Raumdokument Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union 1. Juli bis 31. Dezember 2018 Stand: 22.06.2018 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union Informelles COSITreffen Wien, Österreich 2./3. Juli 2018 EUAußengrenzschutz stärken und krisenfestes EUAsylsystem entwickeln „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 2 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union 1.Ausgangslage Aufgrund der Migrationskrise 2015 und ihrer Konsequenzen entstand bei vielen Menschen der Eindruck eines Kontrollverlusts politischer Eliten und der EU insgesamt. Das Sicherheitsvertrauen und die Sicherheit in EU-Mitgliedstaaten haben dadurch erheblichen Schaden erlitten. Zudem wurden uns die Grenzen des derzeitigen, so genannten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) dramatisch vor Augen geführt sowie grundlegende Schwächen beim Schutz der EU-Außengrenzen aufgezeigt. Die damit verbundenen Herausforderungen verdeutlichen auch, dass Asyl und Außengrenzschutz nicht getrennt voneinander betrachtet und nur Hand in Hand gewährleistet werden können. Erst die Kombination eines starken Außengrenzschutzes mit einer effektiven gemeinsamen Asylpolitik kann bewirken, dass illegale Migration hintangehalten wird und diejenigen Schutz erhalten, die ihn am dringendsten benötigen. Trotz der mittlerweile erzielten Fortschritte bei der Stärkung des EU-Außengrenzschutzes durch den Ausbau von Frontex zu einer Europäischen Grenz- und Küstenwache und trotz intensiver Bemühungen bei der Reform des GEAS bleiben aber grundlegende Herausforderungen und Schwächen weiter bestehen. In den kommenden Jahren muss zudem aufgrund verschiedener Faktoren mit stetig zunehmendem Druck auf die EUAußengrenzen gerechnet werden. Insgesamt könnte damit unsere innere Sicherheit grundlegend gefährdet und das Funktionieren von Schengen dauerhaft in Frage gestellt werden. Vor diesem Hintergrund sind immer mehr EU-Mitgliedstaaten bereit, sich mit einem neuen Ansatz auseinanderzusetzen. Unter dem Arbeitstitel „Future European Protection System“ (FEPS) wird auf österreichische Initiative seit geraumer Zeit auf hoher Beamtenebene über einen völligen Paradigmenwechsel in der EU-Asylpolitik nachgedacht. Die Ergebnisse fließen in den „Wiener Prozesses“ ein, in dessen Rahmen auch das Thema Außengrenzschutz mitbehandelt wird. An der Entwicklung weiterführender Überlegungen zu diesen beiden wichtigen Bereichen beteiligen sich eine ganze Reihe von EUMitgliedstaaten, die EU-Kommission und externe Experten. Im Einzelnen sind bei einer Lagebeurteilung vor allem folgende Faktoren zu beachten: � Obwohl der Migrationsdruck im Vergleich zu 2015 und 2016 abgenommen hat, ist die Union nach wie vor mit irregulären Migrationsbewegungen auf verschiedenen Routen konfrontiert. Die Zahlen lagen seither immer über dem vor 2015 gegebenen Niveau. � Darüber hinaus sind wieder besorgniserregende Steigerungen illegaler Migration festzustellen, etwa entlang der Route von der Türkei nach Griechenland oder über die so genannte Küstenroute am Balkan. � Solche Trends können sich schon deshalb rasch zuspitzen, weil es weiter möglich ist, mit kriminellen Schleppern in die EU zu gelangen, die noch immer Menschen schamlos ausbeuten. � Unzählige kommen daher weiter auf gefährlichen transkontinentalen Reisen ums Leben. � Das passiert auch deshalb, da es letztlich keinen wirksamen EU-Außengrenzschutz „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 3 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union gegenüber illegaler Migration gibt und mit dem bestehenden EU-Asylsystem nicht frühzeitig zwischen Schutzbedürftigen und nicht Schutzbedürftigen unterschieden werden kann. � In diesem Zusammenhang zeigt sich ganz klar, dass Zusammenarbeit mit Drittstaaten entscheidend für Erfolg ist. Einige positive Schritte wurden schon in Hinblick auf unterschiedliche Routen gesetzt, die nun weiterentwickelt werden müssen. � So erfolgt die Ausschiffung nach Seenotrettung derzeit grundsätzlich in EU-Staaten. Damit bleiben Aufgriffe auf Hoher See nicht nur wirkungslos (Refoulementverbot, Prüfung von Asylanträgen), sondern werden auch von Schleppern in ihren Geschäftsmodellen ausgenützt. � Unter den bestehenden Bedingungen gelangen nicht primär die am meisten Schutzbedürftigen nach Europa, sondern vor allem Menschen, die sich kriminelle Schlepper leisten können und sich stark genug für gefährliche Reisen fühlen. � Sie durchqueren vielfach mehrere sichere Staaten, um das erhoffte Zielland zu erreichen, für das sie ihr Hab und Gut und ihr Leben aufs Spiel setzen. Das entspricht nicht den Intentionen der Genfer Konvention, nämlich Menschen in Not rasch und verlässlich Hilfe zukommen zu lassen. � Daraus ergeben sich besondere Herausforderungen für Erstaufnahmeländer an den EUAußengrenzen sowie vor allem auch EU-Länder, die kriminelle Schlepper als lohnenswerte Zieldestinationen darstellen. � Aufgrund sekundärer Migrationsbewegungen gibt es aber letztlich Auswirkungen im gesamten Schengen-Raum. Nach Asylanträgen besteht derzeit nämlich in der Regel keine Möglichkeit für Freiheitsbeschränkung im ersten Verfahrensstadium bis zum Abschluss von Registrierung, Sicherheitsüberprüfung und Zulässigkeitsprüfung. Dies führt zum Untertauchen und zur Weiterreise, häufig mit wechselnden Falschidentitäten. � Zudem können Menschen, die negative Asylbescheide erhalten, aufgrund mangelnder Kooperation von Drittstaaten vielfach nicht mehr außer Landes gebracht werden. Das führt das bestehende EU-Asylsystem weiter ad absurdum. � Geschleppte Personen, die es oft über tausende Kilometer nach Europa schaffen, bleiben daher zumeist hier, unabhängig davon, ob sie schutzbedürftig sind oder nicht. � Wegen ihrer Prägung und mangelhaften Perspektiven haben sie immer wieder beträchtliche Probleme mit dem Leben in freien Gesellschaften oder lehnen diese sogar ab. Darunter befindet sich eine große Anzahl an kaum oder schlecht ausgebildeten jungen Männern, die alleine unterwegs sind. Viele von ihnen sind besonders anfällig für freiheitsfeindliche Ideologien oder Kriminalität. � Aufgrund der gegebenen Schwächen in den Bereichen Außengrenzschutz und Asyl muss daher noch nach vielen Jahren mit negativen Folgewirkungen der bisherigen Politik gerechnet werden. Wie die Erfahrungen mit Zuwanderung aus Regionen zeigen, die durch patriarchalische, freiheitsfeindliche bzw. rückwärtsgewandte religiöse Einstellungen geprägt sind, können die Probleme in den Bereichen Integration und „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 4 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union Sicherheit über Generationen sogar deutlich zunehmen. � Solche Spätfolgen sind etwa bei Gastarbeiterprogrammen zu beobachten, obwohl dort die erste Generation sofort in Beschäftigungsverhältnisse kam. Im Unterschied dazu sind nun ein großer Teil der irregulär nach Europa kommenden Migranten von Beginn an arbeitslos. � Zudem werden die bestehenden Schwächen in den Bereichen Außengrenzschutz und Asyl von Extremisten und Terroristen ausgenützt, die zum einen in gemischten Migrationsströmen nach Europa kommen sowie zum anderen bereits hier leben und an angekommene Migranten herantreten. � Mit der Schwächung von Terrororganisationen in Drittstaaten muss dabei verstärkt mit rückkehrenden ausländischen Kämpfern gerechnet werden. Das erhöht die Notwendigkeit eines funktionierenden EU-Außengrenzschutzes. � Ein solcher ist auch deshalb dringend erforderlich, weil sich die Probleme im EU-Umfeld weiter verschärfen können, aufgrund einer Zuspitzung von Konflikten, als Folge von Armut, Arbeits- und Perspektivenlosigkeit, wegen des Klimawandels oder bedingt durch rasch wachsende Bevölkerungen, wie in Afrika. � Die innere Sicherheit in der Union könnte daher künftig in einem noch viel höheren Maß als bisher von außen bedroht werden, etwa durch erneute Massenmigration, transnationale Kriminalität oder Extremismus und Terrorismus. � Die Verteilung geschleppter Migranten auf EU-Mitgliedstaaten würde die Situation bei neuen Migrationskrisen, mit denen leider zu rechnen ist, weiter destabilisieren. � Vor diesem Hintergrund konnte dazu bei den laufenden GEAS-Verhandlungen trotz intensiver Bemühungen über mehrere Jahre kein tragfähiger Kompromiss gefunden werden. � Jene Mitgliedstaaten, die auf die grundlegenden Probleme im Zusammenhang mit dem bestehenden EU-Asylsystem hinweisen, werden wohl weiter kaum durch neue Berechnungsmethoden bei der Frage der Verteilung oder Fristen bei der Zuteilung von Verantwortung für Schutzsuchende zu überzeugen sein. � Das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der EU im Bereich Asyl könnte aber dann wieder hergestellt werden, wenn der Fokus zunächst auf die Bekämpfung der schleppergetriebenen illegalen Migration, einen funktionierenden EU-Außengrenzschutz sowie die dafür nötige proaktive, breit angelegte Kooperation mit Drittstaaten gelegt wird. � Das erscheint auch deshalb realistisch, da diese Zielsetzungen – im Unterschied zur Verteilung geschleppter Migranten – grundsätzlich von allen EU-Mitgliedstaaten unterstützt werden. � Auf dieser Grundlage könnte eine proaktive, effektive und krisenfeste gemeinsame EUAsyl und Migrationspolitik entwickelt werden, die auch Triebfeder für ein zeitgemäßes internationales Asyl- und Migrationssystem sein könnte. „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 5 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union Eine weitere, deutliche Stärkung des EU-Außengrenzschutzes im Zusammenwirken mit Drittstaaten, insbesondere auch im Bereich der Rückübernahme, erscheint daher unabdingbar für eine bürgernahe, krisenfeste und zukunftsfähige EU-Sicherheitsunion. Hand in Hand damit geht es um die Herausbildung eines krisenfesten EU-Asylsystems, das von allen Mitgliedstaaten und den zuständigen EU-Agenturen mitgetragen wird, tatsächlich Schutzbedürftigen dient sowie Aufnahmeländer weder ressourcenmäßig noch in Bezug auf dort geltende Grund- und Freiheitsrechte überfordert. 2.Mögliche Ziele Folgende grundlegende Ziele könnten verfolgt werden: � Stopp der illegalen Migration nach Europa. � Nicht mehr kriminelle Schlepper und Netzwerke entscheiden, wer die EU-Außengrenze überschreitet, sondern die Union und ihre Mitgliedstaaten. � Schaffung eines neuen, besseren Schutzsystems, bei dem keine Asylanträge mehr auf EU-Boden gestellt werden, außer wenn Schutzsuchende aus direkten Nachbarstaaten kommen oder wenn keine Schutzmöglichkeiten zwischen der EU und dem Herkunftsland vorhanden sind, eines Systems, das auf besonders Schutzbedürftige ausgerichtet ist anstatt auf jene, die sich kriminelle Schlepper leisten können und sich stark genug für gefährliche Reisen fühlen. � Priorität auf Schutz möglichst nahe an Krisenregionen, das heißt vor allem in Erstaufnahmeländern, da dort mehr Menschen mit denselben Ressourcen geholfen werden kann und zudem weniger Probleme aufgrund unterschiedlicher Lebensweisen und Wertvorstellungen zu erwarten sind. (Wer schnell hilft, hilft intelligent und doppelt.) � Der rechtsstaatlich negative Ausgang eines Asylverfahrens soll dazu führen, dass die betreffende Person die EU tatsächlich verlässt und entweder in ihr Herkunftsland oder – was zu prüfen wäre – in ein Return Center in einem Drittstaat verbracht wird. Damit soll ein wesentlicher Beitrag gegen kriminelle Schleppergeschäfte geleistet werden. 2.1. Bis 2020 Bis 2020 könnten folgende Ziele gesetzt werden: � Rettung von möglichst vielen Menschenleben; � deutliche Stärkung des Rechtsrahmens für sowie der operativen Fähigkeiten von FRONTEX in Bezug auf die zwei Hauptaufgaben Unterstützung beim Außengrenzschutz und im Bereich Rückkehr; � zunehmende Durchkreuzung und Zerschlagung der Geschäftsmodelle von Schleppern und Menschenhändlern; „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 6 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union � signifikanter Rückgang bei der illegalen Migration; � nachhaltigere und effektivere Rückkehrmaßnahmen und Etablierung von Instrumenten, welche die Bereitschaft von Drittstaaten zur Zusammenarbeit in allen relevanten Bereichen fördern, insbesondere im Kampf gegen Schlepperei, bei der Gewährung von Schutz sowie bei der Rückübernahme; � Entwicklung eines gesamtheitlichen Konzepts für eine vorausschauende Migrationspolitik (im Sinne eines europäischen „whole of government approaches“) und ein künftiges europäisches Schutzsystem gemeinsam mit Drittstaaten, das von allen mitgetragen wird und alle Beteiligten weder ressourcenmäßig noch in Bezug auf geltende Grund- und Freiheitsrechte überfordert. 2.2. Bis 2025 Bis 2025 könnten folgende Ziele verwirklicht werden: � Die vollständige Kontrolle der EU-Außengrenzen und ihr umfassender Schutz sind sichergestellt. � Das neue, bessere europäische Schutzsystem wird gemeinsam mit Drittstaaten EU-weit umgesetzt; wichtige Ziele könnten sein: � - keine Anreize mehr auf Boote zu steigen und damit keine geschleppten Toten mehr im Mittelmeer; - intelligente Hilfe für jene, die tatsächlich hilfsbedürftig sind, das heißt primär in der jeweiligen Region; - Asyl in Europa nur für Menschen, die europäische Werte und die in der EU geltenden Grund- und Freiheitsrechte respektieren; - keine Überlastung der Kapazitäten der EU-Mitgliedsstaaten; - niedrigere Langzeitkosten; - Verhinderung von Sekundärmigration. Auf diesen Grundlagen haben die EU-Mitgliedstaaten zu einer konsensualen europäischen Grenzschutz- und Asylpolitik zurückgefunden. 3.Handlungsoptionen � Aufbau eines wirksamen und lückenlosen EU-Außengrenzschutzes als Vorbedingung für ein funktionierendes gemeinsames EU-Asyl- und Migrationssystem; Sicherstellung der Wirksamkeit des Außengrenzschutzes durch Unterbindung des Untertauchens in der Phase der Prüfung der Zulässigkeit eines Asylantrages (Ausbau des Grenzverfahrens nach Art. 43 der Verfahrens-Richtlinie) an den EUAußengrenzen/Hotspots; „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 7 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union � Umsetzung und Weiterentwicklung des Integrierten Grenzmanagements (IBM) einschließlich des Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) in ein vollfunktionsfähiges, autonomes Grenzüberwachungssystem; � Sukzessive Ausstattung der Europäischen Grenz- und Küstenwache mit eigenen operativen Ressourcen (personell und technisch) sowie optimale Nutzung im Zusammenwirken zwischen Agentur und Mitgliedstaaten; � Erleichterung für Frontex in der operativen Drittstaatenzusammenarbeit über EUNachbarstaaten hinausgehend, auch zur Unterstützung von Drittstaaten im Bereich Rückführung; � Aufhebung der EU-Verordnung 656/2014, die es Frontex verunmöglicht aus Seenot gerettete Migranten unmittelbar in sicheren Drittstaaten auszuschiffen; � Ausweitung der Frontex-Schwachstellenanalyse auf die Bereich organisierte Kriminalität, Terrorismus und andere sicherheitsrelevante Themenbereiche an der Außengrenze; � Vorlage eines gemeinsam von der Europäischen Kommission, EU-Agenturen und Mitgliedstaaten erarbeiteten Weißbuchs zu Maßnahmen und Fristen zur Gewährleistung eines krisenfesten EU-Bordermanagements einschließlich eines durchgängigen Schutzes der EU-Außengrenzen; � EU-weite bzw. europaweite integrierte Zusammenarbeit bei der entsprechenden Kooperation mit Drittstaaten und im Bereich der Rückführung; � EU-weite Harmonisierung der Rückführungsentscheidungen (eventuell durch eine EURückführungsverordnung), die zu einem durch alle EU-Mitgliedstaaten exekutierbaren Rückführungstitel führt und mehrfache Verfahren zur selben Person in verschiedenen Mitgliedstaaten unterbindet; diese Entscheidungen sollen auch durch Frontex vollzogen werden können; � Ausbau und unionsweite einheitliche Anwendung des Grenzverfahrens nach Artikel 43 der Verfahrensrichtlinie; Anhaltung an den Außengrenzen/Transitzonen, bis die vollständige Registrierung inklusive biometrischer Erfassung und eine Sicherheitsüberprüfung (analog ETIAS-Verfahren) abgeschlossen ist; daran unmittelbar anschließende Schubhaft und Außerlandesbringung, wenn der Asylantrag nicht zulässig ist; � Priorität auf Schutz in der Herkunftsregion, vor allem in Erstaufnahmestaaten, und Verbesserung der Schutzstandards vor Ort, insbesondere durch Registrierung, Identifizierung und Aufbau von adäquaten Schutzsystemen; � Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsregionen durch Unterstützung bei der Bereitstellung von Unterkünften, Gesundheits- und Bildungsmöglichkeiten sowie Einrichtung von Arbeitsmöglichkeiten/Wirtschaftszonen; „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 8 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union � Abschluss von umfassenden Vereinbarungen mit Drittstaaten (Pakte gegen illegale Migration und für Sicherheit, Resilienz und eine gute Entwicklung), um etwa verstärkte Grenzkontrollen und Ausreisekontrollen durch Transitstaaten oder die Ausschiffung nach Seenotrettung in Drittstaaten zu fördern; � Stärkung von und Investition in Schutzeinrichtungen und Lebensbedingungen in Transitländern, mit Fokus auf Registrierung, Identifizierung und Aufbau von adäquaten Schutzsystemen; � Bereitstellung effektiver Rückkehrberatung auf allen Transitrouten nach Europa unter Beachtung der Erfahrungen mit bestehenden IOM-Zentren; � Prüfung der Möglichkeiten zur Einrichtung von Rückkehrzentren in Drittstaaten für Personen, die sich nicht rechtmäßig im Unionsgebiet aufhalten; � Unterstützung von Drittstaaten bei der Suche und Rettung von Migranten, der Einrichtung von Such- und Rettungszentren, der Versorgung und Beratung von Geretteten bzw. ihrer Rückführung in Transit- und Herkunftsstaaten; die bestehenden Kooperationsansätze in diesem Bereich sollten ausgebaut und entsprechende Pilotprojekte für neue Kooperationsformen entwickelt werden; � Bestimmung von Kapazitätsgrenzen für die Eingliederung von Drittstaatsangehörigen in europäischen Gesellschaften unter Beachtung des sozialen Friedens, gesellschaftlichen Zusammenhalts und europäischer Werte; � Verstärkte Resettlement-Bemühungen, wenn bzw. soweit die illegalen Migrationsströme gestoppt sind, um tatsächlich Schutzbedürftige auf legalen, sicheren Wegen in die EU zu bringen. Fragen für die Diskussion: � Was ist Ihre Meinung zu den beschriebenen Herausforderungen? � Was sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Ziele bis 2020/2025? � Welche Handlungsoptionen sollten vorrangig verfolgt werden? „Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 9