U.S.C. 1182(a) (2012 & Supp. IV 2016); see also 8 U.S.C. 
1227(a).    As  a  practical  matter,  however,  the  federal 
government cannot remove every removable alien, and 
a “principal feature of the removal system is the broad 
discretion exercised by immigration officials.”  Arizona, 
567 U.S. at 396.   
For any individual alien subject to removal, Depart­
ment  of  Homeland  Security  (DHS)  officials  must  first 
“decide  whether  it  makes  sense  to  pursue  removal  at 
all.”  Arizona, 567 U.S. at 396.  After removal proceed­
ings  begin,  officials  may  decide  to  grant  discretionary 
relief,  such  as  asylum  or  cancellation  of  removal.    See  
8 U.S.C. 1158(b)(1)(A), 1229b.  And, “[a]t each stage” of 
the  process,  “the  Executive  has  discretion  to  abandon 
the endeavor.”  Reno v. American­Arab Anti­Discrim­
ination Comm., 525 U.S. 471, 483 (1999) (AADC).  Like 
other  agencies  exercising  enforcement  discretion,  in 
making these decisions, DHS must engage in “a compli­
cated balancing of a number of factors which are pecu­
liarly within its expertise.”  Heckler v. Chaney, 470 U.S. 
821, 831 (1985). 
 

 3 
2.  a.  In  2012,  DHS  announced the policy  known as 
Deferred Action for Childhood Arrivals, or DACA.  See 
App., infra, 47a­51a.  “Deferred action” is a practice in 
which the Secretary exercises discretion, “for humani­
tarian reasons or simply for [her] own convenience,” to 
notify an alien of her decision to forbear from seeking 
his removal for a designated period.  AADC, 525 U.S. at 
484.  A grant of deferred action does not confer lawful 
immigration status or provide any defense to removal.  
DHS  retains  discretion  to  revoke  deferred  action  uni­
laterally, and the alien remains removable at any time. 
DACA  made  available  deferred  action  to  “certain 
young people who were brought to this country as chil­
dren.”  App., infra, 47a.  Under the original DACA pol­
icy,  following  successful  completion  of  a  background 
check and other review, an alien would receive deferred 
action for a period of two years, subject to renewal.  Id. 
at 50a­51a.  The DACA policy made clear that it “con­
fer[red]  no  substantive  right,  immigration  status  or 
pathway  to  citizenship,”  stating  that  “[o]nly  the  Con­
gress, acting through its legislative authority, can con­
fer  these  rights.”    Id.  at  51a.    DHS  later  expanded 
DACA  (by  extending  the  deferred­action  period  from 
two to three years and loosening the age and residency 
guidelines),  and  also  created  a  new,  similar  policy  re­
ferred to as Deferred Action for Parents of Americans 
and Lawful Permanent Residents (DAPA), which made 
deferred  action  available  for  certain  individuals  who 
had a child who was a U.S. citizen or lawful permanent 
resident.  See id. at 52a­60a.   
In  2014,  Texas  and  25  other  States  brought  suit  in 
the Southern District of Texas to enjoin DAPA and the 
expansion of DACA.  The district court issued a nation­
 

 4 
wide preliminary injunction, finding a likelihood of suc­
cess on claims that DAPA and expanded DACA violated 
the  notice­and­comment requirements  of  the Adminis­
trative Procedure Act (APA), 5 U.S.C. 551 et seq.  Texas 
v. United States, 86 F. Supp. 3d 591, 607, 647, 665­678 
(2015).    The  Fifth  Circuit  affirmed,  holding  that  those 
policies  likely  violated  both  the  APA  and  the  INA.  
Texas v. United States, 809 F.3d 134, 146 (2015).  This 
Court  affirmed  that  judgment  by  an  equally  divided 
Court,  United  States  v.  Texas,  136  S.  Ct.  2271,  2272 
(2016) (per curiam), leaving in place the nationwide in­
junction against DAPA and the expansion of DACA.   
b.  In June 2017, Texas and other plaintiff States in 
the Texas case announced their intention to amend their 
complaint to challenge DACA in its entirety.  App., infra, 
66a.  On September 5, 2017, rather than engage in liti­
gation  in  which  DACA  would  be  challenged  on  essen­
tially the same grounds that succeeded in Texas, DHS 
decided to wind down the remaining DACA policy in an 
orderly fashion.  See id. at 61a­69a (Rescission Memo).   
In  the  Rescission  Memo,  the  Acting  Secretary  ex­
plained that, “[t]aking  into consideration  the  Supreme 
Court’s  and  the  Fifth  Circuit’s  rulings  in  the  ongoing 
litigation,” as well as advice from the Attorney General 
that the original DACA policy was unlawful and that the 
“potentially  imminent”  challenge  to  DACA  would 
“likely  * * *  yield  similar  results”  to  the  Texas  litiga­
tion, “it is clear that the June 15, 2012 DACA program 
should be terminated.”  App., infra, 66a­67a.  In light of 
the “complexities associated with winding down the pro­
gram,” however, the Rescission Memo stated that DHS 
would “provide a limited window in which it w[ould] ad­
judicate certain requests for DACA.”  Id. at 67a.  Spe­
cifically, it explained that DHS would “adjudicate—on an 
 

 5 
individual,  case  by  case  basis—properly  filed  pending 
DACA renewal requests  * * *  from current beneficiar­
ies  that  have  been  accepted  by  the  Department  as  of 
[September  5,  2017],  * * *   from  current beneficiaries 
whose  benefits  will  expire  between  the  date  of  this 
memorandum  and  March  5,  2018  that  have  been  ac­
cepted by the Department as of October 5, 2017.”  Id. at 
67a­68a.  It further provided that the government “[w]ill 
not terminate the grants of previously issued deferred ac­
tion  * * *  solely based on the directives in this memoran­
dum”  for  the  remaining  portion  of  an  alien’s  two­year 
period, which could last until March 2020 for some re­
cipients.  Id. at 68a. 
c.  Shortly after the Acting Secretary’s decision, re­
spondents brought these five related suits in the North­
ern  District  of  California  challenging  the  rescission  of 
DACA.  App., infra, 27a­28a.  Collectively, they allege 
that the termination of DACA is unlawful because it vi­
olates  the  APA’s  requirement  for  notice­and­comment 
rulemaking;  is  arbitrary  and  capricious;  violates  the 
Regulatory Flexibility Act, 5 U.S.C. 601 et seq.; denies 
respondents due process and equal protection; and vio­
lates  principles  of  equitable  estoppel.    Similar  chal­
lenges have also been brought in district courts in New 
York, Maryland, and the District of Columbia.  
The merits of respondents’ challenges to the Rescis­
sion Memo are not presented here, because the district 
court has not yet considered the government’s pending 
motion  to  dismiss  on  jurisdictional  and  justiciability 
grounds as well as for failure to state a claim.  This pe­
tition is addressed instead to that court’s extraordinary 
departure  from  bedrock  principles  governing  judicial 
review of federal agency action.  Before even consider­
ing  the  government’s  motion  to  dismiss,  the  district 
 

 6 
court has ordered sweeping additions to the administra­
tive record to include deliberative materials and allowed 
broad  discovery  into  the  subjective  motivations  of  the 
Acting Secretary and those who advised her, including 
White House officials.   
3.  a.  On September 21, 2017, the district court held 
an initial status conference to discuss a litigation sched­
ule.  9/21/17 Tr. 7. 1  The government explained that the 
cases  were  likely  subject  to  dismissal  on  threshold 
grounds, and accordingly proposed dispositive briefing 
as the first step.  Id. at 23.  The government explained 
that, at a minimum, no discovery would be appropriate 
prior to filing the administrative record and the court’s 
ruling  on  the  government’s  threshold  dispositive  mo­
tion.  Id. at 23, 34­35; see id. at 22 (explaining that “dis­
covery  at  this  point  would  be  premature  and  unneces­
sary and really inappropriate”).   
The  district  court  rejected  the  government’s  posi­
tion, stating that respondents’ proposal to take immedi­
ate  discovery  was  an  “excellent  idea.”    9/21/17  Tr.  20; 
see  also  id.  at  22­23.    The  court  entered  a  scheduling 
order  that  authorized  immediate  expedited  discovery, 
including depositions, document requests, interrogato­
ries, and requests for admission.  App., infra, 22a.  The 
order directed the government to produce an adminis­
trative  record  by  October  6,  2017.    Ibid.    And  it  set  a 
deadline  of  November  1  for  “[m]otions  for  summary 
judgment, provisional relief,  or  to dismiss,” id.  at  23a, 
with a hearing on those motions scheduled for Decem­
ber 20, id. at 25a. 
                                                      
   Citations are to the district court docket in Regents of the Uni­
versity of California v. United States Department of Homeland Se­
curity, No. 17­cv­5211. 
1

 

 7 
The  government  filed  the  administrative  record  on 
October 6, 2017, consisting of all non­deliberative mate­
rials compiled and considered by the Acting Secretary 
in  reaching  her  decision  to  rescind  the  DACA  policy.   
D. Ct. Doc. 64.  Respondents promptly filed a motion to 
“complete”  the  administrative  record,  demanding  the 
production of “[a]ll documents and communications cir­
culated  within  DHS  or  DOJ”  concerning  DACA;  “[a]ll 
documents and communications between DHS or DOJ 
and  * * *  the White House” concerning DACA; “[a]ll 
notices,  minutes,  agendas,  list[s]  of  attendees,  [and] 
notes”  from  meetings  held  about  DACA;  “[a]ll  docu­
ments  and  communications  evaluating  the  costs  and 
benefits” of rescinding DACA; and “[a]ll documents and 
communications  discussing  policy  alternatives  to  re­
scinding DACA.”  D. Ct. Doc. 65, at 1, 9­10 (Oct. 9, 2017) 
(footnote  omitted).    Respondents  also  demanded  that 
the government “produce the withheld [i.e., privileged] 
documents,  or  at  a  minimum,    * *  *    immediately  pro­
duce a privilege log.”  Id. at 16. 
b.  On October 10, 2017, the district court entered an 
order directing the government to file a “privilege log” 
by October 12, and to appear at an in­person hearing on 
October  16,  with  “hard  copies  of  all  emails,  internal 
memoranda,  and  communications  with the Justice De­
partment  on the subject  of rescinding DACA.”   D.  Ct. 
Doc. 67, at 1.  The government interpreted the order to 
require the production of a privilege log for only those 
documents that were actually considered by the Acting 
Secretary and bringing those documents to the hearing.  
See D. Ct. Doc. 71, at 3­4 (Oct. 12, 2017).  The govern­
ment filed a privilege log listing the documents from the 
Acting  Secretary’s files  and briefly identifying  the ba­
ses for privilege, see D. Ct. Doc. 71­2 (Oct. 12, 2017), and 
 

 8 
submitted copies of these documents for in camera re­
view.  
At the October 16 hearing, the district court clarified 
that, in fact, it had expected the government to have ar­
rived at the hearing with “[a]nything in the world that 
the  agency  has  on  the  subject  of  rescinding  DACA, 
whether  it  was  with  the  Justice  Department  or  not.”  
10/16/17 Tr. 10.  The government explained that it had 
not  interpreted  the  court’s  order  in  that  manner  and 
that complying with such an order “would have been im­
possible” due to the “enormous” volume of materials in­
volved.  Id. at 12.   
c.  Following the hearing, the district court granted 
in  substantial  part  respondents’  motion  to  “complete” 
the  administrative  record.    See  App.,  infra,  26a­44a.  
The court reasoned that “[t]he administrative record ‘is 
not  necessarily  those  documents  that  the  agency  has 
compiled and submitted as the administrative record.’ ”  
Id. at 29a (citation omitted).  Rather, the court contin­
ued, regardless of the reasons offered by an agency for 
its decision or the record an agency compiles to support 
its  reasoning,  the  “administrative  record”  for  judicial 
review  under  the APA  “ ‘consists  of  all  documents  and 
materials  directly  or  indirectly  considered  by  agency 
decision­makers,’ ”  ibid.  (citation  and  emphasis  omit­
ted),  including  any  documents  “reviewed  by  subordi­
nates,  or  other  agencies  who  informed  [the  decision­
maker] on the issues underlying the decision  * * *  ei­
ther verbally or in writing,” id. at 31a.  And it reasoned 
that, even in the absence of any evidence of bad faith by 
the  agency,  a  court  could  compel  the  production  of  all 
such documents if the plaintiffs could show, by clear ev­
idence, that any had been omitted from the record com­
piled and presented by the agency.  Ibid.   
 

 9 
The  district  court  further  concluded  that  respond­
ents had provided such evidence on the basis of four ob­
servations  about  the  existing  record.    First,  although 
the  record  included  advice  from  the  Attorney  General 
on  the  legality  of  DACA,  it  did  not  contain  any  docu­
ments  “supporting  (or  contradicting)  the  opinions  set 
forth” in his letter, such as “the legal research that led 
to th[e] [Attorney  General’s] conclusion.”  App., infra, 
33a, 38a.  Second, although the government “concede[d]” 
that  the  Acting  Secretary “received  advice from  other 
members  of  the  executive  branch”  and  had  listed  a 
“White House memorandum” in its privilege log, the ex­
isting record did not contain any nonpublic communica­
tions  from  “White  House  officials  or staff.”   Id.  at  34a 
(citations  omitted).    Third,  the  record  did  not  contain 
any  documents  from  the  Acting  Secretary’s  subordi­
nates providing their “input” on the Acting Secretary’s 
decision.  Ibid.  Fourth, the record did not include any 
“materials explaining the [agency’s] change in position” 
on  the  continuation  of  the DACA policy,  “with  two  ex­
ceptions”:  (1) the letter from the Texas Attorney General 
threatening to amend the complaint in the Texas suit to 
challenge the original DACA policy, and (2) the Attor­
ney General’s letter expressing his view that the origi­
nal DACA policy was unlawful and would likely be en­
joined.  Id. at 35a.  This, the court concluded, was clear 
evidence  that  the  government  had  excluded  relevant 
materials from the administrative record.  Ibid.  
The district court further determined that, because 
the  Acting  Secretary  had  pointed  to  concerns  about 
DACA’s  legality  in  rescinding  the  policy,  the  govern­
ment  had  categorically  “waived  attorney­client  privi­
lege  over  any  materials  that  bore  on  whether  or  not 
DACA  was  an  unlawful  exercise  of  executive  power.”  
 

 10 
App., infra, 39a.  And the court ruled—without briefing 
or individual discussion of any document—that 35 of the 
documents  submitted  for  in  camera  review  must  be 
filed on the public docket.  Id. at 43a.  It did not dispute 
that those documents were covered by the deliberative­
process privilege, but held that the privilege was over­
ridden  by  an  unspecified  “need  for  materials”  and  for 
“accurate fact­finding” in the litigation.  Id. at 40a.  More­
over,  although  several  of  those  documents  are  White 
House documents subject to a claim of executive privi­
lege,  the  court  announced  in  a  footnote,  again  without 
briefing, that “[none] of these documents fall[s] within 
the executive privilege.”  Id. at 40a n.7.   
On  these  bases,  the  district  court  ordered  the  gov­
ernment  to  “complete  the  administrative  record”  with 
“all  emails,  letters,  memoranda,  notes,  media  items, 
opinions and other materials directly or indirectly con­
sidered in the final agency decision to rescind DACA,” 
including “(1) all materials actually seen or considered, 
however  briefly,  by  Acting  Secretary  Duke  in  connec­
tion with” the challenged decision (except for those doc­
uments on the original privilege log that the judge had 
not ordered released); “(2) all DACA­related materials 
considered  by  persons  (anywhere  in  the  government) 
who  thereafter  provided  Acting  Secretary  Duke  with 
written advice or input regarding the actual or potential 
rescission  of  DACA”;  “(3)  all  DACA­related  materials 
considered  by  persons  (anywhere  in  the  government) 
who  thereafter  provided  Acting  Secretary  Duke  with 
verbal input regarding the actual or potential rescission 
of DACA”; “(4) all comments and questions propounded 
by  Acting  Secretary Duke to  advisors  or  subordinates 
or others regarding the actual or potential rescission of 
 

 11 
DACA  and  their  responses”;  and  “(5)  all  materials  di­
rectly  or  indirectly  considered  by  former  Secretary  of 
DHS  John  Kelly  leading  to  his  February  2017  memo­
randum  not  to  rescind  DACA.”    App.,  infra,  42a­43a 
(emphases added).   
The  district  court  further  directed  that,  if  the  gov­
ernment “redacts or withholds any” of these materials 
as privileged, it must submit another privilege log and 
“simultaneously lodge full copies of all such materials,” 
so that the court could “review and rule on each item.”  
App., infra, 43a.  The court’s order also specified that it 
“[wa]s  not  intended  to  limit  the  scope  of  discovery” 
sought by respondents.  Id. at 44a.   
d.  In  the  meantime,  respondents  served  numerous 
discovery requests upon the government, including re­
quests for production, interrogatories, requests for ad­
mission, and deposition notices.  In an effort to comply 
with  the  district  court’s  accelerated  discovery  dead­
lines, as well as similarly accelerated deadlines in cases 
challenging the rescission of DACA in the Eastern Dis­
trict  of  New  York, 2  DHS  undertook  a  dramatic  reas­
signment  of  attorney,  staff,  and  technology  resources.  
At DHS headquarters, all full­time litigation staff were 
“assigned  to  review  documents  in  the  various  DACA 
cases,” and additional attorneys in other legal practice 
                                                      
2
   The district court in those cases issued a similar series of orders 
authorizing immediate discovery and directing expansion of the ad­
ministrative  record.   See  Batalla  Vidal  v.  Duke,  No.  16­cv­4756, 
2017 WL 4737280 (E.D.N.Y. Oct. 19, 2017).  When the government 
filed a petition for a writ of mandamus, the Second Circuit stayed 
those orders pending adjudication of the petition.  See Order at 1, 
In re Duke, No. 17­3345 (Oct. 24, 2017).  That stay remains in place. 
 

 

 12 
areas were diverted to document review.  Stay Adden­
dum (Stay Add.) 9­10.  At Customs and Border Protec­
tion,  information­technology  staff  were  required  to 
suspend  “all  of  [their]  work  for  other  cases  and  court 
deadlines”  in  order  to  “expend  the  entire  resource  of  
E­Discovery’s  computer  server”  on  respondents’  dis­
covery requests.  Id. at 6.  At Citizenship and Immigra­
tion  Services,  numerous  attorneys  were  reassigned  to 
discovery in the DACA litigation, and information­tech­
nology staff “made responding to [these] discovery re­
quests”  their  “exclusive  focus,”  postponing  work  on 
agency investigations as a result.  Id. at 12.  And at Im­
migration and Customs Enforcement (ICE), “[one] out 
of  every  14  attorneys  in  ICE’s  legal  offices  across  the 
country” were “pulled  * * *  from immigration court ap­
pearance  responsibilities  and  other  regular  duties”  to 
handle  discovery  in  the  DACA  lawsuits.    Id.  at  16.  
Those efforts  were  “completely  unprecedented” in  the 
history of the agency.  Ibid.  
Respondents also noticed numerous depositions, in­
cluding of high­level government officials and senior ad­
visors.  To date, respondents have deposed six govern­
ment officials and have noticed the depositions of vari­
ous others, including the Acting Secretary of Homeland 
Security herself.   On October  24,  2017,  the magistrate 
judge overruled the government’s objections to the no­
ticed deposition of the Acting Secretary.  D. Ct. Doc. 94, 
at  1.    And,  although  the  government  has  not  yet  ap­
pealed  that  decision  to  the  district  court  due  to  inter­
vening  stays  of  discovery,  the  court  has  already  made 
clear its view.  See 10/16/17 Tr. 35 (“[M]y own view is I 
would order that deposition pronto.”).   
e.  In response to these extraordinary rulings and in­
trusions on the workings of the Executive Branch, the 
 

 13 
government indicated its  intent to seek  mandamus re­
lief  from  the  court  of  appeals,  and  moved  the  district 
court to stay all discovery and expansion of the admin­
istrative record pending the resolution of that request.  
See  D.  Ct.  Doc.  81  (Oct.  18,  2017).    The  district  court 
denied the motion.  See D. Ct. Doc. 85 (Oct. 19, 2017).  
4.  On October 20, 2017, the government filed its man­
damus petition in the court of appeals, together with an 
emergency request for a stay, explaining that “[t]he dis­
trict court’s conduct in this case depart[ed] from settled 
principles of judicial review of agency action.”  Gov’t C.A. 
Mandamus Pet. 2.  The government requested that the 
court of appeals issue a writ of mandamus to “stay the 
district court’s order to expand the administrative rec­
ord to include sensitive privileged materials—including 
documents from the White House—and to stay ongoing 
discovery, including the depositions of high­ranking gov­
ernment officials.”  Id. at 1.  
a.  The court of appeals initially granted the govern­
ment’s emergency stay request.  See 10/24/17 C.A. Order.  
But, on November 16, 2017, after expedited briefing and 
argument, a divided panel denied the government’s pe­
tition and lifted its prior stay.  App., infra, 1a­15a.  
The  panel  majority  (Judges  Wardlaw  and  Gould) 
concluded that the district court had not “clearly erred” 
in reasoning that “DHS failed to comply with its obliga­
tion  under  the  APA  to  provide  a complete  administra­
tive record to the court.”  App., infra, 3a.  Echoing the 
district  court’s  reasoning,  the  court  of  appeals  con­
cluded that a “complete” administrative record includes 
not  just  the  documents  that  the  agency  has  compiled 
and that “form the basis for [its] ultimate decision,” but 
“all  materials  that  might  have  influenced  the  agency’s 
decision.”    Id.  at  8a  (citations  and  internal  quotation 
 

 14 
marks omitted).  Like the district court, it found signif­
icant the absence of legal research supporting the Attor­
ney  General’s  legal  opinion,  materials  from  the  White 
House, and analysis from the Acting Secretary’s subor­
dinates.  Id. at 7a­8a.  On that basis, the panel majority 
reasoned that the district court could order production 
of “all documents and materials prepared, reviewed, or 
received by agency personnel and used by or available 
to the decision­maker, even [if] the final decision­maker 
did  not  actually  review  or  know  about  the  documents 
and materials.”  Id. at 10a (citation and emphasis omitted). 
In response to the government’s argument that the 
materials at issue were deliberative and properly form 
no part of the administrative record, the panel majority 
concluded  that  the  district  court’s  contrary ruling  was 
not clearly erroneous because the Ninth Circuit had not 
previously addressed that question.  App., infra, 14a.  And 
it distinguished contrary D.C. Circuit precedent on the 
ground  that  that  decision  concerned  deliberations 
among  the  members  of  a  multi­member  agency  board 
rather than within a single Cabinet agency.  Id. at 14a­15a 
(citing  San  Luis  Obispo  Mothers  for  Peace  v.  United 
States Nuclear Regulatory Comm’n, 789 F.2d 26 (D.C. 
Cir.) (en banc), cert. denied, 479 U.S. 923 (1986)). 
Finally, the panel majority discounted “the separation­ 
of­powers  concerns  raised  by  the  government.”    App., 
infra, 3a.  The majority rejected the government’s ar­
gument,  based  on  Cheney  v.  United  States  District 
Court, 542 U.S. 367 (2004), that “requiring White House 
officials to search for and assert privilege as to individ­
ual documents would be an unwarranted intrusion into 
executive decision­making.”  App., infra, 12a.  It noted 
that  Cheney  involved  civil  discovery  rather  than  the 
 

 15 
compilation of an administrative record.  Ibid.  The ma­
jority  suggested  that  Cheney  was  also  inapposite  be­
cause  “there  is  no  indication  that  either  [the  Presi­
dent’s] documents or those of the Vice President would 
fall  within  the  completed  administrative  record  as  or­
dered by the district court.”  Id. at 13a.  
b.  Judge  Watford  dissented.    App.,  infra,  16a­20a.  
In  his  view,  the  district  court’s  order  “constitute[d]  ‘a 
clear abuse of discretion,’ ” id. at 16a (citation omitted), 
and presented a “classic case in which mandamus relief 
is warranted,” id. at 20a.  Judge Watford observed that 
the  district  court’s  order  “violate[d]  two  well­settled 
principles  governing  judicial  review  of  agency  action 
under the [APA].”  Id. at 16a.  First, “a court ordinarily 
conducts its review ‘based on the record the agency pre­
sents to the reviewing court.’ ”  Ibid. (citation omitted).  
Second, “documents reflecting an agency’s internal de­
liberative  processes  are  ordinarily  not  part  of  the  ad­
ministrative record,” because “[t]he court’s function is 
to assess the lawfulness of the agency’s action based on 
the reasons offered by the agency.”  Id. at 17a.   
Judge Watford noted that the district court’s order 
“sweeps  far beyond” the normal scope  of APA review, 
extending even to “comments and questions propounded 
by Acting Secretary Duke to advisors” and other mate­
rials indisputably “deliberative in character.”  App., infra, 
19a­20a.  He emphasized that respondents had not made 
any showing of “ ‘bad faith or improper behavior’ on the 
part of agency decision­makers” to justify a departure 
from those well­established principles.  Id. at 18a (cita­
tion  omitted).    And  he  reasoned  that  “the  burden  im­
posed  by  the  [district  court’s]  order  is  exceptional 
enough to warrant the extraordinary remedy of manda­
mus.”  Id. at 16a.   
 

 16 
5.  a.  Hours after dissolution of the stay, the district 
court ordered the government to file the “complete ad­
ministrative  record”  within  six  days,  by  noon  on 
Wednesday, November 22, 2017.  D. Ct. Doc. 188, at 1 
(Nov. 16, 2017).  Expressing its intention to seek emer­
gency  relief  from  this  Court,  the  government  filed  in 
both the court of appeals and the district court motions 
for a stay pending this Court’s resolution of the govern­
ment’s forthcoming petition.  11/17/17 C.A. Mot. to Stay; 
D. Ct. Doc. 191 (Nov. 19, 2017).  Both of those motions 
were denied.  Stay Add. 1­2, 3­4.   
b.  Remarkably, after seeking immediate record ex­
pansion and discovery, and vigorously opposing the gov­
ernment’s  mandamus  petition,  respondents  filed  their 
own motion in district court to stay all expansion of the 
administrative record and all discovery until the district 
court ruled on both respondents’ motion for a prelimi­
nary injunction and the government’s motion to dismiss.  
D.  Ct.  Doc.  190  (Nov.  19,  2017).    Respondents  volun­
teered that they sought this relief in an effort to “obvi­
ate  Defendants’  efforts  to  obtain  a  stay  from  the  Su­
preme Court.”  Id. at 4. 
c.  On November 20, 2017, the district court entered 
an  order  staying  all  discovery  until  December  22,  and 
“allow[ing]  the  government  an  additional  month  [i.e., 
until December 22] to compile and to file the augmented 
administrative record.”  App., infra, 45a.  The court di­
rected, however, that “[a]lthough the government need 
not file until that date, it must promptly locate and com­
pile  the  additional  materials  and  be  ready  to  file  the 
fully augmented record by December 22.”  Id. at 45a­46a.  
In all other respects, the court denied respondents’ re­
quested stay.  Id. at 46a. 
 

 17 
REASONS FOR GRANTING THE PETITION 

The issuance of a writ of mandamus to a lower court 
is warranted when a party establishes that “(1) ‘no other 
adequate  means  [exist]  to  attain  the  relief  he  desires,’ 
(2) the party’s ‘right to issuance of the writ is “clear and 
indisputable,” ’ and (3) ‘the writ is appropriate under the 
circumstances.’ ”  Hollingsworth v. Perry, 558 U.S. 183, 
190  (2010)  (per  curiam)  (quoting  Cheney  v.  United 
States Dist. Court, 542 U.S. 367, 380­381 (2004)) (brack­
ets in original).  As Judge Watford recognized, all three 
criteria are plainly met by the district court’s extraor­
dinary disregard for settled principles of judicial review 
of agency action and sweeping intrusions into the inter­
nal deliberations and privileged communications of the 
Executive  Branch,  including  the  White  House  itself.  
This Court should issue a writ of mandamus directly to 
the  district  court  correcting  these  errors.    See  ibid. 
(This Court may “issue the writ of mandamus directly 
to a federal district court.”). 
In the alternative, because the court of appeals’ de­
cision is equally inconsistent with the precedents of this 
Court, and creates a conflict with decisions of the D.C. 
Circuit on important, recurring issues of judicial review 
of  agency  action,  this Court  may wish  to construe  this 
petition as a petition for a writ of certiorari, grant the 
writ, and reverse the court of appeals’ refusal to grant 
mandamus relief. 3 
                                                      
   In  Cheney,  which  involved  circumstances  similar  to  this  case, 
this Court granted the government’s certiorari petition but declined 
to issue extraordinary relief, noting that “this Court wa[s] not pre­
sented with an original writ of mandamus.”  542 U.S. at 391.  Peti­
tioners  seek  mandamus  directly  to  the  district court  here  because 
its errors are clear and indisputable.   
3

 

 18 
A.  The Government Has No Other Adequate Means To Attain 
Relief 

Absent  mandamus  relief, the  district  court’s  orders 
will  be  effectively  unreviewable  on  appeal  from  final 
judgment.    If  the  court’s  order  to  compile  the  “com­
plete” administrative record is not immediately vacated 
and if the orders requiring discovery and public filing of 
deliberative materials are allowed to take effect, there 
will be no going back.  The White House, DHS, and the 
Department of Justice (DOJ) will have been required to 
collect, review,  and  assert privilege  as  to  thousands of 
additional documents; numerous deliberative materials 
will have been made public; various privileges, including 
executive  privilege,  will  have  been  breached  based  on 
the court’s existing erroneous privilege rulings (and any 
more that follow); and high­ranking government officials 
will have been deposed.  As Judge Watford recognized—
and  the  majority  did  not  dispute—these  circumstances 
“remove this case from the category of ordinary discov­
ery orders where interlocutory appellate review is una­
vailable,”  Cheney,  542  U.S.  at  381,  and  they  make  it  a 
“classic  case  in  which  mandamus  relief  is  warranted,” 
App., infra, 20a (Watford, J., dissenting).   
B.  The District Court Clearly And Indisputably Erred By Or­
dering That Deliberative And Other Materials Be Added To 
The Administrative Record, Authorizing Broad Discovery, 
And  Summarily  Overruling  The  Government’s  Assertions 
Of Privilege   

The government’s right to a writ of mandamus stay­
ing record expansion and discovery is “clear and indis­
putable.”  Perry, 558 U.S. at 190 (citation omitted). 4  In 
                                                      
  The court of appeals stated in a footnote that “[i]ssues regarding 
supplementation—as opposed to completion—of the record and the 
4

 

 19 
the  name  of  “complet[ing]”  the  administrative  record 
and  facilitating  judicial  review,  the  district  court  au­
thorized  discovery  and  ordered  the  production  of  “all 
DACA­related  materials”  considered  by  any  person 
“anywhere in the government” who provided written or 
verbal input to the Acting Secretary and “all comments 
and  questions propounded by  Acting  Secretary Duke” 
to any person “regarding the actual or potential rescis­
sion of DACA and their responses.”  App., infra, 42a­43a.  
Those  materials  are  expressly  defined  to  include  vast 
categories of deliberative, nonpublic documents, includ­
ing “all emails, letters, memoranda, notes, media items, 
opinions  and  other  materials”  in  the  possession  of  the 
Acting  Secretary’s  subordinates  and  advisers.    Id.  at 
42a.  That order upends fundamental principles of judi­
cial review of agency action in several respects. 
1.  The district court clearly and indisputably erred by 
ordering expansion of the administrative record and 
authorizing intrusive discovery 

a.  First, the district court plainly erred by authoriz­
ing  discovery  and  ordering  the  government  to  “com­
plete” the administrative record with materials beyond 
those presented by the agency to the court.  App., infra, 
42a­43a.    This  Court  has  held  that,  in  agency  review 
                                                      
propriety of discovery on the non­APA claims, including the propri­
ety of depositions, are not properly before us at this time, and we do 
not address them.”  App., infra, 2a­3a n.1.  But the government ex­
pressly objected to all record expansion and all discovery in the dis­
trict court, see p. 6, supra, and it “respectfully ask[ed] th[e] [court 
of appeals] to issue a writ of mandamus to stay the district court’s 
order to expand the administrative record  * * *  and to stay ongoing 
discovery,”  Gov’t  C.A.  Mandamus  Pet.  1.    Those  issues  therefore 
were squarely before that court, and they are similarly before this 
Court. 

 

 20 
cases, “[t]he APA specifically contemplates judicial re­
view on the basis of the agency record.”  Florida Power 
& Light Co. v. Lorion, 470 U.S. 729, 744 (1985) (empha­
sis  added).   “The focal  point  for  judicial review  should 
be  the  administrative  record  already  in  existence,  not 
some new record made initially in the reviewing court.”  
Id.  at  743  (brackets  and  citation  omitted).    And  “[t]he 
task of the reviewing court is to apply the appropriate 
APA standard  of  review   * *  *   to the  agency  decision 
based on the record the agency presents to the review­
ing court.”  Id. at 743­744.   
It is only in cases where the agency has provided no 
explanation for its decision, or where challengers have 
made a “strong showing of bad faith or improper behav­
ior,” that a district court may go beyond the agency rec­
ord and “require the administrative officials who partic­
ipated in the decision to give testimony explaining their 
action.”    Citizens  to  Preserve  Overton  Park,  Inc.  v. 
Volpe, 401 U.S. 402, 420 (1971).  Where, as here, neither 
exception has been met, the validity of the agency’s ac­
tion “must  * * *  stand or fall on the propriety of that 
finding, judged, of course, by the appropriate standard 
of review,” Camp v. Pitts, 411 U.S. 138, 143 (1973) (per 
curiam), and “based on the record the agency presents 
to the reviewing court,” Florida Power & Light, 470 U.S. 
at 744.  The district court’s sweeping expansion of the ad­
ministrative record—in the face of the Acting Secretary’s 
contemporaneous  and  reasonable  explanation  for  her 
decision—directly contradicts this Court’s precedents. 
The district court’s error in ordering discovery and 
vastly  expanding  the  administrative  record  is  particu­
larly  manifest  in  light  of  the  nature  of  the  agency’s  
decision:    a  policy  determination  by  the  Acting  Secre­
tary to wind down, in orderly fashion, a previous policy 
 

 21 
of  prosecutorial  discretion  that  itself  created  no  sub­
stantive rights.  As the government has explained in its 
pending motion to dismiss, see D. Ct. Doc. 114, at 17­20 
(Nov.  1,  2017),  that  decision  is  unreviewable  under  
8  U.S.C.  1252(g),  which  prohibits  actions  challenging 
“ ‘deferred  action’  decisions  and  similar  discretionary 
determinations   * * *   outside  the streamlined process 
that Congress has designed”—i.e., after a final decision 
of removal—Reno v. American­Arab Anti­Discrimina­
tion Comm., 525 U.S. 471, 485 (1999); see id. at 485 & 
n.9, and constitutes an unreviewable exercise of prose­
cutorial discretion under 5 U.S.C. 701(a)(2), see Heckler 
v. Chaney, 470 U.S. 821, 828­835 (1985).   
But even assuming the decision is not entirely unre­
viewable,  it  was,  by  its  nature,  a  discretionary  state­
ment  of  policy  that  did  not  require  any  particular  evi­
dentiary or other record.  The Acting Secretary’s expla­
nation for her decision rested on her assessment of the 
risks presented by (and the ultimate legality of ) main­
taining  a  policy  (original  DACA)  that  was  materially 
identical  to  ones  (expanded  DACA  and  DAPA)  struck 
down by the Fifth Circuit in a decision affirmed by this 
Court, and that the plaintiffs who prevailed in that ear­
lier suit intended to challenge before the same court on 
the same grounds.  No factual or evidentiary record is 
required  to  evaluate  the  reasonableness  of  the  Acting 
Secretary’s policy and legal judgment.  There is thus no 
basis for the district court’s belief that a search for doc­
uments “anywhere in the government” is remotely nec­
essary to make sure that the agency is not “withholding 
evidence  unfavorable  to  [the  Acting  Secretary’s]  posi­
tion.”    App.,  infra,  29a,  42a­43a.    “Indeed,  it  would  be 
implausible to think that any such material exists.”  Id. 
at 18a (Watford, J., dissenting). 
 

 22 
The ordered record expansion and discovery are par­
ticularly egregious due to the burdens they impose not 
only on DHS and DOJ, but directly on the highest level 
of the Executive Branch, the White House itself.  This 
Court  held  in  Cheney  that  discovery  directed  to  the 
White House raises “special considerations” regarding 
“the  Executive  Branch’s  interests  in  maintaining  the 
autonomy  of  its  office”  and  “[t]he  high  respect  that  is 
owed to the office of the Chief Executive.”  542 U.S. at 
385 (citation omitted; brackets in original).  The “public 
interest requires that a coequal branch of Government  
* * *    give  recognition  to  the  paramount  necessity  of 
protecting the Executive Branch from vexatious litiga­
tion  that  might  distract  it  from  the  energetic  perfor­
mance of its constitutional duties.”  Id. at 382.   
Just  as  it  was  improper  for  the  district  court  in 
Cheney  to  require  the  White  House  to  search  for  and 
produce  “[a]ll  documents  concerning  any  communica­
tion relating to the  * * *  preparation of the” National 
Energy Policy Development Group’s final report, 542 U.S. 
at 387 (citation omitted), it is improper here for the dis­
trict court to order that White House officials search for 
and  produce  any  DACA­related  materials  considered 
by  anyone  “who  thereafter  provided  Acting  Secretary 
Duke” with any written or verbal input on her policy de­
cision, App., infra, 42a­43a.  That the court did so even 
before  it  rules  on  the  government’s  motion  to  dismiss 
and decides whether it can hear this case at all further 
underscores  its  failure  to  heed  this  Court’s  command 
that  the  “ ‘occasion[s]  for  constitutional  confrontation 
between the two branches’ should be avoided whenever 
possible.”  Cheney, 542 U.S. at 389­390 (quoting United 
States  v.  Nixon,  418 U.S.  683,  692 (1974))  (brackets  in 
original). 
 

 23 
Respondents  cannot  evade  these  limitations  on 
agency review by pointing to their constitutional claims.  
Constitutional challenges to agency action are governed 
by the APA just like any other challenge.  See 5 U.S.C. 
706(2)(B) (“The reviewing court shall  * * *  hold unlaw­
ful  and  set  aside agency  action,  findings,  and  conclu­
sions found to be  * * *  contrary to constitutional right, 
power, privilege, or immunity.”).  Indeed, the limitations 
imposed by the APA on discovery have particular force 
where,  as  here,  a  suit  raises  claims  of  discriminatory 
motive behind enforcement decisions.  In United States 
v. Armstrong, 517 U.S. 456 (1996), this Court explained 
that a “presumption of regularity supports” prosecuto­
rial  decisions.    Id.  at  464  (citation  omitted).    Thus,  “in 
the absence of clear evidence to the contrary, courts pre­
sume  that  [Executive  Branch  officials]  have  properly 
discharged  their  official  duties,”    ibid.  (citation  omit­
ted),  and  must  apply  “rigorous  standard[s]  for  discov­
ery in aid of ” discriminatory­enforcement claims, id. at 
468.    And  in AADC,  the  Court  explained  that  the  con­
cerns animating that rule are “greatly magnified in the 
deportation context” because of incentives for delay, the 
continuing  nature  of immigration  violations,  and  height­
ened separation­of­powers concerns.  525 U.S. at 489­491.   
b.  The court of appeals justified the district court’s 
expansion of the record based on its view that, if the ad­
ministrative record did not include “all documents and 
materials  directly  or  indirectly  considered  by  agency 
decision­makers,” App., infra, 5a (citation and emphasis 
omitted), the agency’s action would “become effectively 
unreviewable,” id. at 3a.  But that concern is misplaced 
and evinces a fundamental misconception of a reviewing 
court’s role under the APA.   
 

 24 
As  this  Court  has held, in  judicial review  of  agency 
action,  the  court  “is  not  generally  empowered  to  con­
duct a de novo inquiry into the matter under review and 
to reach its own conclusions based on such an inquiry.”  
Florida Power & Light, 470 U.S. at 744.  Its task is to 
determine  whether  the  agency’s  action  may  be  upheld 
on the basis of the reasons the agency provides and “the 
record  the  agency  presents  to  the  reviewing  court.”  
App., infra, 16a (Watford, J., dissenting).  If the agency’s 
rationale  is  reasonable  and  the  record  presented  sup­
ports that rationale, then the reviewing court’s inquiry 
is at an end and the agency’s decision must be sustained.  
If,  on  the  other  hand,  “the  record  compiled  by  the 
agency is inadequate to support the challenged action,” 
the result is equally straightforward:  the agency’s de­
cision  is  vacated  and  the  matter  is  remanded  to  the 
agency for it either to change its decision or to compile 
a record that will support it.  Ibid.; see Florida Power 
& Light, 470 U.S. at 744.  In either event, judicial review 
is  not  thwarted.    Rather,  the  agency’s  action  simply 
must “stand or fall” on the rationale and the record that 
the agency has compiled.  Thus, it is “the agency [that] 
bears the risk associated with filing an incomplete rec­
ord, not the challengers.”  App., infra, 17a (Watford, J., 
dissenting).   
The court of appeals relied heavily on informal guid­
ance provided by DOJ’s Environment and Natural Re­
sources Division (ENRD) to its client agencies in 1999.  
App., infra, 10a.  The ENRD document suggested that, 
when  compiling  an  administrative  record,  an  agency 
should include “all documents and materials prepared, 
reviewed, or received by agency personnel and used by 
or available to the decision­maker.”  Ibid.  But that for­
mer  guidance  by  ENRD  on  what  its  client  agencies 
 

 25 
should  include  in  the  administrative  record  is  not  the 
same as what the APA requires or what a court may or­
der  an  agency  to  produce.    Precisely  because  it  is  the 
agency  that  bears  the  risk  of  an  insufficient  record, 
agencies may, in some instances, choose to include more 
than the law requires.  But, outside of narrow circum­
stances not present here, that is the agency’s decision, 
not the reviewing court’s. 5  See Vermont Yankee Nuclear 
Power Corp. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 435 U.S. 
519, 549 (1978) (Courts may “not stray beyond the judi­
cial  province    * * *    to  impose  upon  the  agency  [their] 
own notion of which procedures are ‘best.’ ”). 
c.  The  court  of  appeals  posited  that  separation­of­
powers  concerns  about  intruding  upon  the  internal 
workings of a coordinate Branch were not implicated by 
the  district  court’s  order  because  the  burdens  on  the 
                                                      
  The ENRD’s original 1999 guidance recognized that distinction.  
See  App.,  infra,  32a  n.5  (explaining  that  the  guidance  was  not  in­
tended  to  place  any  limitations  on  the  “lawful  prerogatives  of  the 
Department of Justice or any other federal agency” in compiling an 
administrative  record)  (citation  omitted).    And  ENRD  has  reiter­
ated as much on multiple occasions since.  See Gov’t C.A. Mandamus 
Pet. Reply Addendum (Reply Add.) 5 (stating that the “1999 docu­
ment  does  not  dictate  any  requirement  for,  or  otherwise  provide 
binding guidance to, federal agencies on the assembly of the admin­
istrative  record,”  because  “[t]he  composition  of  an  administrative 
record is left to the sound discretion of the relevant federal agency, 
within the bounds of controlling law”); accord id. at 7 n.1.  The court 
of  appeals  found  “inexplicabl[e]”  the  timing  of  that  most  recent 
statement  by  ENRD.    App.,  infra,  11a.    But  ENRD  quite  clearly 
explained that it was prompted by a recent filing by the government 
in a different case before the Ninth Circuit implicating similar ques­
tions.   See  Reply  Add.  7  (“[W]e  want  to  make  sure  you  know  that 
the [In re] Price[, No. 17­71121,] petition represents the view of the 
United States on this issue.”).   
5

 

 26 
White House result from the completion of the adminis­
trative record, not ordinary civil discovery.  App., infra, 
12a­13a.  But the court of appeals provided no explana­
tion for why a discovery order issued under the guise of 
“completing”  an  administrative  record  would  intrude 
any  less  upon  the  “Executive  Branch’s  interests  in 
maintaining the autonomy of its office and safeguarding 
the  confidentiality  of  its  communications”  than  one  is­
sued through ordinary civil discovery—and none is ap­
parent.  Cheney, 542 U.S. at 385.   
The court of appeals also stated that “there is no in­
dication  that  either  [the  President’s]  documents  or 
those  of  the  Vice  President  would  fall  within  the  com­
pleted administrative record as ordered by the district 
court.”   App.,  infra,  13a.   But there is simply no  basis 
for that conclusion.  Indeed, it would be wholly implau­
sible  to  assume  that  neither  the  President  nor  Vice 
President provided any advice to the Acting Secretary 
concerning  her  decision.    The  court  of  appeals  recog­
nized  as  much  elsewhere  in  its  decision.    See  id.  at  7a 
(noting “evidence that [the White House] w[as] involved 
in the decision to end DACA, including the President’s 
own  press  release  taking  credit  for  the  decision”);  see 
also id. at 33a­34a (reasoning that “the White House has 
repeatedly emphasized the President’s direct role in de­
cisions concerning DACA”). 
*  *  *  *  * 
In short, as Judge Watford explained, “the desire for 
greater insight into how DHS arrived at its decision is 
not a legitimate basis for ordering the agency to expand 
the administrative record, unless [respondents] make a 
threshold factual showing justifying such action.”    App., 
infra, 16a.  No such showing was made here.  Ibid. 
 

 27 
2.  The district court clearly and indisputably erred by 
ordering  expansion  of  the  administrative  record  to 
include deliberative materials  

a.  The district court compounded its error by order­
ing that deliberative materials be added to the adminis­
trative record.  This Court has made clear that it is “not 
the function of the court to probe the mental processes” 
of the agency.  Morgan v. United States, 304 U.S. 1, 18 
(1938);  see  Overton  Park,  401  U.S.  at  420.    “Just  as  a 
judge cannot be subjected to such a scrutiny,  * * *  so 
the  integrity  of  the  administrative  process  must  be 
equally respected.”  United States v. Morgan, 313 U.S. 
409,  422  (1941)  (Morgan  II).    Thus,  in  Morgan  II,  the 
Court held that the trial court had erred in permitting 
the deposition of the Secretary of Agriculture “regard­
ing the process by which he reached the conclusions of 
his order, including the manner and extent of his study 
of  the  record  and  his  consultation  with  subordinates.”  
Ibid.    And  on  the  basis  of  these  precedents,  the  D.C. 
Circuit has long recognized that requests to supplement 
the  administrative  record  with  deliberative  materials, 
such as transcripts of an agency’s closed meetings, draft 
opinions, or internal memoranda, must similarly be re­
jected  absent  a  strong  showing  of  “bad  faith  [or]  im­
proper  conduct.”   San  Luis  Obispo  Mothers  for Peace 
v. United States Nuclear Regulatory Comm’n, 789 F.2d 
26, 28, 44­45 (en banc) (plurality opinion), cert. denied, 
479 U.S. 923 (1986); see id. at 45­46 (Mikva, J., concur­
ring in the result); see also Checkosky v. SEC, 23 F.3d 
452,  489  (D.C.  Cir.  1994)  (Randolph,  J.);  Checkosky,  

 

 28 
23 F.3d at 454 (per curiam) (rejecting petitioners’ chal­
lenge “as per Part V of Judge Randolph’s opinion”). 6   
“Agency  opinions,  like  judicial  opinions,  speak  for 
themselves.  And agency deliberations, like judicial de­
liberations, are for similar reasons privileged from dis­
covery.”  Checkosky, 23 F.3d at 489 (Randolph, J.).  Re­
quiring  public  disclosure  and  judicial  consideration  of 
deliberative  materials  would  “represent  an  extraordi­
nary intrusion into the realm of the agency” and impede 
the  Executive’s  ability  to  “engage  in  uninhibited  and 
frank discussions,” just as a “court could not fully per­
form its functions” without “assurance[s] of secrecy” for 
its own deliberative materials.  San Luis Obispo, 789 F.2d 
at 44­45. 
The APA’s provisions governing formal administra­
tive proceedings underscore the point.  In that context, 
the  APA  provides  that  the  “exclusive  record  for  deci­
sion” consists of “[t]he transcript of testimony and ex­
hibits, together with all papers and requests filed in the 
proceeding.”  5 U.S.C. 556(e).  Materials not “filed in the 
proceeding” pursuant to the agency’s procedures, such 
as internal agency documents memorializing the agency’s 
deliberations or agency personnel’s handwritten notes, 
are categorically outside the administrative record un­
der Section 556(e).  Although the APA does not contain 
a parallel provision prescribing the contents of the ad­
ministrative record for informal agency actions (like the 
statement  of  discretionary  enforcement  policy  here), 
there  is  no  reason  why  deliberative  agency  materials 
                                                      
   See also In re Subpoena Duces Tecum Served on Office of Comp­
troller of Currency, 156 F.3d 1279, 1279­1280 (D.C. Cir. 1998); Kansas 
State Network, Inc. v. FCC, 720 F.2d 185, 191 (D.C. Cir. 1983) (“[A]n 
agency’s action should be reviewed based upon what it accomplishes 
and the agency’s stated justifications.”). 
6

 

 29 
should be included in this context.  To the contrary, that 
character of the decision gives the agency more latitude 
in deciding what belongs in the record it compiles.  See 
Vermont Yankee, 435 U.S. at 549. 
The district court plainly violated these principles by 
ordering  the  production  of  “all  emails,  letters,  memo­
randa,  notes,  media  items,  opinions  and  other  materi­
als” considered by the Acting Secretary or her subordi­
nates  in  the  course  of  making  her  decision  to  rescind 
DACA,  as  well  as  “all  comments  and  questions  pro­
pounded  by  Acting  Secretary  Duke”  to  anyone  on  the 
subject.  App., infra, 42a­43a.  Indeed, the court justi­
fied  its  action  based  expressly  on  its  observation  that 
the  existing  record  did  not  include  obviously  delibera­
tive materials, such as advice from her subordinates or 
“legal research” regarding the Attorney General’s opin­
ion on the legality of DACA.  Id. at 38a; see id. at 42a­43a.  
But, as Judge Watford explained, “[d]ocuments analyz­
ing DACA’s potential legal infirmities, prepared to as­
sist the Acting Secretary in assessing the gravity of the 
litigation risk involved, fall squarely within the category 
of  deliberative  process  materials    * * *    presumptively 
outside the scope of what must be included in the admin­
istrative record.”  Id. at 18a­19a (Watford, J., dissenting).  
They are also irrelevant to assessing the reasonableness 
of the Acting Secretary’s legal and policy judgment. 
The district court stated that the government could 
withhold  documents  as  privileged  provided  that  it 
(1) submits  a  privilege  log  listing  all  withheld  docu­
ments, including the authors and recipients of each doc­
ument, the steps taken to ensure the confidentiality of 
each document, the date of each document, and its sub­
ject  matter,  D.  Ct.  Doc.  23,  at  5  (Sept.  13,  2017),  and 
 

 30 
(2) “simultaneously lodge[s] full copies of all such mate­
rials,  indicating  by  highlighting  (or  otherwise)  the  re­
dactions and withholdings,” App., infra, 43a.  But given 
that  such  documents  are  categorically  outside  the  ad­
ministrative record, the court had no basis for imposing 
that onerous burden on the government.  Nor, in light 
of the court’s treatment of the government’s assertions 
of  privilege  to  date,  see  pp.  31­32,  infra,  would  that 
course  provide  any  assurance  that  the  district  court’s 
procedures  would  successfully  protect  the  govern­
ment’s privileged communications in any event. 
The district court again exacerbated its error by in­
cluding  the  White  House  within  its  expansion  order.  
This Court in Cheney expressly rejected the contention 
that  the  White  House  could  sufficiently  protect  itself 
against intrusive discovery through individual privilege 
assertions,  holding  that  the  White  House  should  not  
unnecessarily be placed in the position of having to as­
sert executive privilege.  542 U.S. at 390.  As the Court 
explained,  “[o]nce  executive  privilege  is  asserted,  coe­
qual branches of the Government are set on a collision 
course,” and “[t]he Judiciary is forced into the difficult 
task of balancing the need for information in a judicial 
proceeding  and  the  Executive’s  Article  II  preroga­
tives.”  Id. at 389.  The district court was thus required 
to  “explore  other  avenues, short of  forcing  the  Execu­
tive to invoke privilege.”  Id. at 390. 
b.  The court of appeals’ only justification for the dis­
trict court’s order to produce deliberative materials was 
that  it  could  not  find  clear  error  because  the  court  of 
appeals  had  not  previously  addressed  the  propriety  of 
such an order.  App., infra, 14a.  But it should have been 
enough that this Court has addressed the subject.  See 
Florida Power & Light, 470 U.S. at 744; Overton Park, 
 

 31 
401  U.S.  at  420;  Morgan  II,  313  U.S.  at  422;  Morgan, 
304 U.S. at 18.  It is not within the authority of the court 
in an APA suit to probe the mind of the decisionmaker 
or the agency’s internal deliberations.   
3.  The district court clearly and indisputably erred by 
summarily  dismissing  the  government’s  assertions 
of privilege  

Finally,  the  district  court  added  insult  to  com­
pounded injury through its dismissive treatment of the 
government’s  assertions  of  privilege  over  the  docu­
ments produced for in camera review at the court’s di­
rection.    Despite  receiving  no  briefing  regarding  any 
specific assertion of privilege, the court ordered disclo­
sure of 35 documents protected by deliberative­process 
privilege  with  no  explanation  other  than  a  conclusory 
statement  that  “[t]he  undersigned  judge  has  balanced 
the deliberative­process privilege factors and determined 
in camera” that the documents must be disclosed.  App., 
infra,  43a.    Those  documents  include,  among  other 
things, the Acting Secretary’s handwritten notes on de­
liberations regarding the rescission of DACA, on legal 
advice she received regarding that policy decision, and 
on  the implementation  of the  wind­down  of  the  DACA 
policy.  Stay Add. 26.  The court offered no explanation 
why  such  documents  were  relevant  to  the  court’s  task 
on APA review at all, much less why the need for such 
documents  was  so  compelling  as  to  overcome  the  pre­
sumption against disclosure.   
The district court also gravely erred by ordering dis­
closure of various White House documents covered by 
executive  privilege.    The  court  declared  in  a  footnote 
that none “of these documents fall[s] within the execu­
tive  privilege,”  App.,  infra,  40a  n.7,  but  that  cursory 
statement is flatly incorrect.  One of these documents, 
 

 32 
for example, is a memorandum from the White House 
Counsel to the President.  Stay Add. 26.  The court pro­
vided  no  basis  for  its  disregard  of  executive  privilege, 
which is “fundamental to the operation of Government 
and inextricably rooted in the separation of powers un­
der  the  Constitution.”   Nixon,  418  U.S.  at  708.  There  
is  no  justification  for  the  court’s  dismissive  treatment  
of  “the  Executive’s  Article  II  prerogatives.”    Cheney,  
542 U.S. at 389. 
The  district  court  also  seriously  erred  in  declaring 
that  “[d]efendants  have  waived  attorney­client  privilege 
over any materials that bore on whether or not DACA 
was an unlawful exercise of executive power and there­
fore should be rescinded.”  App., infra, 39a.  The court 
based that extraordinary ruling on the fact that the Act­
ing Secretary’s decision followed consideration of litiga­
tion risk and the legality of the DACA policy.  Agencies, 
however, routinely announce their views of what the law 
requires  in  the  Federal  Register,  and  doing  so  has 
never  jeopardized  attorney­client  privilege.    Nor  does 
an agency’s consideration of a DOJ opinion, a salutary 
agency  practice,  especially  since  the  Acting  Secretary 
chose to include that opinion in the administrative rec­
ord she produced to defend her decision.  And even as­
suming the correctness of the Acting Secretary’s legal 
judgment  were  ever  found  relevant  to  disposition  of 
these cases, assessing its correctness would not depend 
on  the  “legal  research”  used  to  reach  that  conclusion.  
Id.  at  38a.    The  court’s  finding  of  a  blanket  waiver  of 
attorney­client privilege was wholly inappropriate. 
C.  Mandamus Relief Is Appropriate Under The Circumstances  

Although the writ of mandamus is extraordinary re­
lief,  this  Court  has  explained  that  it  is  appropriately 
used “to confine an inferior court to a lawful exercise of 
 

 33 
its prescribed jurisdiction,” Roche v. Evaporated Milk 
Ass’n, 319 U.S. 21, 26 (1943); “to prevent a lower court 
from  interfering  with  a  coequal  branch’s  ability  to  
discharge  its  constitutional  responsibilities,”  Cheney, 
542 U.S. at 382; and to correct “particularly injurious or 
novel privilege ruling[s],” Mohawk Indus., Inc. v. Car­
penter,  558  U.S.  100,  110  (2009).    The  district  court’s 
stark  departure  from  “fundamental  principles  of  judi­
cial  review  of  agency  action,”  Florida  Power  &  Light, 
470 U.S. at 743; its unwarranted intrusions on the “con­
fidentiality  and  autonomy”  of  the  highest  levels  of  the 
Executive Branch, Cheney, 542 U.S. at 389; and its cas­
ual disregard of the government’s legitimate assertions 
of executive and other privileges satisfies each of those 
justifications for  mandamus.   The denial  of  relief  here 
would  cause  “immediate  and  irreparable”  harm  to  the 
government  while  imposing  minimal  burdens  on  re­
spondents, who already requested much of the same re­
lief (in an effort to stave off this Court’s review).  App., 
infra,  20a.    Judge  Watford  did  not  overstate  matters 
when he called this a “classic case” for a writ of manda­
mus.  Ibid.   
 
 

 

 34 
CONCLUSION 

The  Court  should  issue  a  writ  of  mandamus  to  the 
district court, ordering it to halt all expansion of the ad­
ministrative  record  and  discovery.    In  the  alternative, 
the  Court  should  treat  this  petition  as  a  petition  for  a 
writ  of  certiorari,  grant  the  petition,  and  reverse  the 
court of appeals’ decision denying the petition for a writ 
of mandamus below. 
Respectfully submitted. 
  NOEL J. FRANCISCO 

Solicitor General 
Counsel of Record 
CHAD A. READLER 
Principal Deputy Assistant 
Attorney General 
JEFFREY  B. WALL 
Deputy Solicitor General 
HASHIM M. MOOPPAN 
Deputy Assistant Attorney 
General 
JONATHAN Y. ELLIS 
JEFFREY E. SANDBERG 
Assistants to the Solicitor  
General 
MARK B. STERN 
ABBY C. WRIGHT 
THOMAS PULHAM 
Attorneys 

 

DECEMBER 2017 
 

 

  

APPENDIX A 
UNITED STATES COURT OF APPEALS 
FOR THE NINTH CIRCUIT 
 

No. 17­72917 
D.C. Nos. 3:17­cv­05211­WHA, 3:17­cv­05235­WHA, 
3:17­cv­05329­WHA, 3:17­cv­05380­WHA, 
3:17­cv­05813­WHA 
Northern District of California, San Francisco 
IN RE:    UNITED STATES OF AMERICA; DONALD J. 
TRUMP; U.S. DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY; 
ELAINE C. DUKE, 
UNITED STATES OF AMERICA; DONALD J. TRUMP;   
U.S. DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY; ELAINE C. 
DUKE, IN HER OFFICIAL CAPACITY AS ACTING SECRETARY 
OF THE DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY, 
PETITIONERS 
v. 
UNITED STATES DISTRICT COURT FOR THE NORTHERN 
DISTRICT OF CALIFORNIA, SAN FRANCISCO,   
RESPONDENT, 
REGENTS OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA;   
JANET NAPOLITANO, IN HER OFFICIAL CAPACITY AS 
PRESIDENT OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA; STATE 
OF CALIFORNIA; STATE OF MAINE; STATE OF MINNESOTA; 
STATE OF MARYLAND; CITY OF SAN JOSE; DULCE GARCIA; 
MIRIAM GONZALEZ AVILA; VIRIDIANA CHABOLLA   
MENDOZA; NORMA RAMIREZ; COUNTY OF SANTA CLARA; 
SERVICE EMPLOYEES INTERNATIONAL UNION   
LOCAL 521; JIRAYUT LATTHIVONGSKORN; SAUL   
JIMENEZ SUAREZ, REAL PARTIES IN INTEREST 
 

 
(1a) 

 2a 
 

Petition for Writ of Mandamus 
Argued and Submitted Nov. 7, 2017 
Pasadena, California 
[Filed:    Nov. 16, 2017] 
 

ORDER 
 

Before:    WARDLAW,  GOULD,  and  WATFORD,  Circuit 
Judges. 
WARDLAW and GOULD, Circuit Judges: 
On  September  5,  2017,  the  Acting  Secretary  of  the 
Department  of  Homeland  Security  (“DHS”),  Elaine 
Duke, announced the end of DHS’s Deferred Action for 
Childhood Arrivals policy (“DACA”), effective March 5, 
2018.    Begun in 2012, DACA provided deferred action 
for  certain  individuals without  lawful  immigration  status 
who  had  entered  the  United  States  as  children.    Sev­
eral  sets  of  plaintiffs  sued  to  enjoin  the  rescission  of 
DACA under the Administrative Procedure Act (“APA”) 
and  under  various  constitutional  theories  not  relevant 
here. 
The  merits  of  those  claims  are  not  before  us  today.   
The  only  issue  is  a  procedural  one,  raised  by  the  gov­
ernment’s  petition  for  a  writ  of  mandamus.    The  gov­
ernment  asks  us  to  permanently  stay  the  district 
court’s  order  of  October  17,  2017,  which  required  it  to 
complete  the  administrative  record. 1     See  Order  re 
                                                 
   Issues regarding supplementation—as opposed to completion— 
of the record and the propriety of discovery on the non­APA claims, 
 
1

 

 3a 
 

Motion  to  Complete  Administrative  Record,  Regents   
of  the  Univ.  of  Cal.  v.  U.S.  Dep’t  of  Homeland  Sec.,   
No.  C  17­05211  WHA,  2017  WL  4642324  (October  17, 
2017) (“Order”).    We have jurisdiction pursuant to the 
All  Writs  Act,  28  U.S.C.  §  1651.    Because  the  district 
court did not clearly err by ordering the completion of 
the administrative record, we hold that the government 
has not met the high bar required for mandamus relief. 
One  note  at  the  outset:    We  are  not  unmindful  of 
the  separation­of­powers  concerns  raised  by  the  gov­
ernment.    However, the narrow question presented here 
simply does not implicate those concerns.    We consider 
only  whether  DHS  failed  to  comply  with  its  obligation 
under  the  APA  to  provide  a  complete  administrative 
record  to  the  court—or,  more  precisely,  whether  the 
district court clearly erred in so holding.    See Citizens 
to  Preserve  Overton  Park,  Inc.  v.  Volpe,  401  U.S.  402, 
420  (1971)  (“[R]eview is  to be based  on  the  full  admin­
istrative  record  that  was  before  the  Secretary  at  the 
time  he  made  his  decision.”).    This  obligation  is  im­
posed  to  ensure  that  agency  action  does  not  become 
effectively  unreviewable,  for  “[i]f  the  record  is  not 
complete,  then  the  requirement  that  the  agency  deci­
sion  be  supported  by  ‘the  record’  becomes  almost 
meaningless.”    Portland  Audubon  Soc’y  v.  Endangered 
Species  Comm.,  984  F.2d  1534,  1548  (9th  Cir.  1993).   
Assuring  that  DHS  complies  with  this  requirement— 
imposed  by  the  APA  on  all  agencies  and  embodied  in 
decades of precedent—is undoubtedly a proper judicial 
function. 
                                                 

including the propriety of depositions, are not properly before us at 
this time, and we do not address them here. 

 

 4a 
 

1.  “The  writ  of  mandamus  is  a  drastic  and  ex­
traordinary  remedy  reserved  only  for  really  extraor­
dinary  cases.”    In  re  Van  Dusen,  654  F.3d  838,  840 
(9th  Cir.  2011)  (quoting  Ex parte Fahey,  332  U.S.  258, 
259­60 (1947) (internal quotation marks omitted)).    In­
deed,  “only  exceptional  circumstances  amounting  to  a 
judicial usurpation of power or a clear abuse of discre­
tion  will  justify  the  invocation  of  this  extraordinary 
remedy.”    Cheney  v.  U.S.  Dist.  Court,  542  U.S.  367, 
380 (2004) (internal quotation marks and citations omit­
ted).    Ultimately,  the  issuance  of  the  writ  is  “in  large 
measure    .  .  .    a  matter  of  the  court’s  discretion.”   
Johnson  v.  Consumerinfo.com,  Inc.,  745  F.3d  1019, 
1023 (9th Cir. 2014) (quoting United States v. Sherman, 
581 F.2d 1358, 1361 (9th Cir. 1978)). 
Our  discretion  is  guided  by  the  five  factors  laid  out 
in Bauman v. U.S. District Court, 557 F.2d 650 (9th Cir. 
1977).    However,  we  need  not  consider  four  of  those 
five factors here, because “the absence of factor three— 
clear  error  as  a  matter  of  law—will  always  defeat  a 
petition  for  mandamus.”    In re Bundy,  840  F.3d  1034, 
1041  (9th  Cir.  2016)  (quoting  In  re  United  States,   
791  F.3d  945,  955  (9th  Cir.  2015)).    This  factor— 
whether  “[t]he  district  court’s  order  is  clearly  errone­
ous as a matter of law,” Bauman, 557 F.2d at 654­55— 
“is  significantly  deferential  and  is  not  met  unless  the 
reviewing  court  is  left  with  a  definite  and  firm  convic­
tion that a mistake has been committed.”    In re Bundy, 
840 F.3d at 1041 (quoting In re United States, 791 F.3d 
at 955). 
2.  The  district  court’s  order is  not  clearly errone­
ous as a matter of law.    APA § 706 provides that arbi­
trary  and  capricious  review  shall  be  based  upon  “the 
 

 5a 
 

whole  record  or  those  parts  of  it  cited  by  a  party.”     
5  U.S.C.  §  706.    The  whole  record  “includes  every­
thing  that  was  before  the  agency  pertaining  to  the 
merits  of  its  decision.”    Portland  Audubon,  984  F.2d 
at  1548;  see also, e.g.,  James Madison Ltd. by Hecht v. 
Ludwig,  82  F.3d  1085,  1095  (D.C.  Cir.  1996)  (“The 
administrative  record  includes  all  materials  compiled 
by the agency that were before the agency at the time 
the decision was made.”) (internal quotation marks and 
citations omitted).    More specifically, we have explained 
that  the  whole  administrative  record  “consists  of  all 
documents  and  materials  directly  or  indirectly consid­
ered  by  agency  decision­makers  and  includes  evidence 
contrary  to  the  agency’s  position.”    Thompson v. U.S. 
Dep’t  of  Labor,  885  F.2d  551,  555  (9th  Cir.  1989)  (in­
ternal  quotation  marks  omitted);  see  also  Bar  MK 
Ranches v. Yuetter,  994  F.2d  735,  739  (10th  Cir.  1993) 
(same).    The  record  is  thus  not  necessarily  limited  to 
“those  documents  that  the  agency  has  compiled  and 
submitted  as  ‘the’  administrative  record.”    Thompson, 
885 F.2d at 555 (internal quotation marks omitted). 
At  the  initial  case  management  conference  before 
the  district  court,  the  government  agreed  to  produce 
the complete administrative record on October 6, 2017.   
On  that  date,  the  government  submitted  as  “the”  ad­
ministrative  record  fourteen  documents  comprising  a 
mere  256  pages,  all  of  which  are  publicly  available  on 
the internet.    Indeed, all of the documents in the gov­
ernment’s proffered record had previously been included 
in filings in the district court in this case, and 192 of its 
256 pages consist  of  the  Supreme  Court,  Fifth  Circuit, 

 

 6a 
 

and district court opinions in the Texas v. United States 
litigation. 2 
Faced with this sparse record, and on the plaintiffs’ 
motion (opposed by the government), the district court 
ordered  the  government  to  complete  the  record  to  in­
clude, among other things, all DACA­related materials 
considered  by  subordinates  or  other  government  per­
sonnel  who  then  provided  written  or  verbal  input  di­
rectly  to  Acting  Secretary  Duke.    The  district  court 
excluded from the record documents that it determined 
in camera are protected by privilege.    Order at *8. 
3.  The  administrative  record  submitted  by  the 
government  is  entitled  to  a  presumption  of  complete­
ness  which  may  be  rebutted  by  clear  evidence  to  the 
contrary.    Bar MK Ranches,  994  F.2d  at  740;  see also 
Thompson,  885  F.2d  at  555  (noting  that  the  adminis­
trative record “is not necessarily those documents that 
the agency has compiled and submitted as ‘the’ admin­
istrative record.”).    The district court correctly stated 
this  legal  framework  and  concluded  that  the  presump­
tion  of  completeness  had  been  rebutted  here.    Order 
at *5.    This conclusion was not clear legal error:    Put 
bluntly,  the  notion  that  the  head  of  a  United  States 
agency would decide to terminate a program giving le­
gal protections to roughly 800,000 people 3  based solely 
                                                 
   That  lawsuit  challenged  a  related  but  distinct  deferred  action 
policy,  Deferred  Action  for  Parents  of  Americans  and  Lawful  Per­
manent  Residents,  or  DAPA.    See  United  States  v.  Texas,  136   
S.  Ct.  2271  (2016);  Texas  v.  United  States,  809  F.3d  134  (5th  Cir. 
2015); Texas v. United States, 86 F. Supp. 3d 591 (S.D. Tex. 2015). 
3
   See  U.S.  Citizenship  and  Immigration  Services,  Number  of 
Form I­821D, Consideration of Deferred Action for Childhood Ar­
rivals, 
by  Fiscal  Year,  Quarter,  Intake,  Biometrics  and  Case  Sta­
 
2

 

 7a 
 

on  256  pages  of  publicly  available  documents  is  not 
credible, as the district court concluded. 4 
The  district  court  identified  several  specific  catego­
ries  of  materials  that  were  likely  considered  by  the 
Acting Secretary or those advising her, but which were 
not  included  in  the  government’s  proffered  record.   
For example, the record contains no materials from the 
Department of Justice or the White House—other than 
a  one­page  letter  from  Attorney  General  Jefferson  B. 
Sessions—despite  evidence  that  both  bodies  were  in­
volved  in  the  decision  to  end  DACA,  including  the 
President’s  own  press release taking  credit for  the de­
cision. 5     Nor  does  the  proffered  record  include  any 
documents from Acting Secretary Duke’s subordinates; 
we  agree  with  the  district  court  that  “it  strains  credu­
lity”  to  suggest  that  the  Acting  Secretary  decided  to 
terminate  DACA  “without  consulting  one  advisor  or 
subordinate  within  DHS.”    Order  at  *4.    And  the  prof­
fered record contains no materials addressing the change 
of  position  between  February  2017—when  then­ 
Secretary  John  Kelly  affirmatively  decided  not to  end 
DACA—and  Acting  Secretary  Duke’s  September  2017 
decision  to  do  the  exact  opposite,  despite  the  principle 
that  reasoned  agency  decision­making  “ordinarily  de­
                                                 

tus  Fiscal  Year  2012­2017  (June  30)  (Sept.  20,  2017),  goo.gl/ 
UcGJww. 
4
   The  dissent  agrees  that  “a  policy  shift  of  that  magnitude  pre­
sumably  would  not  have  been  made  without  extensive  study  and 
analysis beforehand.”    Dissent at 1. 
5
   See  Press  Release,  White House  Office  of  the  Press Secretary, 
President  Donald  J.  Trump  Restores  Responsibility  and  the  Rule 
of Law to Immigration (Sept. 5, 2017), https://www.whitehouse.gov/ 
the­press­office/2017/09/05/president­donald­j­trump­restores­ 
responsibility­and­rule­law. 

 

 8a 
 

mand[s]  that  [the  agency]  display  awareness  that  it  is 
changing  position”  and  “show  that  there  are  good  rea­
sons  for  the  new  policy.”    FCC v. Fox Television Sta­
tions, Inc., 556 U.S. 502, 515 (2009). 
At oral argument, the government took the position 
that because the Acting Secretary’s stated justification 
for her decision was litigation risk, materials unrelated 
to  litigation  risk  need  not  be  included  in  the  adminis­
trative record.    Simply put, this is not what the law dic­
tates.    The  administrative  record  consists  of  all  mate­
rials  “considered by agency  decision­makers,”  Thomp­
son,  885  F.2d  at  555  (emphasis  added),  not  just  those 
which  support  or  form  the  basis  for  the  agency’s  ulti­
mate  decision.    See  also,  e.g.,  Amfac  Resorts,  LLC  v. 
U.S.  Dep’t  of  Interior,  143  F.  Supp.  2d  7,  12  (D.D.C. 
2001)  (“[A]  complete  administrative  record  should  in­
clude  all  materials  that  ‘might  have  influenced  the 
agency’s  decision,’  and  not  merely  those  on  which  the 
agency relied in its final decision.”) (quoting Bethlehem 
Steel v. EPA, 638 F.2d 994, 1000 (7th Cir. 1980)).    And 
even  if  the  record  were  properly  limited  to  materials 
relating  to  litigation  risk,  the  district  court  did  not 
clearly  err  in  concluding  that  it  is  implausible  that  the 
Acting  Secretary  would  make  a  litigation­risk  decision 
“without having generated any materials analyzing the 
lawsuit  or  other  factors  militating  in  favor  of  and 
against the switch in policy.”    Order at *4. 
It was therefore not clear error for the district court 
to conclude that the presumption of regularity that at­
taches  to  the  government’s  proffered  record  is  rebut­
ted,  and  that  ordering  completion  of  the  record  was 
necessary and appropriate. 
 

 9a 
 

4.  Nor  did  the  district  court  clearly  err  in  identi­
fying  the  materials  that  should  have  been  included 
within the scope of the complete administrative record.   
The  government  challenges  the  decision  to  include 
materials considered by subordinates who then briefed 
the  Acting  Secretary,  but  this  decision  was  not  clear 
legal error.    We have held that the record properly in­
cludes  “all  documents  and  materials  directly  or  indi­
rectly  considered  by  agency  decision­makers,”  Thomp­
son, 885 F.2d at 555, but have not yet clarified the exact 
scope  of  “indirectly  considered.”    District  courts  in 
this  and  other  circuits,  however,  have  interpreted  that 
phrase  to  include  materials  relied  on  by  subordinates 
who  directly  advised  the  ultimate  decision­maker.    See, 
e.g., Nat. Res. Def. Council v. Gutierrez, No. C 01­0421 
JL,  2008  WL  11358008,  at  *6  (N.D.  Cal.  Jan.  14,  2008) 
(“To the extent [the government argues] that only those 
documents  that  reached  [the  agency’s]  most  senior 
administrators  were  in  fact  ‘considered,’  courts  have 
rejected  that  view  as  contrary  to  the  Ninth  and  other 
Circuits’  pronouncements.  .  .  .”);  GeorgiaCarry.org, 
Inc.  v.  U.S.  Army  Corps  of  Eng’rs,  212  F.  Supp.  3d 
1348,  1352  (N.D.  Ga.  2016)  (“Documents  and  materials 
indirectly  considered  by  agency  decision­makers  are 
those  that  may  not  have  literally  passed  before  the 
eyes of the decision­makers, but were so heavily relied 
on in  the  recommendation  that  the  decisionmaker con­
structively  considered  them.”);  Amfac  Resorts,  143   
F. Supp. 2d at 12 (“[I]f the agency decisionmaker based 
his  decision  on  the  work  and  recommendations  of  sub­
ordinates,  those  materials  should  be  included  as 
well.”). 6 
                                                 
6
     We  also  note  that  the  government  has  conceded  in  other  cases 
 

 10a 
 

Moreover, as noted in the district court’s October 17 
order,  a  Department  of  Justice  guidance  document 
directs agencies compiling the administrative record to 
“[i]nclude  all  documents  and  materials  prepared,  re­
viewed, or received by agency personnel and used by or 
available  to  the  decision­maker,  even  though  the  final 
decision­maker did not actually review or know about 
the documents and materials.”    U.S.  Dep’t  of  Justice, 
Env’t and Nat. Res. Div., Guidance to Federal Agencies 
on  Compiling  the  Administrative  Record  3  (Jan.  1999) 
(emphasis added).    It further provides that the admin­
istrative  record  should  include  “communications  the 
agency  received  from  other  agencies    .  .  .    docu­
ments  and  materials  that  support  or  oppose  the  chal­
lenged  agency decision    .  .  .    minutes  of meetings  or 
transcripts  thereof    .  .  .    [and]  memorializations  of 
telephone conversations and meetings, such as a mem­
orandum  or  handwritten  notes.”    Id.  at  3­4.    The 
district court’s October 17 order complies with this De­
partment  of  Justice  guidance;  the  government’s  prof­
fered record does not. 
We  recognize  that  such  guidance  is  not  binding;  we 
nevertheless  find  it  persuasive  as  a  statement  by  the 
Department of Justice as to what should be included in 
a  complete  administrative  record.    We  also  note  that 
the guidance document DHS failed to comply with here 
                                                 

that  documents  relied  on  by  subordinates  are  properly  part  of  the 
administrative  record.    See  Oceana,  Inc.  v.  Pritzker,  No.  16­cv­ 
06784­LHK  (SVK),  2017  WL  2670733,  at  *4  (N.D.  Cal.  June  21, 
2017) (“Defendants acknowledge    .  .  .    that a decision­maker can 
be  deemed  to  have  ‘constructively  considered’  materials  that,  for 
example, were relied on by subordinates.  .  .  .”). 

 

 11a 
 

was  inexplicably  rescinded  the  very  same  day  that  the 
government filed this petition for a writ of mandamus.     
Given  that  the  district  court’s  interpretation  of 
Thompson  is  consistent  with  the  rulings  of  other  dis­
trict courts, comports with the Department of Justice’s 
guidance  on  administrative  records,  and  is  not  fore­
closed  by  Ninth  Circuit  authority,  we  cannot  say  that 
the district court’s interpretation was clearly erroneous 
as a matter of law.    See In re Swift Transp. Co., 830 F.3d 
913,  916­17  (9th  Cir.  2016)  (“It  is  well  established  that 
‘[t]he absence of controlling precedent weighs strongly 
against  a  finding  of  clear  error  [for  mandamus  pur­ 
poses].’ ”) (quoting In re Van Dusen, 654 F.3d at 845). 7 
5.  The  district  court’s  order  that  the  government 
complete  the  record  with  documents  considered  by 
former  DHS  Secretary  John  Kelly  in  the  course  of 
deciding not to terminate DACA in February 2017 also 
withstands mandamus scrutiny.    This is not because of 
some  freestanding  requirement  that  all  the  materials 
underlying a previous decision on a similar subject are 
always  part  of  the  administrative  record;  rather,  it 
simply  recognizes  that  both  decisions  were  part  of  an 
                                                 
   There is tension within our decisions about whether controlling 
Ninth Circuit precedent is a necessary precondition to finding clear 
error  as  a  matter  of  law.    Compare  In  re  Swift  Transp.  Co.,   
830 F.3d at 917 (“If ‘no prior Ninth Circuit authority prohibited the 
course  taken  by  the  district  court,  its  ruling  is  not  clearly  errone­
ous.’ ”)  (quoting  In  re  Morgan,  506  F.3d  705,  713  (9th  Cir.  2007)), 
with  Perry  v.  Schwarzenegger,  591  F.3d  1147,  1159  (9th  Cir.  2010) 
(“[T]he necessary clear error factor does not require that the issue 
be  one  as  to  which  there  is  established  precedent.”)  (emphasis 
added).    At a minimum, however, the lack of such authority “weighs 
strongly”  against  finding  clear  error.    In  re  Swift  Transp.  Co.,   
830 F.3d at 916. 
7

 

 12a 
 

ongoing  decision­making  process  regarding  deferred 
action:    In  February  2017,  Secretary  Kelly  ended  other 
prioritization  programs,  but  left  DACA  and  DAPA  in 
place;  in  June  2017,  Secretary  Kelly  ended  DAPA  but 
left  DACA  intact;  finally,  in  September  2017,  Acting 
Secretary  Duke  ended  DACA.    The  materials  consid­
ered  by  Secretary  Kelly  in  the  course  of  deciding 
against  ending  DACA  in  February  2017  did  not  cease 
to be  “before the  agency” for purposes  of  the  adminis­
trative  record  during  that  seven­month  evolution  in 
policy.    Thompson,  885  F.2d  at  555­56.    The  district 
court’s  decision  to  order  their  inclusion  in  the  record 
was therefore not clear legal error. 
6.  Finally,  the  government  makes  two  categorical 
arguments  with  respect  to  privilege. 8    First,  it  con­
tends  that  Cheney v. U.S. District Court,  542  U.S.  367 
(2004), bars the completion of the administrative record 
with  any  White  House  materials,  because  requiring 
White House officials to search for and assert privilege 
as  to  individual  documents  would  be  an  unwarranted 
intrusion  into  executive  decision­making.    Cheney,  of 
course,  did  not  involve  an  administrative  agency’s  ob­
ligation  under  the  APA  to  provide  the  court  with  the 
record  underlying  its  decision­making.    It  instead  in­
volved civil discovery requests that the Supreme Court 
described variously as “overbroad” and as “ask[ing] for 
everything  under  the  sky.”    Id.  at  383,  387.    We  do 
                                                 
   The  government  also  appears  to  challenge  the  district  court’s 
individual privilege determinations, but it has provided little in the 
way  of  argument  regarding  the  specific  documents  ordered  dis­
closed  by  the  district  court.    We  are  unable  to  conclude  that  the 
government has met its burden of showing that the district court’s 
privilege analysis was clearly erroneous as a matter of law. 
8

 

 13a 
 

not  read  Cheney as  imposing  a  categorical  bar  against 
requiring  DHS  to  either  include  White  House  docu­
ments  in  a  properly­defined  administrative  record  or 
assert privilege individually as to those documents. 
Moreover,  the  reasoning  of  Cheney  appears  to  be 
based  substantially  on  the fact  that  the Vice President 
himself  was  the  subject  of  discovery.    See  id.  at  381 
(“Here,  however,  the  Vice  President  and  his  comem­
bers  on  the  NEPDG  are  the  subjects  of  the  discovery 
orders.”),  382  (“These  separation­of­powers  considera­
tions  should  inform  a  court  of  appeals’  evaluation  of  a 
mandamus petition involving the President or the Vice 
President.”).    Here,  although  the  government  is  of 
course  correct  that  the  President  is  named  as  a  de­
fendant in some of the underlying lawsuits, there is no 
indication  that  either  his  documents  or  those  of  the 
Vice  President  would  fall  within  the  completed  admin­
istrative record as ordered by the district court.    Cheney 
therefore  does  not  render  the  district  court’s  order 
clearly erroneous. 
Second, the government argues that it was clear le­
gal error to require a privilege log and to evaluate doc­
uments allegedly protected by the deliberative process 
privilege  on  an  individual  basis,  since  “deliberative” 
materials  are  not  properly  within  the  administrative 
record  at  all.    As  noted  above,  the  district  court  re­
viewed  in  camera  each  of  the  documents  as  to  which 
the government asserted the deliberative process priv­
ilege,  and  ordered  the  inclusion  of  only  those  docu­
ments that met the balancing standard laid out in FTC 
v. Warner Commc’ns, Inc.,  742  F.2d  1156,  1161  (9th  Cir. 
1984).    The court stated that it would similarly review 
 

 14a 
 

in  camera  any  additional  documents  as  to  which  the 
government claims privilege in the future.    Order at *8. 
As  the  government  acknowledges,  we  have  not  pre­
viously  addressed  whether  assertedly  deliberative  docu­
ments must be logged and examined or whether the gov­
ernment  may exclude  them  from  the  administrative  rec­
ord  altogether.    However,  many  district  courts  within 
this circuit have required a privilege log and in camera 
analysis  of  assertedly  deliberative  materials  in  APA 
cases.    See,  e.g.,  Ctr.  for  Food  Safety  v.  Vilsack,   
No.  15­cv­01590,  2017  WL  1709318,  at  *5  (N.D.  Cal. 
May  3,  2017);  Inst.  for  Fisheries  Res.  v.  Burwell,   
No.  16­cv­01574  VC,  2017  WL  89003,  at  *1  (N.D.  Cal. 
Jan.  10,  2017);  California ex  rel.  Lockyer v. U.S. Dep’t 
of Agric.,  No.  C05­03508  EDL,  2006  WL  708914,  at  *4 
(N.D.  Cal.  March  16,  2008).    Again,  “the  absence  of 
controlling  precedent”  and  the  practice  of  the  district 
courts  “weigh[]  strongly  against  a  finding  of  clear  er­
ror”  for  purposes  of  mandamus.    In  re  Swift Transp. 
Co., 830 F.3d at 916­17 (citation omitted). 
We further note that the “deliberative” materials at 
issue  in  the  main  case  cited  by  the  government,  San 
Luis  Obispo  Mothers  for  Peace  v.  U.S.  Nuclear  Regu­
latory Comm’n, 789 F.2d 26 (D.C. Cir. 1986) (en banc), 
were  transcripts  of  literal  deliberations  among  the 
members  of  a  multi­member  agency board.    See id. at 
44.    Where—as  in  Mothers  for  Peace—an  agency  is 
headed  by  a  multi­member  board,  the  deliberations 
among  those  members  are  analogous  to  the  internal 
mental  processes  of  the  sole  head  of  an  agency,  and 
thus are generally not within the scope of the adminis­
trative  record.    Cf.  Portland  Audubon,  984  F.2d  at 
1549  (distinguishing  Mothers  for  Peace  as  involving 
 

 15a 
 

“the internal deliberative processes of the agency [and] 
the  mental  processes  of  individual agency members”) 
(emphases  added).    No  such  deliberations  among  a 
multi­member  agency  are  at  issue  here.    The  district 
court’s  decision  to  require  a  privilege  log  and  evaluate 
claims of privilege on an individual basis before includ­
ing  documents  in  the record  was not  clearly erroneous 
as a matter of law. 
*    *    * 
The  district  court’s  October  17,  2017  order  repre­
sents  a  reasonable  approach  to  managing  the  conduct 
and  exigencies  of  this  important  litigation—exigencies 
which were dictated by the government’s March 5, 2018 
termination date for DACA.    In order for the govern­
ment  to  prevail  in  its  request  for  the  extraordinary 
remedy  of  mandamus,  we  must be  “left  with  a  definite 
and  firm  conviction  that  a  mistake  has  been  commit­
ted.”    In  re  Bundy,  840  F.3d  at  1041  (quoting  In  re 
United States,  791  F.3d  at  955).    We  are  left  with  no 
such conviction here, and mandamus relief is therefore 
not appropriate. 
Accordingly,  the  stay  of  proceedings  entered  on   
October 24, 2017 is lifted. 
PETITION DENIED. 

 

 16a 
 

In re United States of America, No. 17­72917 
WATFORD, Circuit Judge, dissenting: 
I understand why the district court ordered the De­
partment  of  Homeland  Security  (DHS)  to  provide  a 
more  fulsome  administrative  record.    The  agency’s 
decision  to  rescind  DACA  will  profoundly  disrupt  the 
lives  of  hundreds  of  thousands  of  people,  and  a  policy 
shift  of  that  magnitude  presumably  would  not  have 
been  made  without  extensive  study  and  analysis  be­
forehand.    But the desire for greater insight into how 
DHS arrived at its decision is not a legitimate basis for 
ordering  the  agency  to  expand  the  administrative  rec­
ord,  unless  the  plaintiffs  make  a  threshold  factual 
showing justifying such action.    They have not done so 
here.    As  a  result,  I  think  the  district  court’s  order 
constitutes  “a  clear  abuse  of  discretion,”  and  the  bur­
den imposed by the order is exceptional enough to war­
rant the extraordinary remedy of mandamus.    Cheney 
v.  United  States  District  Court  for  the  District  of  Co­
lumbia, 542 U.S. 367, 380 (2004). 
The  district  court’s  order  violates  two  well­settled 
principles  governing  judicial  review  of  agency  action 
under  the  Administrative  Procedure  Act.    The  first  is 
that  a  court  ordinarily  conducts  its  review  “based  on 
the record the agency presents to the reviewing court.”   
Florida  Power  &  Light  Co.  v.  Lorion,  470  U.S.  729, 
743­44 (1985); see also Camp v. Pitts, 411 U.S. 138, 142 
(1973)  (per  curiam).    If  the  record  compiled  by  the 
agency  is  inadequate  to  support  the  challenged  action, 
the  reviewing  court  will  usually  be  required  to  vacate 
the  agency’s  action  and  remand  for  additional  investi­
gation or explanation.    Florida Power, 470 U.S. at 744.   
 

 17a 
 

So  in  most  cases  the  agency  bears  the  risk  associated 
with filing an incomplete record, not the challengers. 
The second principle is that documents reflecting an 
agency’s  internal  deliberative  processes  are  ordinarily 
not  part  of  the  administrative  record.    See In re Sub­
poena  Duces Tecum  Served  on  the  Office  of the  Comp­
troller of the Currency, 156 F.3d 1279, 1279­80 (D.C. Cir. 
1998);  Kansas  State  Network,  Inc.  v.  FCC,  720  F.2d 
185, 191 (D.C. Cir. 1983).    An agency generally has no 
obligation  to  include  documents  that  were  prepared  to 
assist  the  decision­maker  in  arriving  at  her  decision, 
such  as  memos  or  emails  containing  opinions,  recom­
mendations, or advice.    These pre­decisional materials 
are  not  deemed  part  of  the  administrative  record  be­
cause they are irrelevant to the reviewing court’s task.   
The  court’s  function  is  to  assess  the  lawfulness  of  the 
agency’s  action  based  on  the  reasons  offered  by  the 
agency,  Motor  Vehicle  Manufacturers  Association  of 
the United States, Inc. v. State Farm Mutual Automo­
bile Insurance Co., 463 U.S. 29, 50 (1983), not to “probe 
the  mental  processes”  of  agency  decision­makers  in 
reaching  their  conclusions.    Morgan v. United States, 
304  U.S.  1,  18  (1938).    Requiring  routine  disclosure  of 
deliberative process materials would also chill the frank 
discussions  and  debates  that  are  necessary  to  craft 
well­considered  policy.    See  Assembly  of  the  State  of 
California  v.  Department  of  Commerce,  968  F.2d  916, 
920 (9th Cir. 1992); San Luis Obispo Mothers for Peace 
v.  Nuclear  Regulatory  Commission,  789  F.2d  26,  45 
(D.C. Cir. 1986) (en banc) (plurality opinion). 
There are exceptions to these general rules.    First, 
expansion  of  the  record  may  be  required  when  the 
agency  fails  to  make  formal  findings  and  thus  leaves 
 

 18a 
 

the reviewing court unable to discern the agency’s rea­
sons  for  taking  the  action  that  it  did.    See  Public 
Power Council v. Johnson, 674 F.2d 791, 793­94 (9th Cir. 
1982).    (This exception doesn’t apply here because the 
memo  issued  by  the  Acting  Secretary  explicitly  states 
her asserted reason for rescinding DACA:    concern that 
the  program  would  be  invalidated  in  threatened  litiga­
tion.)    Second, the record may be expanded if there is 
evidence that the agency cherry­picked the materials it 
included  by  omitting  factual  information  undermining 
the  conclusions  it  reached.    See  Portland  Audubon 
Society  v.  Endangered  Species  Committee,  984  F.2d 
1534,  1548  (9th  Cir.  1993).    And  third,  documents 
reflecting  an  agency’s  internal  deliberations  may  on 
occasion  be  made  part  of  the  record,  but  only  if  the 
challengers  make  “a  strong  showing  of  bad  faith  or 
improper  behavior”  on  the  part  of  agency  decision­ 
makers.    Citizens  to  Preserve  Overton  Park,  Inc.  v. 
Volpe,  401  U.S.  402,  420  (1971),  abrogated  on  other 
grounds  by  Califano  v.  Sanders,  430  U.S.  99  (1977);   
In re Subpoena Duces Tecum, 156 F.3d at 1279­80. 
The plaintiffs have not made the showing necessary 
to  trigger  either  of  the  latter  two  exceptions.    They 
have  not  shown  any  likelihood that  factual information 
considered by the Acting Secretary and relevant to her 
decision has been omitted from the record.    Indeed, it 
would  be  implausible  to  think  that  any  such  material 
exists,  given  the  nature  of  the  reason  asserted  by  the 
Acting Secretary for rescinding DACA.    Concern over 
the  program’s  vulnerability  to  legal  challenge  would 
rest not on factual information but on the legal analysis 
of  lawyers.    Documents  analyzing  DACA’s  potential 
legal  infirmities,  prepared  to  assist  the  Acting  Secre­
tary  in  assessing  the  gravity  of  the  litigation  risk  in­
 

 19a 
 

volved, fall squarely within the category of deliberative 
process  materials  mentioned  above.    They  are  pre­
sumptively outside the scope of what must be included 
in  the  administrative  record  (and  may  be  privileged  in 
any event). 
Nor have the plaintiffs attempted at this stage of the 
case to show bad faith or improper behavior on the part 
of the Acting Secretary.    To be sure, they assert in their 
brief that they suspect her stated reason for rescinding 
DACA  is  pretextual.    But  bare  assertions  of  that  sort 
fall  far  short  of  the  showing  needed  to  overcome  the 
presumption  that  agency  decision­makers  have  acted 
for the reasons they’ve given.   
Because  the  plaintiffs  have  failed  to  establish  that 
any of these exceptions apply, I don’t think the district 
court’s  order  can  stand.    The  court  directed  DHS  to 
include  in  the  administrative  record  all  DACA­related 
“emails,  letters,  memoranda,  notes,  media  items,  opin­
ions,  and  other  materials”  considered  by  the  Acting 
Secretary,  and  all  such  materials  considered  by  any 
other  government  official—including  officials  from  the 
Department  of  Justice  and  the  White  House—who  pro­
vided the Acting Secretary with written or verbal input 
on  the  decision  to  rescind  DACA.    The  court  further 
expanded the record to include “all comments and ques­
tions propounded by Acting Secretary Duke to advisors 
or  subordinates  or  others  regarding  the  actual  or  po­
tential rescission of DACA and their responses.” 
In my view, the district court exceeded the scope of 
its  lawful  authority  to  expand  the  administrative  rec­
ord.    The  order  sweeps  far  beyond  materials  related 
to the sole reason given for rescinding DACA—its sup­
posed unlawfulness and vulnerability to legal challenge.   
 

 20a 
 

The order requires the inclusion of all documents men­
tioning  DACA­related  issues  of  any  sort,  and  is  over­
broad for that reason alone.    But even if the order had 
been  limited  to  documents  analyzing  the  risk  that 
DACA  might be invalidated,  those  materials  are delib­
erative in character and thus could not be made part of 
the administrative record absent a showing of bad faith 
or  improper  behavior.    And  to  the  extent  the  order 
will  compel  the production  of  communications  between 
the Acting Secretary and high­level officials in the White 
House—including,  potentially,  the  President  himself— 
the order raises the same sensitive separation­of­powers 
concerns  that  made  mandamus  relief  appropriate  in 
Cheney.    See 542 U.S. at 389­90. 
These departures from settled principles are enough 
to establish that the district court’s order is “clearly er­
roneous as a matter of law,” which is the most important 
of  the  factors  we  consider  when  deciding  whether  to 
grant  mandamus  relief.    In re Bundy,  840  F.3d  1034, 
1041 (9th Cir. 2016).    The other factors weigh in favor 
of granting relief as well.    The order isn’t immediately 
appealable, and if relief is denied the harm inflicted will 
be immediate and irreparable.    As the declarations sub­
mitted  by  the  government  attest,  the  search  for  docu­
ments  responsive  to  the  court’s  order  will  be  burden­
some  and intrusive, given  the large number of govern­
ment officials who may have provided written or verbal 
input  to  the  Acting  Secretary.    And  the damage  caused 
by  public  disclosure  of  otherwise  privileged  materials 
can’t  be  undone  following  an  appeal  from  the  final 
judgment. 
This strikes me as a classic case in which mandamus 
relief is warranted, and I would therefore grant the writ. 
 

 21a 
 

APPENDIX B 
UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA 
 

Nos. C 17­05211 WHA, C 17­05235 WHA,   
C 17­05329 WHA, C 17­05380 WHA 
THE REGENTS OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA 
AND JANET NAPOLITANO, IN HER OFFICIAL CAPACITY AS 
PRESIDENT OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA,   
PLAINTIFFS 
v. 
UNITED STATES DEPARTMENT OF HOMELAND   
SECURITY AND ELAINE DUKE, IN HER OFFICIAL CAPACITY 
AS ACTING SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF   
HOMELAND SECURITY, DEFENDANTS 
 

[Sept. 22, 2017] 
 

CASE MANAGEMENT ORDER FOR ALL DACA   
ACTIONS IN THIS DISTRICT 
 

After a case management conference at which coun­
sel in all four cases spoke and with the benefit of some 
agreements,  the  Court  now  sets  the  following  case 
management  schedule  for  all  DACA  cases  in  this  dis­
trict: 
1. 

 

The  four  above­numbered  civil  actions  in  this 
district all challenge the rescission of the DACA 
program  by  the  United  States  Department  of 
Homeland Security.    All of these related cases 

 22a 
 

 

will  be  coordinated  (and  possibly  later  consoli­
dated for trial) as follows. 
2. 

The four sets of plaintiffs are referred to collec­
tively  herein  as  “all  plaintiffs,”  and  various  de­
fendants  in  the  four  cases  are  referred  to  col­
lectively herein as “all defendants.” 

3. 

All  parties  shall  serve  their  initial  disclosures 
under  FRCP  26,  and  all  defendants  shall  file 
and serve the administrative record by NOON ON 
OCTOBER  6,  2017.    After  a  party  makes  its 
FRCP  26  disclosure,  it  may  take  discovery.   
All plaintiffs shall be permitted to serve up to a 
combined  total  of  TWENTY  INTERROGATORIES 
and  TWENTY DOCUMENT REQUESTS, all narrowly 
directed,  plus  a  reasonable  number  of  deposi­
tions.    All defendants may serve an equal num­
ber  of  interrogatories  and  document  requests 
plus  a  reasonable  number  of  depositions.    The 
time  to  respond to  all discovery  requests is cut 
in  half.    All  discovery  disputes  are  hereby  RE­
FERRED to  MAGISTRATE  J UDGE  S ALLIE KIM to be 
heard  and  determined  on  an  expedited  sche­
dule. 

4. 

A  tutorial  on  DACA,  the  history  of  “deferred 
action,”  the  history  of  APA  rulemaking  for  de­
ferred  action  programs  and  for  analogous  con­
texts,  and  immigration  procedure  generally  is 
set  for  OCTOBER  3,  2017,  AT  8:00  A.M.    One  or 
more  counsel  for  each  side  shall  present.   
Please  avoid  argument  and  adhere  to  updating 
the  judge  on  the  historical  and  administrative 
context. 

 23a 
 

 

5. 

Motions for summary judgment, provisional re­
lief,  or  to  dismiss  are  due  by  NOON ON  NOVEM­
BER  1,  2017.    All  plaintiffs  shall  file  one  joint 
brief  on  their  statutory  claims,  and  another  on 
their constitutional claims, each brief limited to 
25  PAGES.    A  plaintiff  may,  if  truly  essential, 
add  a  very  short  supplemental  brief  on  any 
point  unique  to  that  plaintiff.    All  defendants 
may  file  a  joint  brief  in  support  of  their  own 
motion  of  up  to  50  PAGES  but  the  Court  would 
prefer that the briefing be divided between two 
memoranda,  one  devoted  to  statutory  claims 
and  one  devoted  to  constitutional  claims,  both 
adding  to  fifty  or  fewer  pages.    Any  amicus 
brief must be filed on the same date as the brief 
it  supports,  each  limited  to  15  PAGES.    Amici 
may  not  submit  evidentiary  material,  so  their 
briefs  should  include  everything  within  their   
15 pages. 

6. 

Summary  judgment  and  provisional  relief  mo­
tions must be supported by proper declarations 
under  oath.    Simply  attaching  exhibits  to  briefs 
will  not  do.    Foundation must be laid under oath.   
Motions  to  dismiss,  however,  need  only  be  di­
rected  to  the  complaints,  but  if  extraneous 
matter  is  referenced,  then  it  too  must  be  sup­
ported by declaration. 

7. 

Oppositions  are  due  by  NOON ON  NOVEMBER  22, 
2017.    The  oppositions  shall  be  organized  to 
mirror  the  organization  of  the  openings.    No 
brief  shall  exceed  the  length  of  the  relevant 
opening  brief.    All  plaintiffs  shall  file  a  single 
joint  opposition,  and  all  defendants  shall  file  a 

 24a 
 

 

single  joint  opposition,  each  party  being  per­
mitted  to  file  a  short  individual  supplement  to 
the  extent  truly  needed  for  issues  unique  to 
that party. 
8. 

There will be no page limit on declarations and 
exhibits,  but  please  be  reasonable.    All  exhib­
its  for  a  side  should  be  included  in  that  side’s 
joint  and  tabbed  appendix  of  exhibits  (the  tabs 
should  protrude  for  ease  of  reference).    The 
“individual”  exhibits  should  be  included  in  the 
joint appendix as well.    The exhibits should be 
numbered.    The appendix, however, should not 
include  any  item  already  in  the  administrative 
record.    Please  highlight  in  yellow  any  cited 
passage.    Declarations  laying  foundation  for 
admissibility  may  simply  refer  to  the  exhibits 
by tab number. 

9. 

Reply  briefs  are  due  by  NOON ON  DECEMBER  8, 
2017.    The replies shall be  organized  to  mirror 
the organization of the openings (and the oppo­
sitions).    The briefs shall not exceed half of the 
pages  used  in  the  opposition  briefs  to  which 
they  respond  (not  to  exceed  30  PAGES  in  any 
event).    There  shall  be  no  reply  declarations 
except  for  very  good  cause,  the  Court  being  of 
the view that it is unfair for a movant to deprive 
the  other  side  of  its  chance  to  respond  to  evi­
dentiary  material.    If  a  brief  quotes  from  any 
deposition  or  other  exhibit,  then  the  brief 
should  quote  the  entire  passage,  not  just  the 
helpful  part.    Please  do  the  same  for  quota­
tions from case law. 

 25a 
 

10.  A  hearing  on  all  motions  is  set  for  DECEMBER 
20, 2017, AT 8:00 A.M. 
11.  If  necessary,  a  BENCH  TRIAL  will  be  held  on 
FEBRUARY  5,  2018,  AT  7:30  A.M.,  with  a  FINAL 
PRETRIAL  CONFERENCE  to  be  held  on  JANUARY 
24, 2018, AT 2:00 P.M.  

For  now,  all  filings  should  be  made  in  any  civil  ac­
tion  to  which  they  pertain  and,  for  the  sake  of  coordi­
nation,  in  the  low­numbered  action  (No.  C  17­05211 
WHA).    Counsel shall confer and recommend any bet­
ter way of organizing the filing system for these cases, 
including,  for  example,  the  possibility  of  filing  every­
thing in the low­numbered action and thereby deeming 
it to be filed in all actions.    Counsel may also stipulate 
to  tweaks  in  the  wording  of  this  order  (but  not  to  its 
substance  or  timeline).    Any  such  fully­stipulated 
modifications  must  be  submitted  by  SEPTEMBER  29, AT 
NOON, failing which this order shall control. 
IT IS SO ORDERED. 

Dated:    Sept. 22, 2017. 
 
 
 

 

/s/  WILLIAM ALSUP                       
WILLIAM ALSUP 
  UNITED STATES DISTRICT JUDGE 

 
 
 

 

 

 26a 
 

APPENDIX C 

 

UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA 
 

Nos. C 17­05211 WHA, C 17­05235 WHA,   
C 17­05329 WHA, C 17­05380 WHA 
THE REGENTS OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA 
AND JANET NAPOLITANO, IN HER OFFICIAL CAPACITY AS 
PRESIDENT OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA,   
PLAINTIFFS 
v. 
UNITED STATES DEPARTMENT OF HOMELAND   
SECURITY AND ELAINE DUKE, IN HER OFFICIAL CAPACITY 
AS ACTING SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF   
HOMELAND SECURITY, DEFENDANTS 
 

[Oct. 17, 2017] 
 

ORDER RE MOTION TO COMPLETE   
ADMINISTRATIVE RECORD 
 

INTRODUCTION 

Under  the  Administrative  Procedure  Act,  plaintiffs 
seek to compel completion of the administrative record. 
Federal  defendants  oppose.    For  the  reasons  herein, 
plaintiffs’  motion  is  GRANTED  IN  PART  and  DENIED  IN 
PART. 

STATEMENT 

On  June  15,  2012,  the  Secretary  of  the  Department 
of  Homeland  Security  issued  a  memorandum  promul­
 

 27a 
 

gating a deferred action policy for those without lawful 
immigration  status  who  came  to  the  United  States  as 
children,  were  continuous  residents  in  the  United 
States for at least five years, had graduated from high 
school,  obtained  a  GED,  or  served  in  the  military,  and 
met  certain  other  criteria—a  memorandum  and  policy 
known  as  Deferred  Action  for  Childhood  Arrivals, 
“DACA” for short (Dkt. No. 64­1 at 1­3). 1 
After the change in administrations in 2017, the new 
Secretary  of  DHS,  John  Kelly,  announced  that  DACA 
would  be  continued  notwithstanding  the  rescission  of 
other immigration policies (id. at 230).    This was done 
despite,  and  with  the knowledge  of, the  decision  of  the 
Court  of  Appeals  for  the  Fifth  Circuit  in  Texas  v. 
United States, 809 F.3d 134 (5th Cir. 2015), invalidating 
a  different  deferred  action  policy  and  the  Supreme 
Court’s affirmance of that decision by an equally divided 
vote, United States v. Texas, 136 S. Ct. 2271 (2016) (per 
curiam). 
On  September  5,  2017,  however,  the  Acting  Secre­
tary  of  DHS,  Elaine Duke, reversed  the  agency’s  posi­
tion and announced DACA’s end, effective March 5, 2018. 
We  now  have  five  lawsuits  in  this  district  challeng­
ing  that  rescission. 2    Each  action  is  proceeding  on  a 
parallel  track  and  on  the  same  schedule,  which  sched­
                                                 
   All  docket  numbers  herein  refer  to  the  docket  in  Case   
No. C 17­05211 WHA. 
2
   There  are  two  additional  DACA  lawsuits  proceeding  in  the 
Eastern  District  of  New  York  before  Judge  Nicholas  Garaufis, 
State of New York v. Trump, Case No. 17­cv­05228 NGG, and Vidal 
v. Baran, Case No. 16­cv­04756 NGG. 
1

 

 28a 
 

ule was designed to reach a decision on the merits and 
to allow appellate review by the March 5 deadline. 3 
Pursuant  to  the  scheduling  order,  the  federal  de­
fendants  filed  the  administrative  record  on  October  6.   
It consisted of fourteen documents spanning 256 pages, 
each  of  which  was  already  available  to  the  public,  and 
had, in fact, already been filed in this action (Dkt. No. 49 
¶ 3; Dkt. No. 64­1). 
In unison, plaintiffs now move to require completion 
of the administrative record in accordance with Section 
706  of Title  5  of  the United  States  Code.    They  argue 
that  the  current  record  is  incomplete  because  it  con­
tains only documents personally considered by the Act­
ing  Secretary  (and  then  only  some  considered  by  her) 
and  excludes  any  and  all  other  documents  that  indi­
rectly led to the rescission. 
The  federal  defendants  oppose,  arguing  that  they 
have  already  filed  a  complete  administrative  record, 
which  they  contend  is  properly  limited  to  unprivileged 
documents  actually  considered  by  the  “decision­maker,” 
here, the Acting Secretary (Opp. at 8­9). 
This  order  follows  full  briefing  and  oral  argument 
and  the  Court’s  review  of  all  materials  in camera that 
appeared on the government’s privilege log. 
 
 
 
                                                 
   The  fifth  lawsuit,  County  of  Santa  Clara  v.  Trump,  Case   
No. 17­cv­05813 HRL, was related after plaintiffs’ motion was fully 
briefed and argued. 
3

 

 29a 
 

ANALYSIS 
 

1. 

SCOPE OF THE ADMINISTRATIVE RECORD. 

Section 706 of the APA provides that judicial review 
of  agency  action  shall  be  based  on  “the  whole  record.”   
The  administrative  record  “is  not  necessarily  those  doc­
uments that the agency has compiled and submitted as 
the  administrative  record”  but  rather  “consists  of  all 
documents  and  materials  directly  or  indirectly consid­
ered  by  agency  decision­makers  and  includes  evidence 
contrary to the agency’s position.”    Thompson v. United 
States  Dep’t  of  Labor,  885  F.2d  551,  555­56  (9th  Cir. 
1989).    This  includes  not  only  documents  that  “literally 
pass[ed]  before  the  eyes  of  the  final  agency  decision 
maker”  but  also  documents  that  were  considered  and 
relied  upon  by  subordinates  who  provided  recommen­
dations  to  the  decisionmaker.    People  of  State  of  Cal. 
ex  rel.  Lockyer  v.  United  States  Dep’t  of  Agriculture, 
Nos.  C05­3508  &  C05­4038,  2006  WL  708914,  at  *2 
(N.D.  Cal.  Mar.  16,  2006) (Magistrate  Judge  Elizabeth 
Laporte)  (internal  citations  and  quotations  omitted); 
see also Amfac Resorts, L.L.C. v. United States Dep’t of 
the Interior, 143 F. Supp. 2d 7, 12 (D.D.C. 2001) (Judge 
Royce Lamberth). 
The  requirement  that  a  reviewing  court  consider 
“the  whole  record”  before  rendering  a  decision  “en­
sures  that  neither  party  is  withholding  evidence  unfa­
vorable  to  its  position  and  that  the  agencies  are  not 
taking  advantage  of  post  hoc  rationalizations  for  ad­
ministrative  decisions.    Walter  O.  Boswell Mem’l  Hosp. 
v. Heckler, 749 F.2d 788, 792 (D.C. Cir. 1984). 
While it  is presumed  that the  administrative  record 
submitted by defendants  is complete, plaintiffs can re­
 

 30a 
 

but  this  presumption  with  “clear  evidence  to  the  con­
trary.”    Cook  Inletkeeper  v.  EPA,  400  F.  App’x  239, 
240  (9th  Cir.  2010)  (quoting  Bar MK Ranches v. Yuet­
ter, 994 F.2d 735, 740 (10th Cir. 1993)). 
Defendants  contend  a  showing  of  bad  faith  or  impro­
priety  is  required  in  order  to  compel  a  complete  pro­
duction  of  the  administrative  record.    This  is  incorrect.   
True,  bad  faith  is  one  basis  for  requiring  supplemen­
tation  of  an  administrative record, but  it is not  the ex­
clusive  basis.    Our  court  of  appeals  has  repeatedly 
recognized  other  grounds  for  requiring  supplementa­
tion,  including  where  it  appears  the  “agency  relied  on 
documents not [already] included in the record.”    Pub. 
Power Council v. Johnson,  674  F.2d  791,  794  (9th  Cir. 
1982);  Fence  Creek  Cattle  Co.  v.  United  States  Forest 
Serv.,  602  F.3d  1125,  1131  (9th  Cir.  2010);  see  also 
Lands Council v. Powell,  395  F.3d  1019,  1030  (9th  Cir. 
2005). 
The  “bad  faith”  standard  of  Overton  Park  applies 
where,  though  an  administrative  record  exists,  plain­
tiffs  ask  to  go  beyond  the  record  that  was  before   
the  agency  and  inquire  into  the  thought  processes  of 
decision­makers—in  Overton  Park,  by  taking  the  tes­
timony  of  agency  officials.    Citizens to Preserve Over­
ton Park, Inc. v. Volpe,  401  U.S.  402,  420  (1971)  abro­
gated  on  other  grounds  by  Califano  v.  Sanders,   
430 U.S. 99 (1977). 
Our plaintiffs are not seeking materials beyond what 
were  already  considered,  directly  or  indirectly,  by  the 
decision­maker, and therefore need not show bad faith.   
Supplementation  is  appropriate  if  they  show,  by  clear 
evidence,  that  the  agency  relied  on  materials  not  al­
ready  included  in  the  record.    See Portland Audubon 
 

 31a 
 

Soc. v. Endangered Species Comm., 984 F.2d 1534, 1548 
(9th Cir. 1993) (distinguishing between materials “never 
presented  to  the  agency”  and  materials  that  were  “al­
legedly  []  before  the  agency”);  Fence Creek Cattle Co., 
602 F.3d at 1131. 
Nor  is defendants’ contention  that  it need only pro­
duce documents directly considered by the Acting Sec­
retary correct.    Documents reviewed by subordinates, 
or other agencies who informed her on the issues under­
lying  the  decision  to  rescind  DACA,  either  verbally  or 
in writing, should be in the administrative record.    See 
Lockyer, 2006 WL 708914, at *2.    The threshold ques­
tion  is  whether  plaintiffs  have  shown,  by  clear  evi­
dence,  that  the  record  defendants  produced  is  missing 
documents that were considered, directly or indirectly, 
by DHS in deciding to rescind DACA. 4 
2. 

PLAINTIFFS’ SHOWING OF INCOMPLETENESS. 

Here,  the  tendered  administrative  record  consists 
merely  of  fourteen  documents  spanning  258  pages, 
which  defendants  contend  constitute  the  entire  record 
considered  in  making  the  decision  to  rescind  DACA.   
These  are  plainly  pertinent  materials,  although  all 
                                                 
   Defendants also argue that they should not be required to pro­
duce  any  administrative  record  whatsoever  because  the  Depart­
ment  of  Homeland  Security’s  decision  to  end  DACA  was  an  exer­
cise  of  prosecutorial  discretion not  subject  to  judicial review  (Opp. 
at  1).    Earlier  in  these  actions,  our  defendants  agreed  to  produce 
the  administrative  record  by  October  6,  and  were  then  ordered  to 
do  so.    They  may  not  now  renege  on  that  commitment.    At  this 
stage,  defendants  are  required  to  produce  an  administrative  rec­
ord.    Should  they  prevail  on  this  argument  on  their  eventual  mo­
tion to dismiss, it will be with the benefit of a proper administrative 
record. 
4

 

 32a 
 

were publicly  known  and  already part  of the pleadings 
herein. 
Plaintiffs seek additional materials including emails, 
departmental  memoranda,  policy  directives,  meeting 
minutes,  materials  considered  by  Secretary  Duke’s 
subordinates,  communications  from  White  House  offi­
cials  or  staff,  communications  from  the  Department  of 
Justice,  and  communications  between  DHS  and  state 
authorities,  which  they  contend  should  necessarily  be 
part of the administrative record (Br. at 9­10). 
Plaintiffs  drew  this  list,  in  part,  from  a  United 
States  Department  of  Justice  Guidance,  which  sets 
forth non­binding recommendations for how to compile 
an administrative record and what to include.    United 
States Dep’t of Justice, Env’t and Nat. Res. Div., Guid­
ance  to  Federal  Agencies  on  Compiling  the  Adminis­
trative Record (Jan. 1999).    Specifically, the Guidance 
states  that  the  administrative  record  should  “[i]nclude 
all documents and materials prepared, reviewed, or re­
ceived by agency personnel and used by or available to 
the  decision­maker,  even  though  the  final  decision­ 
maker  did  not  actually  review  or  know  about  the  doc­
uments  and  materials.”    Id. at  3.    It  further provides 
that  the  record  should  include  “communications  the 
agency  received  from  other  agencies    .  .  .    docu­
ments  and  materials  that  support  or  oppose  the  chal­
lenged  agency decision    .  .  .    minutes  of meetings  or 
transcripts  thereof    .  .  .    [and]  memorializations  of 
telephone  conversations  and  meetings,  such  as  memo­
randum or handwritten notes.” 5 
                                                 
   A 2008 DOJ memorandum specifically notes that the 1999 Guid­
ance is a non­binding internal document, which does not “limit the 
 
5

 

 33a 
 

Plaintiffs  contend  that  communications  from  DOJ 
and  the  White  House  are  a  critical  part  of  “the  whole 
record”  due  to  their  significant  public  participation  in 
the process of rescinding DACA.    Plaintiffs first point 
to  Attorney  General  Sessions’  September  4  letter, 
which  DHS  expressly  relied  upon  in  its  memorandum 
terminating  the  program  (see  Dkt.  No.  64­1  at  251, 
255).    Despite  this  critical  and  publicly  disclosed  role 
in the  decision,  the only  DOJ  document defendants in­
clude in the record is this one­page September 4 letter.   
This,  plaintiffs  contend,  is  clear  evidence  that  defend­
ants  omitted  documents  supporting  (or  contradicting) 
the  opinions  set  forth  in  Attorney  General  Sessions’ 
letter, in particular the opinion that DACA was unlaw­
fully implemented. 
Additionally,  the  White  House  has  repeatedly  em­
phasized  the  President’s  direct  role  in  decisions  con­
cerning  DACA.    For  example,  a  September  5  White 
House  press  release  announced  “President  Donald  J. 
Trump Restores Responsibility and the Rule of Law to 
Immigration”  by  rescinding  DACA,  and  repeatedly 
stated  that  “President  Trump”  had  acted  to  end  the 
program.    Press  Release,  The  White  House  Office  of 
the  Press  Secretary,  President  Donald  J.  Trump  Re­
stores Responsibility and the Rule of Law to Immigra­
                                                 

otherwise  lawful  prerogatives  of  the  Department  of  Justice  or  any 
other federal agency” (Dkt. No. 71­1 at 3).    In particular, the 2008 
memorandum takes issue with outside parties’ use of the Guidance 
in  litigation  to  advocate  for  a  particular  composition  of  the  admin­
istrative  record  or  process  for  its  assembly  (ibid.).    Recognizing 
that  the  1999  Guidance  is  not  binding  upon  agencies,  this  order 
finds  that  the  Guidance  nevertheless  provides  helpful  insight  into 
the  types  of  documents  and  materials  an  agency  should  consider 
when assembling an administrative record. 

 

 34a 
 

tion (Sept. 5, 2017), https://www.whitehouse.gov/thepress­ 
office/2017/09/05/president­donald­j­trump­restores­ 
responsibility­and­rule­law.    Other  articles  likewise  em­
phasize  White  House officials’ roles in  decision­making 
regarding  DACA.    See, e.g.,  Michael  D.  Shear  &  Julie 
Hirschfeld  Davis,  Trump  Moves  to  End  DACA  and 
Calls  on  Congress  to  Act,  New  York  Times  (Sept.  5, 
2017).    Moreover,  defendants  concede  in  their  response 
that Secretary Duke “received advice from other mem­
bers  of  the  executive  branch”  in  making  her  decision 
(Opp.  at  17)  and  refer  to  “White  House  memorandum” 
in  their  privilege  log  (Dkt.  No.  71­2).    And  at  oral  ar­
gument,  counsel  for  defendants  said  it  was  likely  Sec­
retary  Duke  had  received  verbal  input  before  making 
her  decision.    Despite  this,  defendants  have  failed  to 
provide even a single document from any White House 
officials or staff. 
Plaintiffs further observe that not a single document 
from  one  of  Secretary  Dukes’  subordinates  is  in  the 
record.    It strains credulity to suggest that the Acting 
Secretary of DHS decided to rescind a program cover­
ing 800,000 enrollees without consulting one advisor or 
subordinate within DHS.    Again, at oral argument, gov­
ernment  counsel  represented  that  she  had  likely  re­
ceived  verbal  input.    The  government’s  in camera sub­
mission confirms that she did receive substantial DACA 
input. 
Finally,  former  DHS Secretary  John Kelly issued  a 
memorandum in  February  2017, in  which  he  rescinded 
all  DHS  memoranda  that  conflicted  with  newly  stated 
immigration  enforcement  policies—but  expressly  de­
clined  to  rescind  DACA  (Dkt.  No.  64­1  at  229­30).   
This  decision,  of  course,  is  directly  contrary  to  that 
 

 35a 
 

taken  by  Acting  Secretary  Duke  seven  months  later.   
The administrative record, however, omits all materials 
explaining  the  change  in  position  from  February  to 
September,  with  two  exceptions—(1)  a  June  29  letter 
from  Ken  Paxton,  the  Attorney  General  of  Texas,  to 
Attorney  General  Sessions,  in  which  he  threatens  to 
amend  the  suit  challenging  DAPA  to  also  challenge 
DACA  if  it  is  not  rescinded  by  September  5,  and   
(2)  Attorney  General  Sessions’  September  4  letter  to 
Secretary Duke expressing the opinion that DHS should 
rescind  DACA.    Reasoned  agency  decision­making 
ordinarily “demand[s] that [the agency] display aware­
ness that it is changing position” and “show that there 
are  good  reasons  for  the  new  policy.”    F.C.C.  v.  Fox 
Television  Stations,  Inc.,  556  U.S.  502,  515  (2009).   
Accordingly,  “the  whole  record”  would  ordinarily  con­
tain  materials  giving  a  “reasoned  explanation    .  .  .   
for  disregarding  the  facts  and  circumstances  that  un­
derlay or were engendered by the prior policy.”    Ibid.   
It is simply not plausible that DHS reversed policy be­
tween February and September because of one threat­
ened  lawsuit  (never  actually  filed)  without  having  gen­
erated  any  materials  analyzing  the  lawsuit  or  other 
factors  militating  in  favor  of  and  against  the  switch  in 
policy. 
Based  on  the  foregoing,  plaintiffs  have  clearly  shown 
that  defendants  excluded  highly  relevant  materials 
from  the  administrative  record  and  in  doing  so  have 
rebutted the presumption that the record is complete. 
Defendants’  argument  to  the  contrary  is  unpersua­
sive.    Their position that only selected documents that 
Acting  Secretary  Duke  personally  reviewed  need  be 
part  of  the  administrative  record  must  yield  to  legal 
 

 36a 
 

authority  requiring  both  directly  and  indirectly  con­
sidered  documents  be  included  in  the  record,  see, e.g., 
Thompson,  885  F.2d  at  555­56,  and  by  public  state­
ments  illustrating  both  DOJ  and  the  White  House’s 
direct  involvement  in  the  decision  to  rescind  DACA.   
The  rule  that  government  counsel  advocates  would 
allow  agencies  to  contrive  a  record  that  suppresses 
information  actually  considered  by  decision­makers 
and by those making recommendations to the decision­ 
makers,  information  that  might  undercut  the  claimed 
rationale for the decision. 
As  stated,  privilege  log  entries  reveal  several  docu­
ments  that  were  considered  in  arriving  at  the  decision 
to rescind DACA.    For example, at least seven entries 
refer to commentary in media articles regarding DACA.   
At  oral  argument,  government  counsel  admitted  that 
the  Acting  Secretary  had  seen  several  media  items  on 
the  issue.    There  were  not,  however,  any  media  arti­
cles  on  DACA  in  the  administrative  record,  but  those 
that came to the Acting Secretary should, of course, be 
included. 6 
                                                 
   Many  documents  were  evidently  excluded  in  their  entirety 
based  on  an  assertion  of  “deliberative­process”  privilege.    Any 
“[f ]actual  portions  of  documents  covered  by  the  deliberative  pro­
cess privilege, [however], must be segregated and disclosed unless 
they are so interwoven with the deliberative material” that they are 
not  segregable.    See  Pac.  Fisheries,  Inc.  v.  United  States,   
539 F.3d 1143, 1148 (9th Cir 2008) (citations and quotations omitted).   
Accordingly, to the extent that media articles or other non­privileged 
factual  materials  were  considered,  they  should have been  included 
in  the  administrative  record,  and  shall  be  filed  as  part  of  the 
amended  administrative  record,  even  if  passages  are  redacted  as 
deliberative, and called out as such in the privilege log. 
6

 

 37a 
 

Here,  plaintiffs  have  rebutted  the  presumption  of 
completeness.    It is evident that Acting Secretary Duke 
considered  information  directly,  or  indirectly,  through 
the advice of other agencies and others within her own 
agency.    These documents, as set forth in detail below, 
should  be  made  part  of  the  administrative  record  and 
must  be  produced  by  defendants  in  an  amended  ad­
ministrative record by NOON ON OCTOBER 27. 
3. 

WAIVER OF ATTORNEY­CLIENT PRIVILEGE. 

Plaintiffs  next  argue  that  defendants  have  waived 
attorney­client  privilege  because  they  have  put  their 
attorneys’  legal  opinions  at  issue  by  arguing  that  the 
rescission  was  required  due  to  concerns  over  DACA’s 
legality (Br. at 15­16).    Indeed, one of DHS’s primary 
rationales  for rescinding  DACA was  its  purported ille­
gality  (see Dkt.  No.  64­1  at  253­56  (Rescission  Memo­
randum)). 
Parties  are  not  permitted  to  advance  conclusions 
that  favor  their  position  in  litigation,  and  at  the  same 
time  shield  the  information  that  led  to  those  conclu­
sions  from  discovery.    See  Chevron  Corp.  v.  Pennzoil 
Co.,  974  F.2d  1156,  1162  (9th  Cir.  1992).    Put  differ­
ently,  “[t]he  privilege  which  protects  attorney­client 
communications may not be used both as a sword and a 
shield.”    Ibid.    Where a party raises a claim, which in 
fairness to its adversary requires it to reveal the infor­
mation or communication that claim is predicated upon, 
it has implicitly waived any privilege over that commu­
nication. 
Here,  defendants  argue  that  DHS  had  to  rescind 
DACA  because  it  exceeded  the  lawful  authority  of  the 
agency.    They  cannot,  therefore,  simultaneously  re­
 

 38a 
 

fuse to disclose the legal research that led to that con­
clusion.    Defendants  indeed,  have  included  the  Sep­
tember  4  legal  opinion  of  the  Attorney  General,  pithy 
as  it  may  be—yet  they  seek  to  conceal  all  other  legal 
analysis  available  to  the  Acting  Secretary  and  to  the 
Attorney General. 
Significantly,  defendants  slide  into  a  backup  argu­
ment  that  the  agency’s  legal  worry  was  “reasonable” 
even  if  wrong.    If  this  backup  argument  comes  into 
play (as government counsel posits) then the “reasona­
bleness”  of  taking  an  incorrect  legal  position  would 
heavily  turn  on  the  underlying  legal  analysis  so  far 
withheld  from  view.    In  other  words,  assessing  the 
reasonableness of the Secretary’s legal rationale would 
turn, in part, on how consistent the analysis has been in 
the runup to the rescission. 
Defendants’  arguments  to  the  contrary  are  unavail­
ing.    They first argue, without citation to any legal au­
thority,  that  “[w]ere plaintiffs’  argument  accepted,  the 
government  would  be deemed  to  have  waived  all privi­
leges any time an assessment of the legal landscape in­
formed an agency’s decisionsmaking” (Opp. at 21).    This 
argument  vastly  exaggerates  plaintiffs’  position,  and 
misrepresents  the position defendants have staked  out 
in  this  litigation.    DHS  specifically  relied  upon  DOJ’s 
assessment  that  DACA  “was  effectuated    .  .  .    with­
out  proper  statutory  authority,”  “was  an  unconstitu­
tional  exercise  of  authority  by  the  Executive  Branch” 
and “has the same legal and constitutional defects that 
courts  recognized  as  to  DAPA”  (Dkt.  No.  64­1  at  254).   
Plaintiffs  are  entitled  to  challenge  whether  this  was  a 
reasonable  legal  position  and  thus  a  reasonable  basis 
for rescission.    In making that challenge, plaintiffs are 
 

 39a 
 

entitled  to  review  the  internal  analyses  that  led  up  to 
this change in position. 
Defendants further argue that the decisions cited by 
plaintiffs  are inapplicable  because  they  arose in differ­
ent  contexts  than  the  present  action.    True,  the  deci­
sions  plaintiffs  cite  did  not  arise  in  identical  circum­
stances.    E.g. Chevron Corp.,  974  F.2d  at  1162  (defend­
ant  prohibited  from  relying  on  legal  opinion  that  tax 
position  was  reasonable  while  refusing  to  disclose  the 
attorney  communications  leading  to  that  conclusion).   
They  still,  however,  stand  for  the  widely­accepted 
proposition  that  it  is  unfair  for  a  litigant  to  defend  his 
action  with  a  selective  disclosure  of  evidence.    This 
principle carries no less force here. 
In  the  related  context  of  FOIA,  the  Court  of  Ap­
peals  for  the  Second  Circuit  held  that  “the  attorney­ 
client  privilege  may  not  be  invoked  to  protect  a  docu­
ment  adopted  as,  or  incorporated  by  reference  into  an 
agency’s  policy.”    Nat’l Council of La Raza v. Dep’t of 
Justice, 411 F.3d 350, 360 (2d Cir. 2005).    There, DOJ 
invoked  the  reasoning  of  an  OLC  memorandum  to 
justify its new position on an immigration issue.    Id. at 
357.    The  court  held  that  the  agency’s  “view  that  it 
may  adopt  a  legal  position  while  shielding  from  public 
view the analysis that yielded that position is offensive 
to FOIA.”    Id. at 360.    So too here. 
Defendants  have  waived  attorney­client  privilege 
over  any  materials  that bore  on  whether  or  not  DACA 
was an unlawful exercise of executive power and there­
fore should be rescinded. 
 
 
 

 40a 
4. 

 

DELIBERATIVE­PROCESS PRIVILEGE BALANCING. 

Defendants  further  assert  the  deliberative­process 
privilege over many documents. 
The deliberative­process privilege, however, is qual­
ified  and  will  yield  when  the  need  for  materials  and 
accurate  fact­finding  “override  the  government’s  in­
terest in non­disclosure.”    F.T.C. v. Warner Commc’ns 
Inc.,  742  F.2d  1156,  1161  (9th  Cir.  1984).    “Among  fac­
tors to be considered in making this determination are:   
(1) the relevance of the evidence; (2) the availability of 
other  evidence;  (3)  the  government’s  role  in  the  litiga­
tion;  and  (4)  the  extent  to  which  disclosure  would  hin­
der  frank  and  independent  discussion  regarding  con­
templated policies and decisions.”    Ibid. 
As  set  forth  below,  the  judge  has  personally  re­
viewed in camera all materials on the privilege log and 
applied  the  foregoing  test  to  each  document  for  which 
the deliberative­process privilege is claimed. 7 
5. 

PRIVILEGE LOG REQUIREMENT. 

While  defendants  did  not  file  a  privilege  log  with 
their  original  production,  they  have  since,  pursuant  to 
order,  filed  a  privilege  log  claiming  attorney­client  or 
deliberative­process  privilege  over  84  documents  con­
sidered  by  Secretary  Duke  but  not  included  in  the  ad­
ministrative  record  (Dkt.  Nos.  67;  71­2).    Nevertheless, 
defendants  argue  that  privilege  logs  are  not  generally 
                                                 
   Although  not  addressed  in  the  brief  or  at  oral  argument,  the 
privilege  log  referenced  personal  privacy  and  executive  privilege 
objections for certain documents.    No substantial privacy interest is 
implicated  in  any  of  the  documents  ordered  to  be  produced  below, 
nor do any of these documents fall within the executive privilege. 
7

 

 41a 
 

required  in  connection  with  an  administrative  record 
and that one should not be required here. 
Our  court  of  appeals  has  not  spoken  on  the  issue.   
Every court in this district considering the issue, how­
ever, has required administrative agencies to provide a 
privilege log.    See, e.g., Ctr. for Food Safety v. Vilsack, 
No. 15CV01590HSGKAW, 2017 WL 1709318, at *5 (N.D. 
Cal. May 3, 2017) (Magistrate Judge Kandis Westmore) 
(“[C]ourts  in  this  district  have  required  parties  with­
holding documents on the basis of the deliberative pro­
cess  privilege  to,  at  a  minimum,  substantiate  those 
claims  in  a  privilege  log.”);  Inst.  for  Fisheries  Res.  v. 
Burwell,  No.  16­CV­01574­VC,  2017  WL  89003,  at  *1 
(N.D.  Cal.  Jan.  10,  2017)  (Judge  Vince  Chhabria); 
Lockyer, 2006 WL 708914, at *4. 
“If a privilege applies, the proper strategy isn’t pre­
tending  the  protected  material  wasn’t  considered,  but 
withholding  or  redacting  the  protected  material  and 
then  logging  the  privilege.”    Inst.  for  Fisheries  Res., 
2017 WL 89002 at *1. 8 
Courts outside this district that have determined no 
privilege log was required have done so on the grounds 
that  the  defendants’  judgment  of  what  constitutes  the 
administrative record is entitled to a presumption of cor­
rectness.    See San Luis & Delta­Mendota Water Auth. 
                                                 
   In a memorandum opinion, our court of appeals denied a plain­
tiff ’s  request  to  require  a  privilege  log.    See  Cook  Inletkeeper  v. 
EPA, 400 F. App’x 239, 240 (2010).    In that decision, however, our 
court  of  appeals  first  denied  a  motion  to  supplement  the  record, 
and  finding  that  the  plaintiffs  had  not  presented  evidence  that  the 
agency had considered the documents the plaintiffs sought to com­
pel, only then denied the accompanying motion for preparation of a 
privilege log without further explanation.   
8

 

 42a 
 

v. Jewell,  No.  115CV01290LJOGSA,  2016  WL  3543203, 
at  *19  (E.D.  Cal.  June  23,  2016)  (Judge  Lawrence 
O’Neill);  Nat’l  Ass’n  of  Chain  Drug  Stores  v.  United 
States  Dep’t  of  Health  &  Human  Servs.,  631  F.  Supp. 
2d  23,  27  (D.D.C.  2009).    Here,  however,  that  presump­
tion  has  been  overcome  by  plaintiffs’  showing  that  de­
fendants  failed  to  include  documents  considered  in 
arriving  at  the  final  decision  to  rescind  DACA  in  the 
administrative  record.    Therefore,  even  applying  those 
courts’  logic,  a  privilege  log  would  still  be  appropriate 
here. 
Going  forward,  defendants  shall  comply  with  the 
standing  order  in  this  case  and  provide  a  privilege  log 
for  all  documents  withheld  on  grounds  of  privilege, 
which  log  shall  include  all  authors  and  recipients  of 
privileged  documents,  as  well  as  other  information  set 
forth in the rule (see Dkt. No. 23 ¶ 18). 
RELIEF ORDERED 

Plaintiffs’  motion  to  complete  the  administrative 
record is  GRANTED to the extent now stated.    Defend­
ants are directed to complete the administrative record 
by  adding  to  it  all  emails,  letters,  memoranda,  notes, 
media  items,  opinions  and  other  materials  directly  or 
indirectly  considered  in  the  final  agency  decision  to 
rescind DACA, to the following extent:    (1) all materi­
als  actually  seen  or  considered,  however  briefly,  by 
Acting Secretary Duke in connection with the potential 
or actual decision to rescind DACA (except as stated in 
the next paragraph below), (2) all DACA­related mate­
rials  considered  by  persons  (anywhere  in  the  govern­
ment)  who  thereafter  provided  Acting  Secretary  Duke 
with  written  advice  or  input  regarding  the  actual  or 
potential  rescission  of  DACA,  (3)  all  DACA­related 
 

 43a 
 

materials  considered  by  persons  (anywhere  in  the  gov­
ernment)  who  thereafter  provided  Acting  Secretary 
Duke  with  verbal  input  regarding  the  actual  or  poten­
tial rescission of DACA, (4) all comments and questions 
propounded  by  Acting  Secretary  Duke  to  advisors  or 
subordinates  or  others  regarding  the  actual  or  poten­
tial rescission of DACA and their responses, and (5) all 
materials  directly  or  indirectly  considered  by  former 
Secretary  of  DHS  John  Kelly  leading  to  his  February 
2017 memorandum not to rescind DACA. 
The undersigned judge has balanced the deliberative­ 
process  privilege  factors  and  determined  in  camera 
that  the  following  materials  from  the  government’s  in 
camera  submission,  listed  by  tab  number,  shall  be 
included in the administrative record:    1­6, 7 (only the 
header  and  material  on  pages  3­4  concerning  DACA), 
12,  14,  17­25,  27­30,  36,  39,  44,  47,  49  (only  the  first 
paragraph,  and  the  paragraph  captioned  “General”), 
69­70,  73­74,  77,  79,  81,  84.    The  remainder  of  the  in 
camera submission need not be included. 
If the government redacts or withholds any material 
based on deliberative­process, or any other privilege in 
its  next  filing,  it  shall  simultaneously  lodge  full  copies 
of  all  such  materials,  indicating  by  highlighting  (or 
otherwise)  the  redactions  and  withholdings  together 
with a log justification for each.    The judge will review 
and rule on each item. 
Plaintiffs’  insistence  that  defendants  scour  the  De­
partment  of  Justice  and  the  White  House  for  docu­
ments  for  inclusion  in  the  administrative  record  is 
overruled  except  to  the  limited  extent  that  DOJ  or 
White  House  personnel  fall  within  the  category  de­
scribed  in  the  first  paragraph  above  as  someone  who 
 

 44a 
 

gave  verbal  or  written  input  to  the  Acting  Secretary.   
Nor do defendants have to search for DACA materials 
below the agency levels indicated in the first paragraph 
above.    These are intended as practical limits on what 
would  otherwise  be  a  bone­crushing  expedition  to  lo­
cate needles in haystacks. 
This  order,  however,  is  not  intended  to  limit  the 
scope  of  discovery  (as  opposed  to  the  scope  of  the  ad­
ministrative record).    The scope of discovery over and 
above  the  administrative  record  continues  to  be  man­
aged by Magistrate Judge Sallie Kim. 
The  federal  defendants  shall  file  an  amended  ad­
ministrative  record  in  conformity  with  this  order  by 
NOON ON OCTOBER 27. 
If  any  party  plans  to  seek  a  writ  of  mandate  and 
wants  a  stay  pending  appellate  review,  then  a  fresh 
motion to that effect must be made very promptly. 
IT IS SO ORDERED. 

Dated:    Oct. 17, 2017. 
 
 
 
 

 

 

/s/  WILLIAM ALSUP                       
WILLIAM ALSUP 
  UNITED STATES DISTRICT JUDGE 
 

 45a 
 

APPENDIX D 

 

UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA 
 

Nos. C 17­05211 WHA, C 17­05235 WHA,   
C 17­05329 WHA, C 17­05380 WHA, C 17­05813 WHA 
THE REGENTS OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA 
AND JANET NAPOLITANO, IN HER OFFICIAL CAPACITY AS 
PRESIDENT OF THE UNIVERSITY OF CALIFORNIA,   
PLAINTIFFS 
v. 
UNITED STATES DEPARTMENT OF HOMELAND   
SECURITY AND ELAINE DUKE, IN HER OFFICIAL CAPACITY 
AS ACTING SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF   
HOMELAND SECURITY, DEFENDANTS 
 

[Nov. 20, 2017] 
 

ONE­MONTH CONTINUANCE OF DUE DATE FOR 
AUGMENTED ADMINSTRATIVE RECORD AND 
TEMPORARY STAY OF DISCOVERY 
 

After consideration of all briefing, the Court stands 
by its tentative order. 
The  previous  schedule  is  hereby  modified  to  allow 
the government an additional month to compile and to 
file  the  augmented  administrative  record,  which  due 
date  will  now  be  DECEMBER  22,  2017,  AT  NOON.    Al­
though the government need not file until that date, it 
must promptly locate and compile the additional mate­
 

 46a 
 

rials and be ready to file the fully augmented record by 
December 22, this caution being necessary in order to 
have a realistic opportunity to reach a final decision on 
the  merits  before  the  March  5  termination  date.   
Additionally,  all  discovery  is  hereby  STAYED  until 
DECEMBER 22, 2017, AT NOON. 
Meanwhile,  we  will  proceed  with  the  motion  to  dis­
miss  and  competing  motion  for  provisional  relief  as 
scheduled.    If the motion to dismiss is denied, then we 
will  promptly  set  a  practical  schedule  to  reach  the 
merits with the benefit of the augmented record. 
Except  to  the  foregoing  extent,  both  emergency 
motions for stay are DENIED. 
IT IS SO ORDERED. 

Dated:    Nov. 20, 2017. 
 
 
 
 

 

 

/s/  WILLIAM ALSUP                       
WILLIAM ALSUP 
  UNITED STATES DISTRICT JUDGE 
 

 47a 
 

APPENDIX E 

 

 
June 15, 2012 
MEMORANDUM FOR:   
 

 

 

 

 

David V. Aguilar   
Acting Commissioner, U.S. Customs and 
Border Protection   
Alejandro Mayorkas   
Director, U.S. Citizenship and Immigra­
tion Services   
John Morton   
Director,  U.S.  Immigration  and  Customs 
Enforcement   

FROM:      Janet Napolitano   
      /s/  JANET NAPOLITANO 
        Secretary of Homeland Security 
SUBJECT:  

Exercising Prosecutorial Discretion with 
Respect to Individuals Who Came to the 
United States as Children   

By  this  memorandum,  I  am  setting  forth  how,  in  the 
exercise  of  our  prosecutorial  discretion,  the  Depart­
ment  of  Homeland  Security  (DHS)  should  enforce  the 
Nation’s  immigration  laws  against  certain  young  peo­
ple  who  were  brought  to  this  country  as  children  and 
 

 48a 
 

know only this country as home.    As a general matter, 
these  individuals  lacked  the  intent  to  violate  the  law 
and  our  ongoing  review  of  pending  removal  cases  is 
already  offering  administrative  closure  to  many  of 
them.    However, additional measures are necessary to 
ensure  that  our  enforcement  resources  are  not  ex­
pended  on  these  low  priority  cases  but  are  instead  ap­
propriately  focused  on  people  who  meet  our  enforce­
ment priorities.   
The  following  criteria  should  be  satisfied  before  an 
individual is considered for an exercise of prosecutorial 
discretion pursuant to this memorandum:   
• 

came to the United States under the age of six­
teen; 

• 

has  continuously  resided  in  the  United  States 
for  a  least  five  years preceding  the date  of this 
memorandum  and  is  present  in  the  United 
States on the date of this memorandum;   

• 

is  currently  in school, has graduated  from  high 
school,  has  obtained  a  general  education  devel­
opment  certificate,  or  is  an  honorably  dis­
charged  veteran  of  the  Coast  Guard  or  Armed 
Forces of the United States;   

• 

has  not  been  convicted  of  a  felony  offense,  a 
significant  misdemeanor  offense,  multiple  mis­
demeanor offenses, or otherwise poses a threat 
to national security or public safety; and   

• 

is not above the age of thirty.   

Our  Nation’s  immigration  laws  must  be  enforced  in  a 
strong and sensible manner.    They are not designed to 
be  blindly  enforced  without  consideration  given  to  the 
individual  circumstances  of  each  case.    Nor  are  they 
 

 49a 
 

designed  to  remove  productive  young  people  to  coun­
tries  where  they  may not have lived  or even  speak  the 
language.    Indeed,  many  of  these  young  people  have 
already  contributed  to  our country in significant  ways.   
Prosecutorial  discretion,  which  is  used  in  so  many 
other areas, is especially justified here.   
As part of this exercise of prosecutorial discretion, the 
above  criteria  are  to  be  considered  whether  or  not  an 
individual is already in removal proceedings or subject 
to  a  final  order  of  removal.    No  individual  should  re­
ceive  deferred  action  under  this  memorandum  unless 
they  first  pass  a  background  check  and  requests  for 
relief  pursuant  to  this  memorandum  are  to  be  decided 
on  a  case  by  case  basis.    DHS  cannot  provide  any  as­
surance that relief will be granted in all cases.   
1.  With respect to individuals who are encountered by 
U.S.  Immigration  and  Customs  Enforcement  (ICE), 
U.S.  Customs  and  Border  Protection  (CBP),  or  U.S. 
Citizenship and Immigration Services (USCIS):   
• 

With respect to individuals who meet the above 
criteria,  ICE  and  CBP  should  immediately  ex­
ercise their discretion, on an individual basis, in 
order  to  prevent  low  priority  individuals  from 
being  placed  into  removal  proceedings  or  re­
moved from the United States.   

• 

USCIS  is  instructed  to  implement  this  memo­
randum  consistent  with  its  existing  guidance 
regarding the issuance of notices to appear.   

2.  With  respect  to  individuals  who  are  in  removal 
proceedings  but  not  yet  subject  to  a  final  order  of  re­
moval, and who meet the above criteria:   
 

 50a 
 

• 

ICE  should  exercise  prosecutorial  discretion, 
on an individual basis, for individuals who meet 
the  above  criteria  by  deferring  action  for  a  pe­
riod of two years, subject to renewal, in order to 
prevent  low  priority  individuals  from  being  re­
moved from the United States.   

• 

ICE is instructed to use its Office of the Public 
Advocate to permit individuals who believe they 
meet  the  above  criteria  to  identify  themselves 
through a clear and efficient process.   

• 

ICE  is  directed  to  begin  implementing  this 
process within 60 days of the date of this mem­
orandum.   

• 

ICE is also instructed to immediately begin the 
process  of  deferring  action  against  individuals 
who  meet  the  above  criteria  whose  cases  have 
already been identified through the ongoing re­
view  of pending cases  before  the  Executive Of­
fice for Immigration Review.   

3.  With  respect  to  the  individuals  who  are  not  cur­
rently  in  removal  proceedings  and  meet  the  above 
criteria, and pass a background check:   
• 

 

USCIS  should  establish  a  clear  and  efficient 
process  for  exercising  prosecutorial  discretion, 
on  an  individual  basis,  by  deferring  action 
against individuals who meet the above criteria 
and are at least 15 years old, for a period of two 
years,  subject  to  renewal,  in  order  to  prevent 
low  priority  individuals  from  being  placed  into 
removal  proceedings  or  removed  from  the 
United States.   

 51a 
 

• 

The  USCIS  process  shall  also  be  available  to 
individuals  subject  to  a  final  order  of  removal 
regardless of their age.   

• 

USCIS  is  directed  to  begin  implementing  this 
process within 60 days of the date of this mem­
orandum.   

For  individuals  who  are  granted  deferred  action  by 
either ICE or USCIS, USCIS shall accept applications 
to  determine  whether  these  individuals  qualify  for  work 
authorization during this period of deferred action.   
This  memorandum  confers  no  substantive  right,  immi­
gration  status  or  pathway  to  citizenship.    Only  the 
Congress,  acting  through  its  legislative  authority,  can 
confer  these  rights.    It  remains  for  the  executive 
branch,  however,  to set  forth policy for  the exercise  of 
discretion within the framework of the existing law.    I 
have done so here. 
 

 

 

 

 

 

  /s/  JANET NAPOLITANO 
JANET NAPOLITANO 

 52a 
 

APPENDIX F 

 

 
Nov. 20, 2014 
MEMORANDUM FOR:   
 

 

 

 

 

León Rodríguez   
Director 
U.S.  Citizenship  and  Immigration  Ser­
vices   
Thomas S. Winkowski   
Acting Director 
U.S. Immigration and Customs Enforce­
ment   

 

 

 

 

R. Gil Kerlikowske   
Commissioner 
U.S. Customs and Border Protection   

FROM:      Jeh Charles Johnson   
      /s/  JEH CHARLES JOHNSON 
        Secretary 
SUBJECT:  

 

Exercising Prosecutorial Discretion with 
Respect  to  Individuals  Who  Came  to  the 
United  States  as  Children  and  with  Re­
spect to Certain Individuals Who Are the 
Parents  of  U.S.  Citizens  or  Permanent 
Residents 

 53a 
 

This  memorandum  is  intended  to  reflect  new  poli­
cies  for  the  use  of  deferred  action.    By  memorandum 
dated  June  15,  2012,  Secretary  Napolitano  issued 
guidance  entitled  Exercising Prosecutorial Discretion 
with  Respect  to  Individuals  Who  Came  to  the  United 
States  as  Children.    The  following  supplements  and 
amends that guidance.   
The  Department  of  Homeland  Security  (DHS)  and 
its  immigration  components  are  responsible  for  en­
forcing the Nation’s immigration laws.    Due to limited 
resources, DHS and its Components cannot respond to 
all  immigration  violations  or  remove  all  persons  ille­
gally  in  the  United  States.    As  is  true  of  virtually  ev­
ery other law enforcement agency, DHS must exercise 
prosecutorial  discretion  in  the  enforcement  of  the  law.   
Secretary  Napolitano  noted  two  years  ago,  when  she 
issued  her prosecutorial  discretion  guidance  regarding 
children, that “[o]ur Nation’s immigration laws must be 
enforced  in  a  strong  and  sensible  manner.    They  are 
not  designed  to  be  blindly  enforced  without  considera­
tion given to the individual circumstances of each case.”   
Deferred  action  is  a  long­standing  administrative 
mechanism  dating  back  decades,  by  which  the  Secre­
tary of Homeland Security may defer the removal of an 
undocumented  immigrant  for  a  period  of  time. 1     A 
form of administrative relief similar to deferred action, 
known  then  as  “indefinite  voluntary  departure,”  was 
originally  authorized  by  the  Reagan  and  Bush  Admin­
istrations  to  defer  the  deportations  of  an  estimated   
                                                 
   Deferred  action,  in  one  form  or  another,  dates  back  to  at  least 
the  1960s.    “Deferred  action”  per  se  dates  back  at  least  as  far  as 
1975.    See, Immigration and Naturalization Service, Operation In­
structions § 103.1(a)(1)(ii) (1975). 
1

 

 54a 
 

1.5  million  undocumented  spouses  and  minor  children 
who  did  not  qualify  for  legalization  under  the  Immi­
gration  Reform  and  Control  Act  of  1986.    Known  as 
the  “Family  Fairness”  program,  the  policy  was  specif­
ically  implemented  to  promote  the  humane  enforce­
ment of the law and ensure family unity.   
Deferred action is a form of prosecutorial discretion 
by  which  the  Secretary  deprioritizes  an  individual’s 
case  for  humanitarian  reasons,  administrative  conven­
ience, or in the interest of the Department’s overall en­
forcement  mission.    As  an  act  of  prosecutorial  discre­
tion, deferred action is legally available so long as it is 
granted  on  a  case­by­case  basis,  and  it  may  be  termi­
nated  at  any  time  at  the  agency’s  discretion.    De­
ferred action does not confer any form of legal status in 
this  country,  much  less  citizenship;  it  simply  means 
that,  for  a  specified  period  of  time,  an  individual  is 
permitted  to  be  lawfully  present  in  the  United  States.   
Nor  can  deferred  action  itself  lead  to  a  green  card.   
Although deferred action is not expressly conferred by 
statute,  the  practice  is  referenced  and  therefore  en­
dorsed by implication in several federal statutes. 2 
                                                 
   INA  §  204(a)(1)(D)(i)(II),  (IV)  (Violence  Against  Women  Act 
(VAWA)  self­petitioners  not  in  removal  proceedings  are  “eligible 
for  deferred  action  and  employment  authorization”);  INA   
§ 237(d)(2) (DHS may grant stay of removal to applicants for T or 
U  visas  but  that  denial  of  a  stay  request  “shall  not  preclude  the 
alien from applying for    .  .  .    deferred action”); REAL ID Act of 
2005  §  202(c)(2)(B)(viii),  Pub.  L.  109­13  (requiring  states  to  exam­
ine  documentary  evidence  of  lawfal  status  for  driver’s  license 
eligibility purposes, including “approved deferred action status”); 
National  Defense  Authorization  Act  for  Fiscal  Year  2004 §  1703(c) 
(d)  Pub.  L.  108­136  (spouse,  parent  or  child  of  certain  US.  citizen 
who 
died  as  a  result  of  honorable  service  may  self­petition  for 
 
2

 

 55a 
 

Historically, deferred action has been used on behalf 
of  particular  individuals,  and  on  a  case­by­case  basis, 
for  classes  of  unlawfully  present  individuals,  such  as 
the  spouses  and  minor  children  of  certain  legalized 
immigrants, widows of U.S. citizens, or victims of traf­
ficking  and  domestic  violence. 3    Most  recently,  begin­
ning in 2012, Secretary Napolitano issued guidance for 
case­by­case deferred action with respect to those who 
came  to  the  United  States  as  children,  commonly  re­
ferred to as “DACA.”   
By  this  memorandum,  I  am  now  expanding  certain 
parameters of DACA and issuing guidance for case­by­ 
case  use  of  deferred  action  for  those  adults  who  have 
been in this country since January 1, 2010, are the par­
ents of U.S. citizens or lawful permanent residents, and 
who  are  otherwise  not  enforcement  priorities,  as  set 
forth in the November 20, 2014 Policies for the Appre­
hension, Detention and Removal of Undocumented Im­
migrants Memorandum.   
The reality is that most individuals in the categories 
set  forth  below  are  hard­working  people  who  have  be­
come  integrated  members  of  American  society.    Pro­
                                                 

permanent  residence  and  “shall  be  eligible  for  deferred  action, 
advance parole, and work authorization”). 
3
   In  August  2001,  the  former­Immigration  and  Naturalization 
Service  issued  guidance  providing  deferred  action  to  individuals 
who  were  eligible  for  the  recently  created  U  and  T  visas.    Two 
years  later,  USCIS  issued  subsequent  guidance,  instructing  its 
officers to use existing mechanisms like deferred action for certain 
U visa applicants facing potential removal.    More recently, in June 
2009,  USCIS  issued  a  memorandum  providing  deferred  action  to 
certain  surviving  spouses  of  deceased  U.S.  citizens  and  their  chil­
dren while Congress considered legislation to allow these individu­
als to qualify for permanent residence status. 

 

 56a 
 

vided  they  do  not  commit  serious  crimes  or  otherwise 
become  enforcement  priorities,  these  people  are  ex­
tremely unlikely to be deported given this Department’s 
limited  enforcement  resources—which  must  continue 
to be focused on those who represent threats to national 
security, public safety, and border security.    Case­by­ 
case  exercises  of  deferred  action  for  children  and 
long­standing  members  of  American  society  who  are 
not enforcement priorities are in this Nation’s security 
and  economic  interests  and  make  common  sense,  be­
cause  they  encourage  these  people  to  come  out  of  the 
shadows, submit to background checks, pay fees, apply 
for  work  authorization  (which  by  separate  authority  I 
may grant), and be counted.   
A. 

Expanding DACA   

DACA  provides  that  those  who  were  under  the  age 
of  31  on  June  15,  2012,  who  entered  the  United  States 
before  June  15,  2007  (5  years  prior)  as  children  under 
the  age  of  16,  and  who  meet  specific  educational  and 
public safety criteria, are eligible for deferred action on 
a case­by­case basis.    The initial DACA announcement 
of  June  15,  2012  provided  deferred  action  for  a  period 
of  two  years.    On  June  5,  2014,  U.S.  Citizenship  and 
Immigration  Services  (USCIS)  announced  that  DACA 
recipients could request to renew their deferred action 
for an additional two years.   
In  order  to further  effectuate  this program,  I  here­
by direct USCIS to expand DACA as follows:   
Remove the age cap.    DACA  will  apply  to  all  other­

wise eligible immigrants who entered the United States 
by  the  requisite  adjusted  entry  date  before  the  age  of 
sixteen  (16),  regardless  of  how  old  they  were  in  June 
 

 57a 
 

2012  or  are  today.    The  current  age  restriction  ex­
cludes those who were older than 31 on the date of an­
nouncement (i.e., those who were born before June 15, 
1981).    That restriction will no longer apply.   
Extend  DACA  renewal  and  work  authorization  to 
three­years.    The  period  for  which  DACA  and  the  ac­

companying  employment  authorization  is  granted  will 
be  extended  to  three­year  increments,  rather  than  the 
current two­year increments.    This change shall apply 
to  all  first­time  applications  as  well  as  all  applications 
for  renewal  effective  November  24,  2014.    Beginning 
on  that  date,  USCIS  should  issue  all  work  authoriza­
tion documents valid for three years, including to those 
individuals who have applied and are awaiting two­year 
work authorization documents based on the renewal of 
their  DACA  grants.    USCIS  should  also  consider 
means  to  extend  those  two­year  renewals  already  is­
sued to three years.   
Adjust  the  date­of­entry  requirement.    In  order  to 

align  the  DACA  program  more  closely  with  the  other 
deferred  action  authorization  outlined  below,  the  eligi­
bility  cut­off  date  by  which  a  DACA  applicant  must 
have been in the United States should be adjusted from 
June 15, 2007 to January 1, 2010.   
USCIS  should  begin  accepting  applications  under 
the  new  criteria  from  applicants  no  later  than  ninety 
(90) days from the date of this announcement.   
B.  Expanding Deferred Action   

I  hereby  direct  USCIS  to  establish  a  process,  simi­
lar  to  DACA,  for  exercising  prosecutorial  discretion 
through  the  use  of  deferred  action,  on  a  case­by­case 
basis, to those individuals who:   
 

 58a 
 

• 

have, on the date of this memorandum, a son or 
daughter who is a U.S. citizen or lawful perma­
nent resident;   

• 

have  continuously  resided  in  the  United  States 
since before January 1, 2010;   

• 

are  physically  present  in  the  United  States  on 
the  date  of  this  memorandum,  and at  the  time 
of  making  a  request  for  consideration  of  de­
ferred action with USCIS;   

• 

have no lawful status on the date of this memo­
randum;   

• 

are  not  an  enforcement  priority  as  reflected  in 
the  November  20,  2014  Policies  for  the  Appre­
hension,  Detention  and  Removal  of  Undocu­
mented Immigrants Memorandum; and   

• 

present no other factors that, in the exercise of 
discretion,  makes  the  grant  of  deferred  action 
inappropriate.   

Applicants  must  file  the  requisite  applications  for 
deferred  action  pursuant  to  the  new  criteria  described 
above.    Applicants  must  also  submit  biometrics  for 
USCIS  to  conduct  background  checks  similar  to  the 
background  check  that  is  required  for  DACA  appli­
cants.    Each  person  who  applies  for  deferred  action 
pursuant  to  the  criteria  above  shall  also  be  eligible  to 
apply for work authorization for the period of deferred 
action, pursuant  to  my  authority to  grant such  author­
ization  reflected  in  section  274A(h)(3)  of  the  Immigra­
tion  and  Nationality  Act. 4     Deferred  action  granted 
                                                 
   INA  §  274A(h)(3),  8  U.S.C.  §  1324a(h)(3)  (“As  used  in  this  sec­
tion, 
the  term  ‘unauthorized  alien’  means,  with  respect  to  the  em­
 
4

 

 59a 
 

pursuant  to  the  program  shall  be  for  a  period  of  three 
years.    Applicants will pay the work authorization and 
biometrics  fees,  which  currently  amount  to  $465.   
There  will  be  no  fee  waivers  and,  like  DACA,  very 
limited fee exemptions.   
USCIS should begin accepting applications from el­
igible  applicants  no  later  than  one hundred and eighty 
(180)  days  after  the  date  of  this  announcement.    As 
with DACA, the above criteria are to be considered for 
all  individuals  encountered  by  U.S.  Immigration  and 
Customs  Enforcement  (ICE),  U.S.  Customs  and  Bor­
der  Protection  (CBP),  or  USCIS,  whether  or  not  the 
individual is already in removal proceedings or subject 
to a final order of removal.    Specifically:   
• 

ICE and CBP are instructed to immediately be­
gin identifying persons in their custody, as well 
as newly encountered individuals, who meet the 
above  criteria  and  may  thus  be  eligible  for  de­
ferred  action  to  prevent  the  further  expendi­
ture  of  enforcement  resources  with  regard  to 
these individuals.   

• 

ICE is further instructed to review pending re­
moval cases, and seek administrative closure or 
termination of the cases of individuals identified 
who  meet  the  above  criteria,  and  to  refer  such 
individuals  to USCIS for case­by­case  determi­
nations.    ICE  should  also  establish  a  process 

                                                 

ployment  of  an  alien  at  a  particular  time,  that  the  alien  is  not  at 
that time either (A) an alien lawfully admitted for permanent resi­
dence,  or  (B)  authorized  to  be  so  employed  by  this  chapter  or  by 
the  [Secretary].”);  8  C.F.R.  §  274a.12  (regulations  establishing 
classes of aliens eligible for work authorization). 

 

 60a 
 

to  allow  individuals  in  removal  proceedings  to 
identify  themselves  as  candidates  for  deferred 
action.   
• 

USCIS  is  instructed  to  implement  this  memo­
randum  consistent  with  its  existing  guidance 
regarding  the  issuance  of  notices  to  appear.   
The USCIS process shall also be available to in­
dividuals subject to final orders of removal who 
otherwise meet the above criteria.   

Under  any  of  the  proposals  outlined  above,  immi­
gration officers will be provided with specific eligibility 
criteria  for  deferred  action, but  the ultimate  judgment 
as to whether an immigrant is granted deferred action 
will be determined on a case­by­case basis.   
This  memorandum  confers  no  substantive  right, 
immigration status or pathway to citizenship.    Only an 
Act  of  Congress  can  confer  these  rights.    It  remains 
within the authority of the Executive Branch, however, 
to set forth policy for the exercise of prosecutorial dis­
cretion and deferred action within the framework of ex­
isting  law.    This  memorandum  is  an  exercise  of  that 
authority.   
 

 

 61a 
 

APPENDIX G 

Memorandum  on  Rescission  Of  Deferred  Action  For 
Childhood Arrivals (DACA) 
Release Date:    Sept. 5, 2017 
MEMORANDUM FOR: 

James W. McCament 
Acting Director 
U.S. Citizenship and Immigration Services 
Thomas D. Homan 
Acting Director 
U.S. Immigration and Customs Enforcement 
Kevin K. McAleenan 
Acting Commissioner 
U.S. Customs and Border Protection 
Joseph B. Maher 
Acting General Counsel 
Ambassador James D. Nealon 
Assistant Secretary, International Engagement 
Julie M. Kirchner 
Citizenship and Immigration Services Ombudsman 
 

 

 62a 
 

FROM: 

Elaine C. Duke 
Acting Secretary 
SUBJECT: 
Rescission  of  the  June  15,  2012  Memorandum  Entitled 
“Exercising  Prosecutorial  Discretion  with  Respect  to 
Individuals Who Came to the United States as Children” 

This  memorandum  rescinds  the  June  15,  2012  memo­
randum  entitled  “Exercising  Prosecutorial  Discretion 
with  Respect  to  Individuals  Who  Came  to  the  United 
States  as  Children,”  which  established  the  program 
known  as  Deferred  Action  for  Childhood  Arrivals 
(“DACA”).    For  the  reasons  and  in  the  manner  out­
lined  below,  Department  of  Homeland  Security  per­
sonnel  shall  take  all  appropriate  actions  to  execute  a 
wind­down  of  the  program, consistent  with the param­
eters established in this memorandum.   
Background 
The  Department  of  Homeland  Security  established 
DACA through the issuance of a memorandum on June 
15,  2012.    The  program  purported  to  use  deferred 
action—an  act  of  prosecutorial  discretion  meant  to  be 
applied  only  on  an  individualized  case­by­case  basis— 
to confer certain benefits to illegal aliens that Congress 
had  not  otherwise  acted  to  provide  by  law. 1    Specifi­
                                                 

   Significantly,  while  the  DACA  denial  notice  indicates  the  deci­
sion  to  deny  is  made  in  the  unreviewable  discretion  of  USCIS, 
USCIS has not been able to identify specific denial cases where an 
applicant appeared to satisfy the programmatic categorical criteria 
 
1

 

 63a 
 

cally, DACA provided certain illegal aliens who entered 
the United States before the age of sixteen a period of 
deferred  action  and  eligibility  to  request  employment 
authorization. 
On  November  20,  2014,  the  Department  issued  a  new 
memorandum, expanding the parameters of DACA and 
creating  a  new  policy  called  Deferred  Action  for  Par­
ents  of  Americans  and  Lawful  Permanent  Residents 
(“DAPA”).    Among  other  things—such  as  the  expan­
sion  of  the  coverage  criteria  under  the  2012  DACA 
policy  to  encompass  aliens  with  a  wider  range  of  ages 
and  arrival  dates,  and  lengthening  the  period  of  de­
ferred action and work authorization from two years to 
three—the  November  20,  2014  memorandum  directed 
USCIS  “to  establish  a  process,  similar  to  DACA,  for 
exercising  prosecutorial  discretion  through  the  use  of 
deferred  action,  on  a  case­by­case  basis,”  to  certain 
aliens who have “a son or daughter who is a U.S. citizen 
or lawful permanent resident.” 
Prior  to  the  implementation  of  DAPA,  twenty­six 
states—led  by  Texas—challenged  the  policies  an­
nounced in the November 20, 2014 memorandum in the 
U.S. District Court for the Southern District of Texas.   
In  an  order  issued  on  February  16,  2015,  the  district 
court  preliminarily  enjoined  the  policies  nationwide. 2   
The  district  court  held  that  the  plaintiff  states  were 
likely to succeed on their claim that the DAPA program 
did not comply with relevant authorities. 
                                                 

as  outlined  in  the  June  15,  2012  memorandum,  but  still  had  his  or 
her application denied based solely upon discretion. 
2
   Texas v. United States, 86 F. Supp. 3d 591 (S.D. Tex. 2015). 

 

 64a 
 

The  United  States  Court  of  Appeals  for  the  Fifth  Cir­
cuit  affirmed,  holding  that  Texas  and  the  other  states 
had demonstrated a substantial likelihood of success on 
the  merits  and  satisfied  the  other  requirements  for  a 
preliminary  injunction. 3    The  Fifth  Circuit  concluded 
that the Department’s DAPA policy conflicted with the 
discretion authorized by Congress.    In considering the 
DAPA  program,  the  court  noted  that  the  Immigration 
and  Nationality  Act  “flatly  does  not  permit  the  reclas­
sification of millions of illegal aliens as lawfully present 
and thereby make them newly eligible for a host of fed­
eral  and  state  benefits,  including  work  authorization.”   
According  to  the  court,  “DAPA  is  foreclosed  by  Con­
gress’s  careful  plan;  the  program  is  ‘manifestly  con­
trary  to  the  statute’  and  therefore  was  properly  en­
joined.” 
Although the original DACA policy was not challenged 
in the lawsuit, both the district and appellate court de­
cisions  relied  on  factual  findings  about  the  implemen­
tation  of  the  2012  DACA  memorandum.    The  Fifth 
Circuit  agreed  with  the  lower  court  that  DACA  deci­
sions  were  not  truly  discretionary, 4   and  that  DAPA 
and  expanded  DACA  would  be  substantially  similar  in 
execution.    Both  the  district  court  and  the  Fifth  Cir­
cuit concluded that implementation of the program did 
not  comply  with  the  Administrative  Procedure  Act  be­
cause  the  Department  did  not  implement  it  through 
notice­and­comment rulemaking. 

                                                 
3
4

 

  Texas v. United States, 809 F.3d 134 (5th Cir. 2015). 
  Id. 

 65a 
 

The Supreme Court affirmed the Fifth Circuit’s ruling 
by equally divided vote (4­4). 5    The evenly divided rul­
ing  resulted  in  the  Fifth  Circuit  order  being  affirmed.   
The  preliminary  injunction  therefore  remains  in  place 
today.    In  October  2016,  the  Supreme  Court  denied  a 
request  from  DHS  to  rehear  the  case  upon  the  ap­
pointment  of  a  new  Justice.    After  the  2016  election, 
both  parties  agreed  to  a  stay  in  litigation  to  allow  the 
new administration to review these issues. 
On  January  25,  2017,  President  Trump  issued  Execu­
tive Order No. 13,768, “Enhancing Public Safety in the 
Interior  of  the  United  States.”    In  that  Order,  the 
President  directed  federal  agencies  to  “[e]nsure  the 
faithful  execution  of  the  immigration  laws    .  .  .   
against  all  removable  aliens,”  and  established  new  im­
migration  enforcement  priorities.    On  February  20, 
2017,  then  Secretary  of  Homeland  Security  John  F. 
Kelly  issued  an  implementing  memorandum,  stating 
“the  Department  no  longer  will  exempt  classes  or  cat­
egories  of  removable  aliens  from  potential  enforce­
ment,” except as provided in the Department’s June 15, 
2012  memorandum  establishing  DACA, 6  and  the  No­
vember  20,  2014  memorandum establishing DAPA  and 
expanding DACA. 7 
                                                 
  United States v. Texas, 136 S. Ct. 2271 (2016) (per curiam). 
   Memorandum from Janet Napolitano, Secretary, DHS to David 
Aguilar,  Acting  Comm’r,  CBP,  et  al.,  “Exercising  Prosecutorial 
Discretion  with  Respect  to  Individuals  Who  Came  to  the  United 
States as Children” (June 15, 2012). 
7
   Memorandum  from  Jeh  Johnson,  Secretary,  DHS,  to  Leon 
Rodriguez,  Dir.,  USCIS,  et  al.,  “Exercising  Prosecutorial  Discre­
tion with Respect to Individuals Who Came to the United States as 
 
5
6

 

 66a 
 

On  June  15,  2017,  after  consulting  with  the  Attorney 
General,  and  considering  the  likelihood  of  success  on 
the  merits  of  the  ongoing  litigation,  then  Secretary 
John F. Kelly issued a memorandum rescinding DAPA 
and  the  expansion  of  DACA—but  temporarily  left  in 
place the June 15, 2012 memorandum that initially cre­
ated the DACA program. 
Then, on June 29, 2017, Texas, along with several other 
states,  sent  a  letter  to  Attorney  General  Sessions  as­
serting  that  the  original  2012  DACA  memorandum  is 
unlawful  for  the  same  reasons  stated  in  the  Fifth  Cir­
cuit  and  district  court  opinions  regarding  DAPA  and 
expanded  DACA.    The  letter  notes  that  if  DHS  does 
not rescind the DACA memo by September 5, 2017, the 
States will seek to amend the DAPA lawsuit to include 
a challenge to DACA. 
The  Attorney  General  sent  a  letter  to  the  Department 
on September 4, 2017, articulating his legal determina­
tion  that  DACA  “was  effectuated  by  the  previous  ad­
ministration  through  executive  action,  without  proper 
statutory  authority  and  with  no  established  end­date, 
after  Congress’ repeated rejection  of  proposed  legisla­
tion  that  would  have  accomplished  a  similar  result.   
Such an open­ended circumvention of immigration laws 
was  an  unconstitutional  exercise  of  authority  by  the 
Executive  Branch.”    The  letter  further  stated  that 
because  DACA  “has  the  same  legal  and  constitutional 
defects  that  the  courts  recognized  as  to  DAPA,  it  is 
likely  that  potentially  imminent  litigation  would  yield 
similar results with respect to DACA.”    Nevertheless, 
                                                 

Children  and  with  Respect  to  Certain  Individuals  Whose  Parents 
are U.S. Citizens or Permanent Residents” (Nov. 20, 2014). 

 

 67a 
 

in  light  of  the  administrative  complexities  associated 
with  ending  the  program,  he  recommended  that  the 
Department  wind  it  down  in  an  efficient  and  orderly 
fashion, and his office has reviewed the terms on which 
our Department will do so. 
Rescission of the June 15, 2012 DACA Memorandum 
Taking into consideration the Supreme Court’s and the 
Fifth Circuit’s rulings in the ongoing litigation, and the 
September 4, 2017 letter from the Attorney General, it 
is  clear  that  the  June  15,  2012  DACA  program  should 
be  terminated.    In  the  exercise  of  my  authority  in  es­
tablishing  national  immigration  policies  and  priorities, 
except  for  the  purposes  explicitly  identified  below,  I 
hereby rescind the June 15, 2012 memorandum. 
Recognizing  the  complexities  associated  with  winding 
down  the program,  the Department  will provide  a  lim­
ited window in which it will adjudicate certain requests 
for  DACA  and  associated  applications  meeting  certain 
parameters  specified  below.    Accordingly,  effective 
immediately, the Department: 
•  Will adjudicate—on  an individual, case­by­case 
basis—properly filed pending DACA initial requests 
and  associated  applications  for  Employment  Au­
thorization  Documents  that  have  been  accepted  by 
the Department as of the date of this memorandum. 
•  Will  reject  all  DACA  initial  requests  and  asso­
ciated  applications  for  Employment  Authorization 
Documents filed after the date of this memorandum. 
•  Will  adjudicate—on  an  individual,  case  by  case 
basis—properly  filed  pending  DACA  renewal  re­
quests  and  associated  applications  for  Employment 
 

 68a 
 

Authorization Documents from current beneficiaries 
that  have  been  accepted  by  the  Department  as  of 
the  date  of  this  memorandum,  and  from  current 
beneficiaries whose benefits will expire between the 
date  of  this  memorandum  and  March  5,  2018  that 
have  been  accepted  by  the  Department  as  of  Octo­
ber 5, 2017. 
•  Will  reject  all  DACA  renewal  requests  and  as­
sociated applications for Employment Authorization 
Documents filed outside of the parameters specified 
above. 
•  Will  not  terminate  the  grants  of  previously  is­
sued  deferred  action  or  revoke  Employment  Au­
thorization Documents solely based on the directives 
in  this  memorandum  for  the  remaining  duration  of 
their validity periods. 
•  Will  not  approve  any  new  Form  I­131  applica­
tions for advance parole under standards associated 
with  the  DACA  program,  although  it  will  generally 
honor  the  stated  validity  period  for  previously  ap­
proved  applications  for  advance  parole.    Notwith­
standing  the  continued  validity  of  advance  parole 
approvals  previously  granted,  CBP  will—of  course— 
retain the authority it has always had and exercised 
in  determining  the  admissibility  of  any  person  pre­
senting at the border and the eligibility of such per­
sons  for  parole.    Further,  USCIS  will—of  course— 
retain  the  authority  to  revoke  or  terminate  an  ad­
vance parole document at any time. 
•  Will  administratively  close  all  pending  Form 
I­131  applications  for  advance  parole  filed  under 

 

 69a 
 

standards  associated  with  the  DACA  program,  and 
will refund all associated fees. 
•  Will  continue  to  exercise  its  discretionary  au­
thority  to  terminate  or  deny  deferred  action  at  any 
time  when  immigration  officials  determine  termina­
tion or denial of deferred action is appropriate. 

This  document  is  not  intended  to,  does  not,  and  may 
not  be  relied  upon  to  create  any  right  or  benefit,  sub­
stantive or procedural, enforceable at law by any party 
in  any  administrative,  civil,  or  criminal  matter.    Like­
wise,  no  limitations  are  placed  by  this  guidance  on  the 
otherwise lawful enforcement or litigation prerogatives 
of DHS. 
 
 
 

 

 

 70a 
 

APPENDIX H 
 

1.  5 U.S.C. 701 provides: 
Application; definitions 

(a)  This  chapter  applies,  according  to  the  provi­
sions thereof, except to the extent that— 
 

(1)  statutes preclude judicial review; or 

  (2)  agency  action  is  committed  to  agency  dis­
cretion by law. 
(b)  For the purpose of this chapter— 
  (1)  “agency”  means  each  authority  of  the  Gov­
ernment  of  the  United  States,  whether  or  not  it  is 
within  or  subject  to  review  by  another  agency,  but 
does not include— 
  (A)  the Congress; 
  (B)  the courts of the United States; 
  (C)  the  governments  of  the  territories  or 
possessions of the United States; 
  (D)  the  government  of  the  District  of  Colum­
bia; 
  (E)  agencies  composed  of  representatives  of 
the parties or of representatives of organizations 
of  the  parties  to  the  disputes  determined  by 
them; 
  (F)  courts martial and military commissions; 
  (G)  military authority exercised in the field in 
time of war or in occupied territory; or 

 

 71a 
 

  (H)  functions  conferred  by  sections  1738, 
1739,  1743,  and  1744  of  title  12;  subchapter  II  of 
chapter  471  of  title  49;  or  sections  1884,  1891­ 
1902,  and  former  section  1641(b)(2),  of  title  50, 
appendix; and 
  (2)  “person”,  “rule”,  “order”,  “license”,  “sanc­
tion”,  “relief ”,  and  “agency  action”  have  the  mean­
ings given them by section 551 of this title. 

 
2.  5 U.S.C. 706 provides: 
Scope of review 

To  the  extent  necessary  to  decision  and  when  pre­
sented,  the  reviewing  court  shall  decide  all  relevant 
questions of law, interpret constitutional and statutory 
provisions,  and determine the  meaning or applicability 
of the terms of an agency action.    The reviewing court 
shall— 
  (1)  compel agency action unlawfully withheld or 
unreasonably delayed; and 
  (2)  hold  unlawful  and  set  aside  agency  action, 
findings, and conclusions found to be— 
  (A)  arbitrary,  capricious,  an  abuse  of  discre­
tion, or otherwise not in accordance with law; 
  (B)  contrary  to  constitutional  right,  power, 
privilege, or immunity; 
  (C)  in excess of statutory jurisdiction, author­
ity, or limitations, or short of statutory right; 
  (D)  without observance of procedure required 
by law; 
 

 72a 
 

  (E)  unsupported  by  substantial  evidence  in  a 
case subject to sections 556 and 557 of this title or 
otherwise  reviewed  on  the  record  of  an  agency 
hearing provided by statute; or 
  (F)  unwarranted  by  the  facts  to  the  extent 
that  the  facts  are  subject  to  trial  de  novo  by  the 
reviewing court. 

In making the foregoing determinations, the court shall 
review  the  whole  record  or  those  parts  of  it  cited  by  a 
party,  and  due  account  shall  be  taken  of  the  rule  of 
prejudicial error. 
 
3.  8 U.S.C. 1252 provides: 
Judicial review of orders of removal 
(a)  Applicable provisions 
(1)  General orders of removal 

  Judicial review of a final order of removal (other 
than an order of removal without a hearing pursuant 
to section 1225(b)(1) of this title) is governed only by 
chapter 158 of title 28, except as provided in subsec­
tion (b) of this section and except that the court may 
not  order  the  taking  of  additional  evidence  under 
section 2347(c) of such title. 
(2)  Matters not subject to judicial review 
 

(A)  Review relating to section 1225(b)(1) 

    Notwithstanding  any  other  provision  of  law 
(statutory  or  nonstatutory),  including  section 
2241 of title 28, or any other habeas corpus pro­
 

 73a 
 

vision,  and  sections  1361  and  1651  of  such  title, 
no court shall have jurisdiction to review— 
  (i)  except  as  provided  in  subsection  (e) 
of  this  section,  any  individual  determination 
or to entertain any other cause or claim aris­
ing from or relating to the implementation or 
operation of an order of removal pursuant to 
section 1225(b)(1) of this title, 
  (ii)  except  as  provided  in  subsection  (e) 
of  this  section,  a  decision  by  the  Attorney 
General to invoke the provisions of such sec­
tion, 
  (iii)  the  application  of  such  section  to  in­
dividual  aliens,  including  the  determination 
made under section 1225(b)(1)(B) of this title, 
or 
  (iv)  except  as  provided  in  subsection  (e) 
of  this  section,  procedures  and  policies 
adopted  by  the  Attorney  General  to  imple­
ment  the  provisions  of  section  1225(b)(1)  of 
this title. 
 

(B)  Denials of discretionary relief 

  Notwithstanding  any  other  provision  of  law 
(statutory  or  nonstatutory),  including  section 
2241 of title 28, or any other habeas corpus pro­
vision,  and  sections  1361  and  1651  of  such  title, 
and except as provided in subparagraph (D), and 
regardless of whether the judgment, decision, or 
action  is  made  in  removal  proceedings,  no  court 
shall have jurisdiction to review— 

 

 74a 
 

  (i)  any judgment regarding the granting 
of relief under section 1182(h), 1182(i), 1229b, 
1229c, or 1255 of this title, or 
  (ii)  any  other  decision  or  action  of  the 
Attorney  General  or  the  Secretary  of  Home­
land Security the authority for which is spec­
ified  under  this  subchapter  to  be  in  the  dis­
cretion  of  the  Attorney  General  or  the  Sec­
retary  of  Homeland  Security,  other  than  the 
granting  of  relief  under  section  1158(a)  of 
this title. 
 

(C)  Orders against criminal aliens 

  Notwithstanding  any  other  provision  of  law 
(statutory  or  nonstatutory),  including  section 
2241 of title 28, or any other habeas corpus pro­
vision,  and  sections  1361  and  1651  of  such  title, 
and  except  as  provided  in  subparagraph  (D),   
no  court  shall  have  jurisdiction  to  review  any   
final  order  of  removal  against  an  alien  who   
is  removable  by  reason  of  having  committed  a 
criminal  offense  covered  in  section  1182(a)(2)  or 
1227(a)(2)(A)(iii),  (B),  (C),  or  (D)  of  this  title,  or 
any  offense  covered  by  section  1227(a)(2)(A)(ii) 
of  this  title  for  which  both  predicate  offenses 
are,  without  regard  to  their  date  of commission, 
otherwise  covered  by  section  1227(a)(2)(A)(i)  of 
this title. 
(D)  Judicial review of certain legal claims 

  Nothing in subparagraph (B) or (C), or in any 
other  provision  of  this  chapter  (other  than  this 
section)  which  limits  or  eliminates  judicial  re­
view, shall be  construed  as precluding  review  of 
 

 75a 
 

constitutional  claims  or  questions  of  law  raised 
upon  a  petition  for  review  filed  with  an  appro­
priate  court  of  appeals  in  accordance  with  this 
section. 
(3)  Treatment of certain decisions 

  No alien shall have a right to appeal from a deci­
sion  of  an  immigration  judge  which  is  based  solely 
on a certification described in section 1229a(c)(1)(B) 
of this title. 
(4)  Claims under the United Nations Convention 

  Notwithstanding  any  other  provision  of  law  (sta­
tutory or nonstatutory), including section 2241 of ti­
tle  28,  or  any  other  habeas  corpus  provision,  and 
sections 1361 and 1651 of such title, a petition for re­
view filed with an appropriate court of appeals in ac­
cordance  with  this  section  shall  be  the  sole  and  ex­
clusive  means  for  judicial  review  of  any  cause  or 
claim under the United Nations Convention Against 
Torture and Other Forms of Cruel, Inhuman, or De­
grading  Treatment  or  Punishment,  except  as  pro­
vided in subsection (e) of this section. 
(5)  Exclusive means of review 

  Notwithstanding  any  other  provision  of  law  (sta­
tutory or nonstatutory), including section 2241 of ti­
tle  28,  or  any  other  habeas  corpus  provision,  and 
sections  1361  and  1651  of  such  title,  a  petition  for 
review  filed  with  an  appropriate  court  of  appeals  in 
accordance  with  this  section  shall  be  the  sole  and 
exclusive  means  for  judicial  review  of  an  order  of 
removal  entered  or  issued  under  any  provision  of 
this  chapter,  except  as provided in  subsection (e) of 
this section.    For purposes of this chapter, in every 
 

 76a 
 

provision that limits or eliminates judicial review or 
jurisdiction  to  review,  the  terms  “judicial  review” 
and  “jurisdiction  to  review”  include  habeas  corpus 
review  pursuant  to  section  2241  of  title  28,  or  any 
other  habeas  corpus  provision,  sections  1361  and 
1651 of such title, and review pursuant to any other 
provision of law (statutory or nonstatutory). 

(b)  Requirements for review of orders of removal   

With respect to review of an order of removal under 
subsection  (a)(1)  of  this  section,  the  following  require­
ments apply: 
(1)  Deadline 

  The  petition  for  review  must  be  filed  not  later 
than  30  days  after  the  date  of  the  final  order  of  re­
moval. 
(2)  Venue and forms 

  The  petition  for  review  shall  be  filed  with  the 
court  of  appeals  for  the  judicial  circuit  in  which  the 
immigration  judge  completed  the proceedings.    The 
record  and  briefs  do  not  have  to  be  printed.    The 
court  of  appeals  shall  review  the  proceeding  on  a 
typewritten record and on typewritten briefs. 
(3)  Service 

 

(A)  In general 

  The  respondent  is  the  Attorney  General.   
The  petition  shall  be  served  on  the  Attorney 
General  and  on  the  officer  or  employee  of  the 
Service in charge of the Service district in which 
the final order of removal under section 1229a of 
this title was entered. 
 

 77a 
 

(B)  Stay of order 

  Service  of  the  petition  on  the  officer  or  em­
ployee  does  not  stay  the  removal  of  an  alien 
pending  the  court’s  decision  on  the  petition,  un­
less the court orders otherwise. 
(C)  Alien’s brief 

  The  alien  shall  serve  and  file  a  brief  in  con­
nection  with  a  petition  for  judicial  review  not 
later  than  40  days  after  the  date  on  which  the 
administrative  record  is  available,  and  may 
serve and file a reply brief not later than 14 days 
after  service  of  the  brief  of  the  Attorney  Gen­
eral,  and  the  court  may  not  extend  these  dead­
lines  except  upon  motion  for  good  cause  shown.   
If  an  alien  fails  to  file  a  brief  within  the  time 
provided  in  this  paragraph,  the  court  shall  dis­
miss  the  appeal  unless  a  manifest  injustice 
would result. 
(4)  Scope and standard for review 

 

Except as provided in paragraph (5)(B)— 
  (A)  the court of appeals shall decide the pe­
tition only on the administrative record on which 
the order of removal is based, 
  (B)  the  administrative  findings  of  fact  are 
conclusive  unless  any  reasonable  adjudicator 
would be compelled to conclude to the contrary, 
  (C)  a decision that an alien is not eligible for 
admission  to  the  United  States  is  conclusive  un­
less manifestly contrary to law, and 

 

 78a 
 

  (D)  the  Attorney  General’s  discretionary 
judgment  whether  to  grant  relief  under  section 
1158(a)  of  this  title  shall  be  conclusive  unless 
manifestly  contrary  to  the  law  and  an  abuse  of 
discretion. 
No  court  shall  reverse  a  determination  made  by   
a  trier  of  fact  with  respect  to  the  availability  of   
corroborating  evidence,  as  described  in  section 
1158(b)(1)(B), 1229a(c)(4)(B), or 1231(b)(3)(C) of this 
title,  unless  the  court  finds,  pursuant  to  subsection 
(b)(4)(B)  of  this  section,  that  a  reasonable  trier  of 
fact  is  compelled  to  conclude  that  such  corroborat­
ing evidence is unavailable. 
(5)  Treatment of nationality claims 

 

(A)  Court determination if no issue of fact 

  If the petitioner claims to be a national of the 
United  States  and  the  court  of  appeals  finds 
from  the  pleadings  and  affidavits  that  no  genu­
ine  issue  of  material  fact  about  the  petitioner’s 
nationality  is  presented,  the  court  shall  decide 
the nationality claim. 
(B)  Transfer if issue of fact 

  If the petitioner claims to be a national of the 
United States and the court of appeals finds that 
a  genuine  issue  of  material  fact  about  the  peti­
tioner’s  nationality  is  presented,  the  court  shall 
transfer  the  proceeding  to  the  district  court  of 
the  United  States  for  the  judicial  district  in 
which the petitioner resides for a new hearing on 
the nationality claim and a decision on that claim 
as  if  an  action  had  been  brought  in  the  district 
court under section 2201 of title 28. 
 

 79a 
 

(C)  Limitation on determination 

  The  petitioner  may  have  such  nationality 
claim  decided  only  as  provided  in  this  para­
graph. 
(6)  Consolidation  with  review  of  motions  to  reopen 
or reconsider 

  When  a  petitioner  seeks  review  of  an  order  un­
der  this  section,  any  review  sought  of  a  motion  to 
reopen or reconsider the order shall be consolidated 
with the review of the order. 
(7)  Challenge  to  validity  of  orders  in  certain  crimi­
nal proceedings 

 

(A)  In general 

  If the validity of an order of removal has not 
been  judicially  decided,  a  defendant  in  a  crimi­
nal  proceeding  charged  with  violating  section 
1253(a) of this title may challenge the validity of 
the  order in  the  criminal proceeding  only by fil­
ing a separate motion before trial.    The district 
court,  without  a  jury,  shall  decide  the  motion 
before trial. 
(B)  Claims of United States nationality 

If the defendant claims in the motion to be a 
national  of  the  United  States  and  the  district 
court finds that— 
 

  (i)  no  genuine  issue  of  material  fact 
about the defendant’s nationality is presented, 
the court shall decide the motion only on the 
administrative  record  on  which  the  removal 
order  is  based  and  the  administrative  find­
 

 80a 
 

ings  of  fact  are  conclusive  if  supported  by 
reasonable,  substantial,  and  probative  evi­
dence on the record considered as a whole; or 
  (ii)  a genuine issue of material fact about 
the  defendant’s  nationality  is  presented,  the 
court shall hold a new hearing on the nation­
ality  claim  and  decide  that  claim  as  if  an  ac­
tion  had  been  brought  under  section  2201  of 
title 28. 
The  defendant  may  have  such  nationality  claim 
decided only as provided in this subparagraph. 
(C)  Consequence of invalidation 

  If  the  district  court  rules  that  the  removal 
order  is  invalid,  the  court  shall  dismiss  the  in­
dictment  for  violation  of  section  1253(a)  of  this 
title.    The  United  States  Government  may  ap­
peal the dismissal to the court of appeals for the 
appropriate circuit within 30 days after the date 
of the dismissal. 
(D)  Limitation on filing petitions for review 

  The  defendant  in  a  criminal  proceeding  un­
der section 1253(a) of this title may not file a pe­
tition for review under subsection (a) of this sec­
tion during the criminal proceeding. 
(8)  Construction 

 

This subsection— 
  (A)  does  not  prevent  the Attorney  General, 
after  a  final  order  of  removal  has  been  issued, 
from detaining the alien under section 1231(a) of 
this title; 

 

 81a 
 

  (B)  does  not  relieve  the  alien  from  comply­
ing  with  section  1231(a)(4)  of  this  title  and  sec­
tion 1253(g)18of this title; and 
  (C)  does  not  require  the  Attorney  General 
to defer removal of the alien. 
(9)  Consolidation of questions for judicial review 

  Judicial  review  of  all  questions  of  law  and  fact, 
including  interpretation  and  application  of  constitu­
tional and statutory provisions, arising from any ac­
tion taken or proceeding brought to remove an alien 
from  the  United  States  under  this  subchapter  shall 
be  available  only  in  judicial  review  of  a  final  order 
under  this  section.    Except  as  otherwise  provided 
in  this  section,  no  court  shall  have  jurisdiction,  by 
habeas  corpus  under  section  2241  of  title  28  or  any 
other  habeas  corpus  provision,  by  section  1361  or 
1651  of  such  title,  or  by  any  other  provision  of  law 
(statutory or nonstatutory), to review such an order 
or such questions of law or fact. 
(c)  Requirements for petition 

A  petition  for  review  or  for  habeas  corpus  of  an  or­
der of removal— 
 

(1)  shall attach a copy of such order, and 

  (2)  shall  state  whether  a  court  has  upheld  the 
validity of the order, and, if so, shall state the name 
of  the  court,  the  date  of  the  court’s  ruling,  and  the 
kind of proceeding. 
 
                                                 
1

 

   See References in Text note below. 

 82a 
 

(d)  Review of final orders 

A court may review a final order of removal only if— 
  (1)  the  alien  has  exhausted  all  administrative 
remedies available to the alien as of right, and 
  (2)  another court has not decided the validity of 
the  order,  unless  the  reviewing  court  finds  that  the 
petition  presents  grounds  that  could  not  have  been 
presented  in  the  prior  judicial  proceeding  or  that 
the  remedy  provided  by  the  prior  proceeding  was 
inadequate  or  ineffective  to  test  the  validity  of  the 
order. 
(e)  Judicial review of orders under section 1225(b)(1) 
(1)  Limitations on relief 

  Without  regard  to  the  nature  of  the  action  or 
claim and without regard to the identity of the party 
or parties bringing the action, no court may— 
  (A)  enter declaratory, injunctive, or other eq­
uitable relief in any action pertaining to an order 
to  exclude  an  alien  in  accordance  with  section 
1225(b)(1)  of  this  title  except  as  specifically  au­
thorized  in  a  subsequent  paragraph  of  this  sub­
section, or 
  (B)  certify  a  class  under  Rule  23  of  the  Fed­
eral  Rules  of  Civil  Procedure  in  any  action  for 
which  judicial  review  is  authorized  under  a  sub­
sequent paragraph of this subsection. 
(2)  Habeas corpus proceedings 

  Judicial review of any determination made under 
section  1225(b)(1)  of  this  title is  available  in  habeas 
 

 83a 
 

corpus proceedings, but shall be limited to determi­
nations of— 
  (A)  whether the petitioner is an alien, 
  (B)  whether  the  petitioner  was  ordered  re­
moved under such section, and 
  (C)  whether  the  petitioner  can  prove  by  a 
preponderance of the evidence that the petitioner 
is  an  alien  lawfully  admitted  for  permanent  resi­
dence, has been admitted as a refugee under sec­
tion 1157 of this title, or has been granted asylum 
under  section  1158  of  this  title,  such  status  not 
having  been  terminated,  and  is  entitled  to  such 
further  inquiry  as  prescribed  by  the  Attorney 
General  pursuant  to  section  1225(b)(1)(C)  of  this 
title. 
(3)  Challenges on validity of the system 

 

(A)  In general 

  Judicial  review  of  determinations  under  sec­
tion  1225(b)  of  this  title  and  its  implementation 
is  available  in  an  action  instituted  in  the  United 
States  District  Court  for  the  District  of  Colum­
bia, but shall be limited to determinations of— 
  (i)  whether  such  section,  or  any  regula­
tion issued to implement such section, is con­
stitutional; or 
  (ii)  whether  such  a  regulation,  or  a  writ­
ten  policy  directive,  written  policy  guideline, 
or  written  procedure  issued  by  or  under  the 
authority  of  the  Attorney  General  to  imple­
ment  such  section,  is  not  consistent  with  ap­
 

 84a 
 

plicable  provisions  of  this  subchapter  or  is 
otherwise in violation of law. 
 

(B)  Deadlines for bringing actions 

  Any  action  instituted  under  this  paragraph 
must be filed no later than 60 days after the date 
the  challenged  section,  regulation,  directive, 
guideline, or procedure described in clause (i) or 
(ii) of subparagraph (A) is first implemented. 
(C)  Notice of appeal 

  A  notice  of  appeal  of  an  order  issued  by  the 
District Court under this paragraph may be filed 
not later than 30 days after the date of issuance 
of such order. 
(D)  Expeditious consideration of cases 

  It shall be the duty of the District Court, the 
Court of Appeals, and the Supreme Court of the 
United  States  to  advance  on  the  docket  and  to 
expedite  to  the  greatest  possible  extent  the  dis­
position of  any case  considered  under  this para­
graph. 
(4)  Decision 

  In any case where the court determines that the 
petitioner— 
  (A)  is an alien who was not ordered removed 
under section 1225(b)(1) of this title, or 
  (B)  has demonstrated by a preponderance of 
the evidence that the alien is an alien lawfully ad­
mitted for permanent residence, has been admit­
ted  as  a  refugee  under  section  1157  of  this  title, 
or has been granted asylum under section 1158 of 
 

 85a 
 

this title, the court may order no remedy or relief 
other  than  to  require  that  the  petitioner  be  pro­
vided  a  hearing in  accordance  with section  1229a 
of this title.    Any alien who is provided a hearing 
under  section  1229a  of  this  title  pursuant  to  this 
paragraph  may  thereafter  obtain  judicial  review 
of  any  resulting  final  order  of  removal  pursuant 
to subsection (a)(1) of this section. 
(5)  Scope of inquiry 

  In  determining  whether  an  alien  has  been  or­
dered removed under section 1225(b)(1) of this title, 
the  court’s  inquiry  shall  be  limited  to  whether  such 
an order in fact was issued and whether it relates to 
the petitioner.    There shall be no review of whether 
the  alien  is  actually  inadmissible  or  entitled  to  any 
relief from removal. 
(f )  Limit on injunctive relief 
(1)  In general 

  Regardless of the nature of the action or claim or 
of  the  identity  of  the  party  or  parties  bringing  the 
action,  no  court  (other  than  the  Supreme  Court) 
shall  have  jurisdiction  or  authority  to  enjoin  or  re­
strain  the  operation  of  the  provisions  of  part  IV  of 
this  subchapter,  as  amended  by  the  Illegal  Immi­
gration  Reform  and  Immigrant  Responsibility  Act 
of 1996, other than with respect to the application of 
such  provisions  to  an  individual  alien  against  whom 
proceedings under such part have been initiated. 
 
 
 
 

 86a 
 

(2)  Particular cases 

  Notwithstanding  any  other  provision  of  law,  no 
court shall enjoin the removal of any alien pursuant 
to  a  final  order  under  this  section  unless  the  alien 
shows by clear and convincing evidence that the en­
try  or  execution  of  such  order  is  prohibited  as  a 
matter of law. 
(g)  Exclusive jurisdiction 

Except  as  provided  in  this  section  and  notwith­
standing  any  other  provision  of  law  (statutory  or  non­
statutory),  including  section  2241  of  title  28,  or  any 
other  habeas  corpus  provision,  and  sections  1361  and 
1651  of  such  title,  no  court  shall  have  jurisdiction  to 
hear  any  cause  or  claim  by  or  on  behalf  of  any  alien 
arising  from  the  decision  or  action  by  the  Attorney 
General to commence proceedings, adjudicate cases, or 
execute  removal  orders  against  any  alien  under  this 
chapter.