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SYNTHESE DU RAPPORT DE LA MISSION
D’INFORMATION SUR LES PROCEDURES DE
POURSUITE DES INFRACTIONS FISCALES
Rapporteure : Mme Émilie Cariou
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INTRODUCTION ET SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS
Le « Verrou de Bercy » est une exception au principe de libre exercice de
l’action publique par le ministère public. Il conditionne ainsi les poursuites devant
les autorités judiciaires pour fraude fiscale au dépôt d’une plainte sur décision du
ministre chargé du budget, après un avis conforme de la Commission des infractions
fiscales (CIF). Institué il y a près d’un siècle en 1920, ce « verrou » fait l’objet de
critiques qui se sont accentuées au cours des dernières années.
Cette procédure pénale intervient principalement à l’issue d’un contrôle
fiscal, après que les droits éludés et les pénalités financières ont déjà été notifiés au
contribuable qui a commis les manquements (1). Elle s’applique à des dossiers sur
lesquels l’administration fiscale souhaite voir appliquer des sanctions pénales, en
plus de la batterie de sanctions administratives dont sont assortis les rappels
d’imposition (intérêts de retard, pénalités de 40 %, 80 % voire 100 % du montant
d’impôt redressé).
La peine prononcée par les juridictions judiciaires pénales a donc pour objet
éventuel d’ajouter à ces pénalités des sanctions financières supplémentaires ou
encore des peines privatives de liberté, dont l’emprisonnement, et confère un
caractère infamant à la sanction.
Une partie de la répression de la fraude demeure exercée aujourd’hui en
France, comme dans beaucoup d’autres pays, via des sanctions financières qui ont
déjà un caractère de peines, sans passer par une procédure judiciaire pénale. La
raison concrète du choix de ce mode de pénalisation réside dans le fait que le
contentieux fiscal représente un contentieux de masse qui ne se prête pas, au regard
du volume de dossiers traités par l’administration et des enjeux financiers, à une
procédure juridictionnelle longue et complexe. En France, comme dans toutes les
grandes démocraties, on réserve ainsi le traitement pénal au sens strict aux cas les
plus graves de fraudes. Cela ne signifie nullement que les autres dossiers issus des
contrôles échappent à la sanction, puisque les impôts dus sont, en tout état de cause,
redressés et recouvrés, et qu’ils sont assortis de sanctions financières lourdes.
(1) À l’exception des cas de procédures d’enquêtes judicaires fiscales qui représentent moins de 100 dossiers
par an.

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Il reste que la perception de la société a changé à l’égard des manquements
fiscaux. La fraude fiscale, auparavant considérée comme une simple atteinte aux
intérêts financiers de l’État, est aujourd’hui perçue comme un trouble à l’ordre
public et une atteinte à l’égalité des citoyens devant la loi.
La dégradation de la situation des finances publiques n’est pas étrangère à
ce changement de sensibilité dans un contexte où les profits de certaines entreprises
multinationales contrastent avec la difficulté éprouvée par les États pour les
soumettre à l’impôt.
L’administration fiscale était perçue à l’époque de la création de la CIF,
dans les années 70, comme une entité toute puissante en capacité de mettre en péril
de petits entrepreneurs. La CIF devait alors veiller à l’absence de plaintes abusives
ou disproportionnées de la part de l’administration fiscale. De nos jours, on fait grief
à l’administration de ne pas parvenir à fiscaliser les grandes entreprises d’une
économie de plus en plus numérisée. On lui reproche également de ne pas
suffisamment appréhender les flux de revenus qui transitent par les paradis fiscaux.
La sensibilité de l’opinion publique et des politiques vis-à-vis de l’administration
fiscale s’est ainsi retournée.
Dans le même temps, des efforts importants de maîtrise des dépenses
publiques ont été déployés. Ceux-ci sont d’autant plus susceptibles d’être acceptés
par les citoyens que les pouvoirs publics s’efforcent parallèlement de lutter contre
les comportements abusifs d’évitement de l’impôt : évasion fiscale, optimisation
fiscale agressive, fraude fiscale.
Toutefois la problématique de la lutte contre l’évasion fiscale ne se résume
absolument pas à celle du « Verrou de Bercy ».
Ce dispositif – qui s’insère dans la procédure pénale en matière
d’infractions fiscales – se limite à restreindre le libre exercice de l’action
publique par le Parquet alors que le sentiment que certains échapperaient à
l’impôt provient avant tout de l’usage massif de l’optimisation fiscale, c’est-àdire de mécanismes autorisés tant par les droits nationaux que par les
conventions internationales, dont le but premier n’est pourtant que d’éviter la
double imposition.
Ce contexte nouveau a créé une suspicion sur la procédure du « Verrou de
Bercy » qui a été alimentée par l’onde de choc provoquée en 2013 par l’ « affaire
Cahuzac ». C’est à la suite de celle-ci, lors de la discussion du projet de loi relatif à
la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière (1),
que la légitimité du « Verrou de Bercy » a commencé à faire l’objet d’un large débat
public dont les parlementaires se sont emparés.

(1) Qui donnera lieu à l’adoption de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude
fiscale et la grande délinquance économique et financière.

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Le « Verrou de Bercy » est devenu un symbole qui heurte le sentiment selon
lequel la fraude fiscale constitue un problème pour toute la société, et non pour la
seule administration fiscale. Ce constat ne remet nullement en cause le
professionnalisme de celle-ci, qui répond, dans ses vérifications fiscales, à toutes
les exigences en termes de traçabilité que l’on est en droit d’attendre d’une
administration moderne.
D’ailleurs, les statistiques du contrôle fiscal n’ont cessé de progresser ces
dix dernières années, passant en 2005 de moins de 12 milliards d’euros de droits et
pénalités notifiés à plus de 21 milliards d’euros en 2015, et 50 000 contrôles fiscaux
externes sont réalisés tous les ans. Ainsi, le contrôle fiscal français demeure bien
vivant et sanctionne financièrement les comportements répréhensibles. Le « Verrou
de Bercy » n’intervient qu’à l’issue de ces procédures.
Le débat n’est donc pas seulement technique ou juridique, mais aussi
politique et moral et les critiques à l’encontre du « Verrou de Bercy » reposent
essentiellement sur des questions de principe. Elles se concentrent sur les limitations
apportées aux prérogatives du Parquet, chargé de défendre les intérêts de la société
en usant de l’action pénale.
La Mission d’information a étudié ce dispositif en profondeur. Elle a
procédé à une trentaine d’auditions qui ont permis d’entendre la totalité des
représentants des acteurs concernés : ministre de l’action et des comptes publics,
ministre de la justice, administration fiscale (services centraux et services
déconcentrés), administration judiciaire, secrétariat général aux affaires
européennes, police fiscale, procureurs, juges, avocats, cellule TRACFIN,
délégation nationale à la lutte contre la fraude. Elle a aussi recueilli les observations
de représentants de la société civile : représentants syndicaux, organisations non
gouvernementales, universitaires, journaliste d’investigation.
Elle a également étudié les systèmes étrangers par des auditions à
Washington, Berlin, Londres et Rome.
La Rapporteure a, en outre, procédé, sur le fondement de l’article 57 de la
loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), à un contrôle
sur pièces et sur place pour examiner, dans les services centraux de la direction
générale des finances publiques (DGFIP), le processus de sélection des dossiers.
Il ressort de l’ensemble de ces travaux que des évolutions sont
nécessaires pour répondre aux préoccupations exprimées.
Il apparaît possible de faire évoluer la procédure dans le sens d’une
plus grande coopération entre les autorités judiciaires et l’administration
fiscale, sans pour autant exclure celle-ci de l’instruction des dossiers, du
chiffrage des infractions et du processus de sélection des dossiers relevant
d’une politique pénale, compte tenu de son expertise en matière
d’établissement de la base fiscale et de liquidation de l’impôt. Ces évolutions

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sont nécessaires pour mieux coordonner notre politique publique de lutte
contre la fraude fiscale et la rendre plus efficace.
La Mission d’information propose donc d’aménager le fonctionnement du
« Verrou de Bercy » selon deux axes principaux, et dans le respect de la
jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les poursuites pénales
doivent être réservées aux cas les plus graves de fraude fiscale au regard du montant
des droits éludés, de la nature des agissements et des circonstances.
Le premier axe de réforme porte sur les dossiers issus d’un contrôle fiscal
de l’administration ; le second concerne les fraudes fiscales découvertes de manière
incidente par l’autorité judiciaire dans le cadre d’une enquête.
En premier lieu, la Mission d’information recommande une
réappropriation par le législateur du processus de sélection des dossiers présentant
un profil pénal à l’issue d’un contrôle fiscal. Alors qu’aujourd’hui les critères de
sélection découlent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de circulaires
communes du ministère de la justice et du ministère du budget et de l’usage
développé par la CIF, la Mission préconise la définition de critères légaux afin de
constituer de manière objective un vivier de dossiers à partir duquel serait examinée
l’opportunité des poursuites pénales en matière de fraude fiscale.
Elle propose que soient retenus plus particulièrement :
– l’ensemble des dossiers pour lesquels les droits rappelés sont supérieurs à
un certain seuil et qui ont fait l’objet d’une pénalité révélant l’intention de se
soustraire à l’impôt ;
– l’ensemble des dossiers qui répondent à la qualification de fraude fiscale
aggravée, indépendamment de leur quantum (en particulier en cas d’interpositions
de personnes morales à l’étranger ou de fraude commise en bande organisée) ;
– et l’ensemble des dossiers dans lesquels le contribuable est en situation de
récidive.
Proposition n° 1 : Définir dans la loi les critères auxquels doivent répondre les dossiers
issus d’un contrôle fiscal pour donner lieu à un examen systématique de l’opportunité
d’engager des poursuites pénales pour fraude fiscale.

L’application de ces critères aura pour conséquence de faire émerger un
ensemble de dossiers qui pourront donner lieu à transmission au Parquet. Ces
dossiers ne seront pas pour autant tous pénalisables (problèmes de prescription,
identification du responsable réel, etc.). Il sera donc nécessaire d’examiner leur
potentiel pénal.
Deux possibilités s’ouvrent alors pour le traitement de ces dossiers.

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La première possibilité est que l’ensemble des dossiers répondant aux
critères désormais redéfinis par la loi soient transmis à la CIF pour examen. Dans
cette première possibilité, cette transmission obligatoire impliquerait toutefois une
réforme profonde de la CIF, laquelle se verrait alors doter de moyens
supplémentaires pour permettre l’organisation de séances plus nombreuses. Le
mode de recrutement de ses rapporteurs devrait en outre être diversifié, car en l’état
actuel ces rapporteurs sont issus uniquement du personnel compétent de la DGFIP.
L’administration fiscale aurait également la faculté de présenter d’autres
dossiers dès lors que le dépôt d’une plainte lui paraîtrait opportun.
L’avis rendu par la CIF serait consultatif et le Parquet déciderait ensuite s’il
est opportun d’engager ou non des poursuites. La transmission obligatoire à la
CIF d’un large vivier de dossiers présenterait cependant l’inconvénient de ne
pas associer l’autorité judiciaire à la sélection préalable des dossiers.
C’est la raison pour laquelle la Mission recommande plutôt une seconde
possibilité, à savoir que l’examen des dossiers déterminés par l’application des
critères légaux objectifs soit organisé au niveau local dans le cadre d’un travail
commun entre les pôles pénaux régionaux et les différents Parquets. L’objectif est
de mieux coordonner les actions respectives de l’administration fiscale et de la
justice en matière de lutte contre la fraude fiscale.
L’administration fiscale aurait dans cette seconde possibilité l’obligation de
présenter au procureur localement compétent l’ensemble des dossiers issus d’un
contrôle fiscal achevé remplissant ces critères.
Proposition n° 2-a recommandée : Créer une obligation d’examen conjoint par
l’administration fiscale et le Parquet des dossiers issus du contrôle fiscal répondant aux
critères définis par le législateur.
Proposition n° 2-b alternative : Transmettre à la CIF, dotée de moyens accrus, pour avis
consultatif l’ensemble des dossiers issus d’un contrôle fiscal répondant aux critères
définis par le législateur.

Les modalités concrètes de l’organisation de cet examen conjoint
relèveraient du pouvoir réglementaire. La Mission d’information recommande à cet
égard un examen au moins trimestriel des dossiers. Elle recommande également que
cet examen soit piloté par les pôles pénaux interrégionaux de la DGFIP, en étroite
collaboration avec les comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF).
Ces derniers peuvent d’ailleurs jouer un rôle complémentaire pour identifier
d’autres dossiers, ne répondant pas aux critères légaux, mais pour lesquels
l’administration souhaiterait promouvoir une action pénale.

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Proposition n° 3 complémentaire : Définir par voie réglementaire les modalités de
l’examen conjoint par l’administration fiscale et le Parquet selon un rythme trimestriel
au niveau déconcentré avec les parquets localement compétents.

Ce système, ressemblant aux pratiques de nos voisins européens, permettrait
au Parquet d’être pleinement informé de l’ensemble des dossiers entrant dans le
périmètre fixé par le législateur afin de pouvoir identifier en collaboration avec
l’administration fiscale ceux qui justifient des poursuites pénales.
Parmi les dossiers présentés, l’administration fiscale indiquerait au
procureur ceux pour lesquels elle souhaite une mise en mouvement de l’action
publique. Le procureur ferait part en retour à l’administration fiscale des dossiers
pour lesquels il juge opportun une mise en mouvement de l’action publique.
Dans ce système, le rôle de la CIF serait moins important. La mission
recommande dès lors sa suppression.
À défaut, il conviendrait de rendre consultatif l’avis rendu, et non plus
conforme, comme pour la proposition n°2-b alternative à ce dispositif d’examen
conjoint reposant sur une transmission obligatoire à la CIF.
Proposition n° 4 complémentaire : Supprimer la CIF ou rendre consultatifs ses avis.
1ère option recommandée : supprimer la CIF et permettre au Parquet de poursuivre directement
les dossiers qu’il a sélectionnés à l’issue de l’examen conjoint avec l’administration fiscale
2nde option alternative : transmettre à la CIF pour avis consultatif les dossiers pour lesquels des
poursuites pénales sont envisagées à l’issue de l’examen conjoint par l’administration fiscale
et le Parquet

En deuxième lieu, la Mission d’information recommande d’accroître les
marges de manœuvre de l’autorité judiciaire pour les cas de fraude fiscale qu’elle a
découverts de manière incidente dans le cadre de ses investigations et qui découlent
d’une autre infraction.
Le « Verrou de Bercy » est actuellement une source de ralentissement des
investigations pour ce type de fraudes fiscales corrélatives à une autre infraction.
Une première évolution, a minima, consisterait donc à permettre au Parquet
de poursuivre directement les fraudes fiscales corrélatives aux fraudes fiscales ayant
déjà fait l’objet d’une plainte de l’administration fiscale mais qui porteraient sur
d’autres périodes ou d’autres impôts.

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Proposition n° 5 : Permettre au Parquet de poursuivre directement les fraudes fiscales
corrélatives à celles ayant fait l’objet d’une plainte de l’administration fiscale et portant
sur d’autres périodes ou d’autres impôts.

Il serait possible d’aller plus loin en permettant au Parquet de poursuivre
directement la fraude fiscale aggravée dès lors qu’elle est corrélative à une autre
infraction, de nature différente, faisant déjà l’objet de ses investigations. Dans ce
cas, il serait efficace, avant transmission au service vérificateur, que cette enquête
soit systématiquement confiée à une police fiscale spécialisée (Brigade nationale de
répression de la délinquance financière ou nouveau service d’officiers fiscaux
judiciaires rattachés à Bercy).
Si cette dernière option était écartée, il conviendrait à tout le moins
d’améliorer le suivi des échanges d’informations entre l’administration fiscale et la
justice. Un double suivi de l’état des informations transmises doit être organisé par
l’administration fiscale et par la Justice. Ce suivi devrait déjà être systémique en
application de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013, ce qui n’est pas le cas
aujourd’hui. Il convient donc de prévoir une organisation plus institutionnalisée et
plus décentralisée de la collaboration entre l’administration fiscale et la Justice. La
Mission d’information recommande la tenue de réunions trimestrielles entre les
pôles pénaux régionaux de l’administration fiscale et les différents Parquets relevant
de leur ressort territorial.

Proposition n° 6-a recommandée : Permettre au Parquet de poursuivre directement les
fraudes fiscales aggravées corrélatives à une autre infraction faisant déjà l’objet
d’investigations.
Proposition n° 6-b alternative : Institutionnaliser le suivi du traitement des informations
transmises par l’autorité judiciaire à l’administration fiscale par la tenue d’échanges
réguliers et systématiques sur les dossiers transmis par l’Autorité judicaire à
l’Administration fiscale.

S’agissant des cas de fraude fiscale non corrélatifs à une autre infraction, la
mission d’information recommande de faire une application réelle des dispositions
de l’article L. 101 du livre des procédures fiscales qui imposent une communication
à l’administration fiscale des informations recueillies. Ce type d’affaires fera alors,
à l’issue du contrôle fiscal, l’objet d’un examen en vue de poursuites pénales si elles
répondent aux critères légaux ou si l’administration fiscale envisage elle-même une
mise en mouvement de l’action publique. En tout état de cause, le parquet sera
associé à la suite du dossier en application du nouveau dispositif de suivi des
échanges.
En complément, la Mission d’information formule une série de
recommandations pour moderniser l’ensemble de la chaîne pénale en matière fiscale
dans laquelle s’insère le « Verrou de Bercy ».

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La Mission d’information rappelle que la politique pénale doit faire l’objet
d’un débat annuel effectif au Parlement. Cette politique doit être régulièrement
évaluée dans ses moyens, sa cohérence et ses résultats en vue d’être actualisée par
des circulaires communes aux ministères de la justice et des comptes publics tous
les deux à trois ans.
Proposition n° 7 : Prévoir un débat annuel au Parlement sur l’évaluation et
l’actualisation de la politique pénale en matière de fraude fiscale.

Si la CIF devait être maintenue, la Mission d’information est défavorable
en l’état à un élargissement de sa composition à des parlementaires afin de ne pas
introduire de confusion sur le rôle respectif de l’autorité judiciaire, d’une part, et
des pouvoirs exécutif et législatif, d’autre part. Au demeurant, la modification de
cette composition serait secondaire, dans la mesure où le « Verrou de Bercy » ne
tient pas à l’existence de la CIF, qui valide 95 % des dossiers qui lui sont soumis,
mais procède plutôt de la sélection des dossiers par l’administration fiscale ellemême.
Il est également apparu que la problématique du « Verrou de Bercy » ne
pouvait pas être isolée de celle de l’ensemble de la chaîne pénale de répression des
infractions fiscales. Cette chaîne pénale va de la détection des infractions à
l’application de la peine, en passant par les modalités d’enquête et de poursuites
ainsi que par la définition d’une politique pénale. Des aménagements peuvent y être
apportés parallèlement à une réforme du « Verrou de Bercy ».
Il est ainsi proposé de diversifier les modalités de poursuites par l’extension
du « plaider-coupable », d’améliorer l’information du Parquet national financier
concernant les signalements de la cellule de renseignements financiers TRACFIN,
d’inscrire dans la loi les apports de la jurisprudence « Talmon » sur la poursuite du
blanchiment de fraude fiscale, et de mieux prévenir les risques de contrariété de
décisions entre le juge de l’impôt et le juge pénal.
Proposition n° 8 : Moderniser la chaîne pénale de répression des infractions fiscales
– diversifier les modalités de poursuites (comparution sur reconnaissance préalable de
culpabilité, et éventuellement convention judiciaire d’intérêt public) ;
– améliorer l’information du Parquet national financier s’agissant des signalements de la
cellule de renseignements TRACFIN ;
– inscrire dans la loi les apports de la jurisprudence « Talmon » sur le blanchiment de fraude
fiscale ;
– mieux prévenir les risques de contrariété de décisions entre le juge de l’impôt et le juge pénal
(système de fléchage devant le juge de l’impôt des dossiers ayant fait l’objet d’un renvoi au
pénal afin d’en permettre la mise en œuvre d’une procédure d’examen accélérée).