Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Määruse tegemise aeg ja koht

13.06.2018, Tallinn

Haldusasja number

3-18-982

Haldusasi

Tartu linna kaebus Vabariigi Valitsuse kohustamiseks
riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamiseks või
alternatiivselt planeeringu algatamise ja planeeringu
koostamise lõpetamisest keeldumise otsuse
õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Tartu linn, volitatud esindajad v.adv Imbi
Jürgen, v.adv Indrek Leppik, v.adv Karin Marosov

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine

RESOLUTSIOON
1.

Tagastada Tartu linna kaebus läbivaatamatult.

2.

Jätta läbi vaatamata Tartu linna taotlus tunnistada planeerimisseaduse § 27 lg-d
1, 2 ja 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta need sätted kohaldamata.

3.

Jätta rahuldamata Tartu linna 05.06.2018 taotlused määrata kaebajale tähtaeg
seisukoha esitamiseks Vabariigi Valitsuse 01.06.2018 seisukohale kaebeõiguse kohta
ning määrata, et kaebaja seisukoha esitamise tähtaeg algab Vabariigi Valitsuse
otsuse vastuvõtmisest selle kohta, kas lõpetada Vabariigi Valitsuse 12.05.2017
korraldusega nr 141 algatatud riigi eriplaneeringu koostamine või mitte.

4.

Jätta läbi vaatamata OÜ EST-FOR Invest ja Kalle Kulboki taotlused kaasata nad
haldusasja menetlusse kolmandate isikutena.

5. Jätta võimalikud kohtukulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale saab isik, kelle õigusi määrusega puudutatakse, esitada määruskaebuse
Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS §
21 lg 4, § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1).
ASJAOLUD
1. Tallinna Halduskohtus registreeriti 17.05.2018 Tartu linna kaebus Vabariigi Valitsuse vastu
nõuetega kohustada Vabariigi Valitsust lõpetama Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldusega
nr 141 algatatud riigi eriplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine või kohustada
Vabariigi Valitsust uuesti otsustama haldusakti andmist riigi eriplaneeringu koostamise ja
keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetamiseks; alternatiivselt tuvastada Vabariigi
Valitsuse 12.05.2017 korralduse nr 141 õigusvastasus ja Vabariigi Valitsuse 05.04.2018
valitsuskabineti nõupidamisel vastuvõetud otsuse – mitte lõpetada riigi eriplaneeringu

 koostamist puidurafineerimistehase ja selle toimimiseks vajaliku taristu kavandamiseks –
õigusvastasus.
1.2. Kaebus on esitatud seoses Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldusega nr 141, millega
otsustati algatada Viljandi ja Tartu maakonnas riigi eriplaneering puidurafineerimistehase ja
selle toimimiseks vajaliku taristu kavandamiseks ning eriplaneeringu keskkonnamõju
strateegiline hindamine (korraldus). Korralduse alusel viiakse läbi riigi eriplaneeringu
menetlus, mille eesmärk on leida tehase kui suure riikliku huvi ja olulise ruumilise mõjuga
ehitise rajamiseks sobivaim asukoht ning sobiva asukoha leidmisel koostada planeeringu
detailne lahendus, millega antakse tehase rajamiseks ehitusõigus.
1.3. Tartu linna argumendid on kokkuvõtvalt järgmised.
1.3.1. Tehase asukoha planeerimiseks on valitud vale planeeringu liik. Riigi eriplaneeringu
algatamiseks puudub õiguslik alus, kuna tehase asukoha valiku ja toimimise vastu puudub
suur riiklik ja rahvusvaheline huvi, puidutööstus ei kuulu planeerimisseaduse (PlanS) § 27 lg
1 ls-s 2 nimetatud valdkondade hulka ja tehase asukoha ja toimimise vastu on arendaja
erahuvi. Planeeringumenetluse on algatanud ja seda viib läbi vale haldusorgan.
1.3.2. Sisuline tehase asukoha eelvalik tehti juba enne riigi eriplaneeringu algatamist, mistõttu
jääb saavutamata PlanS § 27 lg-st 9 tulenev asukoha eelvaliku eesmärk. See on vastuolus
PlanS § 30 lg-ga 1, mille kohaselt tehakse asukoha eelvalik pärast riigi eriplaneeringu
algatamist, ning keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 28 lg-ga 3, mille kohaselt
tuleb avalikkus kaasata olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisse tõhusalt ja varajases
etapis enne lõplike lahenduste väljavalimist. Lisaks ei kaalutud enne asukoha eelvaliku
sisulist langetamist planeeringuala alternatiive, vaid tugineti planeeringuala määratlemisel
peamiselt arendaja poolt seatud majanduslikele kriteeriumitele. Arvesse jäeti võtmata muud
olulised tegurid, sh tehase keskkonnamõju.
1.3.3. Riigi eriplaneeringu algatamise õigusvastasus tingib selle, et riigi eriplaneeringu
koostamine tuleb lõpetada. Ka planeeringu koostamise lõpetamisest keeldumise otsus on
õigusvastane. Lõpetamisest keeldumise otsustamisel on Vabariigi Valitsus tuginenud PlanS §
27 lg 1, 2 ja 3 ebaõigele tõlgendusele ning jätnud arvestamata olulised asjaolud.
1.3.4. Kaebajal on kaebeõigus, kuna riigi eriplaneeringu algatamisel on ebaõigesti kohaldatud
PlanS § 27 lg 1, 2 ja 3 ning tehtud niivõrd olulisi menetlusvigu, et õiguspärase lahenduseni ei
ole planeeringumenetluse tulemusel võimalik jõuda. Õigusliku aluseta riigi eriplaneeringu
läbiviimine sekkub õigustamatult Tartu linna enesekorraldusõigusesse. Tehase rajamisega
kaasneb ilmselgelt oluline negatiivne keskkonnamõju, mis avaldub Tartu linnas.
Keskkonnaasjades on menetlustoimingute vaidlustamise õigus tavapärasest laiem, sest olulise
keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval
haldusmenetlusel iseenesest.
1.3.5. Kui kohus leiab, et PlanS § 27 lg 1, 2 ja 3 tuleb tõlgendada selliselt, et riigi
eriplaneeringu võib Vabariigi Valitsuse otsuse alusel koostada ka nende ehitiste
kavandamiseks, mis ei kuulu PlanS § 27 lg 1 teises lauses nimetatud valdkondadesse –
tunnistada PlanS § 27 lg 1, 2 ja 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta nimetatud sätted
kohaldamata.
2. Kohus pidas ettevalmistava menetluse raames vajalikuks lähemalt uurida kaebeõiguse

 küsimust. Kohus kohustas 23.05.2018 kohtunõudes halduskohtumenetluse seadustiku
(HKMS) § 120 lg 4 alusel andma Vabariigi Valitsust seisukohta Tartu linna kaebeõiguse
kohta. Kohtunõue tuli täita hiljemalt 01.06.2018.
3. Vabariigi Valitsus (Rahandusministeeriumi kaudu) leiab 01.06.2018 vastuses, et Tartu
linnal puudub antud asjas ilmselgelt kaebeõigus. Planeeringu koostamisele asumine ei riiva
Tartu linna enesekorraldusõigust, ei takista Tartu linna olemuslike ülesannete täitmist, samuti
Tartu linna poolt kohaliku elu küsimuste otsustamist. Vabariigi Valitsuse seisukohad on
kokkuvõtvalt järgmised.
3.1. Menetlustoimingu vaidlustamise eeldab HKMS § 45 lg 3 kohaselt selle vahetut ja otsest
mõju kaebaja õigustele või huvidele. Riigi eriplaneeringu ja KSH algatamine ja koostamine
ning selle käigus menetlustoimingute tegemine ei riku mingil moel kaebaja õigusi, ei kahjusta
kaebaja huve ega keskkonda, kuna selle alusel puidurafineerimistehase rajamist, rajamise
tingimusi ega asukohta veel ei otsustata. Planeeringu algatamine ei tähenda ilmtingimata
planeeringu kehtestamist ja kavandatava tegevuse lubamist. Planeeringu koostamise
algatamine ei tähenda, et kavandatava tehase asukoht oleks valitud ja otsustatud, et tehas
rajatakse. Nii mõjuhindamine kui ka planeeringulahenduse koostamine on avalikud
protsessid, mille käigus on kõigil soovijatel, sh kaebajal, võimalik kogu protsessi käigus
avaldada arvamust, esitada vastuväiteid või kaitsta oma huve ja õigusi.
3.2. Valitud on õige planeeringuliik. PlanS § 27 lg 1 järgi on riigi eriplaneeringu eesmärk
sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu
on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Vabariigi Valitsus võib iga kord otsustada, et riigi
eriplaneering koostatakse seaduses nimetamata ehitise püstitamiseks, mis vastab PlanS § 27
lg 1 tingimustele. Vabariigi Valitsusel on võimalik igakordselt otsustada, kas mingi ehitise
püstitamiseks on vajalik riigi eriplaneeringu koostamine või mitte. Kuigi riiklik huvi
tselluloositehase rajamiseks oli juba 1997. aastal, küsis Rahandusministeerium planeeringu
aluseks olevate asjaolude väljaselgitamiseks sisendit Majandus- ja
Kommunikatsiooniministeeriumilt ja Keskkonnaministeeriumilt. Nii Majandus- ja
Kommunikatsiooniministeerium kui ka Keskkonnaministeerium leidsid, et tehas vastab
olulise ruumilise mõjuga ehitise tingimustele ning nii selle asukoha kui ka toimimise vastu on
suur riiklik huvi. Puuduvad PlanS § 28 lg-s 2 toodud alused, mis välistaksid riigi
eriplaneeringu või KSH algatamise. Sellega on nõustunud ka Tallinna Ringkonnakohus
haldusasjas nr 3-17-1897. Riigi eriplaneeringu algatamisel ei ole tegemist vältimatult kaebaja
õigusi (või keskkonna huve) kahjustava otsusega, millele järgneb haldusakti andmine. Kaeba
saab realiseerida oma huve läbi asjas tehtava lõpliku haldusakti (planeeringu kehtestamise
otsuse) vaidlustamise.
4. OÜ EST-FOR Invest esitas 01.06.2018 taotluse enda kaasamiseks menetlusse kolmanda
isikuna ning seisukoha kaebeõiguse kohta. OÜ EST-FOR Invest on seisukohal, et kaebajal
puudub ilmselgelt kaebeõigus eriplaneeringu algatamise vaidlustamiseks HKMS § 121 lg 2 p
1 kohaselt. Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki HKMS § 121 lg 2 p 2
mõttes. OÜ EST-FOR Invest seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.
4.1. Planeerimismenetluse esemeks oleva projekti realiseerimisest huvitatud isikuna puudutab
vaidlus otseselt OÜ EST-FOR Invest õigusi ja kohustusi, sest OÜ EST-FOR Invest soovib
rajada puidurafineerimistehast ning on esitanud 30.01.2017 Rahandusministeeriumile taotluse

 riigi eriplaneeringu algatamiseks.
4.2. Pikaajalise ja ühetaolise kohtupraktika kohaselt ei ole planeeringu algatamise korraldused
reeglina iseseisvalt halduskohtus vaidlustatavad. Riigi eriplaneeringu menetlus iseenesest ei
saa kuidagi ei kaebaja ega kellegi teise õigusi rikkuda ja igal juhul on tagatud riigi
eriplaneeringu lõppotsuse vaidlustamise võimalus. Kohtud on analüüsinud MTÜ Eesti Metsa
Abiks kaebuse alusel (haldusasi 3-17-1897) samasisulisi etteheiteid (sh väited vale
planeeringuliigi valimise kohta, diskretsioonivigade ja planeeringu algatamist välistavate
asjaolude kohta, avaliku huvi ebaõige väljaselgitamine) riigi eriplaneeringu algatamisele ja
jõudnud järeldusele, et eriplaneeringu algatamise asjaolud ei võimalda planeeringu algatamist
eraldiseisvalt vaidlustada. Käesoleval juhul ei esine aluseid, mis tingiksid mingilgi viisil
asjaoludest tulenevalt teistsuguse lahenduse.
4.3. Väide intensiivsest sekkumisest Tartu linna enesekorraldusõigusesse on asjakohatu. Riigi
eriplaneeringu algatamise korraldusest ei tulene, et tehast soovitakse rajada Tartu linna
territooriumile: planeeringu alas on kogu Tartu- ja Viljandimaa ning tehase võimalik asukoht
selgub alles planeerimismenetluse käigus. Tartu linn ei saa tugineda teiste kohalike
omavalitsuste võimalikule õiguskaitsevajadusele. Teiseks ei kujuta riigi eriplaneeringu
menetlus iseenesest endast lubamatut enesekorraldusõiguse riivet. PlanS ei dikteeri, kui suurt
piirkonda pindalaliselt, kui mitut omavalitsusüksust, kui mitut erinevat piirkonda Eesti
territooriumil vms peaks algatatud riigi eriplaneeringu planeeringuala hõlmama. Korralduse
seletuskirjas on põhjalikult ja objektiivsetest asjaoludest lähtudes selgitatud, kuidas on antud
juhul jõutud planeeringuala piiritlemiseni Viljandi- ja Tartumaale ning miks ei sobi tehase
arendamiseks teised võimalikud asukohad. Olukorras, kus jõustunud kohtulahendiga on juba
tuvastatud, et puudub õiguslik alus Vabariigi Valitsuse korralduse vaidlustamiseks, millega
riigi eriplaneering algatati, puudub järelikult õiguslik alus ka Vabariigi Valitsuse kirja
vaidlustamiseks, kus viimane selgitab algatamisega seonduvat vastuseks kaebaja taotlusele ja
jääb oma varasema seisukoha juurde, et menetlus on alustatud õiguspäraselt ja puudub alus
selle lõpetamiseks.
Kohustamiskaebus ei ole tähtaegne, kuivõrd korralduse teadasaamisest on möödas ligi aasta.
HKMS § 46 lg 2 kohaselt võib kohustamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul kaebajale
haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumise teatavakstegemisest arvates.
4.4. Kaebajal puudub kaebeõigus tuvastusnõude esitamiseks. Sisuliselt põhjendab kaebaja
tuvastuskaebust vaid sooviga vältida „äärmiselt kuluka ja pikalt kestva eriplaneeringu
menetluse läbiviimist“. Kaebaja ei ole menetluse läbiviija ega pea kandma ka menetluse
läbiviimisega seotud kulusid. Kaebajal ei ole erilist põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse
esitamiseks.
4.5. Kuna kaebus ei kuulu kaebeõiguse puudumise tõttu sisulisele läbivaatamisele, ei saa
haldusasjas tõusetuda ka PlanS § 27 lg-te 1–3 põhiseaduspärasuse küsimust.
5. Kalle Kulbok esitas 21.05.2018 taotluse enda kaasamiseks menetlusse kolmanda isikuna.
Taotluse kohaselt võib kaebuse läbivaatamine mõjutada K. Kulboki õigusi, kuivõrd ta on
esitanud 09.03.2018 Tartu linnale ja ümbritsevatele omavalitsustele taotluse KOV
eriplaneeringu algatamiseks suure mahuga tselluloositehase rajamiseks.

 KOHTU PÕHJENDUSED
6. HKMS § 120 lg 1 p 1 kohaselt selgitab kohus asjas välja vaidluse eseme. Vaidluse esemeks
on kaebuse nõue ja kaebuse alus (asjaolud, millega seoses nõue esitatakse). Kohus kontrollib,
kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded ja
taotlused ning teeb vajaduse korral kaebajale ettepaneku kaebust muuta (HKMS § 120 lg 1 p
3). Veel kontrollib kohus HKMS § 121 lg 1 p 8 kohaselt seda, kas ei esine alust kaebuse
tagastamiseks või käiguta jätmiseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus määrusega
tagastada kaebuse selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus.
7. HKMS § 44 lg1 kohaselt võib isik kaebusega halduskohtusse pöörduda üksnes oma õiguste
kaitseks. Muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks võib isik
kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul (HKMS § 44 lg 2). Kohaliku omavalitsuse
üksuse (KOV) kaebeõigus on sätestatud HKMS § 44 lg-tes 4 ja 5. KOV võib esitada kaebuse
teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust
tuleneva õiguse kaitseks (HKMS § 44 lg 4). KOV võib esitada kaebuse ka juhul, kui teise
avaliku võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle KOV üksuse
ülesannete täitmist. Käesolevat vaidlust silmas pidades on oluline ka HKMS § 45 lg 3
kaebeõiguse piirang, mille kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku
toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi,
sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus
tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.
8. Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldust nr 141 on vaidlustanud ka MTÜ Eesti Metsa
Abiks (haldusasi nr 3-17-1897) ja MTÜ Emajõe Kaitseselts (haldusasi 3-17-2132)
keskkonnaorganisatsioonidena (KeÜS § 31). Haldusasjas nr 3-17-1897 tagastas Tallinna
Halduskohus 21.09.2017 määrusega kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu läbivaatamatult.
Tallinna Ringkonnakohus jättis 24.11.2017 määrusega MTÜ Eesti Metsa Abiks
määruskaebuse rahuldamata. Kuna Riigikohus ei võtnud 28.03.2018 määrusega MTÜ Eesti
Metsa Abiks määruskaebust menetlusse, on tegemist jõustunud kohtulahendiga. Haldusasjas
nr 3-17-2132 jättis Tallinna Ringkonnakohus 05.06.2018 määrusega samuti jõusse
halduskohtu lahendi, millega tagastati MTÜ Emajõe Kaitseselts kaebus läbivaatamatult. See
kohtulahend ei ole veel jõustunud. Kuna käesolevas asjas kattuvad kaebaja esitanud väited
osaliselt viidatud haldusasjades esitatud väidetega, on neis väljendatud kohtute seisukohad
asjakohased ka käesoleval juhul.
9. Kohtud leidsid haldusasjas nr 3-17-1897, et Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldus nr
141 on menetlustoiming, kusjuures lõplikuks haldusaktiks on riigi eriplaneeringu
kehtestamise otsus. Kohtud asusid seisukohale, et kaebaja saab oma kaebeõigust realiseerida,
vaidlustades lõplikku haldusakti, s.o planeeringu kehtestamise otsust. Selle raames saab kohus
kontrollida, kas vastustaja on planeeringu menetlemisel järginud mh menetlusreegleid (vt
Tallinna Ringkonnakohtu 24.11.2017 määrus asjas nr 3-17-1897, p 15). Käesolevas asjas
tuleb asuda samale seisukohale, st planeeringu algatamine kaebaja õigusi ei riku ning kaebaja
õigused on efektiivselt kaitstavad planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise kaudu. KOV
kaebeõiguse ulatus riigi eriplaneeringu algatamise vaidlustamisel ei ole ulatuslikum
keskkonnaorganisatsioonide omast. Keskkonnaküsimustes on see pigem kitsam. KOV ega
tema organid ei ole käsitatavad keskkonnaorganisatsioonina, Riigikohtu praktikas kohaselt ka
mitte asjast huvitatud üldsusena või üldsuse esindajana Århusi konventsiooni mõttes (vt
Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 17). KOV kaebeõigus saab tuleneda eelkõige

 HKMS § 44 lg-test 4 ja 5. Riigi eriplaneeringu algatamine kui võimalik planeeringuala on
määratletud kahte maakonda hõlmavalt (st suure tõenäosusega ei asuks tehas Tartu linna
administratiivsetes piirides). Selline otsustus ei saa endast kohtu arvates kujutada
haldusotsustust, mis „tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise“, nagu
eeldab HKMS § 45 lg 3. Kaebaja õiguste riive intensiivsus sõltub suuresti tehase asukohast.
Riigi eriplaneeringu algatamise puhul saab rääkida seega pelgalt hüpoteetilisest õiguste
riivest, mitte aga vältimatust kaebaja õiguste rikkumisest. HKMS § 44 lg-test 4 ja 5 tulenev
kaebeõigus ei ulatu väljapoole KOV piire ega anna õigust esitada kaebust teiste isikute (nt
teiste KOV-de) õiguste kaitseks.
10. Kohtud käsitasid asjas nr 3-17-1897 väiteid vale planeeringu liigi kohta (Tallinna
Halduskohtu 21.09.2017 määruse p 9, Tallinna Ringkonnakohtu 24.11.2017 määruse p 12),
mis on ka käesoleva kaebuse üheks keskseks väiteks. Tallinna Ringkonnakohus märkis
24.11.2017 määruse p-s 12 „PlanS § 27 lg 1 kohaselt on riigi eriplaneeringu eesmärk sellise
olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur
riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste
huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi,
jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide
väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis. 12.05.2017 korralduse seletuskirjas
nr 141 on põhjendatud, miks on puidurafineerimistehase näol tegemist riigi eriplaneeringu
objektiga. Isegi kui jõuda järeldusele, et korraldus on selles osas ekslik (nt pole õigesti
tuvastatud riikliku huvi olemasolu), siis pole äratuntav, kuidas toob planeeringu menetlemine
riigi eriplaneeringuna vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise.
Ringkonnakohtule ei nähtu, et tehasele asukoha valimisel riigi eriplaneeringu menetluses
oleks keskkonnakaitseliste küsimustega arvestamine tagatud vähemal määral kui maakonna-,
üld- või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu menetluses. Riigi eriplaneeringu menetlusse
kaasatakse ka kohaliku omavalitsuse üksused ja muud isikud, kes on selleks soovi avaldanud
(PlanS § 31 lg 2, 44 lg 2).“ Tsiteeritud lõik Tallinna Ringkonnakohtu määrusest on
asjakohane ka käesolevas asjas. Selles, mida pidada suureks riiklikuks või rahvusvaheliseks
huviks, on Vabariigi Valitsusel avar kaalutlusruum. Arvestades tehase mastaape (nt tehase
rajamiseks koos taristuga on vajalik maa ca 100 hektarit, lisaks on tehase tööprotsessiks
vajalik pinnavesi 30 m³ valmistoodangu tonni kohta ehk kuni 25,5 miljonit m³ aastas, mida
saadakse Emajõest ning mis moodustab 1,3% Emajõe keskmisest vooluhulgast,
puhastusveena Emajõkke suunatakse tagasi 21,25 miljonit m³ aastas), ei nähtu kohtule
Vabariigi Valitsuse poolt kaalutlusreeglite ilmselget eiramist, kui viimane on suurt riiklikku
ning rahvusvahelist huvi näinud tehase käitamise mõju tõttu piiriveekogule (Peipsi järv),
samuti selle suure mõju tõttu Eesti metsa- ja puidutööstusele ning majandusele tervikuna
(Tallinna Halduskohtu 21.09.2017 määrus, p 10). PlanS § 27 lg-test 1–3 ei tulene selget
keelunormi (vt määruse p 12) menetleda puidurafineerimise tehase rajamist riigi
eriplaneeringuna. PlanS § 27 sõnastus tagab Vabariigi Valitsusele selles osas otsustamisel
paindlikkuse. Nt PlanS § 27 lg 3 viitab muudele ehitistele lisaks PlanS § 27 lg-s 2 toodule. Ka
PlanS § 27 lg 1 on riigile kaalutlusruumi jättev. Vaidlust ei ole selles, et tehase käitamisel saab
olema oluline keskkonnamõju, mida saab paigutada olulise ruumilise mõju alla PlanS § 27 lg
1 mõttes. Kahtlust ei ole ka selles, et täidetud on maakonnaülese huvi kriteerium. Seda
demonstreerib ka kaebuse esitajate arusaam, et tehase rajamine nt Viljandi maakonda rikuks
Tartu maakonnas asuva Tartu linna õigusi. Kohtu hinnangul tuleks PlanS § 21 lg 1 ls-s 2
esitatud loetelu valdkondadest (sh julgeolek, energeetika) tõlgendada avaralt, nii et ka
strateegiliselt tähtsad ettevõtted, sh planeeritav puidurafineerimise tehas, võiksid sinna alla

 paigutuda. Säte ei ole ka sõnastatud kinnise loeteluna, vaid kasutatud on väljendit „eelkõige“.
Seda, kas avalik huvi kaalub antud juhul üles arendaja erahuvi, tuleb hinnata sisulise
planeerimismenetluse käigus.
11. PlanS § 28 lg 5 p-st 1 tulenevalt märgitakse riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju
strateegilise hindamise algatamise otsuses algatamisel teadaolev planeeringuala asukoht ja
selle suurus, sealhulgas planeeringuala piir. Kohus nõustub OÜ EST-FOR Invest arvamuses
tooduga, et PlanS ei dikteeri, kui suurt piirkonda pindalaliselt, kui mitut omavalitsusüksust,
kui mitut erinevat piirkonda Eesti territooriumil peaks algatatud eriplaneering hõlmama.
Planeeringuala peab olema piisavalt suur, et võimaldaks kaaluda mitut võimalikku asukohta
(PlanS § 30 lg 2). Kohtul pole põhjust kahelda, et planeering algatatud kujul, hõlmates Tartuja Viljandi maakonda seda teha võimaldab. PlanS-st ei tulene nõuet kaaluda erinevaid
veekogusid. Vaidlustatud korralduses on esitatud kaalutlused, miks otsustati just Tartu- ja
Viljandimaa kasuks. Pärnu jõgi välistati, kuna see on oluline Natura 2000 jõgi, millele
Keskkonnaministeerium uue surveteguri lisamist puidurafineerimise tehase näol ei pidanud
mõistlikuks. Riigi eriplaneeringu algatamist ei peetud vajalikuks ka Kirde-Eestis, kuna see
asub eemal Eesti ja Läti puiduressursist. Kohtule ei nähtu, et Vabariigi Valitsus oleks PlanS-st
tuleneva keelunormi vastu eksinud, määratledes planeeringualana Tartu- ja Viljandimaa.
Lubamatu ei ole ka kaalutlus välistada planeeringualast piirkond, kuhu tehase rajamine oleks
majanduslikult ebaotstarbekas. Tartu linna õigusi ei ole rikutud seeläbi, et tehast ei rajata
näiteks Pärnu piirkonda või Kirde-Eestisse. KOV-l pole riigi eriplaneeringu algatamisel
subjektiivset õigust nõuda konkreetsete alternatiivsete asukohtade lisamist või välistamist
planeeringuala asukohast. Otsuse selles kohta, kas Tartu- või Viljandimaale on tehast võimalik
keskkonnakaitselistest kaalutlustest lähtuvalt ehitada, saab vastu võtta, kui vastavad uuringud
on tehtud. HKMS § 45 lg 3 piirangu eesmärgiks on vältida menetluse tulemuse üle
otsustamist ebapiisavate andmete alusel. Täiendavate andmete kogumine ja nende pinnalt
otsuse tegemine ei riku puudutatud isikute õigusi. Kohus ei pea antud menetlusetapis
võimalikuks sisuliselt hinnata, kas eriplaneeringu kehtestamise Tartu- ja Viljandimaale
välistaksid looduskaitselised kaalutlused.
12. Kaebaja on põhjendanud oma kaebeõiguse olemasolu viidetega erinevatele Riigikohtu
lahenditele. Kaebuse p-des 124–126 on viidatud järgmistele Riigikohtu lahenditele:
13.10.2005 otsus nr 3-3-1-44-05, 23.04.2008 määrus nr 3-3-1-12-08, 28.02.2007 otsus nr
3-3-1-86-06 ja 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11. Need lahendid ei kinnita Tartu linna
kaebeõiguse olemasolu käesoleval juhul. Enamik lahendeid ei puuduta KOV kaebeõigust,
mitte ükski neist ei puuduta ka riigi eriplaneeringu menetlust. Eraõiguslike isikute kaebeõigus
detailplaneeringu algatamise või peatamise vaidlustamisel, sh mõnedel juhtudel spetsiifiliselt
omandireformi kontekstis (3-3-1-44-05, 3-3-1-12-08) ei ole ülekantav käesolevale olukorrale.
Ka kaebajate puutumus on neis asjades käesolevast erinev. Riigikohus on järjepidevalt
väljendanud menetlustoimingute vaidlustamise erandlikkust. Viidatud asjadest asi nr
3-3-1-86-06, kus ainsana oli kaebajaks KOV, puudutas kaevandamisloa menetlust, mis on
mitmes mõttes erinev planeeringute, sh riigi eriplaneeringu menetlusest. Esiteks ei olnud
selles asjas vaidlust selles, et kaevandamisega seotud eeldatav keskkonnamõju avalduks
vähemalt osaliselt Maidla valla territooriumil (otsuse p 15). Teisalt on maapõueseaduses (nii
kehtivas kui varem kehtinud redaktsioonis) antud KOV-le oluline roll kaevandamisloa
väljastamisel: KOV mittenõustumine kaevandusloa väljastamisega on selle andmisest
keeldumise aluseks. Vastavat regulatsiooni ei ole riigi eriplaneeringu kohta. Riigikohtu
praktika kohaselt haldusmenetluse alustamise vaidlustamine on põhjendatud iseäranis juhul,

 kui esineb põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise
eesmärk ei saa olla õiguspärane (nt 3-3-1-86-06, p 25). Kohtule ei nähtu, et selliste
keelunormide ilmselget rikkumist käesoleval juhul esineks. Menetlustoimingute õiguspärasust
saab ja tuleb hinnata lõppotsuse vaidlustamise raames.
13. Kokkuvõtvalt märgib kohus, et eriplaneeringu algatamisega ei kaasne tingimata
eriplaneeringu kehtestamist ja tehase ehitamist. Kaebajal on võimalik vaidlustada
eriplaneeringu kehtestamise otsus (PlanS § 54). Planeeringu algatamine ei too vältimatult
kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist. Tegemist pole olukorraga, kus oleks ilmne,
et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik (PlanS § 28 lg 2 p 1).
Planeeringumenetluse raames viiakse läbi KSH, mille tulemusel selgub, kas
puidurafineerimistehase rajamine Emajõe lähedusse on võimalik. Kui peakski selguma, et
planeeringu elluviimine pole vastavas piirkonnas võimalik, siis lõpetatakse eriplaneeringu
koostamine (PlanS § 29 lg 1 p 1). Sellise planeeringu menetlemine iseenesest kaebaja
kaitstavaid huve ei kahjusta. Kaebajal on võimalik menetluse käigus esitada arvamusi (sh
KSH aruandele) ning vaidlustada planeeringu menetluse erinevates etappides tehtavaid
otsustusi, kui need võivad kaasa tuua lõpliku haldusakti õigusvastasuse ja rikkuda seeläbi
kaebaja kaitstavaid huve (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 24.11.2017 määrus, p 13).
Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole praeguses asjas seega täidetud, mistõttu tuleb
kaebus HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.
14. Kohus leiab, et kaebeõigus puudub nii kohustamis- kui ka tuvastamisnõuete esitamiseks.
Kaebuses esitatud kohustamisnõude sisuks on kohustada Vabariigi Valitsust lõpetama
Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldusega nr 141 algatatud riigi eriplaneeringu koostamine
ja keskkonnamõju strateegiline hindamine või kohustada Vabariigi Valitsust otsustama
haldusakti andmist riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise
lõpetamiseks. Tartu Linnavolikogu on 09.03.2018 vastu võtnud avalduse Vabariigi Valitsusele
(tl 68), milles on asunud seisukohale, et seniste menetlustoimingute õigusvastasuse ja
küsitavuse tõttu on välistatud riigi eriplaneeringu elluviimine ning eriplaneeringu menetlus
tuleb lõpetada. Tartu Linnavalitsus on esitanud 19.03.2018 Vabariigi Valitsusele taotluse
(tuginedes Tartu Linnavolikogu 09.03.2018 avaldusele) eriplaneeringu koostamise
lõpetamiseks. Ehkki Tartu Linnavalitsus on formaalselt tuginenud PlanS § 29 lg-le 1 (riigi
eriplaneeringu koostamise lõpetamine), nähtub mõlema pöördumise sisust, et vaidlustatud on
riigi eriplaneeringu algatamist. PlanS § 29 lg 1 kohaselt võib riigi eriplaneeringu koostamise
algataja lõpetada riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise
eelkõige juhul, kui koostamise käigus ilmnevad asjaolud, mis välistavad planeeringu
elluviimise tulevikus (p 1) või planeeringu koostamise eesmärk muutub oluliselt koostamise
käigus (p 2). Tartu linna pöördumistest nähtuvalt ei ole planeeringu koostamise käigus
ilmnenud selliseid uusi asjaolusid, samuti ei ole muutunud planeeringu koostamise eesmärk.
Tartu linn leiab, et vead on tehtud juba planeeringu algatamisel ja see välistab planeeringuga
edasimineku. Seega on sisuliselt vaidlustatud ikkagi riigi eriplaneeringu algatamist, mitte
selle jätkamist/lõpetamisest keeldumist. Tartu linnal puudub õigus nõuda avalikest huvidest
lähtuvalt algatatud eriplaneeringu lõpetamist. Enda subjektiivsete õiguste kaitseks oleks
vastava kaebuse esitamine aga ennatlik, kuna praeguses menetlusetapis puudub Tartu linnal
kaebeõiguse tekkimiseks vajalik puutumus riigi eriplaneeringuga. Vastava subjektiivse õiguse
puudumise tõttu ei saa Rahandusministeeriumi 17.04.2018 vastuse näol olla tegemist
haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumisega HKMS § 46 lg 2 mõttes, mistõttu

 nõustub kohus OÜ-ga EST-FOR Invest, et kohustamisnõuded, kui neid ka lubatavaks pidada,
on esitatud kaebetähtaega ületades (HKMS § 46 lg 2) ja nende suhtes tuleks menetlus
lõpetada.
15. Kuna kaebus kuulub kaebeõiguse puudumise tõttu tagastamisele, ei ole võimalik sisuliselt
lahendada kaebaja taotlust tunnistada PlanS § 27 lg-d 1, 2 ja 3 põhiseadusega vastuolus
olevaks ning jätta nimetatud sätted kohaldamata. KOV-l puudub õigus abstraktse
põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks. Kuna kaebus on esitatud ennatlikult ning
menetlustoimingute õiguspärasust saab vaidlustata koos lõppotsuse vaidlustamisega, tuleb ka
PlanS vastavate sätete põhiseaduspärasust hinnata koos lõpliku otsusega asja sisulise
läbivaatamise käigus.
16. Rahuldamata tuleb jätta kaebaja 05.06.2018 taotlus määrata kaebuse esitajale tähtaeg
seisukoha esitamiseks Vabariigi Valitsuse 01.06.2018 seisukohale kaebeõiguse suhtes ning
määrata, et kaebaja seisukoha esitamise tähtaeg algab Vabariigi Valitsuse otsuse
vastuvõtmisest selle kohta, kas lõpetada Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldusega nr 141
algatatud puidurafineerimistehase riigi eriplaneeringu koostamine või mitte. Kaebaja on välja
toonud, et kaebajale ja avalikkusele on teatavaks saanud, et Vabariigi Valitsus arutab lähiajal
riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamise küsimust. Nimelt teatas peaminister Vabariigi
Valitsuse 31.05.2018 pressikonverentsil, et järgmise nädala (st 04.06.2018 algava nädala)
esimeses pooles asub valitsuskoalitsioon arutama riigi eriplaneeringu lõpetamise küsimust.
Samuti kinnitas riigihalduse minister 29.05.2018, et Vabariigi Valitsus arutab riigi
eriplaneeringu lõpetamise küsimust ja peab sellel teemal seisukoha kujundama. Kaebaja
hinnangul ei ole sellistel asjaoludel menetlusökonoomika seisukohalt mõistlik jätkata
käesoleva keeruka ja mahuka haldusasja ettevalmistavat menetlust, kuni Vabariigi Valitsus on
teinud otsuse, kas lõpetada riigi eriplaneering või mitte.
Kohus ei pea otstarbekaks jääda ootama kaebaja viidatud Vabariigi Valitsuse seisukohta, mille
kohta ei ole teada, kas see saabub või mitte. Vabariigi Valitsus täitis kohtunõude ja 01.06.2018
kohtule edastatud vastuses asus seisukohale, et kaebajal puudub kaebeõigus ja et kaebus tuleb
tagastada. Sellisena tuleb kohtul lähtuda Vabariigi Valitsuse esitatud seisukohast ja viia
menetlus läbi ilma ebamõistlike viivitusteta. Kuna kaebaja on kaebeõiguse küsimusel
põhjalikult juba kaebuses peatunud, ei pea kohus vajalikuks määrata kaebajale täiendavat
tähtaega Vabariigi Valitsuse seisukohtadele vastamiseks. Kaebaja 05.06.2018 taotlus jääb
rahuldamata.
17. Kuna kaebus kuulub tagastamisele, tuleb jätta läbi vaatamata OÜ EST-FOR Invest ja
Kalle Kulboki taotlused kaasata neid haldusasja menetlusse kolmandate isikutena.
18. Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus tagastada läbivaatamatult, kuna kaebajal puudub
kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel). HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine
õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu
menetluses olnud. HMKS § 104 lg 5 p 2 alusel ei tagastata tasutud riigilõivu, kui kaebuse
tagastamine toimub HKMS § 121 lg 2 alusel.
19. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud mh kaebuse tagastamise korral.
Menetluses osalenud isikud ei ole esitanud taotlust menetluskulude hüvitamiseks.
Kolmandaid isikuid ei ole menetlusse kaasatud. Kohus ei ole eeldatavatelt kolmandatel
isikutel palunud ka kaebusele vastata. Seega jäävad menetlusosaliste võimalikud

 menetluskulud nende endi kanda.

(allkirj astatud digitaalselt)

anek Laidvee

Kohtunik