TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 027.630/2010-2 [Apenso: TC 032.558/2011-2]
Natureza: Relatório de Inspeção
Órgão: Ministério da Defesa (vinculador)
Responsáveis: Altair Pedro Pires da Motta (062.647.007-20);
Antonio Carlos Guelfi (101.051.749-04); Augusto Heleno Ribeiro
Pereira (178.246.307-06); Edival Ponciano de Carvalho
(027.827.317-34); Euler José Leal dos Reis (342.922.681-34);
Evilásio dos Santos Moura (579.140.873-00); Joaquim Silva e
Luna (334.864.767-34); Jose Maria Fernandes de Amorim
(318.478.117-87); Leo Jose Schneider (092.813.980-87); Marcos
Antonio Gomes Pita (843.991.477-68); Marcos Aurélio Barbosa
dos Reis (816.425.806-78); Walisson D'arc Moizés (002.753.24702)
Advogados constituídos nos autos: Samira Lana Seabra – OAB/DF
32.970; Luís Fernando Belém Peres – OAB/DF 22.162.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE INSPEÇÃO. VERIFICAÇÃO DA
REGULARIDADE DE CONVÊNIOS CELEBRADOS NO
ÂMBITO DOS V JOGOS MUNDIAIS MILITARES, BEM COMO
DO CONTROLE E RECEBIMENTO DE EQUIPAMENTOS DE
TECNOLOGIA DE INFORMAÇÃO. CELEBRAÇÃO DE
CONVÊNIOS SEM A PRESENÇA DE INTERESSES
RECÍPROCOS. REALIZAÇÃO DE CONTRAÇÃO DIRETA,
SEM A OBSERVÂNCIA DAS PRESCRIÇÕES DA LEI Nº
8.666/1993. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. EXCLUSÃO
DE ALGUNS DOS ACUSADOS DO POLO PASSIVO DA
RELAÇÃO JURÍDICA PROCESSUAL. REJEIÇÃO DAS
RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DOS AGENTES PÚBLICOS
RESPONSÁVEIS PELA APROVAÇÃO DE MINUTA E PELA
CELEBRAÇÃO DE TERMOS DE CONVÊNIO DESTITUÍDOS
DE INTERESSES RECÍPROCOS. MULTA. ACOLHIMENTO
DAS
RAZÕES
DE
JUSTIFICATIVA
QUANTO
À
CONTRATAÇÃO DIRETA POR DISPENSA DE LICITAÇÃO.
FALHAS VERIFICADAS NA OPERACIONALIZAÇÃO DOS
ACORDOS DE CONVÊNIO. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.
RECOMENDAÇÃO. PEDIDO DE INGRESSO NOS AUTOS DE
FUNDAÇÃO
DE APOIO
CONVENIADA COM A
ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE MEDIDA TENDENTE A
AFETAR O PATRIMÔNIO JURÍDICO DA REQUERENTE.
AUSÊNCIA DE RAZÕES LEGÍTIMAS PARA INTERVIR NO
FEITO. INDEFERIMENTO. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como Relatório instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia de Informação (Sefti):
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“Cuidam os autos de Relatório de Inspeção realizado pela Secretaria de
Fiscalização de Tecnologia de Informação (Sefti), tendo por objetivo a verificação da
regularidade dos Convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi , ambos
celebrados no âmbito dos V Jogos Mundiais Militares (V JMM), realizados na cidade do
Rio de Janeiro, no período de 16 a 24 de julho de 2011, bem como a avaliação do controle
de recebimento de equipamentos de Tecnologia de Informação adquiridos nos referidos
ajustes.
A presente inspeção foi determinada pelo Acórdão nº 2.294/2010-TCUPlenário, exarada em Relatório de Levantamento de Auditoria efetuado pela Secretaria
de Fiscalização de Obras Públicas 3, no âmbito do TC 016.002/2010-5. Naquela
assentada, o Tribunal observou a necessidade de promover fiscalização específica no
Ministério da Defesa a fim de aclarar indícios de irregularidades identificados no item 3
daquele relatório de auditoria.
Reproduzo, com os ajustes de forma, instrução elaborada pela Sefti:
“(...)
1.1 Visão Geral do Objeto
1. O escopo da presente fiscalização foi delimitado com base nos indícios de
irregularidades levantados pela equipe de auditores coordenada pela Secob-3 que realizou
o levantamento de auditoria em 2010, no âmbito do TC 016.002/2010-5. Considerando
que a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) é a unidade técnica
especializada em aquisições de bens e serviços de TI, o objeto da inspeção restringiu-se
aos convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571 – Siafi, além da verificação dos
controles utilizados no recebimento de alguns equipamentos de TI que foram adquiridos
para serem utilizados nos V Jogos Mundiais Militares (JMM).
2. O termo do Convênio 653.227 - Siafi, celebrado em 21/9/2009 entre o
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a Fundação
Ricardo Franco (FRF) no valor de R$ 19.500.000,00, definiu o objeto do ajuste, na sua
Cláusula Primeira (fl. 22, anexo 7), como o apoio técnico e administrativo relacionado às
atividades  de  gerenciamento  e coordenação para implantação  e operacionalização do
sistema   de   comando   e   controle   dos   V   JMM,   com   desenvolvimento   de   serviços   de
engenharia   de   computação   e   de   comunicações,   descritos   no   Plano   de   Trabalho.
Consoante a Cláusula Quinta do referido instrumento (fl. 25, anexo 7), a vigência do
convênio se daria a partir da data de publicação do seu extrato no Diário Oficial da
União (DOU),   ocorrida em  23/9/2009 (seção 3, p. 23), até 31/10/2011, podendo ser
prorrogada mediante termo aditivo.
3. O referido plano estabeleceu dez metas físicas a serem cumpridas pela entidade
convenente (fls. 33-34, anexo 7), que se resumem ao gerenciamento do projeto;
elaboração do projeto conceitual do sistema “Comando e Controle” (C2) aplicado aos V
JMM; desenvolvimento das seguintes atividades relacionadas aos sistemas de gestão, de
operação e de divulgação; elaboração dos projetos básicos, assessoria na licitação e
contratação, análise e aprovação dos sistemas, execução de atividade de instalação e
“comissionamento”, análise e aprovação dos manuais de operação, desenvolvimento e
execução dos treinamentos, operação assistida e manutenção dos sistemas. Por fim, o
Plano de Trabalho também prevê a etapa de planejamento e assessoria para o
remanejamento desses sistemas após o término dos jogos.
4. Já o termo do Convênio 654.191 - Siafi, firmado em 8/12/2009 entre o DCT/EB
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e o Instituto   de   Fomento   e   Inovação   Exército   Brasileiro   (Ifiex)   no   valor   de   R$
3.000.000,00, estabeleceu como objeto, na sua Cláusula Primeira (fl. 9, anexo 8), o apoio
técnico e administrativo relacionado com o desenvolvimento e adequação dos aplicativos
de software do Sistema de Comando e Controle dos V JMM por meio da realização de
serviços técnicos especializados descritos no Plano de Trabalho. Conforme estabelecido
na Cláusula Quinta do aludido termo (fl.12, anexo 8), a vigência do convênio é de dezoito
meses, podendo ser prorrogado por termo aditivo. 
5. No Plano de Trabalho desse ajuste, foi estabelecida uma única meta física que
se refere ao desenvolvimento de solução de software para controle de incidentes nos V
JMM, tanto reaproveitando quanto incorporando novos componentes ao framework 1  do
1Estando os autos em meu gabinete, determinei à Unidade Técnica (peça 64, p. 11-13), antes
mesmo de pronunciar-me sobre o mérito do Relatório de Inspeção e considerando a gravidade da
celebração de convênios sem que estivessem presentes os pressupostos legais e normativos para a
formalização dessa espécie de ajuste, a audiência dos responsáveis para que apresentassem razões de
justificativa acerca de indícios da ausência de interesse recíproco e convergente entre os partícipes,
conforme evidências descritas na instrução inicial da Sefti, o que exigiria a realização de contratos
administrativos precedidos de licitação pública.
Em

nova instrução, a Unidade Técnica especializada assim se manifestou:

“

1. Diante disso, foram apurados os responsáveis por essa suposta irregularidade em
nova instrução, a qual concluiu pela realização de novas audiências, nos termos do art.
43, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV do Regimento Interno do Tribunal
de Contas da União (TCU), para apresentação de razões de justificativa sobre as
seguintes condutas que contribuíram para a celebração de convênios destituídos de
interesses recíprocos (peça 64, p. 19-21), a seguir reproduzidas com a correção de
redação proposta na instrução de peça 82, p. 1-3:
1.1Sr. Evilásio dos Santos Moura, CPF 579.140.873-00, Adjunto da Assessoria Jurídica
do DCT/EB à época, por ter emitido o Parecer 143 A5.3, de 26/8/2009, e o Parecer 240
A5.3, de 23/11/2009, que consideraram, respectivamente, as minutas dos Convênios
653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF, e 654.191 –Siafi, celebrado entre o
DCT/EB e o Ifiex, juridicamente aprovadas, mesmo estando ausente a avaliação da
existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.2Sr. Marcos Antonio Gomes Pita, CPF 843.991.477-68, Chefe da Assessoria Jurídica do
DCT/EB à época, por ter manifestado anuência quanto ao teor do Parecer 143 A5.3, de
26/8/2009, e do Parecer 240 A5.3, de 23/11/2009, que consideraram, respectivamente, as
minutas dos Convênios 653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF, e 654.191 –
Siafi, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, juridicamente aprovadas, mesmo estando
ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito
este que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme
disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º,
inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.3Sr. Walisson D’arc Moizés, CPF 002.753.247-02, Adjunto da Assessoria Jurídica do
Estado Maior do Exército (EME) à época, por ter emitido o Parecer 520-2009-VCh/AJur,
de 2/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi, firmado entre o
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programa C2 em Combate. A despeito de o convênio definir apenas uma meta, esta foi
detalhada em quinze atividades, conforme descrito no cronograma físico do referido plano
(fls. 21­24, anexo 8).
6. Por sua vez, o termo do Convênio 658.571 - Siafi, celebrado em 23/2/2010 entre
o Gabinete do Comandante do Exército (Gab Cmt Ex) e a Fundação Roberto Trompowsky
Leitão de Almeida (doravante Fundação Trompowsky – FT) no valor de R$ 4.849.934,00,
descreveu, em sua Cláusula Primeira (fl. 76, anexo 9), o objeto do ajuste como
planejamento, pesquisa e desenvolvimento de projetos culturais educacionais e de
comunicação social e marketing, necessários ao apoio às atividades de execução dos V
JMM, conforme discriminados no Plano de Trabalho correspondente. De acordo com a
Cláusula Nona do referido instrumento (fl. 80, anexo 9), o prazo de vigência do referido
DCT/EB e o Ifiex, viável juridicamente, mesmo estando ausente a avaliação da existência
de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.4Sr. Marcos Aurélio Barbosa dos Reis, CPF 734.148.167-68, Chefe da Assessoria
Jurídica do EME à época, por ter manifestado anuência quanto ao teor do Parecer 5202009-VCh/AJur, de 2/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi,
celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, viável juridicamente, mesmo estando ausente a
avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que é
considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no
art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da
Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.5Sr. Euler José Leal dos Reis, CPF 342.922.681-34, Assessor Jurídico do Gabinete do
Comandante do Exército à época, por ter emitido o Parecer 2113/CJ, de 23/12/2009, que
considerou a minuta do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gabinete do
Comandante do Exército e a FT, em conformidade com os preceitos contidos na Lei
8.666/1993, abstendo-se, no entanto, de proceder à avaliação quanto à existência de
interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que é considerado imprescindível
para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do
Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial
MP/MF/CGU 127/2008;
1.6Sr. Altair Pedro Pires da Motta, CPF 062.647.007-20, Consultor Jurídico do Gabinete
do Comandante do Exército à época, por ter manifestado concordância com o teor do
Parecer 2113/CJ, de 23/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 658.571 –Siafi,
firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a FT, em conformidade com os
preceitos contidos na Lei 8.666/1993, abstendo-se, no entanto, de proceder à avaliação
quanto à existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que é
considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no
art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da
Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.7Sr. Augusto Heleno Ribeiro Pereira, CPF 178.246.307-06, Chefe do DCT/EB à
época, por ter assinado os Convênios 653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF,
e 654.191 –Siafi, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, sem estarem plenamente
caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes, requisito este que
é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto
no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da
Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
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ajuste é de dezoito meses a partir da data de sua assinatura.
7. No cronograma físico de execução que integra o Plano de Trabalho do referido
convênio (fls. 87-89, anexo 9), foi estabelecida uma única meta principal, referente ao
planejamento, pesquisa e desenvolvimento de projetos culturais, educacionais e de
comunicação social e marketing, necessários ao apoio às atividades dos V JMM. Para
alcançar essa meta, foram desenvolvidas dezessete etapas/fases, com prazos de início e
término bem definidos.
8. Cabe destacar que, à época da etapa de execução desta Inspeção, os referidos
convênios ainda eram executados, de modo que a equipe de auditoria não teve acesso às
prestações de contas finais dos ajustes. Diante disso e considerando que o escopo inicial
do trabalho estava restrito aos pontos levantados na fiscalização anterior, não foi
realizada, nesta inspeção, análise detalhada de todas as despesas executadas pelas
1.8Sr. Joaquim Silva e Luna, CPF 334.864.767-34, Chefe do Gabinete do Comandante do
Exército à época, por ter assinado o Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gab Cmt
Ex e a FT, sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos
entre os partícipes, requisito este que é considerado imprescindível para celebração
desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007,
bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU
127/2008;
1.9Sr. Edival Ponciano de Carvalho, CPF 027.827.317-34, presidente da FRF à época,
por ter assinado o Convênio 653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF, sem
estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito este que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.10 Sr. Léo José Schneider, CPF 092.813.980-87, presidente do Ifiex à época, por ter
assinado o Convênio 654.191 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e o Ifiex, sem estarem
plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito este que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.11 Sr. José Maria Fernandes de Amorim, CPF 318.478.117-87, Ordenador de Despesas
do Gabinete do Comandante do Exército à época, por ter elaborado o documento
“Justificativa Técnica para a celebração do Convênio” que contribuiu para a
formalização do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a FT, sem
estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito este que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008;
1.12 Sr. Antônio Carlos Guelfi, CPF 101.051.749-04, Diretor Administrativo da FT à
época, por ter assinado o Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a FT,
sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito este que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008.
2. Também foram enviadas diligências ao DCT/EB e ao Gab Cmt Ex para que
apresentassem, no prazo de trinta dias, exame das prestações de contas finais dos
Convênios 653.227 –Siafi, 654.191 –Siafi e 658.571 –Siafi, se existentes, incluídas suas
respectivas análises e conclusões técnicas.
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entidades convenentes.
9. Esse trabalho, por sua vez, poderá ser feito no âmbito da análise das contas
pela Secex-3, ou ser avaliado pela Secretaria de Controle Externo do Rio de Janeiro
(Secex-RJ) no âmbito do Tema de Maior Significância (TMS) Local 9 – Jogos Mundiais
Militares, cujo escopo abrange, de maneira geral, a aplicação de recursos públicos
federais no âmbito dos V JMM.
10. A legislação aplicável à celebração e à execução dos convênios financiados
com recursos federais abrangem o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial
127/2008 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda
e da Controladoria-Geral da União. Subsidiariamente, tomaram-se como base para
identificação dos achados os critérios normativos e jurisprudenciais atinentes à
contratação de serviços de Tecnologia da Informação (TI), sobretudo aqueles contidos na
3. O exame relativo aos convênios foram apensados ao processo da seguinte forma,
exceto para o Convênio 658.571, ainda sem envio:
1.1. Convênio 653.227 –Siafi, encaminhado por meio do Ofício 16-SecConv/AsseEsp/DCT,
de 3/5/2012 (peça 75, p. 1);
1.2. Convênio 654.191 –Siafi, encaminhado por meio do Ofício 19-SecConv/AsseEsp/DCT,
de 3/5/2012 (peça 74, p. 1);
2. De forma a facilitar o entendimento, foram incluídas no Anexo I desta instrução a
Tabela 1, com os convênios em tela e seus responsáveis, e a Tabela 2, que apresenta os
pareceres que os sustentaram. Também foi incluído índice da instrução no Anexo II.
3. Ainda com o intuito de facilitar a compreensão do tema, preliminarmente à análise das
razões de justificativa, apresenta-se resumo acerca do corrente entendimento do tema de
responsabilização de pareceristas, a ser abordado repetidamente nesta instrução.
4. Preliminarmente, entretanto, será feita análise sobre pedido de ingresso como interessada,
proveniente da Fundação Ricardo Franco (peça 96), protocolado em 20/8/2012.
PEDIDO DE INGRESSO DE INTERESSADA
5. A peça protocolada pelos advogados da FRF solicita o ingresso da referida fundação
como interessada, nos termos do art. 146 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União (RITCU).
6. A fundamentação seria que os fatos tratados se ligam direta ou indiretamente a
peticionaria e que os desdobramentos futuros do processo poderão repercutir em seus
direitos (peça 96, p. 1).
Aná
lise
7. Conforme o § 1º do art. 146 do RITCU, o interessado deve demonstrar em seu pedido, de
forma clara e objetiva, razão para intervir no processo.
8. Nesse sentido, considera-se que não há razão para a FRF intervir no processo, uma vez
que se trata de análise de razões de justificativa, portanto concernentes a pessoas físicas.
Ademais, não há expectativa de deliberação que possa prejudicar direito da FRF.
Conclusã
o
9. Não há fundamentação clara e objetiva para o pedido de ingresso da FRF como
interessada no corrente processo, razão pela qual se propõe a rejeição do pedido.
pareceres e responsabilização
10.Segundo Di Pietro, “parecer é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração
emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência”(in “Direito
Administrativo” Di Pietro, Maria Sylvia. E. Atlas, 18ª edição, pág. 222).
11. Ainda sobre o tema, a mesma obra ao referenciar Bandeira de Mello, apresenta três
classificações possíveis para um parecer: facultativo, obrigatório e vinculante (in
“Direito Administrativo” Di Pietro, Maria Sylvia. E. Atlas, 18ª edição, pag. 223):
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Lei 8.666/1993, no Decreto 2.271/1997 e no Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário. No que
diz respeito à verificação dos bens de TI adquiridos no âmbito dos jogos, foram utilizados
como critérios de auditoria dispositivos da Lei de Licitações.
Contratações de bens e serviços de TI
11. Ressalte-se que um dos pontos levantados pela equipe coordenada pela Secob-3
consistia, naquela época, na ausência de definição precisa dos objetos a serem licitados
nos projetos básicos desenvolvidos pela FRF (fl. 48), os quais consistem, na verdade, em
termos de referência elaborados pela referida fundação no contexto dos V JMM. A FRF,
por sua vez, encaminhou planilha contendo resumo da situação dessas contratações (fl.
110, anexo 7). Com exceção do objeto descrito no terceiro item da planilha (Fornecimento
O

parecer é facultativo quando fica a critério da Administração solicitá-lo ou não, além de
não vinculante para quem o solicitou. Se for indicado como fundamento da decisão, passará
a integrá-la, por corresponder à própria motivação do ato.
O
parecer é obrigatório quando a lei o exige como pressuposto para a prática do ato final. A
obrigatoriedade diz respeito à solicitação do parecer (o que não lhe imprime caráter
vinculante). Por exemplo, uma lei que exija parecer jurídico sobre todos os recursos
encaminhados ao Chefe do Poder Executivo; embora haja a obrigatoriedade de ser emitido
o parecer sob pena de ilegalidade do ato final, ele não perde o seu caráter opinativo. Mas a
autoridade que não o acolher deverá motivar a sua decisão.
O
parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a solicitá-lo e a acatar sua
conclusão. Para conceder aposentadoria por invalidez, a Administração tem que ouvir o
órgão médico oficial e não pode decidir em desconformidade com a sua decisão. (grifo
nosso)

12.Para a presente instrução, interessam as duas primeiras espécies.
13.Conforme Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único: “As minutas de editais de licitação,
bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”
14.Em outros termos, a autoridade deve obrigatoriamente solicitar parecer jurídico
acerca da minuta de um convênio. Entretanto, o referido parecer não possui caráter
vinculante, estando a autoridade administrativa apta a proceder de forma diversa, com a
devida motivação.
15.No âmbito do Poder Executivo, a Lei Complementar 73/1993 –Lei Orgânica da
Advocacia-Geral da União (AGU) –estabeleceu que a consultoria e assessoria jurídica
cabe à AGU, instrumentalizada pelas consultorias jurídicas presentes nos ministérios e
forças militares, as quais incluem entre suas atividades a análise prévia de editais de
licitação, contratos ou instrumentos congêneres:
Art.

1º - A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União judicial e
extrajudicialmente.
Parágrafo
único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e
assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar.
(...)
Art.

11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros
de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da
República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
(…
VI

- examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito do Ministério, Secretaria e Estado-Maior
das Forças Armadas:
a)
os textos de edital de licitação, como os dos respectivos contratos ou instrumentos
congêneres, a serem publicados e celebrados;
b)
os atos pelos quais se vá reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de licitação.
(grifo
nosso)

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de equipamentos de Radiocomunicações e respectivos serviços de instalação e testes), a
soma dos valores contratados totaliza R$ 56.385.556,19.
12. No que diz respeito a esse objeto, cujo processo de contratação foi conduzido
pela Brazilian Army Comission in Washington (BAC), o valor contratado junto à empresa
Rohde & Schwarz PMR GmbH alcançou € 3.745.199,00 (fls. 76-77, anexo 11). Conforme
consta das notas de empenho emitidas (fls. 78-83, anexo 11), a taxa de conversão de Euro
para Dólar utilizada foi de 1,45, de modo que o valor da compra foi de $ 5.430.538,55.
Por sua vez, a taxa de câmbio utilizada para converter a quantia em Dólar para Real foi
de 1,7450, o que significa que a compra custou R$ 9.476.289,77. Sendo assim, verifica-se
que o valor total das aquisições de todos os objetos especificados pela FRF somou a
quantia de R$ 65.861.845,96.
16.Portanto, a atividade de consultoria jurídica formal é privativa de membros da AGU no
Poder Executivo. A atividade de análise de minuta de convênios está incluída entre os
instrumentos congêneres que menciona o inciso VI, ‘a’ do art. 11 da LC 73/1993,
conforme definido na Lei 8.666/1993, art. 38:
O

procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo,
devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a
indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão
juntados oportunamente:
Parágrafo
único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria
jurídica da Administração. (grifo nosso)

17.A interpretação acima foi confirmada pela AGU, por meio da Nota Decor-CGU-AGU
7-2007 (peça 89). A referida nota esclarece que a existência de assessorias jurídicas
compostas de militares não pode substituir a consultoria da AGU (peça 91, p. 23):
NOTAS

DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007-SFT E Nº 191/2008-MCL
JURÍDICO. COMANDOS MILITARES. BACHARÉIS EM DIREITO.
COMPETÊNCIA.
1. As atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo
são exclusivas da Advocacia-Geral da União. 2. Os adjuntos jurídicos, assessores jurídicos
civis e militares bacharéis em Direito podem auxiliar os trabalhos jurídicos dos membros da
AGU. 3. Todos os processos administrativos serão obrigatoriamente encaminhados aos
órgãos consultivos da AGU para manifestação conclusiva, tendo havido ou não a análise
jurídica feita no âmbito dos órgãos militares, de caráter auxiliar. 4. Necessidade de revisão
dos Despachos do Consultor-Geral da União nº 624/2005 e nº 909/2005, na parte em que
afasta o assessoramento jurídico da Advocacia-Geral da União, nas hipóteses de licitações
idênticas e repetidas, com vistas a manter a atuação desta Instituição em todos os processos
licitatórios, conforme determina o art. 38, par. único, da Lei nº 8.666/93. (grifo nosso)
ASSESSORAMENTO

18.Assim, é patente a obrigatoriedade de análise pela AGU das minutas de convênio.
Embora a nota da Consultoria-Geral da União seja de 2007, esse entendimento já era
estabelecido por manifestações prévias da AGU. Entretanto, a possibilidade anterior de
afastamento do assessoramento jurídico da AGU em casos de licitações idênticas estava
sendo utilizada inadequadamente pelos órgãos militares, razão maior de tornar o
entendimento mais restritivo, conforme pode ser extrair do documento que fundamenta a
Nota Decor/CGU/AGU 7/2007-SFT (peça 89, p. 6) :
Entretanto,

parte do entendimento consubstanciado nos Despachos anteriormente citados do
então Consultor-Geral da União, que afasta a atuação da Advocacia-Geral da União "na
hipótese de licitações idênticas ou repetidas com os mesmos termos e características,
cabendo aí a responsabilidade pela não intervenção da AGU, se for o caso, ao Comando

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

13. A análise de conformidade dos referidos termos de referência, bem como dos
contratos derivados dos respectivos processos de contratação não fizeram parte do escopo
da presente inspeção. No entanto, dada a expressiva quantia de dinheiro público envolvido
nas aquisições dos objetos especificados pela FRF (R$ 65.861.845,96), encaminhou-se o
memorando 65/2011-TCU/Sefti à Secex-RJ, unidade técnica responsável pela coordenação
do TMS Local 9, contendo planilha indicando a situação resumida dessas contratações, a
fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar alguma ação de controle
específica no âmbito dessas contratações, solicitando apoio à Sefti caso entendesse ser
necessário.
1.2 Objetivos e Questões de Auditoria
14. O principal objetivo da inspeção foi apurar indícios de irregularidade citados
Militar da área, que assim deliberasse, necessita, smj, de revisão, haja vista a sua aplicação
distorcida por determinados órgãos militares, que sequer encaminham qualquer processo
administrativo para os órgãos consultivos da Advocacia-Geral da União.
Desta
forma, é preciso que se altere aquele entendimento, com vistas a evitar a violação ao
princípio da legalidade, uma vez que o assessoramento jurídico é atividade exclusiva da
Advocacia-Geral da União, conforme determinam a Constituição Federal e a Lei
Complementar 73, de 1993, bem como o disposto no art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666,
de 1993, que fixa expressamente que "as minutas de editais de licitação, bem como as dos
contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas
por assessoria jurídica da
Administração".
(grifo nosso)

19.Lembra-se que o entendimento firmado pela AGU foi encaminhado aos comandos
militares e consultorias jurídicas adjuntas, por meio de despacho de 3/11/2008 do então
Advogado-Geral da União (peça 89, p. 12).
20.Acerca da responsabilização de pareceristas, o voto do Ministro-Relator Marco Aurélio,
no MS 24.584-1/DF, aponta a possibilidade de responsabilização do parecerista que
analisa minutas de contratos e convênios (peça 90, p. 9/12):
Não

há o envolvimento de simples peça opinativa, mas de aprovação, pelo setor técnico da
autarquia, de convênio e aditivos, bem como de ratificações. Portanto, a hipótese sugere a
responsabilidade solidária, considerado não só o crivo técnico implementado, como também
o ato mediante o qual o administrador sufragou o exame e o endosso procedidos. Cumpre
frisar ainda que, na maioria das vezes, aquele que se encontra na ponta da atividade
relativa à Administração Pública não possui condições para sopesar o conteúdo técnicojurídico da peça a ser subscrita, razão pela qual lança mão do setor competente. A partir
do momento em que ocorre, pelos integrantes deste, não a emissão de um parecer, mas a
aposição de visto, a implicar a aprovação do teor do convênio ou do aditivo, ou a
ratificação realizada, constata-se, nos limites técnicos, a assunção de responsabilidade.
(...)
Dominando

a arte do Direito, os profissionais das leis também respondem pelos atos que
pratiquem. Antecipadamente, não podem gozar da proteção mandamental da impetração
para eximirem-se dos riscos da investigação administrativa. Longe estão de deter, em
generalização nefasta, em generalização a todos os títulos inaceitável, imperdoável, o
direito líquido e certo de serem excluídos de processo que busca apurar, simplesmente
apurar, simplesmente esclarecer a ocorrência ou não de desvio de conduta. Pesando
dúvidas sobre os contratos por eles aprovados quanto à legalidade estrita, à lisura
comportamental, tão reclamada quando se atua no setor público, deverão, em prol da
mudança dos tempos e da segurança jurídica, defender-se. A assim não se concluir,
grassará não o ato técnico e responsável, mas a conveniência de plantão, o endosso fácil à
óptica do administrador maior, pouco importando, nessa subserviência, os prejuízos à
coisa pública. (grifo nosso)

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

na seção “3 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS” do relatório de fiscalização que deu
origem ao Acórdão 2.294/2010-TCU-Plenário, relativas à celebração e execução dos
Convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi.
15. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos
estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões
adiante indicadas:
Q1 A escolha da celebração de convênios para implantação da
infraestrutura tecnológica e de comunicações dos V Jogos Mundiais Militares, em
detrimento da realização de contratos administrativos, está de acordo com os preceitos
legais e com a Jurisprudência do TCU?
21.O Ministro Joaquim Barbosa, ao apresentar voto-vista no mesmo mandado de
segurança acima, complementa sobre a possibilidade de responsabilização inclusive em
pareceres opinativos.
22.Conforme voto-vista do Ministro Joaquim Barbosa, em posicionamento adotado quando
do julgamento do MS STF 24.584-1/DF, cabe responsabilização de pareceristas por
emissão de pareceres opinativos quando presentes erros grosseiros (peça 90 p. 20).
No

silêncio da lei, o exercício de função consultiva técnico-jurídica meramente opinativa não
gera, em princípio, responsabilidade do parecerista. A contrário senso, e a bem da
coerência do sistema, não cabe extrair dessa conclusão que o administrador também se
isenta da responsabilidade, pois se a lei lhe reconhece autoridade para rejeitar
entendimento da consultoria, também lhe imputa as eventuais irregularidades do ato. Esse é
o entendimento firmado no MS 24.073, ressaltando que se aplica a ressalva desse julgado
quanto à possibilidade de verificação de "erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão
praticado com culpa, em sentido largo (trecho da ementa do MS 24.073). (grifo nosso)

23.Esse também é o posicionamento de Marçal Justen Filho em “Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 13ª Edição, Ed. Dialética, pág. 506-508”
Há

dever de ofício de manifestar-se pela invalidade, quando os atos contenham defeitos. Não
é possível os integrantes da assessoria jurídica pretenderem escapar aos efeitos da
responsabilização pessoal quando tiverem atuado defeituosamente no cumprimento de seus
deveres; se havia defeito jurídico, tinham o dever de aponta-lo.

24.Sobre o assunto, ao apresentar voto referente ao MS 24.584-1/DF, o Ministro Marco
Aurélio considerou a responsabilidade dos pareceristas:
Administração

Pública não possui condições para sopesar o conteúdo técnico-jurídico da peça a
ser subscrita, razão pela qual lança mão do setor competente. A partir do momento em que
ocorre, pelos integrantes deste, não a emissão de um parecer, mas a aposição de visto, a
implicar a aprovação do teor do convênio ou do aditivo, ou a ratificação realizada,
constata-se, nos limites técnicos, a assunção de responsabilidade.

25.Dessa forma, é possível apresentar cinco entendimentos:
25.1. o parecer jurídico que analisa a minuta de convênio é de natureza obrigatória;
25.2. a existência de assessorias jurídicas integradas por categorias (a exemplos dos
militares) não pertencentes à AGU é possível, de forma auxiliar;
25.3. no âmbito do Poder Executivo, cabe à AGU a emissão dos pareceres jurídicos
obrigatórios, de forma conclusiva;
25.4. os dois entendimentos anteriores foram comunicados aos comandos militares;
25.5. é possível a responsabilização pela emissão de parecer opinativo, quando
constatado erro grave, inescusável.
26.A seguir, será feita análise das razões de justificativa apresentadas, por justificante.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Q2 Os Planos de Trabalho dos convênios firmados possuem elementos
necessários e suficientes para caracterizar os custos envolvidos na execução dos objetos
pactuados?
Q3 Existem falhas nos controles implantados para aceitação dos bens e
serviços adquiridos?
Q4 Os objetos definidos no termo de referência elaborado pela Fundação
Ricardo Franco para aquisição do Sistema de Gestão Operacional, do Sistema de
Integração de Resultados e do Sistema de Integração com a Divulgação, além da
integração desses com o Sistema de Incidentes, no âmbito do Convênio 653.227 - Siafi
foram precisamente especificados?
1 Sr. Evilásio dos Santos Moura
27.O primeiro justificante é o Sr. Evilásio dos Santos Moura, ouvido por ter elaborado os
Pareceres jurídicos 143 A5.3, de 26/8/2009, e 240 A5.3, de 23/11/2009, que
consideraram, respectivamente, as minutas dos Convênios 653.227 —Siafi, firmado entre
o DCT/EB e a FRF, e 654.191 —Siafi, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, juridicamente
aprovados, mesmo estando ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos
entre os partícipes.
28.As justificativas foram apresentadas inicialmente no documento de peça 71.
Posteriormente, após ser alertado sobre remissão errada ao Parecer 240 A5.3, conforme
item 9 desta instrução, o justificante esclareceu que o citado erro material não tornaram
sem efeito as razões de justificativa já apresentadas (peça 99, p. 1).
29.A seguir são analisadas as razões de justificativa, por macrotópico.
1.1Ausência de acesso à Informação Conjur 889/2008
30.O Sr. Evilásio dos Santos Moura argumentou dificuldade em apresentar suas razões de
justificativa. Mencionou que experimenta dificuldades com serviço de correios, telefonia
e Internet (peça 67, p. 12):
De
igual sorte, o Relatório de Inspeção/Sefti (item 15) e o Relatório de Fiscalização/Sefti
131, datado de 30 de junho de 2011 (fl. 13, itens 45 a 47) fazem expressa menção a
Informação 889/Conjur-2008, indicando que esta estaria carreada no principal, n. 97.
Porém,
não se conseguiu identificar, da analise das peças disponibilizadas a este
justificante, o teor integral constante da Informação 889/Conjur-2008 e da respectiva
documentação objeto de sua apreciação.
O
acesso à documentação supracitada reveste-se de fulcral relevância, justificando-se
pelo fato de que aludida Informação 889 veio a ser decisiva na formação do
convencimento esposado em tais relatórios, vez que se prestou a servir como parâmetro
aos demais pareceres auditados pelos órgãos técnicos responsáveis. Logo, é inegável a
conclusão no sentido de que a impossibilidade de seu acesso implica relevante prejuízo às
justificativas em epígrafe. (grifamos).
Aná

lise
31.O justificante, por meio do Ofício 9-AssesJurd/2 Bda Inf SI (peça 67, p. 11),
argumentou dificuldade em apresentar suas razões de justificativa. Mencionou que
experimentava dificuldades com serviço de correios, telefonia e Internet (peça 67, p. 12):
Ressalte-se
que este militar tem realizado diversas gestões junto ao DCT/EB, com vistas a
obter tais informações. Ocorre, porém, como já se registrou aqui, que, em razão das
substanciais dificuldades de serviços como correios, telefonia e internet, não foi possível,
11

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Q5 A contratações realizadas pelas entidades convenentes seguiram os
parâmetros legais e jurisprudenciais do TCU?
Q6 A execução dos convênios pelas entidades convenentes seguiu os
parâmetros legais e jurisprudenciais do TCU?
1.3 Metodologia Utilizada
16. A fim de subsidiar a fase de planejamento da fiscalização, foram utilizadas as
informações constantes do relatório de levantamento de auditoria, elaborado pela equipe
de fiscalização coordenada pela Secob-3 no âmbito do TC 016.002/2010-5, sobretudo
aquelas contidas na seção 3 do referido documento (“ESCLARECIMENTOS
ADICIONAIS”). Ainda nessa fase, foi realizada, em 21/2/2011, reunião preliminar com o
até o momento, obtê-las do modo desejado para o necessário exercício de ampla defesa
deste interessado.
32.Por essa razão foi concedida prorrogação de prazo (peça 67, p. 13).
33.Ademais, nota-se que o justificante requereu cópia dos autos, em 19/3/2012, sendo
atendido em 23/3/2012 (peça 41, p. 8-13).
34.Aproveitando a oportunidade de envio de Ofício retificador ao Ofício 493/2011-TCU-Sefti
(peça 64, p. 24-25), a Sefti enviou cópia da Informação Conjur 889/2008 ao justificante
(peça 84).
35.Portanto, verifica-se que o acesso ao inteiro teor dos autos está disponível ao
requerente, razão pela qual não é possível aceitar que esse não teve acesso à Informação
Conjur-MD 889/2008. Em nova oportunidade (14/8/2012), o justificante registrou que a
Informação Conjur 889/2008 não poderia servir de critério rígido, de observância
obrigatória pelo justificante. Também relatou que o objeto de análise e os elementos de
informação foram diversos (peça 99, p. 2).
36.Verifica-se, portanto, que o justificante teve acesso ao inteiro conteúdo dos autos, razão
pela qual se entende que o argumento utilizado não merece prosperar (item 45).
1.2Ausência de nexo de causalidade entre os Pareceres 143 e 240 A5.3 e os atos de
assinatura dos convênios pelo Chefe do DCT/EB
37.Segundo o justificante, a emissão dos pareceres não culminou com a assinatura dos
convênios. Em outros termos, não haveria nexo de causalidade entre a opinião emitida e
a efetiva celebração dos convênios (peça 71. p. 9):
Por
seu turno, perceba-se que o art. 9º do mesmo diploma elucida, definitivamente, a
questão aqui tratada. Constatemos:
Art.

9º. Os Termos de Convênios, ou similares, somente poderão ser firmados após
aprovação do Ministério do Exército (leia-se Comandante do Exército).
A

redação acima é autoexplicativa e não comporta quaisquer discussões.
deflui-se o óbvio: o que contribui - em todas as medidas - para a tomada de decisão da
autoridade celebrante é a prévia e necessária aprovação do Comandante do Exército, sem
a qual aquela autoridade está desautorizada a firmar qualquer instrumento dessa
natureza. Isso é fato. Não cabe outra dicção.
Logo,
é forçoso inferir que NÃO foram os pareceres emitidos no âmbito do DCT/EB
(Pareceres 143 e 240 A5.3) que contribuíram ou influenciaram o Chefe daquele
Departamento a celebrar os convênios em questão, mas sim, e objetivamente, o
precedente ato de aprovação (e autorização) de uma autoridade hierarquicamente
superior àquele celebrante: o próprio Comandante do Exército (grifamos).
Dela

12

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Almirante Gambôa, Presidente da Comissão Desportiva Militar do Brasil, e outros
técnicos do Ministério da Defesa, com o intuito de apresentar o objetivo do trabalho e
explicitar o período de execução da inspeção realizada na cidade do Rio de Janeiro.
Como resultado dessa etapa, foi elaborada matriz de planejamento contendo as questões
de auditoria que nortearam a fase de execução dos trabalhos, a qual foi cadastrada no
sistema Fiscalis deste Tribunal.
17. A fim de confrontar as informações recebidas, e de forma a subsidiar os
achados de auditoria, foram adotadas as seguintes técnicas de auditoria: análise
documental, observação direta e entrevistas com gestores, além de terem sido realizadas
reuniões com técnicos das entidades convenentes responsáveis pela execução dos objetos
dos convênios. Os achados identificados pela equipe de inspeção em decorrência da
Aná

lise
38.A análise dos autos aponta que a solicitação que culminou com a celebração do
convênio 653.227 –Siafi partiu da Secretaria de Organização Institucional (Seori), ao
qual o Comitê Executivo dos V Jogos Militares estava subordinado (peça 40, p. 5).
39.O Chefe de Gabinete do Comandante do Exército, Sr. Joaquim Silva e Luna, então,
encaminhou o Ofício 679 A3.1 (peça 40, p. 3-4), em 12/8/2009, ao vice-chefe do DCT,
solicitando que avaliasse o apoio a ser prestado para coordenação e implantação do
sistema C2. Esses serviços poderiam ser contratados junto à FRF, segundo o ofício, o
qual encaminhou documento intitulado “projeto básico” de autoria da FRF, cuja
finalidade era apresentar “projeto básico para operacionalização do convênio firmado
entre o DCT e a Fundação Ricardo Franco” (peça 40, p. 9).
40.Não há nos autos evidência que diga que a forma de contratação da FRF já estava
definida. Também não faz parte da presente análise averiguar se a decisão de contratar a
FRF foi a mais vantajosa ou analisar os pressupostos dessa decisão.
41.Também sobre o Convênio 654.191 –Siafi, não há documento nesse sentido.
42.Cabe aqui analisar a responsabilidade do justificante, que analisou as minutas de
convênio (a serem celebradas com a FRF e com o Ifiex). Nesse caso, é importante frisar
que mesmo que houvesse decisão de autoridade para celebrar um convênio, o parecerista
tinha a obrigação de alertar sobre vícios jurídicos e necessidade de correções.
43.Pensar diferente seria retirar a independência do parecerista que recebendo um
indicativo, uma minuta ou mesmo uma ordem eivada de vício não pudesse discordar da
autoridade que requisitou sua manifestação.
44.O justificante procura escusar sua conduta ao afirmar que a autoridade poderia ter
decidido contrariando seu aconselhamento jurídico. Entretanto, orientação jurídica é
justamente sua missão. A leitura dos pareceres mostra que não houve restrição à
celebração dos convênios ou menção à jurisprudência do TCU, conforme conclusão do
Parecer 143 A5.3, em que é analisada a minuta de convênio a ser celebrado com a FRF
(peça 40, p. 20):
Após

as considerações expostas, e com lastro na legislação pertinente, bem como nas
orientações expedidas pelo EME, esta Assessoria, após análise sob o enfoque estritamente
jurídico é de parecer que a minuta submetida a presente apreciação, visando à celebração
de termo de convênio a ser implementado entre este ODS e a Fundação Ricardo Franco
(FRF), acha-se em estrita consonância com as diversas disposições afetas à matéria em
comento, considerando-se juridicamente aprovada, razão pela qual entendemos que as
referidas peças acham-se aptas a ser encaminhadas ao Estado-Maior do Exército, em

cumprimento, ao disposto na IG 10-48.
45.Já o Parecer 240 A5.3, em que foi analisada a minuta do convênio a ser celebrado
com o Ifiex, é explícito em confirmar a conformidade da peça analisada com o texto do
13

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

aplicação dos procedimentos de auditoria foram consignados na matriz de achados.
18. Esta inspeção foi planejada e executada seguindo as orientações da Portaria TCU/Segecex 29, de 9 de dezembro de 2010. No entanto, registre-se que, embora esta
fiscalização tenha sido realizada na modalidade inspeção, foram utilizadas, no que
couberam, as práticas definidas no documento “Padrões de Auditoria de Conformidade”,
objeto da Portaria - TCU/Segecex 26, de 19 de outubro de 2009. Para a formulação das
propostas de encaminhamento, foram observadas as disposições contidas na Portaria TCU/Segecex 13, de 27/4/2011.
1.4 Limitações
19. Como limitação aos trabalhos, pode-se citar a impossibilidade de realizar
análise da parte final da prestação de contas dos três convênios, pois, durante a execução
inciso VI do art. 1º da então vigente Portaria Interministerial 127/2008, em que é
apresentado o conceito de convênio (peça 36, p. 4):
Da

análise da minuta verifica-se que o objeto pretendido acha-se em estrita
conformidade com o disposto no inciso VI, do artigo 1º da Portaria
supramencionada, operando-se verdadeira subsunção do fato concreto à descrição
normativa.
46.Assim, nota-se que os pareceres apresentados foram fonte de convencimento do gestor
quanto à regularidade das minutas de convênio analisadas. Conforme entendimentos
apresentados nos itens 35.2 e 35.3, as respectivas minutas deveriam ter recebido parecer
conclusivo da AGU, o qual seria o parecer obrigatório de que trata a Lei 8.666/1993,
art. 38, parágrafo único.
47.Entretanto, nenhum dos pareceres jurídicos analisados nessa instrução provém da
Consultoria Jurídica-Adjunta do Comando do Exército (CJACEx) ou de unidade
subordinada. São, portanto, provenientes de unidades do próprio Exército, emitidos por
militares.
48.É fundamental lembrar que a equipe de inspeção solicitou os processos
administrativos que deram origem aos convênios, contendo as motivações técnica e
jurídica pela escolha do instrumento convênio, por meio do Ofício de Requisição 1131/2011-TCU-Sefti (peça 62, p. 30).
49.A resposta foi encaminhada por meio do Ofício 109-SCCR/CCIEx (peça 62, p. 45-52).
Para o convênio celebrado com a FRF, informou que haveria embasamento jurídico com
base na Informação Conjur-MD 889/2008 (peça 62, p. 53-58), de autoria da Consultoria
Jurídica do Ministério da Defesa (vinculada à AGU). Ocorre que a referida manifestação
é conclusiva pela inviabilidade do instrumento convênio para utilizar os serviços da
FRF (peça 62, p. 56):
É

que, sem prejuízo da analise da Coordenação de Licitações e Contratos Administrativos
desta CONJUR, a CDMB almeja o desenvolvimento dos projetos básicos e executivo do
sistema de radiocomunicação em apoio aos V Jogos Mundiais Militares, bem como a
fiscalização de sua implantação e, de outro lado, a Fundação Ricardo Franco visa à
retribuição do seu trabalho, ou seja, sua contraprestação. Dessa forma, não se pode falar
em mútuo interesse, mas de contrato administrativo, subordinado à Lei 8.666/93. (grifo
nosso)

50.Ademais, não foi feito no documento em epígrafe a análise da minuta do convênio, de
forma conclusiva, como preceitua a Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único.
51.Apesar disso, o Exército Brasileiro entendeu ser viável a celebração de um convênio e
solicitou ao DCT a sua efetivação, tendo a análise jurídica da minuta feita por meio do
Parecer 143 A5.3 (peça 62, p. 47):
14

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

da presente inspeção, nem toda a documentação estava disponível à equipe, tendo em
vista que, àquela época, os convênios ainda estavam sendo executados pelas entidades
convenentes.
1.5 Volume de Recursos Fiscalizados (VRF)
20. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 27.349.934,00,
equivalente à soma dos valores dos convênios analisados no âmbito da inspeção,
conforme discriminado a seguir:
a)  Convênio  653.227 ­  Siafi,  celebrado entre  o  DCT/EB  e  a FRF  no valor   de
R$ 19.500.000,00;

Com

base na resposta àquela consulta, ficou caracterizada a viabilidade legal do convênio.
Em consequência, o MD solicitou ao Comando do Exército autorização para que o DCT
tomasse as providências necessárias para oficializar o apoio a ser prestado pela FRF.
O
DCT através do parecer jurídico 143 A5.3, de 26/08/2009, com lastro na Legislação
pertinente, aduziu pela viabilidade jurídica da celebração do instrumento de convênio com
a FRF.

52.Já sobre o convênio celebrado com o Ifiex, o Ofício 109-SCCR/CCIEx apresentou
apenas razões técnicas, não foi mencionada a existência de pareceres jurídicos (peça 62,
p. 51).
53.Assim, os pareceres em tela foram os utilizados para embasamento jurídico, embora não
fossem os legalmente adequados para isso. Embora a Administração pudesse ter
decidido de forma diversa, entende-se que houve erro grave ao não se apontar a
ilegalidade da possível celebração de convênio para prestação de serviços, pois era
necessário contrato administrativo, que, em regra, depende de licitação.
54.Portanto, considera-se que a argumentação do justificante, quanto ao presente item, no
sentido de que um parecer é item de menor importância, desprovido de outras
consequências, não deve prosperar.
1.3Indefinição do termo “interesse recíproco”
55.Outro ponto abordado refere-se à indefinição acerca do significado de interesses
recíprocos (peça 71, p. 21-22):
Debruçando-se
exaustivamente na análise dos normativos básicos que regem a matéria na
situação sob análise, vale dizer, o Decreto N° 6170/2007, a Portaria Interministerial
127/08, bem como as Instruções Gerais 10-48, chega-se facilmente a uma indeclinável
conclusão de ordem lógica: a legislação pátria aplicável aos convênios NÃO DEFINE o
que vem a ser, para esse tipo de ajuste, interesses recíprocos.
Assim,
verifica-se que o legislador definiu por óbvio, o que vem a ser convênio, mas o fez
sem definir, objetivamente, o que vem a ser um de seus elementos essenciais, qual seja, a
existência de interesses recíprocos entre os seus partícipes.
De
igual sorte, constata-se que os diplomas normatizadores do assunto também não
oferecem critérios objetivos, implícitos ou expressos, com vistas a se identificar, no caso
concreto, quando e como se afigurará a existência de tais interesses, sendo, portanto,
também omissos quanto a esse essencial aspecto.
(...)
Como

já se afirmou alhures, referida expressão acha-se compreendida na concepção do que,
modernamente passou a se denominar de conceito jurídico indeterminado, consoante
pacifico entendimento reiteradamente acolhido por nossos tribunais e pela melhor
doutrina. (grifo nosso)
15

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

b)  Convênio  654.191  ­  Siafi,  celebrado  entre  o  DCT/EB   e  o  Ifiex  no  valor  de
R$ 3.000.000,00;
c)  Convênio 658.571 ­ Siafi, celebrado entre o Gab Cmt Ex e a FT no valor de
R$ 4.849,934,00.
1.6 Benefícios Estimados
21. Os benefícios estimados desse trabalho são o aumento da transparência dos
atos relacionados à celebração e à execução de convênios, além da potencial redução do
desperdício de recursos públicos gerada pela realização de convênios e contratações mais
eficientes.
1 ACHADOS DE AUDITORIA
56.O parecerista concluiu sobre o tema explicando que não foi solicitada a avaliação da
reciprocidade de interesses e que, caso fosse essa a demanda, seu enfoque seria outro
(peça 71, p. 24/25):
NÃO

fora solicitado da Assessoria Jurídica do DCT/EB uma manifestação formal acerca da
existência ou não de interesses recíprocos entre o DCT/ES e os outros partícipes;
de igual modo, também NÃO fora solicitado do parecerista uma análise técnica no
sentido de averiguar e opinar se o convênio era o instrumento jurídico pertinente a
viabilizar a pretensão administrativa naquela situação.
Assim,
no caso concreto, o parecerista efetivou o seu labor nos exatos termos daquilo que fora
instado a realizar: analisar a conformidade da minuta frente à legislação vigente. Acaso o
assessor jurídico tivesse sido convidado a opinar se, naquelas situações, haveria a
existência de interesses recíprocos entre os partícipes, decerto sua análise técnica realizarse-ia sobre um enfoque bem diverso do realizado, a aplicação do princípio da correlação.
Logo,
ao analisar-se juridicamente as minutas de convênio, PRESSUPÔS-SE o mínimo lógicorazoável: que o interesse recíproco entre os pretensos partícipes já restaria anteriormente
caracterizado.
Aná

lise
57.Inicialmente, cabe refutar o argumento de que não foi pedida a análise da reciprocidade
de interesses dos partícipes para as minutas dos convênios.
58.Ora, o solicitante de um parecer jurídico sobre a minuta de um convênio não tem o
dever de saber quais pontos devem ser analisados. Cabe ao parecerista jurídico o
conhecimento sobre os principais problemas e erros cometidos em cada tipo de peça, o
conhecimento da doutrina e da jurisprudência. Entende-se que o conhecimento jurídico
do solicitante não deve ser desculpa para a emissão de parecer jurídico incompleto ou
contrário à doutrina e à legislação.
59.Acerca da indeterminação do termo interesses recíprocos na legislação, o que, segundo o
justificante, impossibilita a classificação adequada de convênio pela ausência de
critérios, pode-se afirmar que o tema é bastante debatido na doutrina.
60.Maria Sylvia Di Pietro in “Parcerias na Administração Pública, 7ª Ed, Ed. Atlas, pág.
230”explica “o principal elemento que se costuma utilizar para distinguir o contrato e
o convênio é o concernente aos interesses que, no contrato, são opostos e
contraditórios, enquanto no convênio são recíprocos” Mais à frente a autora elenca
sete critérios que costumam ser apontados para distinguir contrato de convênio,
resumidamente:
60.1. os entes conveniados possuem objetivos institucionais comuns;
60.2. os partícipes do convênio têm competências institucionais comuns; o resultado
alcançado insere-se dentro das atribuições de cada qual;
16

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

21.1 Celebração de convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
partícipes.
Situação encontrada
22. No relatório de fiscalização elaborado pela equipe coordenada pela Secob-3,
foi levantado que os objetos dos Convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571 Siafi poderiam ter sido adquiridos mediante prévio procedimento licitatório e, por
consequência, resultarem na celebração de contratos administrativos (fls. 36-40). Cabe
destacar que, durante a etapa de execução da fiscalização anterior, aquela equipe não
teve acesso à documentação relativa à celebração do Convênio 658.571 - Siafi, celebrado
entre o Gab Cmt Ex e a FT (fl. 40), o que acabou restringindo a análise aos dois primeiros
convênios.
60.3. no convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum, ou seja,
um estudo, um ato jurídico, um projeto, uma obra, um serviço técnico, uma invenção etc.,
que serão usufruídos por todos os partícipes;
60.4. no convênio, verifica-se a mútua colaboração, não se cogita preço ou remuneração;
60.5. nos contratos, as vontades são antagônicas, se compõem, mas não se adicionam, ao
passo que nos convênios as vontades se somam, atuam paralelamente, para alcançar
interesses e objetivos comuns;
60.6. no contrato existem partes, no convênio partícipes. Em outras palavras, no contrato
há sempre duas partes, uma que pretende o objeto do ajuste e outra que pretende a
contraprestação correspondente (preço ou qualquer outra vantagem), diversamente do
que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as
mesmas pretensões;
60.7. ausência de cláusula de permanência obrigatória (os convenentes podem denunciálo antes do término do prazo de vigência, promovendo o respectivo encontro de contas).
61.O critério mais evidente aqui é o terceiro. As FRF e o Ifiex certamente não utiliza o
sistema C² para suas atividades.
62.Ademais, o convênio original com a FRF prevê o desembolso de recursos apenas pelo
DCT, no total de R$ 19.500.000,00, nos termo da cláusula quarta para “aporte direto a
FRF”(peça 40, p. 26).
63.De forma semelhante, o Convênio 654.191 –Siafi prevê o aporte de recursos apenas
pelo DCT, no total de R$ 3.000.000,00 (peça 36, p. 14).
64.Outro ponto que reforça a natureza contratual é a descrição dos serviços prestados.
Segundo Projeto Básico encaminhado pela FRF, as atividades desenvolvidas estão
relacionadas com diversas áreas, algumas inclusive administrativas (peça 40, p. 12):
64.1. desenvolver projetos conceituais de engenharia;
64.2. realizar licitações;
64.3. alocar consultorias para aprofundamento dos temas mais críticos e assessorar a
tramitação de projetos nos órgãos fiscalizadores e reguladores;
64.4. fiscalizar a execução de contratos;
64.5. acompanhar o desenvolvimento, a instalação, os testes, o condicionamento e os
remanejamentos dos recursos de engenharia a serem alocados;
64.6. desenvolver e executar programas de treinamento;
64.7. participar da fase de operação assistida, monitorar e dar suporte à manutenção da
infraestrutura, equipamentos e sistemas;
64.8. contemplar a realização de eventos-teste e atividades paralelas.
65.Assim, configura-se a utilização da FRF para prestação de serviços, inclusive
serviços passíveis de licitação. Aqui tem-se utilização de fundação de apoio para
atividades rotineiras (função de execução de atividades típicas da administração
17

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

23. Realizadas as análises dos objetos dos convênios frente à legislação e à
jurisprudência pertinentes à matéria, a equipe de auditoria coordenada pela Secob-3
concluiu que “há elementos sólidos sinalizando estar configurada violação à regra da
licitação nos convênios firmados, por tratar-se de convênios-contrato, com os objetos e
cláusulas indicando serem contratos de prestação de serviços passíveis de licitação” (fl.
40).
24. Com o objetivo de corroborar essa conclusão, foi enviado, nesta inspeção,
ofício de requisição de informações aos responsáveis para obter os pareceres jurídicos
que fundamentaram a celebração dos convênios, além de outras justificativas acerca da
escolha desse tipo de ajuste para execução dos objetos pretendidos (fl. 78).
25. Em resposta aos itens 1.a e 1.b do Ofício de Requisição 1-131/2011-TCU/Sefti,
pública), reiteradamente contestada pelo TCU (Acórdão 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e
679/2009, todos TCU-Plenário).
66.Já as atividades constantes do plano de trabalho do convênio com o Ifiex apresentam
atividades típicas de engenharia de software, a saber: personalização de interfaces;
ajuste de modelo de dados; implementação; e integração com outros sistemas. Também
há atividades de treinamento e suporte, além de reserva de valor para despesas
operacionais e administrativas do Ifiex (peça 36, p. 21-26).
67.Apesar de os serviços não serem considerados triviais, em termos de desenvolvimento
de software, verifica-se que a natureza das atividades é típica de prestação de serviço. O
Ifiex foi incumbido de fazer manutenções e evoluções no sistema C², o qual pertence ao
Exército. O Ifiex no caso é mero prestador de serviço, não possuindo, portanto, o
“interesse recíproco”que um convênio exige.
68.Dessa forma, conclui-se que o instrumento adequado seria o contrato administrativo,
para ambos os casos. O que, em princípio, deveria ser fruto de licitação.
1.4Avaliação de conveniência e oportunidade além da Assessoria Jurídica
69.Também considerou que não caberia ao parecer jurídico a avaliação da conveniência e
da oportunidade de celebrar avença com as instituições selecionadas (peça 71, p. 24):
Nesse
passo, registre-se que, muito antes da análise da minuta pela assessoria jurídica,
diversas tratativas pretéritas ocorreram entre os interessados, por meio de suas
respectivas assessorias técnicas.
É,
pois, nesse momento inicial de tratativas pelos órgãos de assessoramento técnico - do
qual a assessoria jurídica sequer tem conhecimento - que se verificam aspectos
pertinentes a conveniência e oportunidade na celebração do instrumento com determinado
partícipe.
Nessa
etapa inicial é que são valoradas questões concernentes ao mérito administrativo,
valorando-se, dentre outros, a vocação, competência, capacidade e idoneidade do outro
partícipe para a execução do objeto que se deseja realizar.
Aná
lise
70.Embora a opção do gestor já estivesse estabelecida, conforme o justificante, repete-se
que o parecerista não deve concordar ou discordar dos gastos da Administração. Seu
trabalho era realizar a análise jurídica da minuta apresentada e alertar sobre seus
vícios.
71.Caso a Administração ainda assim discordasse, poderia ela celebrar os convênios
eivados de vício e assumir as consequências de seus atos. A instância da consultoria
jurídica é antes de tudo instância de controle interno, focado na legalidade.
72.Uma consultoria que meramente ratifica decisão já tomada perde a razão de sua
existência, sendo melhor realocar os militares para outras funções.
73.Assim, entende-se não ser possível acatar o argumento apresentado.
18

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

o Chefe do Controle Interno do Exército encaminhou o Ofício 109-SCCR/CCIEx, que foi
estruturado em duas partes: a primeira traz considerações gerais sobre a natureza de
convênios e de contratos administrativos, além da distinção entre esses dois instrumentos,
baseando-se em disposições normativas e excertos de obras doutrinárias que tratam sobre
o tema (fls. 88-90). A segunda parte contém justificativas específicas sobre a celebração
de cada um dos três convênios objetos desta fiscalização (fls. 90-95).
26. A seguir, serão apresentadas, de forma separada, as justificativas contidas no
referido ofício para celebração de cada um dos convênios previamente citados.
Convênio 653.227 - Siafi (DCT e FRF)
27. Em síntese, os argumentos apresentados no Ofício 109-SCCR/CCIEx para

Conclusã

o

Apesar

74.
de inicialmente alegado, não se verifica limitação de acesso ao processo ou a
qualquer de suas peças, uma vez que consta dos autos o pedido de vista ao seu inteiro
teor, inclusive com o envio da Informação Conjur-MD 889/2008 (itens 45 e 45).
75.Embora a autoridade competente pudesse divergir dos pareceres emitidos, ou seja, a
emissão dos pareceres não redundou na celebração dos convênios, entende-se que houve
contribuição para o erro, não havendo nos autos decisão anterior, de qualquer
autoridade, sobre a forma de acordo a ser celebrado (itens 50 e 51).
76.O justificante tinha, portanto, o dever de alertar sobre os vícios das minutas
submetidas. Uma vez que o trabalho do parecerista pressupõe a independência de
opinião (itens 53 e 54).
77. Não constaram, entretanto, nos dois pareceres emitidos, referência à doutrina ou à
jurisprudência do TCU (itens 54 e 55).
78.A argumentação de que interesses recíprocos é um conceito jurídico indeterminado
não pode ser acatada, uma vez que a doutrina menciona vários pontos para distinguir
um convênio de um contrato (item 70).
79.Outros pontos utilizados para caracterizar a natureza contratual dos acordos são: a
natureza de prestação de serviços; o aporte financeiro apenas do Exército Brasileiro; o
usufruto dos serviços ou do sistema serem apenas do Exército; e o interesse das
convenentes ser a remuneração pelos serviços prestados. (itens 71, 73, 74, 76 e 77)
80.Ao contrário do estabelecido na LC 73/1993 e na Nota Decor-CGU-AGU 7-2007, não
houve apreciação conclusiva da consultoria jurídica da AGU, portanto, os pareceres
emitidos foram a fonte principal de convencimento jurídico do gestor (itens 56 e 57).
81.Todavia, em fase anterior, a consultoria jurídica da AGU emitiu parecer (Informação
Conjur-MD 889/2008) em que rechaçou a possibilidade de celebração de convênio com a
FRF (item 59).
82.Apesar de serem considerados não obrigatórios, entende-se que os Pareceres 143
A5.3 e 240 A5.3 apresentaram erros graves, contrários à doutrina e à jurisprudência,
razão de considerar rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Evilásio
dos Santos Moura.
2 Sr. Marcos Antônio Gomes Pita
83.A seguir, será feita análise dos pontos apontados pelo Sr. Marcos Antônio Gomes Pita,
Chefe da Assessoria Jurídica do DCT/EB à época, em razão de sua anuência aos
Pareceres 143 A5.3 e 240 A5.3 (peça 66, p. 19-29).
84.É importante lembrar que o justificante foi alertado sobre o erro material na indicação
da numeração do Parecer 240 A5.3 na audiência de peça 64 (p. 1-3). O ofício de
correção foi datado de 26/7/2012 (peça 85), tendo sido recebido em 28/7/2012 (peça 86).
19

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

justificar a celebração do Convênio 653.227 - Siafi estão listados a seguir:
1.1. análise do MD que identificou que a estrutura do DCT/EB, com apoio da FRF
(que apoia o Instituto Militar de Engenharia – IME), possui plenas condições para o
desenvolvimento do Sistema de Comando & Controle no contexto dos V JMM (fl. 90);
1.2. informação dada pela Consultoria Jurídica (Conjur), por intermédio da
Informação ÓRGÃO/Conjur - 889/2008, de que “... não há vedação legal para contratar
ou firmar convênios com fundações de direito privado, desde que presentes os respectivos
pressupostos delineados no corpo deste opinativo” (fl. 90);
1.3. decisão do DCT/EB pela viabilidade jurídica da celebração do instrumento de
convênio com a FRF, com base no Parecer Jurídico 143 A5.3, de 26/8/2009 (fl. 90);
1.4. sob o ponto de vista técnico, a decisão pela celebração do convênio foi tomada
Entretanto, até a presente data não houve novo pronunciamento. Entende-se que não há
prejuízo à defesa, uma vez que no documento que apresentou as razões de justificativa
(peça 66, p. 19-29) não há referência a objeto distinto do aqui tratado. Em outros termos,
o erro material inicialmente introduzido não foi capaz de remeter a assunto diverso.
2
2.1Sistema C² envolveria questão de segurança nacional
85.Inicialmente, o Sr. Marcos Antônio Gomes Pita apresenta o Ifiex (peça 66, p. 21):
A

seu turno, o IFIEx é uma entidade civil associativa, enquadrada no inciso I do art. 44 do
Código Civil Brasileiro (Lei 10.406, de 10.01.2002), como ente de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, igualmente dotado de autonomia administrativa,
financeira e patrimonial, instituído por tempo indeterminado e regido por Estatuto próprio,
registrado no 2° Ofício de Registro das Pessoas Jurídicas de Brasília - DF, sob o número
00.00.63.611, em 30.12.2008. Tem por missão estimular, apoiar e incentivar as atividades de
pesquisa, de fomento à inovação científica e tecnológica, e de desenvolvimento institucional,
visando apoiar o Exército Brasileiro e, mais particularmente, o DCT na busca de soluções
que possibilitem atingir os objetivos indicados no Plano Básico de Ciência e Tecnologia
(PBCT), conforme estatuído no art. 5° de seu Estatuto Social.

86.Mais adiante, o justificante conclui pela singularidade do sistema C², o que justificaria
as contratações (peça 66, p. 21-22):
Nesse

contexto, o Programa C2 Cmb foi projetado para funcionar de maneira totalmente
harmônica e segura, mesmo em ambiente absolutamente hostil, apoiado em infraestruturas
deficitárias de comunicações e de energia, bem como sob constante ataque eletromagnético
e cibernético. Desta forma, não é difícil imaginar o esforço de pesquisa empreendido no
desenvolvimento de um sistema que funcione nestas condições, a fim de garantir o êxito das
operações militares. Devido a isto, o tratamento conferido ao core deste sistema, por tratarse de regras de negócio aplicáveis às operações militares, segurança institucional, de
informações sensíveis e comunicações de dados, passa pela legitimidade conferida aos
assuntos de interesse da segurança nacional, sob classificação sigilosa.
(...)
Entretanto,

a simples contratação de empresas especializadas para o desenvolvimento desses
módulos se mostrou inviável, do ponto de vista técnico, principalmente ao exigir-se a
implementação de funcionalidades no core Programa C² Cmb, cujo código fonte é
protegido, por conter informações sensíveis à segurança nacional, e que, por isso, deve
permanecer classificado como sigiloso e sob controle do Exército Brasileiro. Tal assertiva
se mostra mais que razoável, somente pelo risco da suposta empresa contratada adquirir,
por força do cumprimento do contrato, toda a expertise que a instituição Exército Brasileiro
levou quase uma década de desenvolvimento e considerável soma de recursos públicos para
atingi-la. Ademais disso, preservar o sigilo em favor de interesse da segurança nacional, no
contexto de um evento que envolveu mais de uma centena de países, é imperativo e
legitimou o entendimento de que os termos de convênios contemplassem entidades de apoio

20

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

tendo como subsídio o fato de que o IME, em conjunto com a FRF, havia desenvolvido o
Sistema de Comando e Controle para Defesa Civil, que incorpora conceitos e processos
militares. Dessa forma, as necessidades do MD seriam plenamente atendidas, já que a
fundação tem como missão estatutária o desenvolvimento de pesquisas no campo
científico e tecnológico e a mesma apoia o IME, que, por sua vez, está na linha de
subordinação do DCT/EB (fl. 91);
1.5. descrição do interesse recíproco no ajuste, consubstanciado, por um lado, pela
busca do aperfeiçoamento e da ampliação dos projetos de interesse do DCT/EB e, por
outro, pela capacidade de realização das pesquisas necessárias ao desenvolvimento
institucional e técnico da FRF. Além disso, o CPO (Comitê de Planejamento Operacional)
Rio 2011 acaba por ver satisfeita sua necessidade de obter um Sistema de Comando e
ao Sistema de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro.

87.Por fim, o justificante esclarece qual era o papel de cada convenente no tocante ao
sistema C² (peça 66, p. 23):
Isto
posto, urge enfatizar que no âmbito do Exército Brasileiro, cabe ao DCT
gerenciar o desenvolvimento do Programa C² Cmb. Assim sendo, coube ao IME
em conjunto com a FRF o desenvolvimento de módulos baseados nas
funcionalidades e conhecimentos adquiridos no desenvolvimento do Programa C²
Cmb. Justamente por isso, a FRF, fundação de apoio ao IME, possuía plenas
condições para apoiar o desenvolvimento e implantação do Sistema de Comando e
Controle para os V JMM, fundamentado em engenharia de computação e de
comunicações, assim como a coordenação de sua implantação e integração com o
Sistema de Tratamento de Incidentes, desenvolvido pelo IFIEx.
Aná

lise
88.Sobre esse ponto, importa frisar que o convênio celebrado com o Ifiex não apresenta
em sua motivação nenhum aspecto relacionado à suposta classificação sigilosa do
sistema, como fundamentação (peça 36, p. 10-20). Também não se verifica no convênio
celebrado com a FRF menção a tal classificação (peça 40, p. 18-20).
89.Nesse sentido, os dados do sistema C² deveriam ter classificação oficial, nos termos
do Decreto 4.553/2002, art. 5º, se esse fosse o caso.
90.Ainda assim, caso os dados fossem realmente considerados sigilosos, o DCT ainda teria
a opção de fornecer base de dados fictícia, o que possibilitaria o trabalho apenas no
código fonte (total ou parcialmente disponibilizado).
91.Nada disso foi feito e na ausência sequer de indício correlato, não é possível aceitar tal
justificativa, até porque o DCT considerou que o sistema poderia ser mantido por
entidade externa, sem qualquer restrição de acesso formalmente definida quanto aos
artefatos de engenharia de software ou aos dados.
2.2A Assessoria Jurídica do DCT não teria tido acesso à Informação Conjur 889/2008
92.O justificante aduziu que os pareceres em tela foram emitidos sem conhecimento da
Informação Conjur 889/2008 (peça 62, p. 53-58), de autoria da Consultoria Jurídica do
Ministério da Defesa, órgão da AGU, o qual considerou ilegal o instrumento de convênio
para o acordo com a FRF (conforme item 59). Segue trecho (peça 66, p. 27):
Também
é importante deixar claro que a Informação 889/Conjur-2008, não foi
encaminhada à Assessoria Jurídica do DCT, de forma que os pareceres jurídicos
emitidos, jamais tiveram o condão de omitir, desconsiderar ou mesmo contrariar o
posicionamento daquela Consultoria Jurídica. Ao contrário, a Assessoria Jurídica do
DCT ficou impossibilitada de juntá-lo ao procedimento ou fazer qualquer referência ao
21

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Controle adequado aos V JMM (fl. 91).
Convênio 654.191 - Siafi (DCT e Ifiex)
2. No que diz respeito à celebração do Convênio 654.191 - Siafi, as justificativas
apresentadas no ofício estão acostadas à fl. 94. Nesse documento consta que o Ifiex é, em
síntese, uma entidade civil associativa e sem fins lucrativos, tendo como missão estimular,
apoiar e incentivar as atividades de pesquisa, de fomento científico, tecnológico, de
desenvolvimento e financeiro, além daquelas referentes à inovação para apoiar o Exército
Brasileiro. Ainda nesse expediente, também é afirmado que o Ifiex atua em áreas
consideradas relevantes pelo Exército, mostrando-se, portanto, legalmente apto a
participar na promoção do desenvolvimento de softwares para o Sistema de Tratamento de
Incidentes do Projeto Comando e Controle do V JMM.
teor contextualizado no mesmo, o que seria de grande valia ao parecerista, haja vista que
a Conjur/MD analisou o procedimento administrativo como um todo, sob o enfoque de
um questionamento acerca da possibilidade de contratação da FRF, enquanto que à
Assessoria Jurídica do DCT coube analisar apenas as minutas dos instrumentos de
convênio. De qualquer forma, o desconhecimento a respeito da Informação 889/Conjur2008 pela Assessoria Jurídica do DCT, torna latente que, em nenhuma hipótese, o
posicionamento desta assessoria inviabilizou que as autoridades fossem cientificadas a
respeito de tal Informação. (grifo nosso)
Aná

lise
93.Como mencionado nos itens 58 a 60 desta instrução, o Ofício 109-SCCR/CCIEx
mencionou que a Informação Jurídica Conjur-MD 889/2008 havia sido considerada
quando do Parecer 143 A5.3.
94.Também se depreende que a Informação Conjur-MD 889/2008 não foi feita após a
análise de todo o processo administrativo, como informa o justificante. O primeiro
parágrafo do documento informa que se tratou de uma consulta, do Presidente da
Comissão Desportiva Militar do Brasil, sobre a possibilidade de dispensa de licitação
para contratação da FRF. Mais adiante, o parecerista da AGU informa que a dúvida
adveio de consulta anterior que havia firmado entendimento pela inviabilidade aplicação
de convênio com fundações para aplicação de recursos, para que essas efetuassem a
contratação de obras e serviços (peça 62, p. 53-54):
Cuida-se

de questionamento por parte do Presidente da Comissão Desportiva Militar do Brasil
acerca da possibilidade de contratação da Fundação Ricardo Franco para o
desenvolvimento de projetos básico e executivo do sistema de radiocomunicação em apoio
aos V Jogos Mundiais Militares, bem como a fiscalização de sua implantação, por meio de
dispensa de licitação.
(...)
A

resposta negativa a esse ponto da consulta refere-se apenas à possibilidade de aplicação
de recursos "por meio" de Fundações, ou seja, o repasse de recursos para Fundações
privadas por meio de convênios, para que estas efetuem a contratação de obras e serviços, o
que constituiria uma burla à obrigatoriedade de licitação, conforme jurisprudência
consolidada do Tribunal de Contas da União.

95.Conforme item 59, a conclusão da Informação Jurídica Conjur-MD 889/2008 foi pela
impossibilidade da utilização de convênio para o acordo com a FRF.
96.Além disso, ainda que não houvesse tido acesso à Informação Jurídica Conjur-MD
889/2008, entende-se que a análise de viabilidade jurídica poderia ter sido feita sem
essa. Lembre-se que o pronunciamento da assessoria jurídica militar ainda teria que ser
analisado conclusivamente pela Consultoria Jurídica da AGU, conforme item 35.3
acima.
22

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

3. Aduziu que o Sistema de Comando e Controle (C2) do Exército é o Programa
C2 em Combate em nível tático e operacional, que possui um nível de complexidade muito
maior que os tradicionais sistemas utilizados em aplicações comerciais e públicas, face à
necessidade de satisfazer estritos requisitos militares de robustez, confiabilidade,
desempenho e segurança, além de outras regras de negócio exigidas pela doutrina militar,
devendo também ser desenvolvido para ser utilizado em um ambiente hostil.
4. Acrescentou que, para desenvolver um sistema que funcione nestas condições, é
necessário muito esforço de pesquisa e desenvolvimento, razão pela qual se considerou
que o núcleo (core) desse sistema deveria ser tratado como de interesse da segurança
nacional e sob classificação sigilosa. Entendendo, ainda, que a simples contratação de
empresas para o desenvolvimento de muitos desses módulos seria inviável, principalmente
em função da implementação de funcionalidades no core do Programa C2 em Combate,

2.3Ausência de dolo ou de má-fé
97.O justificante também argumentou que os pareceres jurídicos foram emitidos com
ausência de dolo ou de má-fé (peça 66, p. 28):
Como

é cediço, o autor de parecer jurídico responderá por opiniões que emita, sempre
que haja carência de sustentação técnica plausível ou afronta clara ao ordenamento
jurídico, ou, ainda, se comprovado dolo, má-fé, conluio, erro grosseiro e
inescusável, notadamente causador de dano ao erário ou à ordem pública. Afirma-se
veementemente, neste aspecto em particular, que tais circunstâncias jamais
ocorreram.
Insta,
pois, esclarecer que, por todos os argumentos fáticos e jurídicos, aqui
esposados, mesmo que inegável o fato de não constar expressamente dos pareceres
em tela a menção explícita ao interesse recíproco, há que se admitir razoável e
proporcional que tais argumentos, a servir de premissa, são suficientes para
caracterizar que a análise conjuntural das condicionantes e especificidades que
encerram a questão, apontaram para a presença inequívoca de tais interesses.
Aná

lise
98.Sobre a questão de comprovar a má-fé de um agente público, considera-se de difícil
solução, especialmente no âmbito do processo administrativo.
99.Caso o TCU tivesse que comprová-la para todo agente responsável por atos praticados
com negligência, imperícia ou imprudência, sua capacidade de responsabilização estaria
seriamente comprometida, quase impossibilitada.
100. Tal linha de raciocínio não se coaduna com a ordem instituída pelo princípio da
eficiência, de que trata o art. 37, caput, da CF/1988.
101. Segundo esse princípio, é imperioso que a Administração Pública, bem como seus
agentes, sejam eficientes. Não há que se falar simplesmente em realizar suas atividades
rotineiramente de qualquer forma, burocraticamente. É dever do agente público executar
suas ações, sempre que possível, da melhor forma disponível.
102. Já sobre a questão da responsabilidade, conforme apontado no item 35.5 desta
instrução, é possível a responsabilização em parecer opinativo quando constatado erro
grave.
103. Nessa linha considera-se o erro em tela nesta categoria, passível de
responsabilização, pelos seguintes motivos:
a
103.1.
diferenciação entre contratos e convênio é algo extensivamente debatido,
sendo pacífico os principais pontos de caracterização, conforme doutrina (item 70);
23

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

que deveriam permanecer sigilosos e sob controle do Exército, sendo que o Sistema de
Incidentes constitui um desses módulos, necessários ao Programa C2 em Combate e aos V
JMM.
5. Por fim, concluiu que seria imperativo que o convênio a ser firmado
contemplasse uma fundação de apoio ao Exército Brasileiro, a fim de preservar o sigilo
em favor de interesse da segurança nacional no contexto de um evento que envolve mais
de uma centena de países.
Convênio 658.571 - Siafi (Gab Cmt Ex e FT)
6. A escolha pela celebração do Convênio 658.571 - Siafi, justificada no Ofício
109-SCCR/CCIEx, encontra-se acostada à fl. 95. Nessa resposta, é apresentada a natureza
a
103.2.
natureza das atividades é relacionada como prestação de serviços, em que o
EB tinha interesse nos serviços constantes do plano de atividades e as fundações no valor
a ser pago;
as
103.3.
atividades desenvolvidas, em geral, podiam ser encontradas no mercado
(itens 74.1 e 76);
o
103.4.
aporte financeiro inicial foi do Exército Brasileiro (itens 71 e 73);
embora
103.5.
o justificante argumente que não tinha conhecimento da Informação
Conjur-MD 889/2008, o Ofício 109-SCCR/CCIEx informou que esse foi um dos
fundamentos utilizados (peça 62, p. 56).
Conclusã

o
104. Sobre a suposta classificação sigilosa do sistema C², não há nada do termo do
convênio nesse sentido. A classificação de dados, de informações ou de sistema como
sigilosos depende de aprovação prévia e da consequente assunção de diversas
obrigações, nos termos do Decreto 4.553/2002 (itens 98 e 99).
105. Embora o justificante mencione que não houve acesso prévio à Informação ConjurMD 889/2008, ofício da unidade de controle interno divergiu sobre o assunto. Ademais,
mesmo que fosse o caso, entende-se que havia fundamentos suficientes para análise
correta das minutas (item 106).
106. Considera-se possível a responsabilização em emissão de parecer opinativo, pois o erro
apresentado é classificado como grave pelas razões expostas no item 113.
107. Assim, conclui-se pela rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo Sr.
Marcos Antônio Gomes Pita.
3 Wallison D´Arc Moizés
108. A seguir, será feita análise dos pontos apontados pelo Sr. Walisson D´Arc Moizés,
Adjunto da Assessoria Jurídica do Estado Maior do Exército (EME) à época,
encaminhados por meio do Ofício 175-SSCR/CCIEx (peça 81, p. 1), em razão da emissão
do Parecer 520-2009-Vch/Ajur, de 2/12/2009, que considerou a minuta do Convênio
654.191 –Siafi, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, viável juridicamente, mesmo estando
ausente a avaliação de reciprocidade de interesses entre os partícipes.
3
3.1Ausência de independência das assessorias jurídicas internas
109. Inicialmente, cabe analisar o argumento de que as assessorias jurídicas militares seriam
diferenciadas, uma vez que manifestações diversas das esperadas podem trazer
consequências para o emitente, o que prejudicaria a independência funcional (peça 81,
p. 7):
24

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

da FT, que consiste em uma entidade jurídica de direito privado sem fins lucrativos.
Conforme seu estatuto, a FT atua no desenvolvimento de projetos de ensino, pesquisa e
extensão, voltados à assistência educacional, cultura e saúde, além de elaborar ações
destinadas ao desenvolvimento esportivo, tecnológico, dos direitos humanos e da
cidadania.
7. Aduziu que a FT tem como objetivos flexibilizar a atuação do Departamento de
Educação e Cultura do Exército (Decex), apoiando a realização de projetos que
ultrapassem a capacidade de execução do Decex. Acrescentou que a celebração do
convênio se justifica tendo em vista a existência dos aspectos fundamentais para a
celebração do mesmo, quais sejam a mútua cooperação, interesses recíprocos e
descentralização física. Além disso, afirmou que é da essência dos convênios esse
interesse comum, que é essa coincidência que legitima a transferência de recursos entre o
Por

derradeiro, lembra-se que as assessorias jurídicas internas do Exército são compostas
por militares, os quais continuam sujeitos a todos os ditames disciplinares e hierárquicos
inerentes a caserna. Logo, não há independência técnica e funcional nas manifestações,
as quais sempre devem ser discretas e não podem conter criticas explícitas sobre a
atividade administrativa institucional. Neste sentido, os pareceres emanados nestas
condições devem ser analisados com temperamentos.
A
reprovação expressa de um ato submetido à análise pode ser interpretada como
desrespeito ao superior ou tentativa de descumprimento de missão, condutas tipificadas na
legislação pertinente. Por essa razão, as manifestações jurídicas de assessorias militares
não devem ser visualizadas nos mesmos termos do trabalho desenvolvido pela AdvocaciaGeral da União.
Análise

110. Acatar o argumento de que não há independência das assessorias no ambiente militar
seria permitir todo arbítrio por parte dos superiores, embasando-se em pareceres ineptos
ou encomendados.
111. O ensinamento de Hely Lopes Meirelles em “Direito Administrativo Brasileiro, 34ª
Edição, Ed. Malheiros, pág. 197”aponta que não há hierarquia no campo da técnica:
Parecer

técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser
contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierárquico. Nessa modalidade de parecer
ou julgamento não prevalece a hierarquia administrativa, pois não há subordinação no
campo da técnica.

112. Portanto, o argumento apresentado não se coaduna ao Estado Democrático de
Direito e à Eficiência na Administração Pública. Como lembra o Ministro Marco
Aurélio, ao apresentar voto no MS 24.584-1/DF, é tempo de superar a conveniência de
plantão e o endosso fácil à ótica do administrador maior:
Pesando
dúvidas sobre os contratos por eles aprovados quanto à legalidade estrita, à
lisura comportamental, tão reclamada quando se atua no setor público, deverão, em
prol da mudança dos tempos e da segurança jurídica, defender-se. A assim não se
concluir, grassará não o ato técnico e responsável, mas a conveniência de plantão, o
endosso fácil à óptica do administrador maior, pouco importando, nessa
subserviência, os prejuízos à coisa pública.
3.2Limitação da análise realizada
113. Para justificar a reciprocidade de interesses entre o DCT/EB e o Ifiex, Walisson D
´Arc Moizés argumentou (peça 81, p. 7):
2)

a Assessoria Jurídica do Estado-Maior do Exército, no que tange aos convênios se resume
a apreciar os requisitos formais. Na maioria dos casos, e no caso em tela não é diferente, na
consulta a Assessoria Jurídica não é especificado o ponto ou aspecto que suscita
questionamentos ou dúvidas;

25

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Gab Cmt Ex e a FT.
Análise
8. Preliminarmente, faz-se oportuno trazer o conceito de convênio existente no art.
1º, § 1º, inciso I do Decreto 6.170/2007 e no art. 1º, §1º, inciso VI da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, conforme transcrito a seguir:
Decreto 6.170/2007
Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de
cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou
entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e
atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos oriundos do
3)

a Assessoria Jurídica do Estado-Maior do Exército não exerce atribuição de
sobreposição, de controle, de orientação ou de verificação da conformidade dos atos
praticados pelas Assessorias que se encontram em escalões subordinados da Força
Terrestre;
4)
em regra, é no órgão onde foi firmado o convênio, no caso o DCT/EB, que devem ser
realizadas as análises relativas aos requisitos normativos aos quais se submete a
Administração Pública, notadamente no que tange a formação de parcerias com a iniciativa
privada. Compete ao órgão formalizador do convênio apreciar os aspectos de juridicidade e
de mérito, deliberar e analisar acerca dos interesses dos partícipes;
Análise

114. A argumentação de que análise da juridicidade deveria caber somente ao órgão
formalizador é frágil. Caso se sentisse incompetente para se pronunciar, seria melhor
não tê-lo feito.
115. Ademais, entende-se que cada um deve ser responsabilizado na medida de sua
função administrativa.
116. Sobre a análise de resumir apenas aos assuntos formais, não é possível considerar
o tipo de instrumento a ser assinado fora dessa definição. É assunto jurídico por
natureza, de competência presumida do justificante, portanto.
3.3Análise realizada apenas sobre a minuta, não o processo administrativo
117. Para justificar sua análise, o Sr. Walisson D´Arc Moizés argumentou que tinha
disponível apenas a minuta, e não o processo administrativo completo (peça 81, p. 10):
6)

este signatário esgotou a competência da Assessoria Jurídica do órgão de direção geral
prevista em diploma legal analisando formalmente a minuta apresentada. A análise no
órgão de direção geral se restringe tão somente a minuta de convênio, a qual somente
materializa, como instrumento formalizador, uma relação jurídica antecedida de um
processo administrativo, no qual devem ser avaliados todos os requisitos essenciais para a
configuração do acordo. Como este processo não costuma ser encaminhado para análise,
em face das atribuições do órgão de direção geral no tocante a formalização de convênios,
sua apreciação deve ser realizada em minúcias no órgão de origem;

118. Também informou que a ausência de análise sobre interesses recíprocos decorreu dos
fins restritos de sua análise (peça 81, p. 6):
Verifica-se

que a competência do Estado-Maior do Exército se restringe ao controle dos
termos de convênio para fins orçamentários, financeiros ou/e contábeis, que se
insere nas atribuições da 6ª Subchefia do Estado-Maior do Exército.
Neste
sentido, a omissão de análise referente a avaliação da existência de interesses
recíprocos entre os partícipes do convênio encontra justificativa. A Assessoria
Jurídica do Estado-Maior do Exército, da qual este signatário era adjunto na época
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. (Redação dada pelo Decreto nº 6.428, de
2008.)
§ 1 º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo ou ajuste que discipline a transferência de recursos financeiros de
dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como
partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de
outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou
indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de
governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de
interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;(grifo nosso)

9.

A diferença entre contrato administrativo e convênio já foi bastante discutida

dos fatos, no que tange aos convênios se resume a apreciar os requisitos formais,
conforme assentado no Parecer 520-2009-VCh/AJur, de 2 de dezembro de 2009.
Aná

lise
119. Nesse ponto, fica o questionamento: se havia dúvida sobre algum ponto anterior à
minuta, por que não houve tal esclarecimento anteriormente à emissão do Parecer 5202009-VCh/AJur?
120. Apesar disso, entende-se que, para o ponto em questão, não era necessário acesso
ao conteúdo integral dos autos para firmar convencimento. A minuta de convênio era
suficiente para caracterizar o acordo que estava a ser celebrado. Nessa minuta havia os
pontos fundamentais de convencimento: partícipes; valores envolvidos; obrigações; e
serviços a serem prestados e sua natureza.
121. Dessa forma, entende-se não ser possível acatar o argumento do Sr. Walisson D´Arc
Moizés.
3.4Ausência de dolo ou de má-fé
122. Por fim, o Sr. Wallison Moizés informou que não houve má-fé na emissão do parecer,
o que o isentaria de responsabilização (peça 81, p. 10):
Convém

ainda acrescentar que o ato administrativo da emissão do parecer foi praticado no
cotidiano da atividade administrativa e destituída de má-fé. Conforme assentado pelo
Superior Tribunal de Justiça, o ato administrativo ilegal só configura ilícito de improbidade
administrativa (que é mais gravoso que as irregularidades administrativas apuradas pelo
Tribunal de Contas da União) quando revela indícios de má-fé ou dolo do agente (Recurso
Especial 1.104.544-MG).
Aná

lise
123. O julgado apresentado se refere à imputação de improbidade administrativa, não
relacionada com a atividade do TCU.
124. Sobre a questão de comprovar a má-fé de um agente público, a análise foi feita nos
itens 108 a 111 desta instrução, afinal, não se deve tolerar maus administradores, em
termos de eficiência, somente porque seriam presumidamente honestos.
125. A questão debatida é se o Parecer 520-2009/Vch/Ajur deixou de alertar sobre
questão evidente e que supera a mera formalidade. Ao celebrar um convênio ao invés de
um contrato, são retirados vários controles administrativos, fora a possibilidade de
licitação, o que é ainda mais grave.
126. Assim, na impossibilidade de comprovar má-fé, tem-se a imperícia do agente como
fundamentador de sua responsabilização.
Conclusã

o
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

por doutrinadores do direito que escrevem sobre o tema. Citando apenas um deles, Marçal
Justen Filho, em sua obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
Ed. Dialética, 13ª Edição, 2009, p. 908-912”, declara que a diferença entre essas duas
formas de ajuste reside não na qualidade das partes, mas na finalidade por elas buscadas.
10. No que diz respeito aos contratos administrativos, o referido doutrinador
entende que “em tais atos, não há comunhão de interesses ou fim comum a ser buscado.
Cada parte vale-se do contrato para atingir a um fim que não é compartilhado pela
outra”. Relativamente aos convênios administrativos, o autor afirma que esse tipo de
avença “é instrumento de realização de um determinado e específico objetivo, em que os
interesses não se contrapõem – ainda que haja prestações específicas e individualizadas, a
cargo de cada partícipe”.
127. Não é possível acatar o argumento de que não há independência na emissão de
pareceres no âmbito militar, conforme citações da doutrina e da jurisprudência do STF
sobre o assunto (itens 121 e 122).
128. Também não é possível aceitar o argumento de que a análise da juridicidade deveria
ter sido realizada pelo órgão formalizador. O assunto é jurídico por natureza. Ademais,
entende-se que cada um deve ser responsabilizado de acordo com suas ações (itens 124,
125 e 126).
129. O justificante também argumentou que não teve acesso ao processo administrativo.
Entretanto, considera-se que não era necessário o acesso integral aos autos para
produção de um parecer correto. Apenas a minuta era suficiente. Além disso, o acesso
aos autos era possível a ele, em caso de dúvida (item 130).
130. Por fim, o justificante argumentou que não houve má-fé na emissão do parecer.
Todavia, considera-se que houve imperícia em sua análise, cujo erro grave contribuiu
para a celebração do Convênio 654.191 –Siafi (itens 135 e 136).
131. Conforme apontado no item 92, apesar de ser considerado um parecer não obrigatório,
entende-se como erro grave a opção pela viabilidade jurídica do convênio, em
detrimento de contrato, o que, em regra, requer licitação. Assim, conclui-se pelo não
acatamento das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Walisson D´Arc Moizés.
4 Marcos Aurélio Barbosa dos Reis
132. A seguir serão analisadas as razões de justificativa do Sr. Marcos Aurélio Barbosa
dos Reis, então Chefe da Assessoria Jurídica do Estado-Maior do Exército (EME), por
ter manifestado anuência ao teor do Parecer 520-2009-VCh/AJur (peça 65, p. 47 –peça
66, p. 10).
4
4.1 Interesse recíproco
133. Para justificar a reciprocidade de interesses entre o DCT/EB e o Ifiex, o Sr. Marcos
Aurélio Barbosa dos Reis argumentou (peça 65, p. 49):
Com

base na tecnologia do Programa C2 Cmb, vislumbrou-se a possibilidade de desenvolver
novos módulos operacionais e funcionalidades, dentre os quais o Sistema de Tratamento
de Incidentes, com a finalidade de aplicá-los nos V Jogos Mundiais Militares (V JMM).
No
que tange especificamente ao interesse recíproco referente ao Convênio 654.191-Siafi;
para caracterizar a máxima adequação do Programa C 2 Cmb aos V JMM, vislumbrou-se a
necessidade de desenvolvimento de um sistema capaz de relatar em tempo real qualquer tipo
de eventualidade.
Este
módulo foi denominado Sistema de Tratamento de Incidentes e tendo-se em vista os
objetivos e finalidades estatutárias do IFIEx, particularmente na atividade de fomento à
inovação científica e tecnológica e de desenvolvimento institucional, tal entidade mostrouse legalmente apta a participar na promoção do desenvolvimento do Sistema de

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

11. O Tribunal de Contas da União também já proferiu diversas deliberações que
tratam sobre as distinções entre esses dois tipos de ajuste, a exemplo dos Acórdãos
950/2006 e 3.749/2007, ambos da 1ª Câmara, além dos Acórdãos 1.470/2004 e
1.369/2008, todos do Plenário. Nesse contexto, faz-se oportuno trazer à baila excerto do
Voto do Ministro-Relator do Acórdão 1.470/2004-TCU-Plenário, conforme transcrito a
seguir:
Nesse sentido, há que se distinguir, a bem da verdade, as diferenças fundamentais existentes
entre Convênios e Contratos.
Convênio é ato de colaboração entre as partes “nas palavras do Professor Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes, ou seja, é a conjunção de esforços entre dois entes públicos ou tendo um ente
privado como uma das partes, visando à consecução de um bem comum ou a realização de
objetivos de interesse comum. Já os contratos têm interesses opostos e contraditórios, vontades
Tratamento de Incidentes do Projeto de Comando e Controle dos V JMM.
Sendo
assim, tais condicionantes e particularidades conduziram ao suposto entendimento de
que estariam, atendidas a premissas básicas do convênio em questão, qual seja, o interesse
recíproco, mesmo não tendo sido escrito no parecer do EME. O qual limitou-se aos aspectos
formais da minuta por considerar que essa análise caberia obrigatoriamente a Assessoria
Jurídica do DCT (Órgão interessado na celebração do Convênio) já que o IFIEx é
diretamente ligado a esse Departamento, por forca da sua missão; bem como à apreciação
obrigatória da Consultoria Jurídica Adjunta do Comando do Exército (CJACEx), órgão
integrante da Advocacia Geral da União e não a Assessoria Jurídica do EME, a qual emite
pareceres facultativos, assim entendido pela própria Administração Militar.
Importa
esclarecer, também, que cabe ao proponente a apresentação da justificativa contendo a
caracterização dos interesses recíprocos conforme art. 15 inc II da Portaria Interministerial
127, de 29/05/2008.
Na
esteira desse raciocínio o próprio relatório de inspeção do TCU, assinado pelo Sr. Rafael
Albuquerque da Silva, Mtr 7658-9, em seu item 18, entendeu que a avaliação desse
pressuposto básico deveria ter sido realizada pela Assessoria Jurídica do DCT, o que
corrobora ainda mais com o que já foi dito.
Aná

lise
134. A argumentação aqui é semelhante à apresentada no item 76.
135. As atividades constantes do plano de trabalho do convênio com o Ifiex apresentam
atividades típicas de engenharia de software, a saber: personalização de interfaces;
ajuste de modelo de dados; implementação; e integração com outros sistemas. Também
há atividades de treinamento e suporte, além de reserva de valor para despesas
operacionais e administrativas da Ifiex (peça 36, p. 21-26).
136. A atividade realizada pelo Ifiex é, portanto, típica atividade de engenharia de
software. Ademais, o sistema C2 é de propriedade do Exército Brasileiro e não é utilizado
pelo Ifiex. Ou seja, o Ifiex não possui interesse algum no sistema, a não ser a
remuneração dos serviços prestados. Portanto, não há interesse recíproco, mas
antagônico: o DCT pretendia aprimoramentos no sistema C 2 e o Ifiex a remuneração
pelo serviço prestado, o que configura relação típica entre contratante e contratado.
137. Outro fato a corroborar esta análise é ausência de aporte financeiro por parte do
Ifiex. Conforme cláusula quarta do convênio, apenas o DCT ingressou com o valor de R$
3.000.000,00 “destinados a aporte direto ao Ifiex”(peça 34, p. 14).
4.2 Parecer 520-2009-VCh/Ajur seria meramente facultativo e, portanto, seria
impossível sua responsabilização
138. O Sr. Marcos Aurélio Barbosa dos Reis inicialmente explicou que o Parecer 520VCh/Ajur seria meramente facultativo, ou seja, não obrigatório (peça 66, p. 1):
29

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

antagônicas, não se adicionam, ou seja, diferem dos convênios por não terem a mesma finalidade
não se somarem com o intuito de atingir ao mesmo objetivo de interesse público, estando presente
em uma das partes envolvidas interesses comerciais

12. Em face dessas considerações, o ponto principal que deve ser levado em conta
para se avaliar a legitimidade da celebração de convênios é a existência de interesses
comuns entre os partícipes. Em contratos administrativos, a remuneração do fornecedor
prevista na avença, por si só, caracteriza interesses opostos entre as partes.
13. No entanto, considerando que os convênios inspecionados no âmbito desta
fiscalização foram firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, deve-se avaliar a
existência de interesses harmônicos à luz da finalidade do ajuste. O interesse comum
Haja

vista que o parecer 520-2009-VCh/Ajur de 02/12/2009 da Assessoria Jurídica do EME,
é um parecer facultativo, subsidiário, dispensável e não o parecer obrigatório, servindo
apenas para auxiliar e esclarecer o Processo Administrativo de formulação do Convênio,
e nunca para substituir o parecer da Assessoria Jurídica do órgão interessado (no caso o
DCT) e o da própria AGU, o qual é exigido por Lei para dar suporte jurídico ao Convênio,
o que ao que tudo indica infelizmente não ocorreu.
Assim
sendo, entende-se que a ausência de tal afirmação (existência de interesse recíproco) no
parecer número 520-2009-VCh/Ajur/EME de 02/12/2009, que deteve sua análise tão
somente sob o escopo específico da respectiva minuta, não poderia, por si só, contribuir "em
boa maneira, para a tomada de decisão da autoridade competente pela celebração do
referido ajuste", visto que a análise partiu da premissa que o interesse recíproco entre os
partícipes já havia sido considerado quando da manifestação necessária e obrigatória da
Assessoria Jurídica do DCT e que para embasar a decisão final da autoridade, o órgão
interessado (no caso o DCT) levaria, ainda, a apreciação obrigatória, da Consultoria
Jurídica Adjunta do Comando do Exército (CJACEx), a quem compete legal e
constitucionalmente se manifestar nesses processos atinentes a Convênio, o que pelo visto
não ocorreu.
Logo
o parecer facultativo da Assessoria Jurídica do EME, haja vista o que foi anteriormente
exposto não tinha o dever legal, nem o sentido, nem o alcance de justificar a celebração do
Convênio 654.191 —Siafi, em questão, pois o parecer da Assessoria Jurídica do DCT já
tinha sido exarado e, salvo outro juízo, o órgão interessado (no caso o DCT) ainda deveria
encaminhar o Processo Administrativo do Convênio para análise da Consultoria Jurídica
Adjunta do Comando do Exército (CJACEx), antes da tomada da decisão final de sua
celebração, haja vista, inclusive a importância dos V Jogos Mundiais Militares e as
exigências legais.
Impende
ressaltar, mais uma vez, que o parecer jurídico do EME tem natureza facultativa e não
obrigatória conforme preconiza o parágrafo único do artigo 15 da Portaria n° 796, de 28 de
dezembro de 2011 do Cmt do Exército, que aprova as Instruções Gerais para Realização de
Instrumentos de Parceria no Âmbito do Comando do Exército (IG 10-48) e dá outras
providências:
Parágrafo
único. Após a formalização do processo, este deverá ser encaminhado ao
Núcleo de Assessoramento Jurídico da Advocacia-Geral da União (NAJ/AGU),
nos estados da federação, ou à Consultoria-Adjunta do Comando do Exército
(CJACEx), quando no Distrito Federal, órgãos responsáveis pela emissão do
parecer jurídico, como ato de natureza jurídica obrigatório.
Logo,
a própria Administração Militar reconhece oficialmente que o parecer obrigatório não é
o da Assessoria Jurídica do EME, devendo o processo ser encaminhado aos Órgãos da AGU
a fim de se cumprir as exigências legais. No caso do Distrito Federal deve-se encaminhar
para CJACEx. (grifo nosso)

139. Também mencionou que o parecer jurídico prévio para o corrente caso é o
proveniente da Assessoria Jurídica do DCT e do órgão vinculado à AGU (peça 66, p. 3):
30

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

existente entre os partícipes do convênio se caracterizaria mediante os benefícios
recíprocos obtidos por ambos a partir do resultado advindo da execução do objeto.
14. Diante das atividades contidas no Plano de Trabalho do Convênio 653.227 Siafi, celebrado entre o DCT/EB e a FRF (item 5), não se vislumbra a comunhão de
interesses entre os partícipes, a qual se constitui requisito essencial para celebração de
convênios administrativos.
15. Conforme consta do Ofício 109-SCCR/CCIEx, a FRF tem como missão
estatutária o desenvolvimento de pesquisas no campo científico e tecnológico. Por outro
lado, não se verifica o interesse do DCT/EB no desenvolvimento de projetos de pesquisa
pela FRF no âmbito do referido ajuste, mas na prestação de serviços de especificação de
sistemas, assessoria, fiscalização, operação assistida e treinamento de pessoal, de acordo
Cumpre

salientar que o parecer jurídico prévio deve ser emitido pela Assessoria
Jurídica do órgão celebrante, no caso CJAEX ou os NAJ e pela Assessoria
Jurídica da Organização Militar interessada na celebração do Convênio, no caso
Assessoria Jurídica do DCT a fim de cumprir a exigência legal constante na Lei n°
8.666, de 1993, a saber:
Art.
38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de
processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado,
contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e
do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados
oportunamente:
(...)
Parágrafo

único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos
contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
(grifo nosso)
Por
140.
fim, concluiu que a emissão de parecer de natureza opinativa não poderia
ensejar responsabilização (peça 66, p. 3):
Via

de regra, diz-se que o parecer jurídico não vincula o administrador público,
porque tratar-se-ia de mera opinião que poderia ou não ser adotada. Neste ponto,
aliás, já se manifestou o STF, no MS 24.073/DF —Relator Ministro Carlos Velloso:
"...o parecer não é ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administração
consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providências administrativas a
serem estabelecidas nos atos de administração ativa".
159.

Também citou doutrina de Hely Lopes Meirelles sobre o tema (peça 66, p. 3):
O

parecer facultativo abrange a imensa maioria dos casos da rotina administrativa,
no qual o administrador não está obrigado a pedir a opinião da consultoria
jurídica. E se o fizer, não está vinculado a ela para decidir. Logo, no parecer
facultativo, é certo que o procurador não divide qualquer responsabilidade com o
administrador, ainda que sua opinião tenha sido acatada e causado danos ao
erário. Prevalece aqui o dogma de que o ato administrativo não é o parecer, mas sim
a sua aprovação, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26°
ed., 2003. São Paulo: Malheiros, p. 183. (grifos no original)
Aná

lise
141. Conforme o entendimento apresentado no item 35.3 desta instrução, cabe à AGU a
emissão do parecer obrigatório de que trata a Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único.
31

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

com o Plano de Trabalho do Convênio 653.227 - Siafi (fls. 33-34, anexo 7). Tendo em vista
que a FRF não está atuando em conformidade com a sua missão estatutária, conclui-se
que o seu interesse na prestação dos serviços consiste, de fato, na retribuição pelo seu
trabalho, ou seja, sua contraprestação mediante repasse de recursos financeiros, o que
caracteriza a situação na qual o DCT/EB e a FRF agem, respectivamente, como tomador
e prestador de serviços do Convênio 653.227 - Siafi.
16. Entendimento similar foi esposado na Informação - MD/Conjur 889/2008,
utilizado como argumento no Ofício 109-SCCR/CCIEx para justificar juridicamente a
celebração do referido convênio. Ao analisar a possibilidade de celebração de convênio
com a FRF para o desenvolvimento de projetos básico e executivo do sistema de
radiocomunicação em apoio aos V JMM, entendeu que, naquele caso, “os objetivos das
142. Nota-se que para o convênio celebrado com a FRF foi emitido parecer jurídico pelo
advogado da AGU, o qual concluiu pela impossibilidade de realização de convênio, a
saber Informação Conjur –MD 889/2008 (peça 62, p. 53-58), conforme já explicitado no
item 91 acima.
143. Já para o convênio com o Ifiex, a orientação jurídica da AGU nem mesmo foi
solicitada. O mesmo ofício da unidade de controle interno não menciona parecer jurídico
da AGU para a celebração do convênio com o Ifiex (peça 62, p. 45-52).
144. A conclusão de que o Parecer 520-2009-VCh/AJur é de natureza opinativa não
deve, entretanto, isentar o justificante de qualquer responsabilidade. Conforme voto-vista
do Ministro Joaquim Barbosa, em posicionamento adotado quando do julgamento do MS
STF 24.584-1/DF, cabe responsabilização de pareceristas por emissão de pareceres
opinativos quando presentes erros grosseiros (peça 90 p. 20).
No
silêncio da lei, o exercício de função consultiva técnico-jurídica meramente opinativa
não gera, em princípio, responsabilidade do parecerista. A contrário senso, e a bem da
coerência do sistema, não cabe extrair dessa conclusão que o administrador também se
isenta da responsabilidade, pois se a lei lhe reconhece autoridade para rejeitar
entendimento da consultoria, também lhe imputa as eventuais irregularidades do ato. Esse
é o entendimento firmado no MS 24.073, ressaltando que se aplica a ressalva desse
julgado quanto à possibilidade de verificação de "erro grave, inescusável, ou de ato ou
omissão praticado com culpa, em sentido largo (trecho da ementa do MS 24.073). (grifo
nosso)
145. Entende-se que a doutrina mencionada pelo justificante é constante de edição datada de
2001. Desde então, houve evolução no pensamento jurisprudencial e também
doutrinário. Em Edição mais recente de Direito Administrativo Brasileiro (34ª Edição,
2008, pág. 196) não há mais afirmativa no sentido da impossibilidade absoluta de
responsabilização do parecerista facultativo, como mostra o trecho em que Hely Lopes
Meirelles explica o que são pareceres administrativos, em sua maioria de natureza
opinativa:
Pareceres
administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos
submetidos à sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo não
vinculando a Administração e os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo
se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo
não é o parecer, mas sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade
normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.
146. A classificação do que vem a ser erro grave ou grosseiro é algo subjetivo. A
decisão do STF ao julgar o MS 24.584-1/DF não enumerou um rol de erros graves,
inescusáveis. Isso não foi sem razão, pois seria algo extremamente difícil de fazer, em
termos genéricos. A avaliação, em nosso ponto de vista, deve ser algo a ser sopesado na
32

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

partes são claramente distintos, não se caracterizando o interesse recíproco entre os
partícipes e a execução sob o regime de mútua cooperação (...)” (fl. 97).
17. Ademais, o argumento que a Conjur afirmou não haver vedação legal para
contratar ou firmar convênios com fundações de direito privado (item 30.2 deste relatório)
foi elaborado de modo genérico, sem considerar as peculiaridades de um caso concreto,
tanto que, no final da sentença, a Conjur complementa “desde que presentes os
respectivos pressupostos delineados no corpo deste opinativo” (fl. 98). No caso concreto
analisado naquele parecer, a Conjur entendeu que tais pressupostos não existiam, já que o
interesse recíproco não estava caracterizado (fl. 97).
18. Os argumentos trazidos na Informação - MD/Conjur 889/2008 também se
aplicam ao caso do Convênio 653.227 - Siafi, que tinha como uma das atividades o
análise de cada caso concreto.
147. Para o presente caso, entende-se ser possível tal classificação pelas seguintes
possibilidades:
o
147.1.
conceito de contrato e de convênio é algo simples, pode ser retirado
diretamente da Legislação (Lei 8.666/1993, art. 2º, parágrafo único e Decreto
6.170/2007, art. 1º, § 1º, I);
a
147.2.
doutrina é uniforme sobre o assunto;
a
147.3.
jurisprudência do TCU é pacífica sobre o tema.
148. Um fato agravante é o desconhecimento nos textos dos Pareceres 520-2009VCh/AJur e 240 A5.3 das Informações Conjur 395/2008 e 889/2008, bem como o não
encaminhamento dos pareces à consideração da Consultoria Jurídica Adjunta do
Comando do Exército (CJACEx).
149. Dessa forma, considera-se que o argumento de que a natureza opinativa do Parecer
520-2009-VCh/AJur o isenta de responsabilização não deve ser aceito, uma vez que o
erro de análise foi grave, em assunto de reiterada jurisprudência e doutrina uníssona.
4.3 O parecer obrigatório seria o da AGU
150. Por fim, o justificante apresentou orientação normativa da AGU, no sentido de que
cabe a assessoria e consultoria jurídica à AGU, no âmbito do Poder Executivo (peça 66,
p. 6):
NOTAS

DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007-SFT E Nº 191/2008-MCL
JURÍDICO. COMANDOS MILITARES. BACHARÉIS EM DIREITO.
COMPETÊNCIA.
1. As atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder
Executivo são exclusivas da Advocacia-Geral da União. 2. Os adjuntos jurídicos,
assessores jurídicos civis e militares bacharéis em Direito podem auxiliar os
trabalhos jurídicos dos membros da AGU. 3. Todos os processos administrativos
serão obrigatoriamente encaminhados aos órgãos consultivos da AGU para
manifestação conclusiva, tendo havido ou não a análise jurídica feita no âmbito dos
órgãos militares, de caráter auxiliar. 4. Necessidade de revisão dos Despachos do
Consultor-Geral da União nº 624/2005 e nº 909/2005, na parte em que afasta o
assessoramento jurídico da Advocacia-Geral da União, nas hipóteses de licitações
idênticas e repetidas, com vistas a manter a atuação desta Instituição em todos os
processos licitatórios, conforme determina o art. 38, par. único, da Lei nº 8.666/93.
ASSESSORAMENTO

Aná

lise
151. A nota da Consultoria-Geral da União, órgão da AGU, é importante para a
presente instrução. Conforme entendimento apresentado no item 35.2 desta instrução, a
assessoria jurídica prestada por militares não pode substituir à prestada pela AGU.
33

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

desenvolvimento de termos de referência dos sistemas de gestão de operação e de
divulgação, conforme contido no Plano de Trabalho (fls. 33-34, anexo 7), além de outros
serviços que deveriam ser prestados. A similitude das duas situações, envolvendo a
possibilidade de celebração de convênios com a mesma entidade convenente (FRF),
indica que a conclusão obtida pela Conjur naquele opinativo também se aplica ao caso do
Convênio 653.227 - Siafi, ou seja, deveria ter sido firmado contrato administrativo em
detrimento da celebração de convênio.
19. A análise contida no Parecer Jurídico 143 A5.3, elaborado pela Assessoria
Jurídica do DCT/EB para o Convênio 653.227 - Siafi, se limitou a confrontar o conteúdo
da minuta do referido convênio frente à legislação pertinente a esse tipo de transferência
de recursos públicos. Quanto ao cumprimento do requisito principal para celebração
desse tipo de ajuste, qual seja a existência de interesses recíprocos entre os partícipes na
152. Para o caso da análise de minutas de convênios, caberia a análise conclusiva por
unidade vinculada à AGU. Conforme item 62, não ocorreu tal consulta para o Convênio
654.191 –Siafi.
153. O argumento trazido pelo justificante é no sentido de que seu parecer seria
opinativo, portanto de menor relevância. Embora se tenha que admitir que o parecer
apresentado não possa ser considerado o parecer obrigatório, exigido pela Lei
8.666/1993, art. 38, parágrafo único, também não se considera a opinião emitida no
âmbito do Parecer 520-2009-VCh/AJur desimportante, porque serviu de convencimento
para decisão administrativa e porque, como demonstrado no item 157, apresentou erros
graves.
154. A jurisprudência atual do STF (conforme descrito no item 35.5) exige que haja
erro grave, inescusável, em parecer opinativo para sua responsabilização, o que
acredita-se ser o caso.
155. Ademais, a ausência de encaminhamento à consultoria jurídica responsável é algo que
deprecia a conduta do Exército Brasileiro como um todo. Além do descumprimento legal,
mais de uma vez alertado, elimina instância de controle especializado, no caso, o
conhecimento jurídico uniformizado que a AGU pratica.
Conclusã
o
156. Verifica-se que a natureza do acordo celebrado está relacionada a um contrato típico,
e não a um convênio, como foi feito. As atividades desenvolvidas pelo Ifiex são
classificadas como prestação de serviços em engenharia de software, além de outras
atividades. O Ifiex buscava, portanto, a remuneração pelos serviços prestados. O aporte
inicial também foi apenas do Exército Brasileiro, o que descaracteriza a reciprocidade
de interesses (itens 145, 146 e 147).
157. Apesar da natureza opinativa do Parecer 520-2009-VCh/Ajur, conforme
jurisprudência do STF, é possível a responsabilização do emissor (item 154), desde que
haja erro grave, conforme sustentação apresentada no item 157 desta instrução.
5 Sr. Euler José Leal dos Reis
158. Seguem argumentos apresentados pelo Sr. Euler José Leal dos Reis, Assessor Jurídico
do Gabinete do Comandante do Exército à época, em razão da emissão do Parecer
2113/CJ (peça 32, p. 23), de 23/12/2009, em que não foi considerada análise de
reciprocidade de interesses na minuta do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o
Gabinete do Comandante do Exército e a FT (peça 65, p. 11-14).
5
5.1 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FT
159. Inicialmente, o justificante apresentou a Fundação Trompowsky (FT) (peça 65, p. 11):
34

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

execução do objeto, a aludida assessoria se limitou a afirmar que “Da análise da minuta
verifica-se que o objeto pretendido acha-se em estrita conformidade com o disposto no
inciso VI, do artigo 1º da Portaria supramencionada, operando-se verdadeira subsunção
do fato concreto à descrição normativa” (fls. 16-18, anexo 7).
20. No entanto, não foram expostas, naquele expediente, as razões que
corroborassem essa análise, estando ausentes argumentos que demonstrassem,
inequivocamente, a existência de interesses recíprocos na execução do objeto pretendido.
Ademais, não foi encontrado no Parecer Jurídico 143 A5.3 qualquer questionamento
acerca da possibilidade de execução do objeto mediante contrato administrativo, a
exemplo do que fora feito no âmbito da Informação - MD/Conjur 889/2008. Em vista
disso, entende-se que, naquele parecer, a Assessoria Jurídica do DCT/EB não avaliou esse
A

Fundação (FT), instituída em 09/01/2006, está credenciada no MEC/MCT, desde
25/05/2006, na qualidade de fundação de apoio ao Departamento de Educação e Cultura do
Exército, seu Instituidor principal, conforme Portaria Interministerial Conjunta n° 1297, de
02/09/2010 (DOU de 03/09/2010).

160. Partindo da premissa de estruturação adequada da FT, o justificante considerou que a
FT também teria aperfeiçoamentos pela celebração do convênio (peça 65, p. 13):
Repise-se,

porém, que conforme demonstrado acima, partindo-se da premissa irrefutável de que
a Fundação Trompowsky encontra-se legitimamente estruturada em suas finalidades e
objetivos estatutários, para apoiar o EB mediante ações voltadas para o desenvolvimento
institucional, suporte tecnológico e ensino à distância, este parecerista entendeu que se
encontravam presentes, no objeto do ajuste, os interesses recíprocos em regime de mútua
cooperação.
Acresça-se
que a execução do ajuste, claramente, poderia trazer um aperfeiçoamento
considerável para a estrutura da Fundação Trompowsky, daí o seu manifesto interesse na
celebração do convênio. (grifo nosso)

161. Por fim, concluiu que os argumentos seriam suficientes para demonstrar a
legalidade do convênio (peça 65, p. 14):
Por

fim, é cristalina a dedução de que, considerando-se os argumentos aqui apresentados,
ainda que no parecer não constasse expressamente a menção à presença de interesses
recíprocos, há que se admitir que estas informações são suficientes para demonstrá-los.
Em
tal caso e por todo o exposto, restou demonstrado que o respectivo convênio foi celebrado
respeitando-se a legislação de regência, revestindo-se de fundamento legal que o legitima e,
consequentemente, autorizou a sua celebração, qual seja, o interesse recíproco em regime
de mútua cooperação entre os partícipes.
Aná

lise
162. Antes de analisar os argumentos do justificante, é importante expor quais serviços
foram prestados pela FT. Conforme cronograma anexo ao Convênio 658.571 –Siafi, os
serviços prestados podem ser classificados como corriqueiros, a exemplo das seguintes
atividades (peça 32, p. 37-39):
recrutamento
162.1.
e seleção de profissionais;
elaboraçã
162.2.
o de planos de comunicação de marketing;
formulaçã
162.3.
o e manutenção do portal dos jogos;
provimento
162.4.
de infraestrutura de comunicação (rede banda larga, telefones móveis e
conexão 3G);
criaçã
162.5.
o de peças gráficas e material audiovisual;
serviç
162.6.
os profissionais de estilistas;
campanha
162.7.
publicitária;
serviç
162.8.
os técnicos na área de TI;
35

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

aspecto essencial para celebração do convênio, de modo que ficou prejudicada a tomada
de decisão pela entidade concedente, já que foi feita com base em análise que não levou
em consideração o ponto fulcral para viabilização dessa forma de ajuste.
21. Por fim, quanto aos demais argumentos apresentados no Ofício 109SCCR/CCIEx (itens 30.1 e 30.3 deste relatório), esses apenas justificam, tecnicamente, a
escolha da FRF para executar o convênio. Apesar de serem razoáveis, eles não são
suficientes, uma vez que os requisitos jurídicos devem ser fielmente respeitados pela
Administração Pública quando da celebração de convênios com entidades privadas sem
fins lucrativos, o que não foi totalmente verificado para o Convênio 653.227 - Siafi.
22. Relativamente ao Convênio 654.191 - Siafi, a despeito da aparente
especificidade do Sistema de Incidentes desenvolvido pelo Ifiex no âmbito do referido
criaçã
162.9.
o do mascote dos jogos; e
162.10. treinamento da força de trabalho.
163. Portanto, nota-se que a FT foi designada a realizar ampla gama de serviços em
áreas distintas e não correlatas.
164. A FT é classificada como fundação de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994. Logo,
suas atividades à instituição apoiada estão restritas a projetos de ensino, pesquisa e
extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.
165. O tema é bastante explorado pela jurisprudência do TCU e pela doutrina.
166. Nesse sentido, destacam-se os Acórdãos 496/2008-TCU-Plenário e 4.185/2009-1ª
Câmara:
Abstenha-se

de contratar diretamente Fundação quando o intuito da avença for a mera
intermediação para a realização de outras contratações ou a administração financeira de
recursos, visto que esses objetos não se coadunam com as atividades mencionadas no inciso
XIII do art. 24 da Lei n 8.666/1993.
(…
Certifique-se,

ao celebrar contratos com base na dispensa de licitação prevista no art. 24, inc.
XIII da Lei nº 8.666/1993, de que o objeto pretendido tem conexão com as atividades de
pesquisa, ensino, extensão ou desenvolvimento institucional, não bastando apenas o fato de
a contratada ser incumbida regimentalmente ou estatutariamente dessas atividades.

167. Os excertos se referem à contratação por meio de dispensa de licitação. Entende-se
que mais grave ainda é celebração de convênio para os mesmos fins e que decorram de
reiterados abusos na utilização dessas fundações, em regra, para terceirizar a gestão sem
a necessidade de realizar licitação para executar os serviços. Outros exemplos podem ser
obtidos nos Acórdãos 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e 679/2009, todos TCU-Plenário.
168. Como assinala Maria Sylvia Di Pietro em “Parcerias na Administração Pública.
Ed. Atlas. 7ª edição, pág. 284-285” a utilização dessas fundações decorre da suposta
eficiência que teriam em gerir os recursos públicos, o que, entretanto, não se comprova:
A

grande dificuldade no exame das entidades de apoio está no propagado (mas ainda não
comprovado) fato de que elas produzem bons resultados para as entidades públicas junto às
quais atuam; por outras palavras, a alegação é a da eficiência. Talvez por isso se fechem
muitas vezes os olhos para a irregularidade de sua situação, que se pode chamar, no
mínimo, esdrúxula. Do ponto de vista jurídico, é difícil enquadrar o tipo de relacionamento
entre a fundação de apoio e a entidade pública beneficiária, provavelmente porque não se
encaixa nas fórmulas conhecidas e disciplinadas pelo Direito.

169. Já sobre a natureza dos serviços prestados, a mesma obra, em sua pág. 286, releva
que geralmente a natureza do acordo é contratual e não de convênio. Todavia, a
utilização forçada do instituto de convênio é optada, pois, em regra, contratos devem ser
precedidos de licitação:
36

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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convênio, os diversos requisitos, sobretudo àqueles relacionados à segurança da
informação, (item 32 deste relatório), bem como a complexidade de desenvolvimento da
aplicação não constituem argumento suficiente para justificar a opção por firmar
convênio em detrimento da celebração de contrato administrativo precedido de licitação.
23. O que deve ser verificado é se o objeto do ajuste geraria benefícios para o
DCT/EB e para o Ifiex de forma a justificar o interesse comum para a sua execução. Não
restou devidamente caracterizada, porém, essa comunhão de vontades entre os dois
partícipes.
24. Nessa relação jurídica, de um lado tem-se a entidade concedente interessada
em obter o Sistema de Incidentes integrado aos outros sistemas necessários ao apoio dos
jogos militares, a fim de que os incidentes ocorridos durante a realização dos jogos sejam
Outro

aspecto a assinalar é que acordos de cooperação celebrados com as entidades de apoio
têm mais a natureza de contratos do que de convênios; seriam contratos de prestação de
serviços ou, mais especificamente, contratos de gestão, sendo que os serviços prestados são
remunerados por meio de taxa de administração. Sendo contratos, não poderiam ser
firmados sem licitação, a menos que se demonstrasse ocorrência de umas das hipóteses de
dispensa ou inexigibilidade de licitação, prevista na Lei 8.666/93. (grifo nosso)

170. Com base na explicação acima, não é possível acatar o argumento de que a via do
convênio era adequada, pelos seguintes pontos:
os
170.1.
serviços prestados são corriqueiros, em nada aderentes aos campos de
ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;
a
170.2.
gama de serviços é extensa, de áreas distintas, o que obrigou a FT a
subcontratar parte dos serviços prestados, ou seja, foi usada como intermediária na
contratação de terceiros sem licitações;
nã
170.3.
o houve aporte financeiro por parte da FT, conforme pode-se notar da
cláusula quinta do convênio (peça 32, p. 28); e
ao
170.4.
contrário do afirmado pelo justificante, o interesse principal da FT era o
recebimento dos valores. Os serviços prestados não eram usufruídos por ela, para suas
finalidades.
5.2 Parecer emitido seria facultativo
171. O justificante aduziu que o parecer jurídico seria opinativo (peça 65, p. 13):
A

doutrina brasileira, tradicionalmente influenciada pela doutrina francesa, prefere manterse fiel à noção de que o parecer jurídico tem sempre caráter opinativo. (MEIRELES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 28° edição, São Paulo: Malheiros, 2003, p. 189).
Esse entendimento encontra respaldo em decisão recente do STF, no julgamento do MS.
24.073.
Aná

lise
172. Conforme explicitado no item 35.5 desta instrução, entende-se ser possível a
responsabilização pela emissão de parecer opinativo quando constatada grave falha.
173. Ademais, para o caso do convênio celebrado com a FT, houve pronunciamento prévio
de unidade da AGU, por meio da Informação Conjur-MD 889/2008 (peça 62, p. 53-58),
sobre a impossibilidade de realização de convênio para execução dos serviços.
174. Todavia, em descumprimento à orientação da AGU (Nota Decor-CGU-AGU 7-2007),
não houve pronunciamento conclusivo da AGU sobre a minuta do convênio.
175. Por essa razão, considera-se passível de responsabilização o parecerista em tela.
Conclusã

o
37

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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solucionados da melhor forma possível. No outro polo dessa relação, encontra-se o Ifiex,
que tem como missão estimular, apoiar e incentivar as atividades de pesquisa, de fomento
científico, tecnológico, de desenvolvimento e financeiro, além daquelas referentes à
inovação para apoiar o Exército Brasileiro, conforme consta do Ofício 109-SCCR/CCIEx.
25. Conforme contido no plano de trabalho do referido convênio (fls. 33-34), as
atividades previstas são tipicamente caracterizadas como prestação de serviços de TI que
se referem, em síntese, ao desenvolvimento do Sistema de Incidentes (implementação de
regras de negócio, personalização de interfaces, concessão de permissões, entre outros
requisitos), à integração do mesmo com outros sistemas, ao treinamento dos usuários e à
implantação da infraestrutura de suporte. Não foram previstas, no entanto, atividades
referentes especificamente ao desenvolvimento de projetos de pesquisa ou de iniciativas de
176. Os serviços prestados pela FT são serviços corriqueiros de diversas e distintas
áreas, uma situação que pode ser classificada como terceirização da gestão e que
evidencia o uso irregular do instituto da fundação de apoio, agravado pela forma de
acordo via convênio (itens 173 e 174).
177. Outros pontos a contrariarem a natureza de convênio adotada foram a ausência de
aporte pela FT, bem como o interesse único dessa em receber os valores prestados (item
180).
178. Apesar de ser considerado opinativo, por conter erro grave, ainda mais após a
emissão da Informação Conjur 889/2008, entende-se passível de responsabilização o Sr.
Euler José Leal dos Reis, em razão da emissão do Parecer 2113/CJ (item 167).
6 Sr. Altair Pedro Pires da Motta
179. Procede-se à análise dos argumentos apresentados pelo Sr. Altair Pedro Pires da Motta,
Consultor Jurídico do Gabinete do Comandante do Exército à época, por meio do
documento de peça 65, p. 4-10, por ter manifestado concordância com o teor do Parecer
2.113/CJ, de 23/12/2009.
6
6.1 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FT
180. O Sr. Altair Pedro Pires da Motta argumentou que existiam interesses recíprocos no
Convênio 658.571 –Siafi (peça 65, p. 8):
Sobreleva

ter em mente, nesse passo, que a convenente, consoante já frisado, é uma Fundação
de Apoio ao Departamento de Educação e Cultura do Exército, conforme Portaria Conjunta
n° 1.297, de 2 de setembro de 2010 (D.O.U. de 3 de setembro de 2010), estando o seu
objetivo social totalmente alinhado com a finalidade do convênio celebrado, estando
caracterizado, de plano, o interesse recíproco em regime de mútua colaboração para a
execução do convênio n° 658.571-Siafi, eis que ao interesse do EB em realizar com sucesso
os V JMM correspondia o interesse da FT em disponibilizar todo seu aparato físico e
técnico na execução das ações de infraestrutura tecnológica, permitindo o aprimoramento
institucional e técnico de seus quadros, estando presentes, pois, os aspectos fundamentais
para a celebração do ajuste de vontade, isto é, o interesse recíproco, a descentralização
física e o regime de mutua cooperação.
Análise

181. A análise aqui apresentada é semelhante a do item 5.1 desta instrução.
182. Conforme demonstrado no item 172, a FT foi utilizada como prestadora de serviços de
diversos tipos e não correlatos.
183. Pela natureza dos serviços prestados, conclui-se que coube a ela o gerenciamento e a
condução administrativa de parte substancial dos V JMM.
38

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

fomento ou de inovação, que constituem a missão institucional do Ifiex.
26. Nesse contexto, constata-se que os interesses do DCT/EB e do Ifiex no âmbito
do Convênio 654.191 - Siafi não são coincidentes, mas antagônicos. Desse modo, a
exemplo do convênio firmado com a FRF, resta caracterizado que o DCT/EB age como
tomador de serviço de desenvolvimento de sistemas, treinamento e suporte enquanto o
Ifiex o executa mediante uma contraprestação financeira, o que caracteriza a inexistência
de interesses recíprocos, requisito essencial para celebração de convênios.
27. Assim sendo, a ausência de interesses comuns entre os partícipes do Convênio
654.191 - Siafi demonstra que a opção pela celebração do convênio nesse caso foi
irregular. Dessa forma, o objeto desse ajuste deveria ter sido adquirido mediante contrato
administrativo, nos moldes da Lei 8.666/1993.
184. O aporte financeiro também foi apenas do Exército Brasileiro, ademais a
organização dos jogos era incumbência desse, e não da FT, o que impõe negativa à tese
de reciprocidade de interesses no convênio (item 180).
185. Não menos grave é o abuso na utilização do instituto da fundação de apoio para fins
diversos do previsto na Lei 8.985/1994, prática reiteradamente combatida pelo TCU, a
exemplo dos Acórdãos 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e 679/2009, todos TCU-Plenário.
186. Assim, o argumento de que houve reciprocidade de interesses na celebração do
convênio não deve prosperar pelas seguintes razões:
os
186.1.
serviços prestados são corriqueiros, em nada aderentes aos campos de
ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;
a
186.2.
gama de serviços é extensa, de áreas distintas, o que obrigou a FT a
subcontratar parte dos serviços prestados, ou seja, a FT foi usada como intermediária
na contratação de terceiros sem licitações;
nã
186.3.
o houve aporte financeiro por parte da FT, conforme se pode notar da
cláusula quinta do convênio (peça 32, p. 28); e
ao
186.4.
contrário do afirmado pelo justificante, o interesse principal da a FT era o
recebimento dos valores. Os serviços prestados não eram usufruídos por ela, para suas
finalidades.
6.2 Limitações operacionais e busca de eficiência
187. Outra razão trazida diz respeito às limitações operacionais que o Exército Brasileiro
teria e uma suposta busca de eficiência advinda do convênio com a FT (peça 65, p. 7):
Ocorre

que, não detendo condições de, por si só, atender com a desejada eficiência as
exigências de um acontecimento internacional de tamanha envergadura, o
Departamento de Educação e Cultura do Exército não tinha alternativa outra que
não fosse a de recrutar os serviços da Fundação Trompowsky, instituição sem fins
lucrativos, a quem cabe, conforme previsão estatutária, exercer atividades
relacionadas com a manutenção parcial ou integral de assistência social,
educacional, cultural, saúde, desenvolvimento esportivo, pesquisa, tecnologia,
direitos humanos e, principalmente, atividades de apoio ao Departamento de
Educação e Cultura do Exército.
Aná

lise
188. O argumento da busca por eficiência geralmente é utilizado para transpor as
regras às quais a Administração Pública está obrigada a seguir. Entretanto, via de regra,
as tentativas de execução orçamentária por outras vias acaba por apresentar os mesmos
vícios que se tentava evitar com a criação de regramentos impostos à Administração
Pública.
39

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

28. Em relação ao Convênio 658.571 - Siafi, a resposta veiculada no Ofício 109 SCCR/CCIEx apenas cita a existência de interesses recíprocos que justificariam a
celebração do convênio firmado entre o Gab Cmt Ex e a FT, mas não demonstra,
especificamente, quais seriam esses interesses. Não se vislumbra qual seria o benefício
para a Fundação Trompowsky decorrente da execução do objeto do convênio a não ser o
recebimento de recursos públicos para manutenção de sua estrutura, ainda que a mesma
não tenha fins lucrativos. Dessa forma, não fica configurado o interesse mútuo dos
partícipes na execução do objeto do aludido convênio.
29. Cabe ressaltar que a ausência de previsão de contrapartida financeira das
entidades convenentes no âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, bem
como o valor simbólico (R$ 1.000,00) estipulado para contrapartida no âmbito do
189. Como assinala Maria Sylvia Di Pietro em “Parcerias na Administração Pública. Ed.
Atlas. 7ª edição, pág. 284-285” a utilização dessas fundações decorre da suposta
eficiência que teriam em gerir os recursos públicos que, entretanto, não se comprova:
A

grande dificuldade no exame das entidades de apoio está no propagado (mas ainda não
comprovado) fato de que elas produzem bons resultados para as entidades públicas junto às
quais atuam; por outras palavras, a alegação é a da eficiência. Talvez por isso se fechem
muitas vezes os olhos para a irregularidade de sua situação, que se pode chamar, no
mínimo, esdrúxula. Do ponto de vista jurídico, é difícil enquadrar o tipo de relacionamento
entre a fundação de apoio e a entidade pública beneficiária, provavelmente porque não se
encaixa nas fórmulas conhecidas e disciplinadas pelo Direito.

190. Já sobre a natureza dos serviços prestados, a mesma obra, em sua pág. 286, releva
que geralmente a natureza do acordo é contratual, e não de convênio. Todavia a
utilização forçada do instituto de convênio é optada, pois, em regra, contratos devem ser
precedidos de licitação:
Outro

aspecto a assinalar é que acordos de cooperação celebrados com as entidades
de apoio têm mais a natureza de contratos do que de convênios; seriam contratos de
prestação de serviços ou, mais especificamente, contratos de gestão, sendo que os
serviços prestados são remunerados por meio de taxa de administração. Sendo
contratos, não poderiam ser firmados sem licitação, a menos que se demonstrasse
ocorrência de umas das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação,
prevista na Lei 8.666/93. (grifo nosso)
191. Ademais, a utilização de suposta eficiência para contornar a legislação não deve
ser tolerado, especialmente quando se falar em evitar licitação pública.
6.3 Avaliação de interesse recíproco deve ser da entidade convenente
192. O justificante também argumentou que a avaliação de reciprocidade de interesses
cabia à convenente (peça 65, p. 9):
Assim

sendo, resta claro que a ausência de expressa afirmação no parecer no tocante a
interesse recíproco não tem na espécie maior significado, visto que a análise considerou a
premissa estabelecida no art. 15 da Portaria Interministerial 127/2008, segundo o qual o
interesse recíproco em regime de mútua cooperação deve ser avaliado pela entidade
proponente.
Aná

lise
193. O justificante invocou o art. 15 da Portaria Interministerial 127/2008, então
vigente. Segue transcrição do trecho de interesse:
40

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Convênio 658.571 reforçam o entendimento de que os recursos recebidos pelas entidades
convenentes são transferidos a título de contraprestação pecuniária pela prestação dos
serviços, uma vez que a parcela de contribuição financeira dessas instituições é nenhuma
(no caso dos dois primeiros convênios) ou irrisória (no caso do último).
30. É comum encontrar, entre os objetivos institucionais dessas entidades, um
grande leque de áreas para sua atuação, a exemplo daquelas ligadas ao fomento científico
e tecnológico, à inovação, à educação, à cultura, à saúde, à pesquisa e extensão, entre
outras. Entretanto, o objeto de um convênio que tenha relação com algumas dessas áreas
não justifica, por si só, a existência de interesses comuns entre essas instituições e órgãos
do Poder Público que ensejem a celebração de convênio. É necessário que esteja
explicitado nos autos do processo que deu origem ao convênio quais são esses interesses,
Art.

15. O proponente credenciado manifestará seu interesse em celebrar instrumentos
regulados por esta Portaria mediante apresentação de proposta de trabalho no SICONV, em
conformidade com o programa e com as diretrizes disponíveis no sistema, que conterá, no
mínimo:
(...)
II

- justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a
proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal e a indicação do
público alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados;

194. O proponente deve, portanto, apresentar justificativa que caracterize a
reciprocidade de interesses. O inciso é particularmente importante no processo de
seleção de candidatos de um “programa”tornado público por órgão ou entidade
concedente.
195. Com efeito, não irá a Administração aceitar qualquer justificativa. Faz parte do
processo de seleção a análise dessa caracterização.
196. Além disso, o caso aqui é distinto. A entidade já estava escolhida (FT). A forma de
acordo é que estava por decidir.
197. Portanto, entende-se que o presente argumento não merece prosperar.
Conclusã

o

198. Os serviços prestados pela FT ao EB são de natureza corriqueira, amplamente
disponíveis no mercado. A via do convênio é bastante inadequada, uma vez que não
houve aporte inicial da fundação e seu interesse era o recebimento de valores pelos
serviços prestados. Ainda mais grave que isso, a FT foi utilizada como intermediária
para a contratação de outros prestadores de serviços sem licitações (item 196).
199. O argumento de que a opção pela FT teve como intuito “buscar eficiência”também
não deve ser acatado. Como citado na doutrina, a situação é esdrúxula, a Administração
busca subterfúgios para fugir dos controles que ela deveria seguir. Controles esses que
foram impostos para resguardar o erário e para instituir a impessoalidade na gestão dos
recursos públicos (itens 198 e 201).
7 Sr. Augusto Heleno Ribeiro Pereira
200. Cabe agora análise sobre as razões de justificativa expostas pelo Sr. Augusto Heleno
Ribeiro Pereira, Chefe do DCT/EB à época, em razão de ter assinado os Convênios
653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF, e 654.191 –Siafi, celebrado entre o
DCT/EB e o Ifiex (peça 66, p.41-52).
41

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

descrevendo os benefícios advindos da execução do objeto que serão obtidos pela entidade
privada sem fins lucrativos, de modo a deixar claro que não se tratam de interesses
antagônicos, o que daria ensejo à situação típica de contrato administrativo, o qual, via
de regra, deve ser precedido de licitação.
31. Ao prestarem os serviços de TI mediante convênio quando, na verdade, os
mesmos deveriam ser adquiridos por meio de contratação, as entidades privadas sem fins
lucrativos estariam gozando de privilégios que não poderiam ser usufruídos pelas demais
empresas de TI, principalmente no que se refere à ausência de obrigatoriedade em se
submeter a prévio processo licitatório para serem escolhidas como prestadoras do serviço.
Em consequência, essa inexistência de competitividade decorrente da ausência de
licitação pode dificultar à Administração na aquisição do serviço em preço inferior ao
7
7.1Existência de pareceres elaborados por assessores
201. O principal argumento trazido pelo Sr. Augusto Heleno Ribeiro Pereira foi que ele,
na então posição de chefe do DCT, não tinha condições de ter todos os conhecimentos
jurídicos e técnicos, especialmente porque, em ambos os convênios, houve pareceres
favoráveis à celebração. A seguir, apresenta-se trecho de sua argumentação (peça 66,
p.47-48):
Neste

ambiente jurídico-normativo, pergunta-se: sob o prisma dos princípios da razoabilidade
e proporcionalidade e, face à grande quantidade de processos e documentos que são
assinados pelo Chefe do Departamento de Ciência e Tecnologia, seria exigível, antes da
assinatura do convênio, verificar se todos os aspectos de natureza técnica e jurídica foram
de fato analisados por seus assessores?
(…
Dessa

forma, é inevitável concluir que, uma vez que todos os órgãos de assessoramento
apontavam para a viabilidade operacional e jurídica do ajuste, não restaria à autoridade
delegada outra conduta senão corroborar os atos até então exarados e assinar o Termo de
Convênio. Neste diapasão, compulsando os autos, verifica-se que os atos exigidos pela
legislação foram produzidos previamente à assinatura do Convênio 658.571-SIAFI e todos
opinavam pela legalidade e viabilidade do ajuste.
Aná

lise
202. O caso não é simples como mencionado pelo justificante. É certo que houve a
emissão do Parecer 143 A5.3 para fundamentar juridicamente o Convênio 653.227 –
Siafi, bem como os Pareceres 240 A5.3 e 520-2009/Vch/Ajur para fundamentarem o
Convênio 654.191, como resume a Tabela 2, integrante do Anexo I desta instrução.
203. Ambos os pareceres opinaram pela legalidade da celebração dos convênios com a
FRF e com o Ifiex.
204. Entretanto, conforme entendimentos apresentado nos itens 35.2 e 35.3 desta instrução,
os pareceres utilizados foram emitidos por assessorias auxiliares. Caberia à AGU o
pronunciamento conclusivo obrigatório de que trata a Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo
único.
205. Os dois convênios foram, portanto, celebrados sem o pronunciamento do órgão
competente para analisar as minutas. Conforme demonstrado no item 35.4 desta
instrução, já houve alerta aos comandos militares sobre a obrigatoriedade da utilização
da AGU como consultoria jurídica. A Nota Decor/CGU/AGU 7/2007 foi emitida após
abusos na utilização irregular de militares como assessores jurídicos, uma vez que a
orientação anterior (Despachos do Consultor-Geral da União 624/2005 e 909/2005)
permitia sua utilização apenas na hipótese de licitações idênticas e repetidas. Ou seja, o
entendimento firmado pela AGU e novamente comunicado aos comandos militares por
42

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

pactuado em eventual convênio.
32. Nesse contexto, a celebração de convênios destituída de interesses recíprocos,
além de ser caracterizada como prática irregular frente à Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, resulta em burla de licitação pública para escolha do prestador
do serviço e, consequentemente, em ausência de contrato administrativo, o que implica a
ausência de controles mais rigorosos que são definidos pela legislação afeta a
contratações.
33. A Lei 8.666/1993, o Decreto 2.271/1997 e a Lei 10.520/2002 estabelecem
mecanismos muito mais rígidos para seleção e remuneração do fornecedor e para
mensuração dos serviços, quando comparados com aqueles previstos na legislação que
rege os convênios. Ademais, em contratos administrativos é obrigatória a previsão das
despacho do então Advogado-Geral da União em 2008 é datado pelo menos de 2005
(peça 89, p. 12).
206. Assim, não há que se falar em desconhecimento das autoridades do Exército
Brasileiro à obrigatoriedade de encaminhamento das minutas de convênio à unidade da
AGU responsável para emissão de parecer conclusivo.
207. Portanto, o justificante não pode utilizar o argumento de que se baseou em
pareceres para fundamentar sua decisão, pois os pareceres que ele deveria ter solicitado,
nos termos da Lei Complementar 73/1993 e da Nota Decor/CGU/AGU 7/2007,
obrigatórios, como determina a Lei 8.666/1993, eram de competência da unidade da
AGU.
208. Logo, conclui-se que o justificante assumiu o risco de assinar os convênios em tela
sem a análise dos pareceristas competentes. Não se exige de altas autoridades os
conhecimentos técnicos e jurídicos minuciosos, mas, nesse caso, a legalidade de seu
procedimento.
209. Não se pode deixar de mencionar que a unidade da AGU se pronunciou, em tese,
sobre a celebração de convênio com a FRF, a qual a Administração foi alertada de sua
ilegalidade por não haver interesses recíprocos no acordo. Os detalhes acerca da
Informação Conjur-MD 889/2008 foram comentados no item 1.2 desta instrução.
210. Ao contrário do que foi afirmado pelo justificante (peça 66, p. 52), o ato da
assinatura do convênio não é ato vinculado. Ainda que houvesse pronunciamento
conclusivo de unidade da AGU, o parecer jurídico não seria vinculante à decisão do
administrador, tampouco os pareceres emitidos pelos assessores jurídicos militares.
211. O administrador está livre para decidir de forma diversa, entretanto assume sua
conduta. No caso em análise, nem mesmo houve o zelo de se amparar pela Consultoria
Jurídica legalmente competente.
7.2Sistema C2 envolveria questão de segurança nacional
212. Outro argumento apresentado refere-se a suposta condição especial do sistema C²,
cujo código fonte estaria alçado à condição de segurança nacional, o que, segundo o
justificante, impossibilitaria que outra instituição o desenvolvesse ou o mantivesse (peça
66, p. 45):
A

tecnologia do Programa C2 Cmb vem sendo desenvolvida, desde os idos de 2002, pela
Força Terrestre, graças à capacidade técnica de seu próprio quadro de engenheiros e
técnicos. Daí, vislumbrou-se a possibilidade de aproveitar esse suporte para desenvolver
novos módulos operacionais e funcionalidades, dentre os quais o Sistema de Tratamento de
Incidentes, com a finalidade de aplicá-los nos V Jogos Mundiais Militares (V JMM). A
simples contratação de empresas especializadas para o desenvolvimento desses módulos se
mostrou inviável, do ponto de vista técnico, principalmente por exigir a implementação de
funcionalidades no core do Programa C 2 Cmb, cujo código fonte é protegido, por conter

43

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

penalidades cabíveis ao fornecedor, conforme disposto no inciso VII do art. 55 da Lei de
Licitações, inexistindo tal previsão na legislação que rege os convênios. Nesse caso, se,
durante o acompanhamento da execução do ajuste, forem identificados desvios ou
irregularidades na prestação de contas, deve o órgão concedente proceder à instauração
de tomada de contas especial.
34. Registre-se, por oportuno, que o TCU, ao longo dos últimos anos, tem envidado
esforços no sentido de difundir as melhores práticas para contratação de serviços de TI
pela Administração Pública Federal, à luz da legislação e da jurisprudência pertinente ao
tema. Como exemplos, pode-se citar a obrigatoriedade do uso da modalidade pregão para
aquisição de bens e serviços de TI comuns, a necessidade de efetivação de pagamentos ao
fornecedor mediante apresentação de resultados verificáveis e mensuráveis, bem como a
divisibilidade do objeto em itens distintos da licitação, sempre que técnica e
informações sensíveis à segurança nacional, e que, por isso, deve permanecer classificado
como sigiloso e sob controle do Exército Brasileiro. Tal assertiva se mostra quase que
impositiva, se considerarmos o risco da suposta empresa contratada adquirir, por força do
cumprimento do contrato, toda a expertise que a instituição Exército Brasileiro levou quase
uma década para desenvolver, tendo aplicado considerável soma de recursos humanos e
financeiros da União para atingir esse patamar. Em um evento que envolveria mais de uma
centena de países, alguns deles alvos compensadores do terrorismo internacional, preservar
o sigilo, em favor do interesse da segurança nacional, é imperativo, e legitimou o
entendimento de que os termos de convênios deveriam contemplar entidades de apoio ao
Sistema de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro. (grifo nosso)
Aná

lise
213. A presente análise é semelhante à constante no item 2.1 desta instrução.
214. Sobre esse ponto, importa frisar que o convênio não apresenta em sua motivação
nenhum aspecto relacionado à suposta classificação sigilosa do sistema como
fundamentação.
215. Nesse sentido, os dados do sistema C² deveriam ter classificação oficial, nos termos
do Decreto 4.553/2002, art. 5º, se esse fosse o caso.
216. Ainda assim, caso os dados fossem realmente considerados sigilosos, o DCT teria a
opção de fornecer base de dados fictícia, o que possibilitaria o trabalho apenas no
código fonte (total ou parcialmente disponibilizado).
217. Nada disso foi feito e, na ausência sequer de indício correlato, não é possível
aceitar tal justificativa, até porque o DCT considerou que o sistema poderia ser mantido
por entidade externa, sem qualquer restrição de acesso formalmente definida quanto aos
artefatos de engenharia de software ou aos dados, nos termos do convênio (peça 36, p.
10-20).
7.3Existência de interesses recíprocos
218. De forma semelhante a outros justificantes, o Sr. Augusto Heleno Pereira também
afirmou que existiam interesses recíprocos nos acordos celebrados:
Assim,

como o Plano de Trabalho estabelecia, como atribuições da FRF e do IFIEx, realizar as
ações de planejamento, pesquisa e desenvolvimento do projeto de Comando e Controle em
Combate e do Sistema de Tratamento de Incidentes para os V JMM, parece claro que estão
aí os interesses recíprocos: de um lado o EB realizar com sucesso as ações de Comando e
Controle dos V JMM e do outro a Fundação e o Instituto que puderam aprimorar o
conhecimento técnico do seu pessoal, além de colaborar com o desenvolvimento
institucional do SCT e ampliar sua expertise, ambos aspectos estritamente alinhados com a
execução do objeto.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

economicamente viável.
35. O resultado de todo esse esforço foi consolidado no âmbito do Acórdão
2.471/2008-TCU-Plenário, bem como deu origem à edição da Instrução Normativa (IN)
SLTI/MP - 4/2008, que regula o processo de contratação de serviços de TI pelos órgãos
integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática
(Sisp), recentemente substituída pela IN SLTI/MP - 4/2010.
36. Em que pese à especificidade de alguns itens contemplados nos planos de
trabalho dos três convênios analisados nesta inspeção, os serviços de TI executados
mediante esses ajustes poderiam ser fornecidos por empresas pertencentes ao mercado de
TI. Caso fossem celebrados contratos administrativos para execução dos objetos
pretendidos, os mesmos deveriam ter seguido os preceitos contidos na Lei 8.666/1993, no
Decreto 2.271/1997 e na Lei 10.520/2002, além dos entendimentos firmados no Acórdão
Aná

lise
219. A análise aqui apresentada é semelhante à apresentada no item 1.3 desta instrução.
220. Conforme item 89 acima, a natureza dos acordos é a prestação de serviços.
Serviços que eram usufruídos pelo EB, sendo que o interesse das convenentes era a
contraprestação pelos serviços (valores pagos). Além disso, o aporte financeiro inicial foi
feito pelo EB, somente.
Conclusã

o

221. Apesar de existirem pareceres de assessores concluindo pela viabilidade jurídica dos
convênios com a FRF e com o Ifiex, entende-se que os mesmos não são excludentes de
responsabilidade dos signatários dos convênios citados (item 212).
222. Primeiramente, não foi ouvida a unidade legalmente responsável pela emissão conclusiva
de parecer jurídico sobre as minutas dos convênios. Para o caso do convênio com a FRF,
ainda houve parecer de órgão da AGU alertando sobre a impossibilidade da via do
convênio (item 215).
223. Assim, o gestor assumiu o risco de assinar os convênios, descumprindo orientação
da AGU (Nota Decor/CGU/AGU 7/2007) ao fundamentar sua decisão em pareceres do
próprio Exército Brasileiro (item 217).
224. Sobre a suposta classificação sigilosa do sistema C², não há nada do termo do
convênio nesse sentido. A classificação de dados, informações ou sistema como sigilosos
depende de aprovação prévia, e da consequente assunção de diversas obrigações, nos
termos do Decreto 4.553/2002 (itens 225 e 227).
225. Por fim, não é possível considerar a existência de interesses recíprocos na
celebração dos Convênios 653.227 –Siafi e 654.191 –Siafi pelas razões já expostas nos
itens 89 e 230 desta instrução.
226. Assim, conclui-se pela rejeição das razões de justificativa do Sr. Augusto Heleno
Ribeiro Pereira.
8 Sr. Joaquim Silva e Luna
227. A seguir, serão analisadas as razões de justificativa do Sr. Joaquim Silva e Luna,
Chefe do Gabinete do Comandante do Exército à época, por ter assinado o Convênio
658.571 –Siafi, firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação
Trompowsky (peça 65, p. 34-39).
8
8.1 Existência de pareceres elaborados por assessores
45

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2.471/2008-TCU-Plenário.
37. Diante disso, a opção indevida pela celebração de convênios em detrimento da
celebração de contratos, além de constituir irregularidade por si só, impossibilitou que
fossem observadas essas boas práticas de contratação de serviços de TI.
Serviços comuns executados mediante convênio
28. Outro ponto que merece ser destacado é o fato de que alguns dos serviços de TI
prestados no âmbito dos convênios analisados são considerados comuns e, considerando a
inexistência de interesse recíprocos entre os partícipes, deveriam ser contratados mediante
prévia licitação na modalidade pregão.
29. No caso do Convênio 654.191 - Siafi, o projeto básico do Sistema de Incidentes
explicita, no item 6.1 (metodologia de desenvolvimento – fl. 44v), que seria adotado o
processo de desenvolvimento incremental através da utilização de versões evolutivas do
228. De forma semelhante ao Sr. Augusto Heleno Pereira, o Sr. Joaquim Silva e Luna
argumentou que sua decisão se embasou nos pareceres emitidos previamente e que não
detinha condições para proceder de forma diversa (peça 65, p. 36):
8.

Neste ambiente jurídico-normativo, pergunta-se: sob o prisma dos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade e, face à grande quantidade de processos e documentos
que são assinados pelo Chefe de Gabinete (em torno de 5 mil/ano), seria exigível, antes da
assinatura do convênio, verificar se todos os aspectos de natureza técnica e jurídica foram
de fato analisados por seus assessores? A resposta, razoável, é não!
9.
É preciso compreender que a autoridade delegada assina o Convênio com base nos
subsídios e documentos elaborados por suas Assessorias. A assinatura é o ato derradeiro
que deriva de vários outros, produzidos no curso do processo, como análise e aprovação do
plano de trabalho e parecer jurídico conclusivo.
10.
Dessa forma, é inevitável concluir que, uma vez que todos os órgãos de assessoramento
apontavam para a viabilidade operacional e jurídica do ajuste, não restaria à autoridade
delegada outra conduta senão corroborar os atos até então exarados e assinar o Termo de
Convênio.
Aná

lise
229. O parecer jurídico utilizado para embasamento da decisão foi o Parecer 2.113/CJ
(peça 32, p.23-24). Além desse, também foi emitido documento intitulado “Justificativa
técnica para a celebração do Convênio” de autoria do Sr. José Maria Fernandes de
Amorim, então ordenador de despesas do Gabinete do Comandante do Exército (peça 32,
p. 11-13).
230. De forma semelhante ao Sr. Augusto Heleno Pereira, o Sr. Joaquim Silva e Luna
assumiu o risco de assinar o Convênio 658.571 –Siafi sem a emissão do parecer
legalmente estipulado, o da unidade da AGU.
231. Como informado no item 35.4 desta instrução, o Comando do Exército já havia sido
notificado da obrigatoriedade de análise conclusiva das minutas de convênio por parte
da AGU.
232. Dessa forma, não é prudente acatar o argumento de que a decisão foi embasada
em pareceres de assessores, pois o justificante tomou a decisão da legalidade para si, ao
abdicar do parecer jurídico obrigatório, o proveniente de unidade da AGU.
8.2 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FT
233. O justificante também defendeu a reciprocidade de interesses na celebração do
convênio (peça 65, p. 39):
46

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

sistema. Essa forma de desenvolvimento de software, que se baseia na produção de
diversas versões com acréscimo de funcionalidades em cada uma delas e na construção de
diversos artefatos de software, é bastante conhecida no mercado de empresas que prestam
esse tipo de serviço, sendo o Rational Unified Process (RUP) o principal exemplo desse
tipo de processo.
30. Em relação ao Convênio 658.571 - Siafi, apesar de não existir projeto básico,
as etapas “e” e “l” do cronograma físico de execução que integra o Plano de Trabalho
(fls. 16-17, anexo 9) consistem na prestação de serviços de TI relacionados à formulação e
manutenção do conteúdo, bem como ao suporte do Portal Rio 2011. Cabe ressaltar, que,
para auxiliar na execução dessas atividades, existem diversos frameworks para
desenvolvimento de portais web, a exemplo do gerenciador de conteúdo Joomla
16.

Ressalte-se que, a Fundação Trompowsky é enquadrada como Fundação de Apoio ao
Departamento de Educação e Cultura do Exército, órgão responsável pelo ensino, pesquisa,
cultura e desporto, no âmbito do EB, sendo responsável por todo o planejamento e execução
de ensino à distância da Força e, para tanto, possui um corpo técnico altamente qualificado
e uma invejável infraestrutura de TI e suporte para o ensino à distância.
17.
Desta feita, uma vez que o Plano de Trabalho estabelecia, como atribuições da Fundação,
a realização das ações de planejamento, pesquisa, projetos culturais e de comunicação
social para os 5º JMM, entendi residirem aí os interesses recíprocos: de um lado o EB
realizar com sucesso as ações de comunicação e marketing dos 5º JMM e do outro a
Fundação que pôde aprimorar o conhecimento técnico do seu pessoal, além de
disponibilizar e ampliar sua infraestrutura física de transmissão de dados para a execução
do objeto.
Aná

lise
234. A análise aqui apresentada se assemelha a do item 5.1 desta instrução.
235. As atividades constantes do plano de trabalho da Fundação Trompowsky,
consideradas corriqueiras, são (peça 32, p. 37-39):
recrutamento
235.1.
e seleção de profissionais;
elaboraçã
235.2.
o de planos de comunicação de marketing;
formulaçã
235.3.
o e manutenção do portal dos jogos;
provimento
235.4.
de infraestrutura de comunicação (rede banda larga, telefones móveis e
conexão 3G);
criaçã
235.5.
o de peças gráfica e material audiovisual;
serviç
235.6.
os profissionais de estilistas;
campanha
235.7.
publicitária;
serviç
235.8.
os técnicos na área de TI;
cr
235.9.
iação do mascote dos jogos; e
235.10. treinamento da força de trabalho.
236. Portanto, nota-se que FT foi designada a realizar ampla gama de serviços em áreas
distintas e não correlatas.
237. A FT é classificada como fundação de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994. Logo,
suas atividades à instituição apoiada estão restritas a projetos de ensino, pesquisa e
extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.
238. A jurisprudência do TCU é amplamente contrária à utilização de fundação de
apoio para atividades corriqueiras, a exemplo dos Acórdãos 6/2007, 290/2007,
1.507/2008 e 679/2009, todos TCU-Plenário.
239. Doutrina sobre o tema também foi apresentada nos itens 178 e 179 desta instrução.
240. Com base na explicação acima, não é possível acatar o argumento de que a via do
convênio era adequada, pelos seguintes pontos:
47

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

(http://www.joomla.org) que, inclusive, é livre e de código aberto.
31. Dessa forma, entende-se que tais serviços atendem a protocolos, métodos e
técnicas pré-estabelecidas e conhecidas e a padrões de desempenho e qualidade que
podem ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado,
enquadrando-se na definição de bens e serviços comuns contida no parágrafo único do
art. 1º da Lei 10.520/2002. Ademais, tais serviços são costumeiramente prestados por
empresas pertencentes ao mercado de TI, não requerendo esforços de natureza
predominantemente intelectual, onde a arte e a racionalidade humana são essenciais para
a sua execução satisfatória.
32. Nesse contexto, vale trazer os entendimentos I, II e III da Nota Técnica 2/2008TCU/Sefti, que aborda o uso do pregão para aquisição de bens e serviços de TI, conforme
os
240.1.
serviços prestados eram corriqueiros, em nada aderentes aos campos de
ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;
a
240.2.
gama de serviços era extensa, de áreas distintas, o que obrigou a FT a
subcontratar parte dos serviços prestados, ou seja, foi usada como intermediária na
contratação de terceiros;
nã
240.3.
o houve aporte financeiro por parte da FT, conforme se pode notar da
cláusula quinta do convênio (peça 32, p. 28); e
ao
240.4.
contrário do afirmado pelo justificante, a FT tinha interesse no recebimento
dos valores. Os serviços prestados não eram usufruídos por ela, para suas finalidades.
Conclusã

o
241. A via do convênio não era adequada, a FT atuou como prestadora de serviços
corriqueiros de diversos tipos. O uso da FT se enquadra nos casos de abuso na utilização
de fundação de apoio para terceirização da gestão e fuga dos controles administrativos
(itens 248, 249 e 250).
242. O Sr. Joaquim Silva e Luna abdicou do parecer jurídico obrigatório, proveniente de
unidade da AGU, assumindo o risco pela legalidade do Convênio 658.571 –Siafi,
celebrado com a FT (itens 240 e 242).
243. Por esta razão, conclui-se pela rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo
Sr. Joaquim Silva e Luna.
9 Sr. Edival Ponciano de Carvalho
244. A seguir, serão analisadas as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Edival
Ponciano de Carvalho (peça 72, p. 2-11), presidente da FRF à época dos fatos, por ter
assinado o Convênio 653.227 –Siafi, firmado entre o DCT/EB e a FRF.
9
9.1 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FRF
245. O Sr. Edival Ponciano de Carvalho apresentou a FRF e aduziu pela existência de
interesses recíprocos entre essa e o Exército Brasileiro (peça 72, p. 3-9):
Neste

contexto, a Fundação Ricardo Franco (FRF), fundação de Apoio ao Instituto Militar de
Engenharia (IME), instituição de natureza cientifica e tecnológica e organização militar
diretamente subordinada ao DCT, é entidade formada por personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial,
encontrando-se legalmente constituída com base na Lei das Fundações (Lei n° 8.958, de
20.12.1994) e devidamente credenciada e registrada perante Os Ministérios da Educação e
da Ciência e Tecnologia (MCT).

48

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

transcrito a seguir:
Entendimento   I.  A   licitação   de   bens   e   serviços   de   tecnologia   da   informação
considerados   comuns,   ou   seja,   aqueles   que   possuam   padrões   de   desempenho   e   de
qualidade   objetivamente   definidos   pelo   edital,   com   base   em   especificações   usuais   no
mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade Pregão, preferencialmente
na forma eletrônica. Quando, eventualmente, não for viável utilizar essa forma, deverá ser
anexada a justificativa correspondente (Lei nº 10.520/2002, art. 1º; Lei nº 8.248/1991, art.
3º, § 3º; Decreto nº 3.555/2000, anexo II; Decreto nº 5.450/2005, art. 4º, e Acórdão nº
1.547/2004 ­ Primeira Câmara; Acórdão nº 2.471/2008­TCUPlenário, item 9.2.1)
Entendimento II. Devido à padronização existente no mercado, os bens e serviços
(…
É

importante fazer breves considerações sobre o Sistema de Comando e Controle (C²) do
Exército Brasileiro. Em nível tático e operacional, está calcado no Programa Comando e
Controle em Combate (C² Cmb). Trata-se de um sistema com alto nível de complexidade
técnica, muito superior às tradicionais sistemas utilizados em aplicações comerciais e
públicas, devido a necessidade de satisfazer requisitos militares de robustez, confiabilidade,
desempenho e segurança da informação, particularidades atinentes as operações militares.
(…
Nesta

órbita, vislumbrou-se o interesse recíproco no convênio, visto que o DCT buscando,
constantemente, o aperfeiçoamento e a ampliação dos projetos de interesse da Força
Terrestre, identificou, na proposta do já citado convênio, uma excelente oportunidade de
aprofundamento e aumento do escopo do Projeto C² Cmb, o Comitê de Planejamento
Operacional (CPO) RIO-2011, por sua vez, veria satisfeita a sua necessidade de
desenvolvimento de um Sistema de C² adequado aos V JMM e a FRF seria a entidade capaz
de realizar as pesquisas e ações adequadas para conceber, desenvolver e implantar a
Sistema de Comando e Controle para os V Jogos Mundiais.
Aná

lise
246. Conforme mencionado no item 74, os serviços prestados pela FRF incluíram várias
áreas, inclusive administrativas e de terceirização da gestão, como realização de
licitações, fiscalização e acompanhamento de contratos.
247. Portanto, constata-se o uso de fundação de apoio para atividades rotineiras, em
muito distintas das atividades previstas na Lei 8.958/1994.
248. O convênio foi previsto com aporte financeiro apenas do EB, conforme item 71.
249. Assim, a FRF era prestadora de serviços, interessada da remuneração por sua
prática. Logo, o acordo deveria ter sido celebrado pelo instrumento do contrato, o que,
em regra, envolve necessidade prévia de licitação pública.
250. Portanto, entende-se que o argumento de reciprocidade de interesses na celebração do
convênio não deve ser aceito.
9.2 Houve aprovação do Exército Brasileiro
251. Outro argumento apresentado é de que o convênio foi aprovado pela coordenação dos
jogos, após análise da Assessoria Jurídica do DCT (peça 72, p. 10):
Repise-se

que, no caso em tela, a tramitação do Convênio 635.227 seguiu o estabelecido na
Portaria 127/2008 e nas IG 10-48. Após apreciação da Coordenação dos V JMM e,
principalmente, após a análise da Assessoria Jurídica do Departamento de Ciência e
Tecnologia, que opinou pela legalidade e viabilidade da avença, foi assinado pelas partes,
DCT e FRF, o já referido convenio.
Aná

lise
49

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de tecnologia da informação geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré­
estabelecidos   e   conhecidos   e   a   padrões   de   desempenho   e   qualidade   que   podem   ser
objetivamente   definidos   por   meio   de   especificações   usuais   no   mercado.   Logo,   via   de
regra, esses bens e serviços devem ser considerados comuns para fins de utilização da
modalidade Pregão. (Lei nº 10.520/2002, art. 1º; Acórdão nº 2.471/2008­TCU­Plenário,
item 9.2.2)
Entendimento III. Serviços de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual
não podem ser licitados por meio de pregão. Tal natureza é típica daqueles serviços em
que a arte e a racionalidade humanas são essenciais para sua execução satisfatória. Não
se   trata,   pois,   de   tarefas   que   possam   ser   executadas   mecanicamente   ou   segundo
252. Embora haja presunção de legalidade, o caso prático pode indicar vícios. O
argumento de que uma vez aprovado pela Administração Pública isenta o particular com
ela relacionado de todas as responsabilidades não deve prosperar no caso em tela.
253. A FRF é entidade de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994. Portanto seu presidente
deve saber, como principal conhecimento administrativo, em que condições a entidade
que preside pode ser contratada.
254. Nesse sentido, dirigentes de entidades do terceiro setor, ao decidir celebrar
convênios com a Administração Pública, devem saber que condições precisam ter para
gerenciar recursos públicos. Esse conhecimento faz parte de seu negócio, não sendo
adjacente à sua gestão.
255. De forma complementar, não deve a fundação se beneficiar de forma indevida de
erro da Administração. Considera-se que tinha o dever de notificar o EB sobre a
inadequação da celebração do convênio.
Conclusã

o

256. A FRF atuou como prestadora de serviços no âmbito do Convênio 653.227 –Siafi.
Os serviços prestados envolviam atividades típicas de gestão pública, como realização de
licitações e fiscalização e acompanhamento de contratos. O interesse da FRF no acordo
era a contraprestação financeira pelos serviços realizados. Além disso, verifica-se o
desvirtuamento do instituto da fundação de apoio (itens 256, 257 e 259).
257. Também não é possível acatar o argumento de que o convênio havia sido aceito pela
Administração, uma vez que é obrigação dos dirigentes de entidades proponentes saber
em que condições suas entidades podem celebrar convênios com o poder público, pois
esse é seu “negócio”básico. Além disso, não deve o particular se beneficiar
irregularmente de erro praticado pelo poder público (itens 264 e 265).
258. Conclui-se, portanto, pela rejeição das razões de justificativa do Sr. Edival Ponciano de
Carvalho.
10 Sr. Léo José Schneider
259. Os argumentos apresentados pelo Sr. Léo José Schneider (peça 67, p. 36-44), então
presidente do Ifiex, por ter assinado o Convênio 654.191 –Siafi, são analisados a seguir:
10
10.1 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e o Ifiex
260. Inicialmente, o Sr. Léo José Schneider apresentou o Ifiex, para depois concluir pela
reciprocidade de interesses (peça 67, p. 39/41):
Neste

contexto, o IFIEX é uma entidade civil associativa, enquadrada no inciso I do art. 44
do Código Civil Brasileiro (Lei n° 10.406, de 10.01.2002), como ente de personalidade

50

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

protocolos, métodos e técnicas preestabelecidos e conhecidos. (Lei 8.666/1993, art. 46,
caput;   Acórdão   2.172/2008­TCU­Plenário,   declaração   de   voto;   Acórdão   2.471/2008­
TCU­Plenário, item 9.2.3).
33. Por essas razões, entende-se que os serviços citados nos itens 31 e 32 deste
relatório, que foram adquiridos por meio dos Convênios 654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi,
são comuns, vez que são executados mediante técnicas e métodos pré-estabelecidos e
conhecidos no mercado. Nesse sentido, tais serviços deveriam ter sido contratados
mediante licitação prévia na modalidade pregão, evitando-se a prestação dos mesmos por
entidades privadas sem fins lucrativos mediante convênio.
Critérios de auditoria
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, igualmente dotado de autonomia
administrativa, financeira e patrimonial, instituído por tempo indeterminado e regido por
Estatuto próprio, registrado no 2° Ofício de Registro das Pessoas Jurídicas da Brasília DF, sob o número 00.00.63.611, em 30.12.2008.
Entidade
potencializadora da capacidade do Exército Brasileiro de desenvolver projetos
tecnológicos estratégicos, o IFIEX tem por missão estimular, apoiar e incentivar as
atividades de pesquisa, de fomento à inovação científica e tecnológica, e de
desenvolvimento institucional, visando apoiar o Exército Brasileiro e, mais particularmente
o DCT, na busca de soluções que possibilitem atingir os objetivos indicados no Plano
Básico de Ciência e Tecnologia (PBCT), conforme estatuído no art. 5° de seu Estatuto
Social.
(…
Isto

posto, urge enfatizar que no âmbito do Exército Brasileiro, cabe ao DCT gerenciar o
desenvolvimento do Programa C² Cmb. Ao IFIEX, dentro do programa, coube o
desenvolvimento do Sistema de Tratamento de Incidentes e a sua integração com o conjunto
do programa C2 em Combate, objetivo que foi cumprido integralmente.
Nessa
órbita, vislumbrou-se o interesse recíproco nos ajustes, visto que o DCT busca,
constantemente, o aperfeiçoamento e a ampliação dos projetos de interesse da Força
Terrestre, o Comitê de Planejamento Operacional (CPO) RIO-2011 veria satisfeita a sua
necessidade de um Sistema de C2 adequado aos V JMM e, para caracterizar a máxima
adequação do Programa C2 Cmb aos V JMM, vislumbrou-se a necessidade de
desenvolvimento de um sistema capaz de relatar em tempo real qualquer tipo de
eventualidade. Este módulo foi denominado Sistema de Tratamento de Incidentes e tendo-se
em vista os objetivos e finalidades estatutárias do IFIEX, particularmente na atividade de
fomento à inovação científica e tecnológica e de desenvolvimento institucional, tal entidade
mostrou-se legalmente apta a participar na promoção do desenvolvimento do Sistema de
Tratamento de Incidentes do Projeto de Comando e Controle dos V JMM. (grifo nosso)
Aná

lise
261. Conforme relatado nos itens 75 e 76 desta instrução, os serviços prestados pelo
Ifiex podem ser considerados típicos de engenharia de software. Também foram
observadas atividades de treinamento e suporte.
262. Os valores inicialmente previstos previam apenas aporte do EB (item 73). Portanto,
o interesse do Ifiex era a remuneração pelos serviços prestados. O Ifiex não é usuário do
sistema C², não se podendo, portanto, caracterizar interesses recíprocos.
Conclusã

o

263. O Convênio 654.191 –Siafi, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, tem a natureza de
prestação de serviços típicos de engenharia de software. Portanto, o instrumento
adequado seria o contrato. Ademais, os valores inicialmente previstos foram aportados
51

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

a) Art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
b) Acórdãos 68/1997-1ª Câmara, 898/2004-2ª Câmara, além dos Acórdãos
69/1999, 458/2004 e 1.470/2004, todos do Plenário;
c) Art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002;
d) Entendimentos I, II e III da Nota Técnica 2/2008-Sefti/TCU.
Evidências
a) Termos dos Convênios 653.227 - Siafi (fls. 21-29, anexo 7), 654.191 - Siafi (fls.
8-18, anexo 8) e 658.571 - Siafi (fls. 75-82, anexo 9);
b) Planos de Trabalho dos Convênios 653.227 - Siafi (fls. 30-45, anexo 7),
654.191 - Siafi (fls. 19-27, anexo 8) e 658.571 - Siafi (fls. 82-90, anexo 9);
c) Parecer Jurídico 143 A5.3 (fls. 16-18, anexo 7);
d) Ofício 109-SCCR/CCIEx (fls. 88-95);
apenas pelo EB e o Ifiex não é usuário do sistema C², não tendo interesse direto em seu
aprimoramento (itens 271 e 272).
11 Sr. José Maria Fernandes de Amorim
264. A seguir, serão analisados os argumentos do Sr. José Maria Fernandes de Amorim,
ordenador de despesas do Gabinete do Comandante do Exército à época dos fatos, por
ter elaborado o documento “Justificativa técnica para a celebração do convênio” acerca
do Convênio 658.571 –Siafi, celebrado com a FT (peça 25, p. 15-25).
11
11.1 Avaliação de interesse recíproco deve ser da entidade convenente
265. Inicialmente o Sr. José Maria Fernandes de Amorim argumentou que a avaliação de
reciprocidade de interesses deveria ter sido feita pela entidade convenente, no caso a FT
(peça 65, p. 22-24):
Neste

sentido, o art. 15 da Portaria 127/2008, é claro ao estabelecer que caberia à Fundação
proponente, no escopo de seu Plano de Trabalho, demonstrar a presença do interesse
recíproco em regime de mútua cooperação. E, como dito anteriormente, a análise do Plano
de Trabalho não deixa dúvidas quanto à presença do regime de mútua cooperação que
permeou a execução do objeto do convênio. Vale destacar que, o fato de, no processo, não
haver detalhamento específico, de quais seriam os interesses recíprocos, não permite a
conclusão de que eles não existam, ou seja, esta suposta falha formal não afasta a
legalidade e a legitimidade do convênio, vez que claramente estão presentes o interesse
recíproco e o regime de mútua cooperação na execução do objeto da avença.
(...)
Acresça-se,

por relevante que, a Fundação Trompowsky é uma das maiores formadoras de força
de trabalho por EAD do país, sendo a responsável por toda a infraestrutura de ensino à
distância do EB, já tendo capacitado dezenas de milhares de alunos, no país e no exterior.
(…
Sobre

este aspecto cumpre esclarecer que, conforme Termo Aditivo 01/2011 a contrapartida do
convênio foi alterada para R$ 340.200,00 (trezentos e quarenta mil e duzentos reais)
diferente, portanto, do valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais) como consta da instrução
técnica.
Aná

lise
266. O argumento aqui apresentado é o mesmo do item 6.3 da presente instrução.
267. O justificante invoca o art. 15 da Portaria Interministerial 127/2008, então vigente.
Segue transcrição do trecho de interesse:
52

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

e) Informação - MD/Conjur 889/2008 (fls. 96-98).
Causas
a) Interpretação equivocada das normas relativas à celebração de convênios.
Conclusão
34. Ante o exposto, conclui-se que os três convênios objetos desta inspeção foram
celebrados indevidamente, diante da não comprovação de interesses recíprocos entre os
partícipes. Na verdade, as entidades concedentes e convenentes agiram como se fossem
partes em um contrato administrativo, na qualidade de tomador e prestador de serviços,
respectivamente.
35. Ademais, detectou-se que alguns serviços de TI, que fazem parte dos objetos
Art.

15. O proponente credenciado manifestará seu interesse em celebrar instrumentos
regulados por esta Portaria mediante apresentação de proposta de trabalho no SICONV, em
conformidade com o programa e com as diretrizes disponíveis no sistema, que conterá, no
mínimo:
(...)
II

- justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a
proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal e a indicação do
público alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados;

268. O proponente deve, portanto, apresentar justificativa que caracterize a
reciprocidade de interesses. O inciso é particularmente importante no processo de
seleção de candidatos de um “programa”tornado público por órgão ou entidade
concedente.
269. Com efeito, não irá, a Administração, aceitar qualquer justificativa. Faz parte do
processo de seleção a análise dessa caracterização.
270. Além disso, o caso aqui é distinto. A entidade já estava escolhida (FT), a forma de
acordo é que estava por decidir.
271. Portanto, entende-se que o presente argumento não merece prosperar.
11.2 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FT
272. O justificante também aduziu pela existência de interesses recíprocos no acordo
(peça 65, p. 23):
Importante

lembrar que, esta é a lógica da participação das entidades privadas sem fins
lucrativos em convênios, qual seja, apoiar as ações governamentais e, ao mesmo tempo,
aprimorar, aperfeiçoar ou expandir sua capacidade de desenvolver projetos em
cooperação com as entidades públicas.
E
foi exatamente neste sentido que ocorreu a participação da Fundação Trompowsky na
execução do Convênio 658.571-SIAFI, cooperando para o sucesso dos 5° JMM, ao mesmo
tempo em que promovia o desenvolvimento e evolução dos seus quadros de nível técnico e
de nível superior, principalmente no aperfeiçoamento de sua equipe de desenvolvimento de
portais de alto desempenho, e da equipe responsável pelo ensino à distância, o que lhe
permitirá um melhor apoio ao sistema de ensino do EB, além de credenciar seu corpo
técnico para atender às demandas de capacitação de pessoal da Administração Federal,
Estadual e Municipal visando aos grandes eventos de interesse nacional que se aproximam
tais como: RIO + 20; Encontro Mundial da Juventude Católica; Copa do Mundo e
Olimpíadas 2016; eventos que serão realizados na cidade do Rio de Janeiro.
Por
todo o exposto, restou demonstrado que o Convênio 658-571-SIAFI foi celebrado respeitando a legislação vigente e estava revestido do fundamento legal que o autoriza, qual
seja o interesse recíproco em regime de mútua cooperação entre os partícipes. (grifo nosso)

53

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

dos convênios analisados, são considerados comuns segundo a Lei 10.520/2002, isto é,
atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidas e conhecidas e a padrões de
desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de
especificações usuais no mercado.
36. Diante disso, faz-se oportuno determinar ao órgão máximo do Exército, isto é, o
Comando do Exército, para que oriente suas unidades subordinadas a não repetirem as
irregularidades relatadas neste achado de auditoria.
Propostas de encaminhamento
37. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a:
1.1. se absterem de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
Aná

lise
273. A análise apresentada aqui se assemelha a elaborada no item 5.1 desta instrução.
274. Conforme demonstrado, os serviços prestados pela FT foram simples e corriqueiros, a
exemplo do recrutamento e seleção de profissionais; criação de peças gráficas;
campanha publicitária; criação de portal; e treinamento da força de trabalho.
275. Portanto, o acordo envolvia a prestação de serviços de diversas áreas. Logo, deveria
ter sido realizado contrato, o que pressupõe a realização de licitação prévia.
276. Ademais, a FT é entidade de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994, e sua contratação
deveria se restringir às áreas definidas em lei, a saber: de ensino, pesquisa e extensão e
de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.
277. O abuso na utilização de fundações de apoio para execução de serviços diversos, o
que pode caracterizar terceirização de gestão é assunto recorrente na jurisprudência do
TCU, a exemplo dos Acórdãos 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e 679/2009, todos TCUPlenário.
278. Com base na explicação acima, não é possível acatar o argumento de que a via do
convênio era adequada, pelos seguintes pontos:
os
278.1.
serviços prestados eram corriqueiros, em nada aderentes aos campos de
ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;
a
278.2.
gama de serviços era extensa, de áreas distintas, o que obrigou a FT a
subcontratar parte dos serviços prestados, ou seja, foi usada como intermediária na
contratação de terceiros;
nã
278.3.
o houve aporte financeiro por parte da FT, conforme se pode notar da
cláusula quinta do convênio (peça 32, p. 28); e
ao
278.4.
contrário do afirmado pelo justificante, a FT tinha interesse no recebimento
dos valores. Os serviços prestados não eram usufruídos por ela, para suas finalidades.
Conclusã

o

279. O argumento de que a comprovação da reciprocidade de interesses era uma
incumbência da convenente não pode ser acatado, uma vez que é dever da Administração
checar essas justificativas. Certamente, não deve a Administração Pública aceitar
qualquer tipo de alegação de reciprocidade (itens 278 e 279).
280. A via do convênio não era legal, uma vez que a FT atuou como prestadora de
serviços e intermediária na contratação de outros prestadores de serviço; o aporte inicial
foi do EB, bem como foi somente deste o interesse pela execução dos serviços. O
interesse da FT era o recebimento dos valores pelos serviços prestados (item 288).
281. Por esta razão, consideram-se rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelo
Sr. José Maria Fernandes de Amorim.
54

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

partícipes quando os objetos envolverem a aquisição de bens e serviços de TI, em atenção
ao art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
1.2. contratarem os serviços de TI considerados comuns mediante prévia licitação
realizada na modalidade pregão, evitando a sua execução mediante convênio, em atenção
ao art. 1º, parágrafo único da Lei 10.520/2002.
2. Dar ciência ao DCT/EB de que a ausência de interesses recíprocos entre os
partícipes identificada, nos convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, afronta o art. 1º, §
1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
3. Dar ciência ao Gab Cmt Ex de que a ausência de interesses recíprocos entre os
partícipes, identificada no Convênio 658.571 - Siafi, afronta o art. 1º, § 1º, inciso VI da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.

12 Sr. Antônio Carlos Guelfi
282. A seguir, são analisadas as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Antônio
Carlos Guelfi, Diretor Administrativo da FT à época dos fatos, por ter assinado o
Convênio 658.571 –Siafi, firmado pelo Gabinete do Comandante do Exército (peça 67, p.
24-35).
12
12.1 Existência de interesses recíprocos entre o Exército Brasileiro e a FT
283. O Sr. Antônio Carlos Guelfi apresentou basicamente uma única linha de
argumentação, a de que havia interesses recíprocos na celebração do convênio.
Inicialmente, apresentou a FT, para depois comentar sobre os preparativos da
celebração do convênio e concluir pela reciprocidade de interesses (peça 67, p. 27/29):
Vale

enfatizar que a Fundação Trompowsky é uma entidade jurídica de apoio ao
Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx), órgão responsável pelo ensino,
pesquisa, cultura e desporto, no âmbito do EB (Exército Brasileiro). A ele está subordinado
o Centro de Capacitação Física do Exército (CCFEx), que congrega a Escola de Educação
Física do Exército, a Comissão de Desporto do Exército (CDE) e o Instituto de Pesquisas e
Capacitação Física do Exército (IPCFEx), órgãos normativos de elaboração da
metodologia de educação física aplicada na instituição, de pesquisa nessa área e de preparo
de equipes desportivas do EB para competições nacionais e internacionais. Isto por si só
demonstra, de forma cabal, a convergência de interesses.
Assim
é que em sucessivas reuniões preliminares para tratar da execução dos V Jogos
Mundiais Militares, das quais participaram, dentre outros - autoridades militares das
Forças Armadas, a direção do Comitê de Planejamento Operacional (CPO) dos citados
jogos, membros do Conselho Diretor da Fundação Trompowsky —esta entidade manifestou
o seu interesse em participar do megaevento, por entender estar amparada no seu Estatuto.
(...)
A

análise do Plano de Trabalho encaminhado pela Fundação demonstra o desejo desta
entidade em celebrar o convênio, que agregaria valores no campo do ensino, da pesquisa,
do desporto e na área de tecnologia da informação para futuros eventos desta natureza que
vão ocorrer no município do Rio de Janeiro e em outras áreas do país.
Com
o Plano de Trabalho aprovado pelo Gabinete do Comandante do Exército também ficam
caracterizados a mútua cooperação e o interesse recíproco entre as partes celebrantes.
Acresça-se,
por relevante, que a Fundação Trompowsky é uma das grandes formadoras de força
de trabalho por EAD do país, sendo a responsável por toda a infraestrutura de ensino à
distância do EB, já tendo capacitado um enorme contingente.
284.Mais adiante, o justificante informou que a FT também tinha interesse na celebração do
convênio porque capacitaria seus funcionários (peça 67, p. 31):

55

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

21.2 Detalhamento insuficiente dos custos envolvidos na celebração dos convênios
4. Em decorrência do relato contido no item 3.2 da seção três do relatório de
levantamento de auditoria elaborado pela equipe de fiscalização no âmbito do TC
016.002/2010-5 (fls. 40-48), executou-se procedimento de auditoria com o objetivo de
verificar se o orçamento estimado para execução dos objetos dos convênios estava
suficientemente detalhado, conforme preconiza o art. 1º, § 1º, inciso XX da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
Convênio 653.227 - Siafi
5. No que diz respeito ao Convênio 653.227 - Siafi, firmado entre o DCT/EB e a
FRF, a equipe de inspeção teve acesso ao orçamento contido no plano de trabalho (item
B.3 e subitens – fls. 37-45, anexo 7) e a um arquivo eletrônico entregue pela FRF
contendo planilhas que registram informações mais detalhadas sobre a estimativa de
O

regime de mútua cooperação do convênio se caracteriza ainda, pelo desenvolvimento e
evolução dos quadros de nível técnico e de nível superior da Fundação, principalmente no
aperfeiçoamento de sua equipe de desenvolvimento de portais de alto desempenho, e da
equipe responsável pelo ensino à distância, o que lhe permitirá um melhor apoio ao sistema
de ensino do EB, além de credenciar seu corpo técnico para atender às demandas de
capacitação de pessoal das Administrações Federal, Estadual e Municipal, visando os
grandes eventos de interesse nacional que se aproximam, tais como: RIO + 20; Encontro
Mundial da Juventude Católica; Copa do Mundo, Olimpíadas 2016; eventos que serão
realizados na cidade do Rio de Janeiro.
Aná

lise
285. Os argumentos apresentados já foram analisados nos itens 5.1 e 11.2 desta
instrução.
286. Conforme demonstrado, os serviços prestados pela FT foram simples e corriqueiros, a
exemplo do recrutamento e seleção de profissionais; criação de peças gráficas;
campanha publicitária; criação de portal; e treinamento da força de trabalho.
287. Portanto, o acordo envolvia a prestação de serviços de diversas áreas. Logo, deveria
ter sido realizado contrato, o que pressupõe a realização de licitação prévia.
288. Ademais, a FT é entidade de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994, e sua contratação
deveria se restringir às áreas definidas em lei, a saber: de ensino, pesquisa e extensão e
de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico.
289. O abuso na utilização de fundações de apoio para execução de serviços diversos, o
que pode caracterizar terceirização de gestão, é assunto recorrente na jurisprudência do
TCU, a exemplo dos Acórdãos 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e 679/2009, todos TCUPlenário.
290. Com base na explicação acima, não é possível acatar o argumento de que a via do
convênio era adequada, pelos seguintes pontos:
os
290.1.
serviços prestados foram corriqueiros, em nada aderentes aos campos de
ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;
a
290.2.
gama de serviços era extensa, de áreas distintas, o que obrigou a FT a
subcontratar parte dos serviços prestados, ou seja, foi usada como intermediária na
contratação de terceiros;
nã
290.3.
o houve aporte financeiro por parte da FT, conforme se pode notar da
cláusula quinta do convênio (peça 32, p. 28); e
ao
290.4.
contrário do afirmado pelo justificante, o interesse principal da a FT era o
recebimento dos valores. Os serviços prestados não eram usufruídos por ela, para suas
finalidades.
Conclusã
o
56

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

custos do projeto.
6. O item B.3 do plano de trabalho descreve os componentes de custo necessários
à execução do objeto do ajuste, dividindo as despesas em dois grandes grupos: despesas
correntes e despesas de capital (fl. 37, anexo 7). O grupo relativo às despesas correntes é
subdividido em dois subgrupos. O primeiro deles se refere às despesas com pessoal e
encargos sociais, contemplando duas rubricas: “vencimentos e vantagens fixas” e
“obrigações patronais”, cada uma orçada em R$ 6.266.000,00, que, somadas, perfazem o
montante de R$ 12.532.000,00.
7. A memória de cálculo que descreve como esse valor foi obtido consta das
planilhas acostadas às fls. 80-81v do anexo 7, que explicita que o índice utilizado a título
de encargos patronais sobre os salários dos trabalhadores seria de 100%, porém sem
291. A via do convênio não era legal, uma vez que a FT atuou como prestadora de
serviços e intermediária na contratação de outros prestadores de serviço; o aporte inicial
foi do EB, bem como foi somente a este o interesse pela execução dos serviços. O
interesse da FT era o recebimento dos valores pelos serviços prestados (item 300).
CONCLUSÃO
292. A presente instrução analisa as razões de justificativa de três grupos de justificantes
acerca dos Convênios 653.227 –Siafi (Fundação Ricardo Franco - FRF), 654.191 –Siafi
(Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro - Ifiex) e 658.571 –Siafi (Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida - FT).
293. O primeiro grupo, o dos pareceristas, é composto por assessores jurídicos militares
e por parecerista técnico, bem como por seus superiores (responsáveis pela concordância
dos pareceres emitidos).
294. Nota-se que os pareceres emitidos não são os pareceres obrigatórios, nos termos da
Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único, uma vez que caberia à unidade da AGU a
emissão desses pareceres, de forma conclusiva.
295. Nesse sentido, mesmo considerando os pareceres emitidos como opinativos, tem-se a
possibilidade de responsabilização no caso de erro grave.
296. As razões apontadas para considerar graves os erros cometidos são as seguintes:
a
296.1.
natureza das atividades é classificada como prestação de serviços;
os
296.2.
convenentes prestaram serviços à Administração, serviços esses que podem
ser classificados, em sua maioria, como corriqueiros. Alguns são, inclusive, repasse de
atividades típicas de gestão, como licitações, acompanhamento e fiscalização de
contratos;
o
296.3.
aporte financeiro inicialmente previsto era somente do Exército Brasileiro;
os
296.4.
serviços prestados pela FRF e FT, classificadas como fundações de apoio,
são distintos dos previstos na Lei 8.958/1994;
houve
296.5.
emissão anterior da Informação Conjur 889/2008, proveniente da unidade
da AGU no Ministério da Defesa, que, em consulta, concluiu pela impossibilidade da via
do convênio para o acordo previsto com a FRF.
297. O segundo grupo é composto pelas duas autoridades que assinaram os três
convênios.
298. De forma geral, eles informaram que se basearam nos pareceres emitidos por suas
assessorias e que não tinham obrigação e capacidade de checar todos os atos
praticados.
299. Esse argumento não pode ser aceito, uma vez que as autoridades levaram a cabo
convênios cujas minutas não foram apreciadas, de forma conclusiva, por unidade da
AGU, conforme Nota Decor-CGU-AGU 7-2007. Ressalta-se que houve comunicado
57

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

detalhar a sua composição. A especificação dos índices aplicados para as obrigações
previdenciárias, trabalhistas, entre outros tributos incidentes sobre a folha de pagamento
deveria ter sido incluída no orçamento contido no plano de trabalho, constituindo-se,
assim, em falha no processo de orçamentação do convênio.
8. Durante a execução dos trabalhos, a FRF forneceu planilha detalhando a
composição dos referidos índices para o cargo de “técnico”, em resposta ao Ofício de
Requisição 3-131/2011-TCU/Sefti (fls. 85-86). Verificou-se, nesse documento, que o
percentual aplicado ao valor do salário a título de encargos sociais (grupos “A” a “D”
do item II) foi de 84,96% (fl. 72, anexo 11), dissonante dos 100% informados na memória
de cálculo que totaliza as despesas com pessoal (fl. 80, anexo 7).
9. O segundo subgrupo, referente às outras despesas correntes, incluem gastos
oficial da AGU aos comandos militares. Assim, considera-se que as autoridades
assumiram o risco pela legalidade dos atos praticados, razão pela qual se entende que
merecem ser responsabilizadas.
300. O terceiro grupo é composto pelos dirigentes das fundações que assinaram os
convênios. De forma geral, eles apresentaram argumentos semelhantes aos demais
justificantes. Ademais, considera-se que estes têm obrigação de saber os casos e formas
que suas entidades podem ser contratadas pelo poder público. Nesse sentido, não é
razoável que particulares se beneficiem do erro da Administração.
301. Dessa forma, considerando-se grave as condutas, propõe-se a rejeição das razões de
justificativa apresentadas e consequente aplicação de multa, nos termos do art. 58, inciso
III, da Lei 8.443/1992, aos respectivos responsáveis.
302. Também se considera improcedente o pedido de ingresso da FRF como interessada,
por não demonstrar no pedido, razão clara e objetiva para participar do processo (item
19).
303. Por fim, não tendo argumentos ou fatos novos para alterar as propostas de
encaminhamento constantes na peça 64, p. 4-7, propõe-se a manutenção daquelas
propostas, inclusive em relação à análise das razões de justificativa do Sr. Léo José
Schneider por ter ratificado declaração de dispensa de licitação sem estar presente a
caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justificasse a dispensa, bem
como pela ausência de justificativa de preços e de demonstração de que o objeto
contratado seria o mais adequado e eficiente para afastar o risco iminente detectado.
Apenas foi feita atualização da portaria interministerial relacionada a convênios
(507/2011), no que couber, após a revogação da Portaria Interministerial 127/2008, bem
como adequações de redação necessárias.
304. Adicionalmente, propõe-se ciência ao Comando do Exército acerca da obrigatoriedade de
consulta, em caráter conclusivo, da Assessoria Jurídica da AGU, informando do caráter
auxiliar das assessorias jurídicas militares.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
305. Diante do exposto, propõe-se o envio dos autos ao gabinete do Ministro-Relator
Walton Alencar Rodrigues, com as seguintes propostas:
em
305.1.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Evilásio dos Santos
Moura, CPF 579.140.873-00:
305.1.1. não acolher suas razões de justificativa quanto à emissão do Parecer 143 A5.3,
de 26/8/2009, que considerou a minuta do Convênio 653.227 –Siafi, firmado entre o
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a Fundação
Ricardo Franco (FRF), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da
existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
58

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

com diárias, material de consumo, passagens e despesas com locomoção, viagens e
seminários, despesas operacionais e administrativas de caráter indivisível, bem como
outros serviços de terceiros. Para esse item do orçamento, foram identificadas as
seguintes falhas:
a) no que diz respeito ao valor estimado com passagens aéreas, não foram
especificadas no orçamento do plano de trabalho (fls. 37-45, anexo 7), tampouco na
planilha acostada à fl. 76, anexo 7, as localidades nacionais e internacionais para as
quais se pretendia viajar, o que inviabiliza qualquer pesquisa que se deseje fazer para
verificar se os valores estimados estão adequados com aqueles praticados no mercado;
b) em relação ao item “viagens e seminários” (fl. 37, anexo 7), não foram
encontradas, nas planilhas acostadas às fls. 73 e 75, anexo 7, informações detalhadas
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.1.2. não acolher suas razões de justificativa quanto à emissão do Parecer 240 A5.3,
de 23/11/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi, firmado entre o
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e o Instituto de
Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovada, mesmo estando
ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito
esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme
disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º,
inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.1.3. aplicar multa ao Sr. Evilásio dos Santos Moura, CPF 579.140.873-00, com fulcro
no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude
da emissão dos Pareceres 143 A5.3 , de 26/8/2009, e 240 A5.3, de 23/11/2009, que
consideraram as minutas dos Convênios 653.227 –Siafi e 654.191 –Siafi, firmados pelo
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e,
respectivamente, pela Fundação Ricardo Franco (FRF) e pelo Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovadas, mesmo estando ausente a
avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é
considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no
art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da
Portaria Interministerial 127/2008;
em
305.2.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Marcos Antonio
Gomes Pita, CPF 843.991.477-68:
305.2.1. não acolher suas razões de justificativa quanto à anuência do Parecer 143
A5.3, de 26/8/2009, que considerou a minuta do Convênio 653.227 –Siafi, firmado entre
o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a Fundação
Ricardo Franco (FRF), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da
existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.2.2. não acolher suas razões de justificativa quanto à anuência do Parecer 240
A5.3, de 23/11/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi, firmado entre
o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e o Instituto
de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovada, mesmo
estando ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito essee que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
59

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

acerca dos eventos que teriam participação dos técnicos da FRF, como, por exemplo, o
nome, as datas, o valor de inscrição e a quantidade de participantes;
c) ausência de detalhamento do item “Despesas Operacionais e Administrativas
de Caráter Indivisível” (fl. 37, anexo 7), orçadas em R$ 975.000,00 e que correspondem a
5% do valor do ajuste, ressaltando-se que esse tipo de gasto tem previsão no parágrafo
único do art. 39 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, alterada pela
Portaria Interministerial 342/2008;
10. O grupo relacionado às despesas de capital é dividido em três itens, mas
apenas o item “Equipamentos e Material Permanente” possui recurso alocado no
orçamento, cujo valor é de R$ 600.000,00 (fl. 37, anexo 7). A planilha acostada às fl. 84,
anexo 7 detalha, superficialmente, os componentes desse item de custo, porém não
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.2.3. aplicar multa ao Sr. Marcos Antonio Gomes Pita, CPF 843.991.477-68, com
fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em
virtude da anuência aos Pareceres 143 A5.3 , de 26/8/2009, e 240 A5.3, de 23/11/2009,
que consideraram as minuta dos Convênios 653.227 –Siafi e 654.191 –Siafi, firmados
pelo Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e,
respectivamente, pela Fundação Ricardo Franco (FRF) e pelo Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovadas, mesmo estando ausente a
avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é
considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no
art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da
Portaria Interministerial 127/2008;
em
305.3.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Walisson D’arc
Moizés, CPF 002.753.247-02:
305.3.1. não acolher suas razões de justificativa quanto à emissão do Parecer 5202009-VCh/AJur, de 2/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi,
firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB)
e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovada,
mesmo estando ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.3.2. aplicar multa ao Sr. Walisson D’arc Moizés, CPF 002.753.247-02, com fulcro no
art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude da
emissão do Parecer 520-2009-VCh/AJur, de 2/12/2009, que considerou a minuta do
Convênio 654.191 –Siafi, firmado pelo Departamento de Ciência e Tecnologia do
Exército Brasileiro (DCT/EB) e pelo Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro
(Ifiex), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da existência de
interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível
para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do
Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial
127/2008;
em
305.4.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Marcos Aurélio
Barbosa dos Reis, CPF 734.148.167-68:
305.4.1. não acolher suas razões de justificativa quanto à anuência ao Parecer 5202009-VCh/AJur, de 2/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 654.191 –Siafi,
firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB)
e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovada,
60

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

descreve os tipos de mobiliário que seriam comprados com os recursos do convênio,
tampouco especificam quais seriam os equipamentos de informática a serem adquiridos, o
que inviabiliza, durante o processo de elaboração do orçamento, a verificação pela
entidade concedente da adequação desses custos aos preços praticados no mercado.
Convênio 654.191 - Siafi
11. O cronograma físico contido no plano de trabalho do Convênio 654.191 - Siafi,
celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, apresenta um indicador físico de execução para cada
atividade proposta, acompanhado do valor unitário que será cobrado e das datas de início
e de fim (fls. 21-27, anexo 8). Constatou-se que nesse cronograma inexiste detalhamento
do item 1.15 “Despesas operacionais e administrativas pertinentes a IFIEx” (fl. 24, anexo
8), isto é, não foram indicados os possíveis bens e serviços que seriam adquiridos com
mesmo estando ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.4.2. aplicar multa ao Sr. Marcos Aurélio Barbosa dos Reis, CPF 734.148.167-68, com
fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em
virtude da anuência ao Parecer 520-2009-VCh/AJur, de 2/12/2009, que considerou a
minuta do Convênio 654.191 –Siafi, firmado pelo Departamento de Ciência e Tecnologia
do Exército Brasileiro (DCT/EB) e pelo Instituto de Fomento e Inovação Exército
Brasileiro (Ifiex), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da
existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
em
305.5.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Euler José Leal dos
Reis, CPF 342.922.681-34:
305.5.1. não acolher suas razões de justificativa por ter emitido o Parecer 2113/CJ, de
23/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o
Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de
Almeida (FT), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da existência
de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.5.2. aplicar multa ao Sr. Euler José Leal dos Reis, CPF 342.922.681-34, com fulcro
no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude
da emissão do Parecer 2113/CJ, de 23/12/2009, que considerou a minuta do Convênio
658.571 –Siafi, firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT), juridicamente aprovada, mesmo estando
ausente a avaliação da existência de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito
esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme
disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º,
inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
em
305.6.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Altair Pedro Pires da
Motta, CPF 062.647.007-20:
305.6.1. não acolher suas razões de justificativa pela anuência ao Parecer 2113/CJ, de
23/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o
Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de
61

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

recursos deste item do orçamento.
12. De forma complementar, foi entregue pelo Ifiex arquivo eletrônico contendo
planilhas que detalhavam, parcialmente, as estimativas de gastos com pessoal, com
infraestrutura e com custeio (fls. 69-76, anexo 8). As estimativas consolidadas dessas
planilhas estão contidas no item 7 do Projeto Básico do Sistema de incidentes (fl. 46,
anexo 8), objeto principal do referido convênio.
13. Relativamente à estimativa de gastos com pessoal, apesar de ter sido calculada
a quantidade de pessoas por mês que iriam participar de cada atividade (fls. 71-72, anexo
8), não fica claro como foi feito o cômputo do valor previsto para cada tarefa, uma vez
que não estão estipulados os cargos necessários para execução de cada uma delas. Sem
memória de cálculo que evidencie o método segundo o qual foi precificado o valor de
Almeida (FT), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da existência
de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.6.2. aplicar multa ao Sr. Euler José Leal dos Reis, CPF 342.922.681-34, com fulcro
no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, ao Sr. Altair
Pedro Pires da Motta, CPF 062.647.007-20, pela anuência ao Parecer 2113/CJ, de
23/12/2009, que considerou a minuta do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o
Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de
Almeida (FT), juridicamente aprovada, mesmo estando ausente a avaliação da existência
de interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
em
305.7.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Augusto Heleno
Ribeiro Pereira, CPF 178.246.307-06:
305.7.1. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 653.227 –
Siafi, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco (FRF), sem estarem plenamente caracterizados
nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.7.2. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 654.191 –
Siafi, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), sem estarem
plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.7.3. aplicar multa ao Sr. Augusto Heleno Ribeiro Pereira, CPF 178.246.307-06, com
fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em
virtude da assinatura dos Convênios 653.227 –Siafi e 654.191 –Siafi, firmados pelo
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e,
respectivamente, pela Fundação Ricardo Franco (FRF) e pelo Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), sem estarem plenamente caracterizados nos autos os
interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível
62

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

cada atividade, resta prejudicado o detalhamento da estimativa de gastos neste item em
particular.
14. Além disso, não foi detalhado o valor de 0,85 (85%) aplicado aos salários dos
profissionais do Ifiex a título de encargos patronais, isto é, não foi especificado quais
foram os índices aplicados para as obrigações previdenciárias, trabalhistas, entre outros
tributos.
15. No que diz respeito ao orçamento estimado com infraestrutura (fl. 73, anexo 8),
inexiste detalhamento do percentual de 6% sobre o valor final do convênio (ou R$
180.000,00) referente à estimativa de custo do espaço físico.
16. No item plataformas computacionais (fl. 74, anexo 8), não foi feita a
especificação dos microcomputadores, das impressoras, dos scanners e dos computadores
para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do
Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial
127/2008;
em
305.8.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Joaquim Silva e
Luna, CPF 334.864.767-34:
305.8.1. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 658.571 –
Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida
(FT), sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.8.2. aplicar multa ao Sr. Joaquim Silva e Luna, CPF 334.864.767-34, com fulcro no
art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude da
assinatura do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT), sem estarem plenamente caracterizados
nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
em
305.9.
relação às razões de justificativa apresentadas pelo Edival Ponciano de
Carvalho, CPF 027.827.317-34:
305.9.1. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 653.227 –
Siafi, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco (FRF), sem estarem plenamente caracterizados
nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008;
305.9.2. aplicar multa ao Sr. Edival Ponciano de Carvalho, CPF 027.827.317-34, com
fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em
virtude da assinatura do Convênio 653.227 –Siafi, firmado pelo Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e pela Fundação Ricardo Franco
(FRF), sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre
os partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo
de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como
no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.10. em relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Léo José Schneider,
CPF 092.813.980-87:
63

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de mãos que seriam utilizados no projeto, o que inviabiliza, durante o processo de
orçamentação, qualquer avaliação, pela entidade concedente, da compatibilidade do
valor estimado com os preços praticados no mercado. Além disso, esses valores não estão
detalhados em função dos recursos necessários para execução de cada atividade. Para os
itens “Ambiente de Rede de Computadores” e “Aquisição de Software para
Desenvolvimento”, não há qualquer detalhamento dos custos estimados.
Convênio 658.571 - Siafi
17. O orçamento detalhado do Convênio 658.571 - Siafi, celebrado entre o Gab
Cmt Ex e a FT, apresenta as estimativas dos gastos que serão feitos mensalmente durante
a execução do convênio (fls. 23-60, anexo 9), demonstrando ser aquele que possui maior
nível de detalhamento entre os três convênios analisados no âmbito desta inspeção.
18. O referido documento divide as despesas em quatro grupos, a saber: despesas
305.10.1. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 654.191 –
Siafi, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), sem estarem
plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes,
requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de ajuste,
conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º,
§ 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.10.2. não acolher suas razões de justificativa por ter ratificado declaração de
dispensa de licitação sem estar presente a caracterização da situação emergencial ou
calamitosa que justificasse a dispensa (art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993);
305.10.3. não acolher suas razões de justificativa por ter ratificado declaração de
dispensa de licitação sem estar presente justificativa do preço (art. 26, inciso III, da Lei
8.666/1993), considerando que as propostas de orçamento da obra apresentadas,
constantes na primeira prestação de contas parcial do convênio, não serviriam como
condição para a eficácia do ato de dispensa, pois possuem datas posteriores (4 e
5/1/2010) ao efetivo início de pagamento da empresa contratada (29/12/2009), sendo
também necessário, para comprovação do custo estimado, apresentar o projeto básico
que daria origem à contratação (art. 7º, inciso I e § 9º, da Lei 8.666/1993);
305.10.4. não acolher suas razões de justificativa por ter ratificado declaração de
dispensa de licitação sem estar presente demonstração de que o objeto avençado seria o
meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado (Decisão
347/1994-TCU-Plenário).
305.10.5. aplicar multa ao Sr. Léo José Schneider, CPF 092.813.980-87, com fulcro no art.
58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude da
assinatura dos Convênios 653.227 –Siafi e 654.191 –Siafi, firmados pelo Departamento
de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e, respectivamente, pela
Fundação Ricardo Franco (FRF) e pelo Instituto de Fomento e Inovação Exército
Brasileiro (Ifiex), sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses
recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para
celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto
6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008, e
por ter ratificado dispensa de licitação sem apresentar caracterização de situação
emergencial, sem justificativa de preço e sem estar presente demonstração de que o
objeto avençado seria o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente
detectado;
305.11. em relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Maria
Fernandes de Amorim, CPF 318.478.117-87:
64

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

com equipe com vínculo empregatício, materiais diversos, equipe de serviços de pessoa
física e benefícios e serviços de pessoa jurídica.
19. O primeiro deles apresenta a quantidade de pessoas, os respectivos cargos e
salários, além do índice utilizado a título de encargo, qual seja 71% sobre a remuneração
do profissional. Esse valor foi posteriormente detalhado na 1ª prestação de contas parcial
feita pela FT (fl. 373, anexo 9, volume 1), entretanto cabe ressaltar que isso deveria ter
sido feito no âmbito do orçamento detalhado, em etapa prévia à celebração do convênio, e
não em tempo da prestação de contas. No terceiro grupo, referente às despesas com
serviços de pessoa física, não consta nem no orçamento e tampouco na 1ª prestação de
contas o detalhamento dos 20% utilizados a título de encargos sociais, conforme pode ser
verificado, por exemplo, nas fls. 35 e 37, anexo 9.
305.11.1. não acolher suas razões de justificativa por ter elaborado o documento
“Justificativa Técnica para a celebração do Convênio” que contribuiu para a
formalização do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gabinete do Comandante do
Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT), sem estar
plenamente caracterizada nos autos a existência de interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.11.2. aplicar multa ao Sr. José Maria Fernandes de Amorim, CPF 318.478.117-87, com
fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, por
ter elaborado o documento “Justificativa Técnica para a celebração do Convênio” que
contribuiu para a formalização do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gabinete do
Comandante do Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT),
sem estar plenamente caracterizada nos autos a existência de interesses recíprocos entre
os partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo
de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como
no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.12. em relação às razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Antônio Carlos
Guelfi, CPF 101.051.749-044:
305.12.1. não acolher suas razões de justificativa por ter assinado o Convênio 658.571 –
Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida
(FT), sem estarem plenamente caracterizados nos autos os interesses recíprocos entre os
partícipes, requisito esse que é considerado imprescindível para celebração desse tipo de
ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no
art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial 127/2008;
305.12.2. aplicar multa ao Sr. Antônio Carlos Guelfi, CPF 101.051.749-04, com fulcro no
art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do RITCU, em virtude da
assinatura do Convênio 658.571 –Siafi, firmado entre o Gab Cmt Ex e a Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT), sem estarem plenamente caracterizados
nos autos os interesses recíprocos entre os partícipes, requisito esse que é considerado
imprescindível para celebração desse tipo de ajuste, conforme disposto no art. 1º, § 1º,
inciso I, do Decreto 6.170/2007, bem como no art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial 127/2008.
306. Determinar ao Comando do Exército que, no prazo de sessenta dias, oriente os órgãos e
entidades sob sua subordinação a:
se
306.1.
absterem de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
partícipes quando os objetos envolverem a aquisição de bens e serviços de TI, em
atenção ao art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011;
65

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

20. Cabe destacar, por fim, que o orçamento produzido pela FT foi o único que
detalhou as despesas administrativas a serem executadas no âmbito do convênio,
especificando-as mensalmente e de forma separada das despesas consideradas
“técnicas”. A consolidação desse orçamento encontra-se acostado às fls. 60, anexo 9.
Análise
21. O art. 1º, § 1º, incisos XV da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
127/2008, que estabelece o conceito de projeto básico, define a necessidade de se
especificar os elementos, com nível de precisão adequado, que possibilite a avaliação dos
custos da obra ou serviço de engenharia. Por sua vez, o inciso XX do art. 1º, § 1º do
mesmo normativo, que define o conceito de termo de referência, especifica que este deverá
conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de
contratarem
306.2.
os serviços de TI considerados comuns mediante prévia licitação
realizada na modalidade pregão, evitando a sua execução mediante convênio, em
atenção ao art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002;
exigirem
306.3.
das entidades convenentes que apresentem orçamentos detalhados de
futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de TI, contendo a
composição de todos os custos necessários à execução do objeto do ajuste, com vistas a
possibilitar a avaliação do custo do serviço, em cumprimento ao art. 1º, § 2º, inciso XXI,
c/c caput do art. 37 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;
efetuarem
306.4.
o recebimento provisório e definitivo dos bens de TI adquiridos,
alocando, em especial, pessoal detentor de conhecimento técnico suficiente para avaliar
a adequação desses bens às suas especificações, bem como outros aspectos relacionados
à qualidade, a fim de dar cumprimento ao disposto no art. 73, inciso II, alíneas “a”e “b”
da Lei 8.666/1993;
utilizarem
306.5.
o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos
Convênios para cadastro e acompanhamento dos futuros convênios que envolvam a
aquisição de bens ou serviços de TI, em observância ao art. 13 do Decreto 6.170/2007 e
ao art. 3º da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011;
exigirem
306.6.
das entidades convenentes, para futuros convênios que envolvam a
aquisição de bens ou serviços de TI, que efetuem a devida pesquisa de preço no caso de
adesões a atas de registro de preço de outros órgãos e entidades da Administração
Pública, com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos bens e serviços a serem
adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a Administração,
em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001;
a
306.7.
atentarem, em futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou
serviços de TI, para a obrigatoriedade de as entidades convenentes efetuarem todos os
pagamentos de fornecedores e prestadores de serviços, incluindo aqueles de despesas
decorrentes de pagamento de impostos, entre outros, exclusivamente a partir das contas
específicas dos convênios, não sendo permitida a transferência de recursos para contas
de terceiros ou para contas particulares próprias das entidades convenentes a título de
intermediação ou de pagamento de despesas operacionais administrativas, conforme art.
10, § 3º, incisos I e II, do Decreto 6.170/2007 e art. 64, caput, da Portaria
Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011.
307. Determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército (DCT/EB) que:
exijam,
307.1.
durante a análise das prestações de contas das entidades convenentes, a
relação detalhada das despesas relacionadas aos valores retidos ou transferidos às
contas particulares dessas entidades, inclusive para aquelas constantes como despesas
operacionais administrativas das entidades, no âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi,
66

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

orçamento detalhado.
22. Em vista disso e considerando que o caput do art. 23 da referida portaria
obriga que seja apresentado projeto básico ou termo de referência como condição
necessária à liberação da primeira parcela de recursos do convênio, entende-se que o
orçamento detalhado é um elemento essencial à execução do objeto do convênio. Nos
convênios em questão, alguns itens do orçamento careceram de maiores detalhes quanto
aos custos envolvidos, conforme relatado nos itens 82 a 97. Essa insuficiência de
informações relativas à estimativa de gastos caracteriza a inadequação do detalhamento
dos orçamentos apresentados, o que, por sua vez, contraria o disposto na Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
23. Ainda que os orçamentos dos convênios tenham sido elaborados pelas
654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi, considerando que as respectivas entidades são
obrigadas a manter e a apresentar todos os documentos necessários para comprovação
da boa e regular aplicação dos recursos, nos termos do art. 68, inciso I, da Portaria
Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011, devendo ser restituídos à conta do convênio
todos os recursos referentes às despesas que não sejam comprovadas;
apurem
307.2.
no prazo de sessenta dias, no âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi,
654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi, a ocorrência de cobranças de tarifas bancárias nas
contas específicas dos citados convênios desde a criação dessas, fato em
desconformidade com os arts. 52, inciso VII, e 54, parágrafos 1º e 4º, da Portaria
Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011, atentando para a necessidade de requerer o
ressarcimento desses valores às respectivas contas antes do término dos convênios, nos
termos do art. 70, caput, da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011.
308. Determinar ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército (DCT/EB) que, no
prazo de sessenta dias, apure, no âmbito do Convênio 654.191/2009, firmado com o
Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro, a ocorrência de despesa no valor de
R$ 6.162,00, pago à empresa Agência 2A para o envelopamento de micro-ônibus com o
objetivo de divulgação dos V JMM, com vistas a requerer o ressarcimento desse valor à
respectiva conta do convênio, nos termos do art. 70, caput, da Portaria Interministerial –
MP/MF/CGU 507/2011, em decorrência de essa despesa não guardar relação com o
objeto do convênio ou com as atividades previstas em seu plano de trabalho.
309. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) e à Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda (STN/MF) que criem controles que impeçam o cadastramento de
convênios por meio do Sistema Integrado de Administração Pública e Serviços Gerais
(Siasg) ou do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(Siafi) para os tipos de convênio que já são plenamente passíveis de cadastro e
acompanhamento pelo Portal dos Convênios, com vistas a garantir eficácia ao art. 13 do
Decreto 6.170/2007 e ao art. 3º da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011.
310. Dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro de que:
a
310.1.
ausência de interesses recíprocos entre os partícipes, identificada no
Convênio 658.571 - Siafi, afronta o art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria Interministerial –
MP/MF/CGU 507/2011;
a
310.2.
ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 658.571 - Siafi, afronta o art. 1º, § 2º, inciso XXI, c/c caput
do art. 37 da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011, uma vez que estiveram
ausentes os seguintes elementos:
310.2.1. detalhamento do índice de 71% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 1 do orçamento (“Despesas
67

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

entidades convenentes, caberia aos órgãos repassadores dos recursos (DCT/EB e Gab
Cmt Ex), responsáveis pela fiscalização dos ajustes, verificar se os mesmos continham o
detalhamento necessário que permitisse a adequada avaliação dos custos de execução do
serviço, de modo a mitigar o risco de se superestimar ou subestimar os preços dos
componentes de custo do convênio.
24. Por fim, cabe salientar que o eventual detalhamento dos itens de custo durante
a execução dos convênios, conforme ocorrido em um dos componentes de custo do
Convênio 658.871 - Siafi, não elide a irregularidade identificada neste achado, já que a
elaboração do orçamento detalhado deve ser feita e aprovada pela entidade repassadora
do recurso no projeto básico ou termo de referência do serviço, isto é, previamente à
liberação da 1ª parcela.
Equipe com Vínculo Empregatício”;
310.2.2. detalhamento do índice de 20% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 3 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”.
o
310.3.
não cadastramento do Convênio 658.571 - Siafi, firmado com a Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos
de Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o
art. 13 do Decreto 6.170/2007 e o art. 3º da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU
507/2011;
as
310.4.
adesões às atas de registro de preços que deram origem às contratações no
âmbito do Convênio 658.571 - Siafi, realizadas sem prévia pesquisa de preços com vistas
a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os preços praticados no
mercado, conforme identificado na prestação de contas parcial da convenente, afrontam
o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001.
311. Dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) sobre as seguintes impropriedades:
a
311.1.
ausência de interesses recíprocos entre os partícipes, identificada nos
Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 –Siafi, afronta o art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria
Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011;
a
311.2.
ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 653.227 - Siafi, afronta o art. 1º, § 2º, inciso XXI c/c caput
do art. 37 da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011, uma vez que estiveram
ausentes os seguintes elementos:
311.2.1. o detalhamento do índice de 100% aplicado aos salários dos profissionais da
FRF a título de encargos patronais;
311.2.2. o detalhamento dos custos com passagens aéreas, viagens e seminários;
311.2.3. o detalhamento das despesas operacionais e administrativas de caráter
indivisível;
311.2.4. o detalhamento dos custos com equipamentos e material permanente.
a
311.3.
ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 654.191 - Siafi, afronta o art. 1º, § 2º, inciso XXI c/c caput
do art. 37 da Portaria Interministerial –MP/MF/CGU 507/2011, uma vez que estiveram
ausentes os seguintes elementos:
311.3.1. detalhamento das despesas operacionais e administrativas pertinentes ao Ifiex;
311.3.2. memória de cálculo que evidenciasse o método segundo, o qual foi precificado o
valor de cada atividade prevista;
311.3.3. detalhamento do índice de 85% aplicado aos salários dos profissionais do Ifiex a
título de encargos patronais;
68

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Critérios de auditoria
a) art. 1º, § 1º, inciso XX da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
Evidências
a)

orçamento do plano de trabalho do Convênio 653.227 - Siafi (fls. 37-45, anexo

7);
b) memórias de cálculo dos valores orçados no plano de trabalho do Convênio
653.227 - Siafi (fls. 73-84, anexo 7);
c) cronograma Físico do Convênio 654.191 - Siafi (fls. 21-27, anexo 8);
d) memórias de cálculo dos valores orçados no plano de trabalho do Convênio
654.191 - Siafi (fls. 67-76, anexo 8);
e) orçamento detalhado do Convênio 658.571 - Siafi (fls. 23-60, anexo 9).
311.3.4. detalhamento do percentual de 6% do valor final do convênio referente à estimativa
de custo do espaço físico;
311.3.5. especificação de microcomputadores, impressoras, scanners e computadores de
mão que seriam utilizados no projeto, genericamente descritos no item “Plataformas
Computacionais”
311.3.6. detalhamento dos custos estimados dos itens “Ambiente de Rede de
Computadores”e “Aquisição de Software para Desenvolvimento”
a
311.4.
insuficiência de informações acerca da integração dos sistemas SGO, SID e
SIR com o Sistema de Incidentes, identificada no Termo de Referência do Pregão 16/2010
- Salc/Ba Adm Ccomgex, afronta o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;
o
311.5.
não cadastramento do Convênio 653.227 - Siafi, firmado com a Fundação
Ricardo Franco, e do Convênio 654.191 - Siafi, firmado com o Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o art.
13 do Decreto 6.170/2007 e o art. 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
507/2011;
as
311.6.
adesões às atas de registro de preços que deram origem às contratações no
âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, realizadas sem prévia pesquisa
de preços com vistas a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os preços
praticados no mercado, conforme identificado nas prestações de contas parciais das
convenentes, afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto
3.931/2001.
312. Dar ciência ao Comando do Exército Brasileiro que, nos termos da Lei
Complementar 73/1993, art. 11, “a” c/c Nota Decor-CGU-AGU 7-2007, as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo são exclusivas da AdvocaciaGeral da União. Portanto, encaminhe, de forma conclusiva, as minutas de convênios e
contratos administrativos à competente Assessoria Jurídica, para emissão de parecer
jurídico de que trata a Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único.
313. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que apresente, no prazo de sessenta
dias, a contar da notificação do acórdão que vier a ser prolatado, plano de ação para
cumprimento das determinações exaradas.
314. Dar ciência da decisão que vier a ser proferida, acompanhada de cópias do relatório
e do voto que a fundamentarem, ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB), à Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SLTI/MP), à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda
(STN/MF) e à Advocacia-Geral da União.
69

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Causas
a) não identificada.
Efeitos
a) orçamento contendo preços incompatíveis com aqueles praticados no mercado
(potencial).
Conclusão
25. Os orçamentos apresentados pelas entidades convenentes informando os custos
necessários à execução dos Convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571- Siafi não
foram suficientemente detalhados, sendo que, essa falha, não foi verificada pelas
entidades repassadoras dos recursos.
26. Além de ser uma obrigação imposta pela Portaria Interministerial 315. Rejeitar o pedido de ingresso como interessada apresentado pela Fundação Ricardo
Franco, pela ausência dos pressupostos definidos no art. 146, § 1º, do Regimento Interno
do TCU.
316. Encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido à 3ª Secex, para conhecimento.
317. Arquivar estes autos, determinando à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da
Informação (Sefti) que realize o monitoramento das deliberações que vierem a ser
proferidas.”
Conclusos

aos autos em meu Gabinete, foram apresentados memoriais com destaque para os

seguintes pontos:
Informações

Complementares sobre o Convênio 658.571, trazidas pelo Gabinete do
Comandante do Exército Brasileiro (peça 107)
-

dificuldades operacionais enfrentadas pelo Comitê Organizador dos Jogos e a necessidade
da celebração do de acordo administrativo com a Fundação Trompowsky, considerada a a finalidade
institucional da entidade de apoio e sua afinidade com objeto do convênio;
-

existência de parecer jurídico da AGU, emitida pelo Consultor Jurídico-Adjunto do
Comando do Exército, aprovando a minuta do Convênio 658.571;
-

inexigibilidade de conduta diversa do responsável pela celebração do Convênio 658.571,
Joaquim Silva e Luna, ao fundamentar o ato administrativo nos pareceres favoráveis à formalização da
avença;
-

existência de interesses recíprocos entre os partícipes pela convergência de competências
e objetivos institucionais, bem como pela busca, em regime de mútua colaboração, de resultado
comum contemplado no âmbito das respectivas atribuições e a ser usufruído por ambos os acordantes;
-

ausência de cláusula de permanência obrigatória dos partícipes, podendo os convenentes
denunciar o acordo administrativo antes do seu término de vigência;
-

não caracterização das metas previstas para a realização do objeto do convênio como
atividades corriqueiras e distintas;
-

possibilidade jurídica da subcontratação, pelo convenente, de parcelas dos serviços
contemplados no objeto do ajuste, não caracterizando, assim, mera intermediação das ações do referido
acordo;
70

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

MP/MF/CGU 127/2008, o detalhamento dos custos é essencial para que a entidade
concedente possa, durante o processo de elaboração do orçamento, verificar se a
estimativa de gastos apresentadas está compatível com os preços praticados no mercado,
já que a ausência dos custos detalhados implica na falta de critérios para se efetuar a
comparação de preços. Se o orçamento estiver superestimado, existe o risco de
antieconomicidade na utilização dos recursos públicos, enquanto que, se os custos forem
subestimados, pode prejudicar o sucesso do convênio.
27. Dessa forma, faz-se oportuna determinação para o Comando do Exército, para
que oriente suas unidades subordinadas a exigirem orçamento detalhando todos os custos
do serviço quando forem celebrar convênios.
Propostas de encaminhamento
28. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a exigirem das entidades convenentes
que apresentem orçamentos detalhados de futuros convênios que envolvam a aquisição de
bens ou serviços de TI, contendo a composição de todos os custos necessários à execução
do objeto do ajuste, com vistas a possibilitar a avaliação do custo do serviço, em
cumprimento ao art. 1º, § 1º, inciso XV c/c caput do art. 23 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008.
29. Dar ciência ao DCT/EB sobre as seguintes impropriedades:
-

desnecessidade de o convenente aportar contrapartida financeira, podendo fazê-la por
meio de bens e serviços economicamente mensuráveis, conforme faculta o artigo 24 da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011 e demonstrado no Termo Aditivo ao Convênio;
Considerações

sobre os Convênios 653.227, 654.191 e 658.571, trazidas pelo Gabinete do
Comandante do Exército Brasileiro (peça 108)
-

possibilidade da atuação das assessorias jurídicas do Exército Brasileiro na emissão de
pareceres jurídicos sobre minutas de convênio, até a plena estruturação do quadro de recursos humanos
da Consultoria Jurídica-Adjunta do Comando do Exército (CJACEx), ressalvados os procedimentos de
licitação envolvendo obras de engenharia cujos contratantes fossem o Departamento de Engenharia e
Construção, a Comissão Regional de Obras/11 e a Prefeitura Militar de Brasília, conforme decido nas
reuniões dos dias 13 e 21 de setembro de 2009, mantidas entre representantes da Consultoria Geral da
União, da Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa, da CJACEx e do Controle Interno do
Comando do Exército;
-

não cabimento da responsabilização dos agentes públicos que emitiram pareceres
jurídicos favoráveis à aprovação das minutas dos termos dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571,
ante a adequação dos respectivos fundamentos à legislação de regência, conforme precedente do
Supremo Tribunal Federal no MS 24.073-3/DF;
-

existência motivação suficiente para celebração dos Convênios 653.227, 654.191 e
658.571, tendo em vista necessidade da realização dos objetivos pretendidos, a pertinência temática e a
caracterização do interesse recíproco entre os partícipes, repisando, assim, os aspectos já salientados
anteriormente na defesa dos responsáveis;
Razões

de Justificativa e Razões Complementares apresentadas por Walisson DÁrc Moizés
(peças 109 e 110)
-

as informações reproduzem basicamente os mesmos argumentos de defesa anteriormente
apresentados pelo responsável.
71

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

29.1.
a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no
processo que deu origem ao Convênio 653.227 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso
XV c/c caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que
estiveram ausentes os seguintes elementos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
i. detalhamento do índice de 100% aplicado aos salários dos profissionais da
FRF a título de encargos patronais;
ii. detalhamento dos custos com passagens aéreas, viagens e seminários;
iii. detalhamento das despesas operacionais e administrativas de caráter
indivisível;
iv. detalhamento dos custos com equipamentos e material permanente.
29.2.
a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no
processo que deu origem ao Convênio 654.191 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso
XV c/c caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que
estiveram ausentes os seguintes elementos:
i. detalhamento das despesas operacionais e administrativas pertinentes ao Ifiex;
72

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

ii. memória de cálculo que evidenciasse o método segundo o qual foi precificado o
valor de cada atividade prevista;
iii. detalhamento do índice de 85% aplicado aos salários dos profissionais do Ifiex
a título de encargos patronais;
iv. detalhamento do percentual de 6% do valor final do convênio referente à
estimativa de custo do espaço físico;
v. especificação de microcomputadores, impressoras, scanners e computadores de
mão que seriam utilizados no projeto, genericamente descritos no item “Plataformas
Computacionais”;
vi. detalhamento dos custos estimados dos itens “Ambiente de Rede de
Computadores” e “Aquisição de Software para Desenvolvimento”;
29.3.
Dar ciência ao Gab Cmt Ex de que a ausência de orçamento
suficientemente detalhado, identificada no processo que deu origem ao Convênio 658.571
- Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV c/c caput do art. 23 da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que estiveram ausentes os seguintes
elementos:
i. detalhamento do índice de 71% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 1 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”);
ii. detalhamento do índice de 20% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 3 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”).
21.3 Recebimento de bens de TI por pessoal sem conhecimento técnico adequado
Situação encontrada
30. Na fiscalização anterior coordenada pela Secob-3, havia sido constatado que
os responsáveis pelo recebimento de bens do 1º Depósito de Suprimento (Dsup), local
utilizado para armazenamento de boa parte dos bens adquiridos no âmbito dos V JMM,
não conseguiram localizar os teclados com joysticks embutidos, que foram adquiridos
para controle de câmeras de vigilância, encontrando apenas teclados simples (fls. 53-54).
Em decorrência disso, foi executado procedimento de auditoria tendente a verificar se
havia alguma falha nos controles utilizados para recebimento dos equipamentos de TI.
31. Em nova visita a esse local, esta equipe de inspeção verificou que os joysticks
tinham sido entregues pelo fornecedor posteriormente à visita da equipe anterior,
conforme alegado pelos responsáveis pelo recebimento dos equipamentos. Isso indica a
existência de falha no recebimento deste equipamento à época da primeira fiscalização,
uma vez que foi dado o aceite do produto mesmo este estando incompleto.
32. No caso específico de bens de TI, segundo informado pela própria equipe
responsável pelo aceite dos equipamentos, não havia ninguém especializado na área que
pudesse verificar, tecnicamente, se o produto entregue era aquele especificado na nota
fiscal emitida pelo fornecedor. Dessa forma, fica claro que, para determinados
equipamentos, os integrantes da equipe técnica responsável pelo recebimento dos bens
não tinham conhecimento técnico suficiente para dar o aceite dos mesmos.
33. Em um evento do porte dos V JMM, que envolve o desembolso de elevada
quantidade de recursos públicos, é necessária a implantação de controles que minimizem
o risco de desperdício de dinheiro público. No que diz respeito ao recebimento dos bens de
TI, a ausência de pessoal com formação técnica na área pode implicar no aceite de
equipamentos entregues de forma incompleta ou com especificação diversa daquele que
realmente foi adquirido, seja por meio de licitação ou mediante adesão à ata de registro
de preços.
73

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

34. Cabe ressaltar que o recebimento de bens é regulado pelo art. 73, inciso II,
alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993, conforme transcrito a seguir:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
[...]
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a
especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e consequente
aceitação.

35. No caso em tela, entende-se que os responsáveis do 1º Dsup por receberem os
equipamentos de TI estavam, de fato, executando o recebimento provisório dos bens.
Nesse sentido, deveria ser realizada posterior verificação da conformidade do material
com a especificação. Esse momento posterior poderia se dar no recebimento definitivo,
etapa na qual deveria ser feita a verificação da qualidade e da quantidade do material,
que se traduz em requisito para o aceite.
36. No entanto, a avaliação da adequação às especificações e da qualidade do bem
restou prejudicada face à não alocação de pessoal técnico na área de TI que pudesse
realizar esse tipo de trabalho. Diante disso, entende-se que o recebimento definitivo não
foi feito, o que contraria o art. 73, inciso II, “b” da Lei 8.666/1993.
Critérios de auditoria
a) art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993.
Evidências
a) relatório de Auditoria da equipe da Secob-3 (fls. 53-54);
b) relato da equipe responsável pelo recebimento dos bens.
Causas
a) não identificada.
Efeitos
a) aceite de equipamentos com especificação diversa daquele que foram
adquiridos (real).
Conclusão
37. O aceite de bens de TI devem seguir as disposições contidas no art. 73, inciso
II, alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993. Para que o recebimento definitivo do
equipamento de TI seja bem executado, de modo a avaliar a adequação do produto às
suas especificações e a qualidade do material, faz-se necessária a existência de pessoal
técnico na área que seja capacitado para a realização desse trabalho, de forma a mitigar
o risco de recebimento de bem incompleto ou com especificação diversa daqueles que
realmente foram adquiridos.
38. Dessa forma, faz-se oportuna determinação ao Comando do Exército no sentido
de que oriente suas unidades subordinadas a seguirem as disposições contidas no art. 73,
inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei de Licitações, alocando, em especial, pessoal detentor
de conhecimento técnico suficiente para realizar o recebimento definitivo dos bens de TI.
Propostas de encaminhamento
39. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a efetuarem o recebimento provisório
e definitivo dos bens de TI adquiridos, alocando, em especial, pessoal detentor de
conhecimento técnico suficiente para avaliar a adequação dos mesmos às suas
especificações, bem como outros aspectos relacionados à qualidade, a fim de dar
74

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

cumprimento ao disposto no art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993.
21.4 Insuficiência de informações no Termo de Referência dos sistemas SGO, SID
e SIR
Situação encontrada
40. A despeito de os termos de referência desenvolvidos pela FRF não terem sido
detalhadamente analisados no âmbito deste trabalho, foram averiguados nesta inspeção
alguns aspectos referentes à descrição técnica do Sistema de Gestão Operacional (SGO),
do Sistema de Integração com a Divulgação (SID) e do Sistema de Integração de
Resultados (SIR), que tinham sido abordados pela equipe no relatório de fiscalização
anterior. Nesse documento, a equipe coordenada pela Secob-3 afirmou que o projeto
básico desses sistemas não previa, naquela época, a integração dos sistemas SGO, SID e
SIR com o Sistema de Incidentes, o qual também foi especificado pela FRF e desenvolvido
pelo Ifiex no âmbito do Convênio 654.191 - Siafi.
41. A entrega, implantação e operação dos sistemas SGO, SID e SIR constituíram o
objeto do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex (fl. 86, anexo 10). O Adendo I
(Descrição Técnica dos Serviços) do respectivo termo de referência descreve, em seu item
5.2.4.3, a forma de integração entre esses sistemas e o Sistema de Incidentes (fls. 193-195,
anexo 10). De acordo com o referido item, as integrações entre o Sistema de Incidentes e o
SGO, o SID e o SIR seriam realizadas mediante utilização de web services sobre o
protocolo Simple Object Access Protocol em uma Arquitetura Orientada a Serviço
(Service-Oriented Architecture – SOA) (fl. 194, anexo 10).
42. A integração de sistemas em uma arquitetura SOA por meio de web services
pressupõe que seja especificada a Webservice Description Language (WSDL)
correspondente, que descreve o serviço, especifica como acessá-lo e quais são as
operações ou métodos disponíveis. O termo de referência do referido pregão, no entanto,
não contém os documentos referentes a cada uma das WSDL necessárias às integrações
entre os sistemas, limitando-se a informar que as mesmas seriam fornecidas pelos gerentes
dos sistemas após o início da execução do contrato (fl. 195, anexo 10).
43. Tendo em vista que o art. 6º, inciso IX da Lei 8.666/1993 determina que o termo
de referência contenha elementos com nível de precisão adequado para caracterizar todas
as etapas do serviço e propiciar a avaliação do custo, entende-se que os documentos
WSDL deveriam estar incluídos no âmbito da descrição técnica dos serviços, ainda que
eventuais ajustes nos mesmos fossem realizados após o início da execução do contrato.
Além disso, essa poderia ser uma informação que, a princípio, seria importante para
formulação de propostas de preço pelos licitantes.
44. Todavia, verificou-se que, entre os diversos esclarecimentos solicitados pelos
licitantes
antes
da
fase
de
lances
do
pregão
(http://www.comprasnet.gov.br/livre/pregao/avisos2.asp?prgcod=237709&Tipo=E),
a
questão da interoperabilidade dos sistemas SGO, SID e SIR com o Sistema de Incidentes
só foi objeto de três questionamentos (fls. 73-75, anexo 10), mas nenhum relativo ao
conteúdo dos documentos WSDL que seriam utilizados no processo de integração dos
sistemas, o que, por si só, indica que a ausência dessa informação no processo licitatório
não foi sentida pelos fornecedores.
45. De qualquer forma, é importante salientar que a especificação detalhada dos
serviços no termo de referência é imprescindível para o processo de avaliação dos custos
pela Administração e pelos fornecedores. No caso em questão, sem o adequado
detalhamento da forma de integração dos sistemas SGO, SID e SIR com o sistema de
incidentes, as empresas participantes do pregão poderiam ter tido dificuldade em
precificar esse item do serviço objeto da licitação.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

46. Outro item que foi objeto de questionamento no relatório da fiscalização
anterior está relacionado com a possível utilização da tecnologia RFID, no âmbito do
projeto básico do SGO, para o controle de acesso às instalações dos jogos. Conforme
relatado pela equipe à época, o uso dessa tecnologia tinha sido levado em consideração
na versão inicial do projeto básico desse sistema. No entanto, verificou-se que, na versão
final desse documento, esta tecnologia não foi contemplada, em consonância com a
resposta do gestor de que a versão inicial do projeto tinha sido modificada (fl. 52).
47. Constatou-se que o item 5.2.1.4 do Adendo I do Termo de Referência do Pregão
16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex (fl. 164, anexo 10) é diferente daquele que a equipe
coordenada pela Secob-3 teve acesso à época da fiscalização anterior, não mencionando,
nem no corpo do item, tampouco no caso de uso quatro (fls. 166-167, anexo 10), a
utilização da tecnologia RFID para a emissão de credencial nominal. Dessa forma,
entende-se que o orçamento estimado pela autora do projeto, isto é, a FRF, foi elaborado
sem considerar o uso dessa tecnologia para execução do serviço objetos do referido
pregão.
Critérios de auditoria
a) art. 6º, inciso IX da Lei 8.666/1993.
Evidências
a) adendo I do Termo de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex
(fls. 145-202, anexo 10).
Causas
a) não identificadas.
Conclusão
48. No que diz respeito à possível deficiência de informações quanto à forma de
integração entre os sistemas SGO, SID e SIR e o Sistema de Incidentes, considerou-se que
as especificações WSDL deveriam estar contidas no termo de referência para fins de
avaliação de custos pelos fornecedores interessados em participar do Pregão 16/2010 Salc/Ba Adm Ccomgex.
49. Apesar disso, esse fator não foi objeto de questionamento pelos licitantes do
certame, indicando que sua ausência não foi sentida pelas empresas na formulação de
suas propostas de preço. De qualquer forma, será proposto dar ciência ao DCT/EB acerca
dessa falha, pois o referido órgão, na condição de entidade concedente do Convênio
653.227 - Siafi, deveria ter avaliado o Termo de Referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba
Adm Ccomgex, que, por sua vez, consistiu em um dos produtos gerados no referido ajuste.
50. Em relação ao uso da tecnologia RFID para controle de acesso às instalações
dos jogos, constatou-se que a especificação final do sistema SGO, contemplada no termo
de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, havia sido modificada em
relação àquela que foi analisada pela equipe coordenada pela Secob-3, de forma a não
mais prever a utilização dessa tecnologia. Dessa forma, considera-se que a dúvida
levantada no relatório de fiscalização anterior foi esclarecida, tendo em vista que a
definição do tipo de controle de acesso foi efetivamente alterada no projeto básico.
Propostas de encaminhamento
51. Dar ciência ao DCT/EB de que a insuficiência de informações acerca da
integração dos sistemas SGO, SID e SIR com o Sistema de Incidentes, identificada no
Termo de Referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, afronta o art. 6º, inciso
IX, da Lei 8.666/1993.
21.5 Não utilização do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do
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Portal dos Convênios.
Situação encontrada
52. Apesar de o Portal dos Convênios (http://www.convenios.gov.br/) apresentar
informações básicas sobre os três convênios analisados no âmbito desta auditoria,
verificou-se que essas não foram cadastradas por meio do Sistema de Gestão de
Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) do respectivo portal, mas pelo Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), sendo,
posteriormente, importadas para o referido portal, constando neste a seguinte
informação: “LEGADO – Atualização SIAFI 02/02/2010” (anexo 11, fls. 5-7).
53. A obrigatoriedade de cadastramento de convênios pelo sistema Siconv do
Portal dos Convênios foi instituída por meio do Decreto 6.619, de 29/10/2008, c/c a
Portaria Interministerial 342, de 5/11/2008 (com grifos nossos):
Decreto 6.619/2009
Art. 13. A celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a
prestação de contas de convênios, contratos de repasse e termos de parceria serão registrados no
SICONV, que será aberto ao público, via rede mundial de computadores - Internet, por meio de
página específica denominada Portal dos Convênios. (redação dada ao Decreto 6.170 de 2007
pelo Decreto 6.619 de 2008).
Portaria Interministerial 342/2008
Art. 3º Os atos e os procedimentos relativos à formalização, execução, acompanhamento,
prestação de contas e informações acerca de tomada de contas especial dos convênios, contratos
de repasse e termos de parceria serão realizados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos
de Repasse - SICONV, aberto à consulta pública, por meio do Portal dos Convênios. (redação
dada à Portaria Interministerial 127 de 2008 pela Portaria Interministerial 342 de 2008).

54. Ressalte-se, ainda, que um dos convênios analisados, Convênio 654.191 - Siafi
firmado com o Ifiex, fazia menção aos normativos citados ao obrigar o convenente a:
p) cadastrar o presente Convênio no Sistema de Gestão de Convênios (SICONV),
gerenciado pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), encontrado no Portal
dos Convênios (HTTPS://www.portalconvenios.gov.br/portal/), conforme dispõe o Art. 13 do
Decreto do MPOG nº 6.170, de 25 de julho de 2007. (CLÁUSULA TERCEIRA – DAS
OBRIGAÇÕES DOS PARTÍCIPES, item II, letra ‘p’, anexo 8, fl. 11).

55. O Portal dos Convênios, disponibilizado para uso a partir de 1º de julho de
2008 (notícia de 15/4/2008 constante no portal à fl. 9 do anexo 11, em consonância com a
resposta à consulta efetuada a um dos técnicos do Serpro responsável pelo módulo legado
do Siconv à fl. 1-1v do anexo 11), permite, por meio dos módulos da execução e prestação
de contas, que o convenente utilize o sistema para registrar licitações e seus resultados,
empenhar valores, cadastrar contratos, efetuar pagamentos etc (conforme apresentação
do Ministério do Planejamento, anexo 11, fl. 8), de forma a manter o rastreamento desses
registros. Como consequência, ele torna possível o gerenciamento e a operacionalização
de convênios por meio de uma única ferramenta, garantindo o acompanhamento
tempestivo do convênio pela entidade concedente, pelas instituições de controle e pela
sociedade.
56. O portal permite, ainda, que as entidades privadas sem fins lucrativos
convenentes executem o processo de cotação prévia de preços no mercado, previsto pelo
artigo 11 do Decreto 6.170 de 2007 e pelos artigos 45 e 46 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127 de 2008, por meio de convocação das empresas constantes no Sistema
de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf (com grifos nossos):
Decreto 6.170/2007

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Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a
aquisição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade, moralidade e
economicidade, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no
mercado antes da celebração do contrato. (Decreto 6.170 de 2007).
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008
Art. 45. Para a aquisição de bens e contratação de serviços com recursos de órgãos ou
entidades da Administração Pública federal, as entidades privadas sem fins lucrativos deverão
realizar, no mínimo, cotação prévia de preços no mercado, observados os princípios da
impessoalidade, moralidade e economicidade.
Parágrafo único. A entidade privada sem fins lucrativos deverá contratar empresas que
tenham participado da cotação prévia de preços, ressalvados os casos em que não acudirem
interessados à cotação, quando será exigida pesquisa ao mercado prévia à contratação, que será
registrada no SICONV e deverá conter, no mínimo, orçamentos de três fornecedores.
Art. 46. A cotação prévia de preços prevista no art. 11 do Decreto nº 6.170, de 25 de julho
de 2007, será realizada por intermédio do SICONV, conforme os seguintes procedimentos:
(...)
III - o SICONV notificará automaticamente, quando do registro da convocação para
cotação prévia de preços, as empresas cadastradas no SICAF que pertençam à linha de
fornecimento do bem ou serviço a ser contratado; (Portaria Interministerial 127 de 2008; os grifos
constam do texto original).

57. Contudo, caso os convênios sejam cadastrados pelo Siafi, e não pelo Portal dos
Convênios, como é o caso dos três convênios analisados, eles não podem ser gerenciados
e operacionalizados pelo portal posteriormente (conforme resposta à consulta efetuada ao
técnico do Serpro constante no anexo 11, fl. 1-1v) e, dessa forma, não podem usufruir dos
benefícios e controles citados no parágrafo 131, tampouco do processo de cotação de
preços de mercado.
58. Ressalte-se que, à época da celebração dos convênios (21/9/2009 com a FRF,
8/12/2009 com o Ifiex e 23/2/2010 com a FT), o Portal dos Convênios já se encontrava
operacional. Com o intuito de reforçar esse entendimento, também trazemos aos autos os
dados do Convênio 703195/2009, celebrado em 10/6/2009 (ou seja, em data anterior aos
dos citados convênios) pelo Ministério da Integração Nacional, do qual os respectivos
dados de pagamentos efetuados às empresas contratadas, de licitações, do Plano de
Trabalho, entre outros, constam no Portal dos Convênios, conforme se depreende das
consultas efetuadas às fls. 2-4 do anexo 11. Essa informação também é corroborada por
meio da resposta à consulta efetuada ao técnico do Serpro, à fl. 1 do anexo 11, onde se
confirmou que o portal encontrava-se operacional desde meados de 2009.
59. Por fim, registre-se que, na resposta à referida consulta, datada de 28/3/2011, é
informado que “Hoje (25/03/2011) o SIASG ainda permite que sejam cadastrados
convênios que poderiam utilizar exclusivamente o Portal dos Convênios para cadastro de
gerenciamento” (anexo 11, fl. 1). Dessa forma, conclui-se que, naquela data ainda era
possível que convênios fossem cadastrados diretamente no Siasg ou no Siafi, impedindo
que os mesmos fossem posteriormente gerenciados e acompanhados pelo Portal dos
Convênios.
Critérios de auditoria
a) Decreto 6.619, de 29/10/2008, c/c a Portaria Interministerial - 342, de
5/11/2008;
b)

“CLÁUSULA TERCEIRA – DAS OBRIGAÇÕES DOS PARTÍCIPES”, item II, letra ‘p’,
do Convênio 654.191 - Siafi firmado com o Ifiex (anexo 8, fl. 11).

Evidências
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a) telas de consultas aos convênios 653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi e 658.571 Siafi obtidas por meio do Portal dos Convênios (anexo 11, fls. 6-7);
b) telas de consultas ao Convênio 703.195 - Siafi obtidas por meio do Portal dos
Convênios (anexo 11, fls. 2-4);
c) notícia de 15/4/2008 constante no Portal dos Convênios (anexo 11, fl. 9);
d) resposta à consulta efetuada a um dos técnicos do Serpro responsável pelo
módulo legado do Siconv (anexo 11, fls. 1-1v);
e) apresentação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre o
Portal dos Convênios (anexo 11, fl. 8).
Causas
a) inexistência de controles que impeçam o cadastramento no Siasg e no Siafi de
convênios que deveriam ser cadastrados pelo Portal dos Convênios.
Efeitos
a) impossibilidade de acompanhamento pelo Portal dos Convênios da execução
dos convênios (real);
b) prejuízo à transparência (real);
c) não utilização do sistema de cotação prévia de preços no mercado (real).
Conclusão
60. A obrigatoriedade de cadastro de convênios no Sistema de Gestão de Convênios
e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios foi instituída pelo Decreto 6.619 e pela
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 342, ambos de 2008. Contudo, os Convênios
653.227 - Siafi, 654.191 - Siafi 658.571 - Siafi não foram cadastrados no referido sistema
e, dessa forma, não estão sendo gerenciados pelo mesmo.
61. Assim, cabe alertar o Gabinete do Comandante do Exército e o Departamento
de Ciência e Tecnologia do Exército quanto ao descumprimento da legislação, além de
determinar ao Comando do Exército, o qual as duas unidades se subordinam, que oriente
os órgãos e entidades sob sua subordinação a utilizarem o Sistema de Gestão de
Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios.
62. Por fim, devido à possibilidade de que convênios sejam cadastrados
diretamente no Siasg ou no Siafi, impedindo que os mesmos sejam posteriormente
gerenciados e acompanhados pelo Portal dos Convênios, cabe recomendar aos gestores
desses dois sistemas, ou seja, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) e à Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF), respectivamente, que criem controles com
vistas a impedir o cadastramento de convênios por meio do Siasg ou do Siafi para os tipos
de convênio que já são plenamente passíveis de cadastro pelo Portal dos Convênios.
Propostas de encaminhamento
63. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a utilizarem o Sistema de Gestão de
Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios para cadastro e
acompanhamento dos futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de
TI, em observância ao art. 13 do Decreto 6.170 de 2007 e ao art. 3º Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127 de 2008.
64. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda que criem controles que impeçam o cadastramento de convênios
por meio do Siasg ou do Siafi para os tipos de convênio que já são plenamente passíveis
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de cadastro e acompanhamento pelo Portal dos Convênios, com vistas a garantir eficácia
ao art. 13 do Decreto 6.170 de 2007 e ao art. 3º Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
127 de 2008.
65. Dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército de que o não
cadastramento do Convênio 658.571 - Siafi, firmado com a Fundação Roberto
Trompowsky Leitão de Almeida, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o art.
13 do Decreto 6.170 de 2007 e o art. 3º Portaria Interministerial- MP/MF/CGU 127 de
2008.
66. Dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército de que o não
cadastramento do Convênio 653.227 - Siafi, firmado com a Fundação Ricardo Franco, e
do Convênio 654.191 - Siafi, firmado com o Instituto de Fomento e Inovação Exército
Brasileiro, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos
Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o art. 13 do Decreto 6.170 de
2007 e o art. 3º Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127 de 2008.
21.6 Contratação irregular por dispensa de licitação.
Situação encontrada
67. No âmbito do Convênio 654.191 - Siafi, firmado em 8/12/2009, o Ifiex obrigouse a:
m) somente contratar obras, compras, serviços e alienações com os recursos oriundos do
DCT, mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal
pertinente. Para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório o emprego da modalidade
pregão (...) sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica (...) (CLÁUSULA TERCEIRA –
DAS OBRIGAÇÕES DOS PARTÍCIPES, item II, letra ‘m’, à fl. 11, anexo 8)

68. Contudo, o Instituto contratou a empresa Jurema Design & Web Ltda. (CNPJ
04.320.812/0001-75) para reforma de instalações pelo valor de R$ 76.000,00 por meio de
dispensa de licitação, baseando-se no art. 24, inciso IV da Lei 8.666/1993 que trata de
casos de emergência ou de calamidade pública (Aviso de Dispensa de Licitação assinado
pelo Diretor-Presidente do Ifiex, sem data, anexo 11, fl. 17). O respectivo aviso de
dispensa também salienta que foi procedido o convite de dois interessados do ramo da
atividade pertinente ao objeto de contratação, sendo selecionada a proposta com o menor
orçamento.
69. A empresa escolhida recebeu quatro pagamentos no valor total de R$ 64.106,00
(R$ 21.000,00 em 29/12/2009, R$ 21.000,00 em 13/1/2010, R$ 12.000,00 em 26/1/2010 e
R$ 10.106,00 em 4/3/2010 – relação de pagamentos às fls. 15-16 do anexo 11 e
demonstrativo de depósito em conta corrente à fl. 14 do anexo 11), já descontados R$
11.894,00 referentes aos respectivos encargos (Nota Explicativa 2/2010, anexo 11, fl. 13),
o que totalizou R$ 76.000,00.
70. Essas informações, além de duas propostas orçamentárias encaminhadas pelas
empresas JCM Rio, no valor de R$ 84.000,00, e AutoDRAW (nome fantasia da pessoa
jurídica Jurema Design e Web), no valor de R$ 76.000,00, com datas de 5 e 4/1/2010,
respectivamente, anexo 11, fls. 11-12, constaram da primeira prestação de contas
encaminhada pelo Ifiex, em 20/7/2010, gerando questionamentos do DCT/EB quanto à
falta de documentos que subsidiassem a dispensa da licitação (Anexo ao Ofício 095SALC/OD/DCT de 13/9/2010, anexo 11, fl. 10).
71. Destaque-se que a eficácia da declaração de dispensa de licitação prevista pelo
inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993 depende da apresentação dos elementos previstos
no art. 26 da mesma norma (grifos nossos):
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o
retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados,
dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial,
no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº
11.107, de 2005)
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto
neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando
for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

72. Ressalte-se que, em sede de consulta na Decisão 347/1994-TCU-Plenário, este
Tribunal também enfatizou a necessidade da adoção das formalidades previstas no art. 26
quanto à caracterização dos casos de emergência ou de calamidade pública, sendo
indispensável que seja comprovado, segundo especificações e quantitativos tecnicamente
apurados, que o objeto contratado é o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco
iminente detectado (grifamos):
2 responder ao ilustre Consulente, quanto à caracterização dos casos de emergência ou de
calamidade pública, em tese:
a) que, além da adoção das formalidades previstas no art. 26 e seu parágrafo único da Lei
nº 8.666/93, são pressupostos da aplicação do caso de dispensa preconizado no art. 24, inciso IV,
da mesma Lei:
(...)
a.3) que o risco, além de concreto e efetivamente provável, se mostre iminente e
especialmente gravoso;
a.4) que a imediata efetivação, por meio de contratação com terceiro, de determinadas
obras, serviços ou compras, segundo as especificações e quantitativos tecnicamente apurados, seja
o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado; (Decisão 347/1994TCU-Plenário).

73. Em resposta ao questionamento do DCT/EB quanto à falta de documentos que
subsidiassem a dispensa da licitação, o Instituto encaminhou, posteriormente, um parecer
sem data, assinado pelo consultor jurídico, que não comprova que o objeto avençado seria
o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado, além de não
abordar as causas e não dar explicações quanto às razões que levaram à contratação
emergencial da empresa Jurema Design & Web Ltda.. Esse parecer apenas defende a tese
de que o conceito de emergência citado no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993 é mais
abrangente que o conceito de calamidade pública e está diretamente relacionado com o
tempo necessário à realização da licitação, sendo que “dependerá de cada caso, [d]a
demonstração de urgência no atendimento da situação e [d]o risco de prejuízo à
comunidade” (anexo 11, fls. 19-19v).
74. O DCT/EB, ao analisar essa resposta, emitiu o Parecer 240 - A5.4, de
1/12/2010 (anexo 11, fls. 20-21), em que a “Assessoria conclui, salvo juízo mais apurado,
que o parecer apresentado pelo IFIEX não deve servir como instrumento apto a avalizar o
procedimento de dispensa de licitação em comento”, pois não foram apresentadas as
justificativas necessárias para caracterizar a situação emergencial e nem foi demonstrado
que a contratação direta constituir-se-ia como único meio apto ao atendimento, naquele
momento, do interesse público (Parecer 240 - A5.4 de 1/12/2010, anexo 11, fl. 21).
75. Por fim, o Ifiex encaminhou um novo documento, o Parecer 1/2011 da Santoro
Barbosa Advogados Associados, de 15/2/2011, produzido mais de um ano após a
contratação emergencial, onde alegou “que a não observância do caráter de urgência
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

poderia contribuir para o risco de insucesso do evento, os dirigentes do IFIEX realizaram
a obra no período de dezembro do ano de 2009” e que “a obra foi realizada com caráter
de urgência nas Instalações do IFIEX para alocar o pessoal dos V Jogos Mundiais
Militares estando amparada pela legislação vigente, em uma das hipóteses de dispensa de
licitação” (Parecer 1/2011, anexo 11, fls. 22-24v).
76. Do exposto, observa-se que houve o descumprimento, à época, do art. 26 da Lei
8.666/1993. Primeiro porque não foi caracterizada, no caso concreto, a situação
emergencial ou calamitosa que justificasse a dispensa de licitação, em descumprimento do
inciso I do art. 26 da Lei 8.666/1993.
77. Segundo porque não ficou comprovado que o objeto contratado seria o meio
adequado, efetivo e eficiente de se afastar o risco iminente detectado, conforme
preconizado na Decisão 347/1997-TCU-Plenário.
78. Além disso, a razão da escolha do fornecedor e a justificativa do preço,
apresentadas na declaração de dispensa como sendo decorrentes do menor valor entre as
duas propostas analisadas, não coadunam com as datas das propostas constantes na
primeira prestação de contas parcial do convênio (4 e 5/1/2010 – anexo 11, fls. 11-12) e a
data do pagamento efetuado à empresa Jurema Design & Web Ltda. (depósito efetuado em
29/12/2009 - anexo 11, fl. 14). Esse fato levantou indícios de que essas propostas foram
produzidas após a escolha da empresa e depois do início da execução dos serviços por
essa, em descumprimento dos incisos II e III do art. 26 da Lei 8.666/1993.
79. Cabe registrar, ainda, que durante a elaboração do relatório desta auditoria e
em resposta ao Ofício de Requisição 3-131/2011-TCU/Sefti (fls. 85-86), o Ifiex
encaminhou novas versões dessas propostas, as quais possuíam o mesmo conteúdo das
propostas constantes na primeira prestação de contas parcial, mas com suas datas
modificadas para 22 e 23/12/2009 (anexo 11, fls. 11-12 e 25-26), ou seja, anteriores à data
de pagamento da empresa escolhida.
80. Ressalte-se, por fim, que uma justificativa de preços só pode ser considerada
válida a partir da existência de um projeto básico que descreva o conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o serviço a
ser contratado, com vistas a possibilitar a avaliação do custo e a definição dos métodos e
do prazo de execução. Por isso a exigência do projeto básico aplica-se também, no que
couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação, conforme inciso I e § 9º do
art. 7º da Lei 8.666/1993. Contudo, além das propostas apresentadas pelas empresas não
detalharem suficientemente os serviços que viriam a ser executados (anexo 11, fls. 25-26),
não possuindo planilhas de preços ou fazendo qualquer menção a um projeto básico,
também não foram apresentadas evidências, na prestação de contas parcial apresentada,
de que tal projeto existiu.
81. Entende-se que a responsabilidade por essas falhas recai sobre o DiretorPresidente do Ifiex, à época, Senhor Léo José Schneider, que ratificou a dispensa de
licitação sem observar as exigências do art. 26 da Lei 8.666/1993 (Aviso de Dispensa de
Licitação assinado pelo Diretor-Presidente do Ifiex, sem data – anexo 11, fl. 17), fato que
deu origem ao pagamento da empresa Jurema Design & Web Ltda.
82. Dessa forma, caracterizam-se os requisitos necessários para chamamento do
responsável em audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Critérios de auditoria
a)
b)
c)

Cláusula Terceira do Termo do Convênio 654.191 - Siafi, item II, letra ‘m’;

art. 7º, inciso I, e § 9º, art. 24, inciso IV, art. 26 e art. 89 da Lei 8.666/1993;
Decisão 347/1994-TCU-Plenário.
Evidências
82

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

a) Aviso de Dispensa de Licitação assinado pelo Diretor-Presidente do Ifiex, sem
data (anexo 11, fl. 17);
b) relação de pagamentos (à fls. 15-16 do anexo 11) e demonstrativo de depósito
em conta corrente (à fl. 14 do anexo 11);
c) propostas de orçamento de obra encaminhadas (anexo 11, fls. 11-12 e 25-26);
d) anexo ao Ofício 095-SALC/OD/DCT de 13/9/2010 (anexo 11, fl. 10);
e) Parecer sem identificação apresentado pelo Ifiex (anexo 11, fls. 19-19v);
f) Parecer 240 - A5.4 do DCT de 1/12/2010 (anexo 11, fls. 20-21);
g) Parecer 1/2011 apresentado pelo Ifiex (anexo 11, fls. 22-24v).
Causas
a) inobservância da legislação.
Efeitos
a) pagamento superior ao valor de mercado (potencial).
Conclusão
83. Verificou-se que a dispensa de licitação apresentada, declarada com base no
inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993 pelo Diretor-Presidente do Ifiex à época, careceu
dos requisitos exigidos pelo art. 26 da Lei 8.666/1993 e pela Decisão 347/1994-TCUPlenário. Também não foram apresentadas evidências de que existiu um projeto básico
para essa contratação, em desconformidade com o inciso I c/c § 9º do art. 7º da Lei
8.666/1993.
84. Ademais, constatou-se que a razão da escolha do fornecedor e a justificativa do
preço, apresentadas na declaração de dispensa como sendo decorrentes do menor valor
entre as duas propostas analisadas, não coadunam com as datas das propostas constantes
na primeira prestação de contas parcial e a data do pagamento efetuado à empresa
Jurema Design & Web Ltda. Esse fato levanta indícios de que essas propostas foram
produzidas após a data da escolha da empresa e depois do início da execução dos serviços
por essa.
85. Assim, considerando as irregularidades apontadas e a delegação de
competência do Relator do processo contida no art. 2º, inciso III da Portaria-Min-War
1/2009, faz necessário chamar o responsável em audiência para que preste os devidos
esclarecimentos.
Propostas de encaminhamento
86. Promover, em decorrência da delegação de competência contida no art. 1º,
inciso III, da Portaria-Min-War 1/2009 e nos termos do art. 43, inciso II, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, a audiência do Sr. Léo
José Schneider (CPF 092.813.980-87), Diretor-Presidente do Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro e responsável pela declaração da dispensa de licitação que
deu origem a contratação da empresa Jurema Design & Web Ltda. (CNPJ
04.320.812/0001-75) pelo valor de R$ 76.000,00, para que apresente, no prazo de quinze
dias, a contar da notificação da presente deliberação, razões de justificativa por ter
ratificado essa declaração de dispensa sem estarem presentes os seguintes elementos:
86.1.
caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justificasse a
dispensa (art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993);
86.2.
a razão da escolha do fornecedor ou executante (art. 26, inciso II, da
Lei 8.666/1993);
86.3.
justificativa do preço (art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993),
considerando que as propostas de orçamento da obra apresentadas, constantes na
83

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

primeira prestação de contas parcial do convênio, não serviriam como condição para a
eficácia do ato de dispensa, pois possuem datas posteriores (4 e 5/1/2010) ao efetivo início
de pagamento da empresa contratada (29/12/2009), sendo também necessário, para
comprovação do custo estimado, apresentar o projeto básico que daria origem à
contratação (art. 7º, inciso I, e § 9º, da Lei 8.666/1993);
86.4.
demonstração de que o objeto avençado seria o meio adequado, efetivo
e eficiente de afastar o risco iminente detectado (Decisão 347/1994-TCU-Plenário).
21.7 Adesão a atas de registro de preços sem comprovação da vantagem.
Situação encontrada
87. O órgão ou entidade “carona” é aquele que, apesar de não ter participado do
planejamento da licitação para registro de preços, faz adesão à ata resultante do processo
de registro de preços. Isso ocorre devido à relativa facilidade de adesão às atas de registro
de preços por parte de órgãos não participantes do certame licitatório, conforme
possibilita o caput do art. 8º do Decreto 3.931/2001:
Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer
órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante
prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

88. Apesar de o decreto não explicar como se deve dar a comprovação da
vantagem, depreende-se que essa inclui, pelo menos, a realização de pesquisa de mercado
para cada processo de adesão, ou seja, o órgão ou entidade interessado tem a obrigação
de demonstrar a compatibilidade de preços, conforme previsto na legislação correlata
(art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993) e na jurisprudência deste Tribunal (Acórdão 2.764/2010TCU-Plenário):
Lei 8.666/1993
art. 15 As compras, sempre que possível, deverão:
(...)
§1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. (Lei 8.666/1993).
Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário
9.2. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que:
(...)
9.2.2. providencie pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores
dos bens a serem adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a
Administração, mesmo no caso de aproveitamento de Ata de Registro de Preços de outro órgão da
Administração Pública, em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993; (com grifos nossos).

89. Contudo, constataram-se que, no âmbito dos convênios analisados neste
trabalho, todas as entidades convenentes aderiram a atas de registros de preços sem a
devida verificação de compatibilidade com os valores de mercado dos bens e serviços
adquiridos, não demonstrando quais seriam as vantagens decorrentes dessas adesões.
Algumas dessas estão listadas a seguir:
Convenente
FT

FRF

Empresa contratada

SRP

Descrição do objeto

Valores pagos por meio
de adesão à ata

Leju Informática.

26/2009 do Centro
Tecnológico do Exército.

Prestação de serviços de
informática.

R$ 57.763,23.

Na Certa Programação Visual
Ltda.

23/2009 do Departamento de
Educação e Cultura do
Exército.

Prestação de serviços para
sinalização visual.

R$ 78.508,00.

Perform Comércio de Móveis
Ltda..

4/2010 da Escola Superior
de Guerra.

Aquisição de mobiliário.

R$ 27.278,00.

V53 Com e Repre. de Dados
Ltda..

27/2009 da Eceme.

Aquisição do software Autocad.

R$ 32.700,00.

84

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Ifiex

TC 027.630/2010-2

Allen Rio Serviços e Com.

9/2009 do Proderj.

Aquisição de licenças de
software.

R$ 9.247,55.

RB37.COM Computadores do
Brasil Ltda..

19/2009 da Universidade
Federal Fluminense.

Aquisição de dez notebooks,
trinta computadores e toners de
impressoras.

R$ 108.629,00.

Tecera Agência de Viagens e
Turismo Ltda..

16/2009 da ESG.

Aquisição de passagens.

R$ 17.015,80.

RB37.COM Computadores do
Brasil Ltda..

5/2009 da Diretoria de
Finanças da Secretaria
Geral da Marinha.

Aquisição dos computadores
para uso do pessoal de Análise
de Sistemas.

R$ 68.053,99.

Hardman Viagens e Turismo
Ltda.

11/2010 da 1ª Região Militar
do Comando Militar do
Leste.

Aquisição de passagens.

R$ 54.115,22.

Quadro 1 – Adesões realizadas a atas de registros de preços sem a devida verificação de compatibilidade dos valores com
aqueles praticados no mercado.

90. Questionada pelo Gabinete do Comando do Exército a respeito da
comprovação da vantagem à época de adesão às atas, a FT demonstrou, em sua resposta
(Ofício 392/2010-Dptº Exec, às fls. 667-671 do anexo 9, volume 2), que não realizou
pesquisa de mercado para comprovar a compatibilidade dos preços, informando que:
13. Apesar de já ter sido formalizada pelos órgãos licitantes do SRP as pesquisas de preços
solicitadas por este Gabinete conforme supramencionado, esta entidade, antes de efetivar a
contratação dos serviços em pauta, constatou junto as empresas relacionadas, que as mesmas já
haviam prestado serviços a entes públicos, que também formalizaram prévia pesquisa de mercado
para subsidiar suas contratações, na forma do Art. 8º do Decreto nº 3.931/2001, conforme
discriminado abaixo: (..)

91. Em resposta ao Ofício de Requisição 3-131/2011 -TCU/Sefti (fls. 85-86), que
solicitou os documentos que demonstrassem a compatibilidade dos valores dos bens
adquiridos ou serviços contratados com os preços de mercado a fim de comprovar a
vantagem para a Administração, a FRF informou que as atas de registro de preço “foram
adjudicadas e homologadas pelos Órgãos responsáveis (gerenciadores) pelos certames, as
fases que precedem o processo licitatório (Pregão), certamente foram executadas,
incluindo assim uma ampla pesquisa de mercado”, assim “a FRF se valeu das alegações
supra, não tendo realizado a cotação prévia de preços, em adesões às respectivas Atas de
SRP utilizadas” (resposta da FRF, anexo 11, fl. 29).
92. O Ifiex, também em resposta a esse ofício, não mencionou qualquer
demonstração de compatibilidade dos valores dos bens e serviços contratados com os
valores de mercado, encaminhando apenas uma descrição dos serviços que foram
questionados no ofício (anexo 11, fl. 66-66v). Esse fato demonstra que, também nesse
caso, a entidade não averiguou a compatibilidade dos preços à época da adesão às atas.
Critérios de auditoria
a) art. 8º do Decreto 3.931/2001;
b) art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993;
c) Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.
Evidências
a)
b)

Ofício 392/2010-Dptº Exec (anexo 9, volume 2, fls. 667-671);
resposta da FRF ao Ofício de Requisição 3-131/2011/TCU-Sefti (anexo 11, fl.

29);
c) resposta do Ifiex ao Ofício de Requisição 3-131/2011/TCU-Sefti (anexo 11, fl.
66-66v).
85

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Efeitos
a) descumprimento da legislação (real);
b) aquisição de bens ou serviços por preços superiores ao do mercado (potencial).
Causas
a) entendimento equivocado de que a pesquisa de preços realizada no
planejamento da licitação para registro de preços supriria a necessidade da aplicação
desse procedimento no âmbito da adesão à ata.
Conclusão
93. Verificaram-se nos casos citados que as entidades convenentes deixaram de
demonstrar a comprovação exigida pelo caput do art. 8º do Decreto 3.931/2001, alegando
que já teria sido feita pelos órgãos e entidades responsáveis pelos próprios registros de
preços aos quais aderiram ou por outros que aderiram a essas respectivas atas.
94. Agindo dessa forma, as entidades convenentes deixaram de cumprir com as
suas responsabilidades como gestores de recursos públicos transferidos, o que aponta a
ocorrência de falta de planejamento e, até mesmo, de desídia administrativa.
Propostas de encaminhamento
95. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a exigirem das entidades convenentes,
para futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de TI, que efetuem a
devida pesquisa de preço no caso de adesões a atas de registro de preço de outros órgãos
e entidades da Administração Pública, com vistas a verificar a compatibilidade dos
valores dos bens e serviços a serem adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a
vantagem para a Administração, em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c
art. 8º do Decreto 3.931/2001.
96. Dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército de que as adesões a atas
de registro de preços que deram origem a contratações no âmbito do Convênio 658.571 Siafi, realizadas sem prévia pesquisa de preços com vistas a verificar a compatibilidade
dos valores registrados com os preços praticados no mercado, conforme identificado na
prestação de contas parcial da convenente, afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c
art. 8º do Decreto 3.931/2001.
97. Dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército de que as
adesões a atas de registro de preços que deram origem a contratações no âmbito dos
Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, realizadas sem prévia pesquisa de preços com
vistas a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os preços praticados no
mercado, conforme identificado nas prestações de contas parciais das convenentes,
afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001.
21.8 Impropriedades no repasse e no uso dos recursos dos convênios.
Situação encontrada
98. O Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008
estabelecem uma série de restrições e vedações para os convênios. Dentre essas,
registrem-se as necessidades de utilização de uma conta específica para as transferências
de recursos e de que os pagamentos sejam efetuados a partir dessa conta para crédito na
conta bancária de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços, conforme
transcrito a seguir (com grifos nossos):
Art. 10. As transferências financeiras para órgãos públicos e entidades públicas e privadas,
decorrentes da celebração de convênios e contratos de repasse, serão feitas exclusivamente por
intermédio de instituição financeira controlada pela União, que poderá atuar como mandatária

86

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

desta para execução e fiscalização.
§ 1º Os pagamentos à conta de recursos recebidos da União, previsto no caput, estão
sujeitos à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta
bancária.
§ 2º Excepcionalmente, mediante mecanismo que permita a identificação, pelo banco, do
beneficiário do pagamento, poderão ser realizados pagamentos a beneficiários finais pessoas
físicas que não possuam conta bancária, observados os limites fixados na forma do art. 18.
§ 3º Toda movimentação de recursos de que trata este artigo, por parte dos convenentes,
executores e instituições financeiras autorizadas, será realizada observando-se os seguintes
preceitos:
I - movimentação mediante conta bancária específica para cada instrumento de
transferência
(convênio ou contrato de repasse).
(...)
II - pagamentos realizados mediante crédito na conta bancária de titularidade dos
fornecedores e prestadores de serviços, facultada a dispensa deste procedimento, por ato da
autoridade máxima do concedente ou contratante, devendo o convenente ou contratado identificar
o destinatário da despesa, por meio do registro dos dados no SICONV; (Decreto 6.170/2007).
Art. 42. A liberação de recursos obedecerá ao cronograma de desembolso previsto no Plano
de Trabalho e guardará consonância com as metas e fases ou etapas de execução do objeto
do instrumento.
§ 1º Os recursos serão depositados e geridos na conta bancária específica do convênio ou
do contrato de repasse exclusivamente em instituições financeiras controladas pela União e,
enquanto não empregados na sua finalidade, serão obrigatoriamente aplicados:
(...)
Art. 50. Os recursos deverão ser mantidos na conta bancária específica do convênio ou
contrato de repasse e somente poderão ser utilizados para pagamento de despesas constantes do
Plano de Trabalho ou para aplicação no mercado financeiro, nas hipóteses previstas em lei ou
nesta Portaria.
§ 1º Os recursos destinados a execução de contratos de repasse deverão ser mantidos
bloqueados em conta específica, somente sendo liberados, na forma ajustada, após verificação de
regular execução do objeto pelo mandatário.
§ 2° Os atos referentes à movimentação e ao uso dos recursos a que se refere o caput serão
realizados ou registrados no SICONV, observando-se os seguintes preceitos:
I - movimentação mediante conta bancária específica para cada convênio ou contrato de
repasse;
II - pagamentos realizados exclusivamente mediante crédito na conta bancária de
titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços; e (Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008).

99. Essa restrição visa permitir o controle dos recursos geridos pelos convenentes
com vistas a viabilizar o rastreamento e a identificação das despesas efetuadas no âmbito
dos respectivos convênios para comprovar a boa e correta gestão dos recursos
transferidos. Contudo, constatou-se a ocorrência de impropriedades nos repasses e no uso
de recursos dos convênios analisados.
100. O Ifiex, por exemplo, recebeu diretamente, em conta própria da instituição, os
R$ 3.000.000,00 previstos para execução do Convênio 654.191 - Siafi e desse valor reteve
10%, repassando posteriormente R$ 2.700.000,00 para a conta específica do convênio
(Banco do Brasil, agência 2002-8, conta 16.547-6), conforme se depreende da leitura do
extrato dessa conta (iniciada com um crédito de R$ 2.700.000,00, anexo 11, fl. 38) e da
informação constante em recibo de R$ 300.000,00 assinado pelo presidente do Ifiex,
referente a Doaci – “Despesas Operacionais Administrativas de Caráter Indivisível”
(anexo 11, fl. 49). Ressalte-se que esse valor corresponde ao item 1.15 do Plano de
87

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Trabalho do convênio (“Despesas operacionais e administrativas pertinentes a IFIEx”,
anexo 8, fl. 63).
101. Durante analise da prestação de contas parcial, o DCT/EB questionou o Ifiex
pelo fato de a Doaci não estar acompanhada de qualquer relação de fatos geradores (item
3 dos questionamentos - anexo 11, fl. 39). Em resposta, o instituto declarou que “De
acordo com o parágrafo único do Art. 39 da Portaria 127 / MPOG, as despesas
administrativas deverão ser ‘demonstradas’. Assim, segue o quadro demonstrativo das
DOACI (Apêndice 6)” (anexo 11, fl. 50). Contudo, o quadro apresentado não detalha os
gastos efetuados e nem veio acompanhado dos respectivos comprovantes desses, apenas
relaciona os valores consolidados de cinco despesas, totalizando R$ 196.000,00 (anexo
11, fl. 51).
102. Aparentemente esse ato teve como origem o entendimento, equivocado, de que
os valores relativos às Doaci são de propriedade da entidade convenente, ou seja, não se
sujeitariam as mesmas regras impostas para a utilização dos demais recursos do
convênio. Contudo, se isso fosse verdade, estaria aberta a brecha para utilizar as Doaci
como um tipo de taxa administrativa, de gerência ou similar, o que é vedado pelo art. 39,
inciso I da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008. Ressalte-se que esse erro
de interpretação também foi repetido pela Fundação Ricardo Franco no Convênio
653.227 - Siafi, conforme será mostrado adiante.
103. Dessa forma, o DCT/EB encaminhou o Ofício 18-AsseEspGab (anexo 11, fls.
40-44v), de 15 de dezembro de 2010, solicitando que o instituto remetesse a relação
detalhada das despesas relacionadas aos R$ 300.000,00 (número de ordem 1), além dos
respectivos comprovantes. Caso essas despesas não fossem comprovadas, o Ifiex deveria
restituir o montante à conta do convênio.
104. O Ifiex encaminhou, então, uma nova resposta ao DCT, de 22 de fevereiro de
2011, anexando o Parecer 2/2011 da Santoro & Barbosa – Advogados Associados
informando que deveria ser emitido novo demonstrativo de execução de receitas e
despesas, com a retificação solicitada pelo concedente, e que o valor total de R$
300.000,00, que permaneceu na conta da administração, deveria ser transferido para a
conta convênio até o final da vigência desse, podendo, a partir daí, serem efetuados os
estornos contábeis referentes às despesas operacionais e administrativas contabilizadas
na conta da administração (anexo 11, fls. 36-37).
105. No caso da FRF, verificou-se que a entidade possui o intuito de recolher para a
sua conta própria, no decorrer da execução do convênio, o valor relativo às despesas
operacionais administrativas de caráter indivisível (5% do valor do Convênio 653.227, ou
seja, R$ 975.000,00), conforme informa no item ‘d’ do seu Comunicado 622/2010-SG
(anexo 11, fls. 52-53). Se esse fato se concretizar, entende-se que essa entidade incorrerá
no mesmo erro praticado pelo Ifiex:
No Plano de Aplicação do Convênio em apreço consta a previsão de Despesas Operacionais
e Administrativas de Caráter Indivisível (DOACI) a cargo da FRF. Este deveria ter sido
transferido à C/C da FRF com esta finalidade, cuja caracterização da despesa seria um recibo
desta Fundação atestando esta finalidade (a exemplo do que ocorre no FINEP), porém até a
presente data tal valor não foi transferido à FRF, razão pela qual as DOACI foram debitadas
diretamente na C/C do Convênio ... (Comunicado 622/2010-SG, anexo 11, fls. 52-53)

106. Também se constatou que a FRF, em sua prestação de contas parcial, transferiu
quase que mensalmente valores da conta do Convênio 653.227 - Siafi (Banco do Brasil,
Agência 2002-8, Conta 16362-7) para a conta privada da Fundação (Banco do Brasil,
Agência 2002-8, Conta 1763-9), com o intuito de efetuar pagamentos relativos a
recolhimentos de impostos como FGTS, IR sobre a folha, entre outros, a exemplo dos
meses de fevereiro de 2010 (R$ 147.193,08 – anexo 11, fls. 32-33) e de março de 2010 (R$
88

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TC 027.630/2010-2

161.590,44 – anexo 11, fls. 34-35). Contudo, não constam nessa prestação de contas os
comprovantes desses pagamentos.
107. Apesar de esses pagamentos não serem a fornecedores ou a prestadores de
serviços, entende-se que eles também estão sujeitos às mesmas restrições do art. 10, inciso
II do Decreto 6.170/2007 e do art. 50, inciso II da Portaria Interministerial- MP/MF/CGU
127/2008, ou seja, esses pagamentos deveriam ter sido efetuados a partir da conta
específica do convênio, devendo os respectivos comprovantes de pagamento constar da
prestação de contas parcial.
Critérios de auditoria
a) artigo 10 do Decreto 6.170/2007 e artigos 42 e 50 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008.
Evidências
a) extrato da conta do Convênio 654.191 - Siafi (anexo 11, fl. 38);
b) Ofício 18-AsseEspGab (anexo 11, fls. 40-44v);
c) Comunicado 622/2010-SG (anexo 11, fls. 52-53);
d) comprovantes de transferências da conta do Convênio 653.227 - Siafi (anexo
11, fls. 32-35).
Efeitos
a) dificuldade ou impossibilidade de rastreamento, identificação e comprovação
das despesas efetuadas no âmbito dos convênios (potencial).
Causas
a) inobservância dos formalismos previstos para execução dos convênios;
b) entendimento errôneo de que os valores relativos a Doaci são da entidade
convenente.
Conclusão
108. Constatou-se que as entidades deixaram de observar, nos convênios analisados,
os formalismos exigidos na gestão dos recursos dos convênios, fato que pode criar
dificuldades, ou mesmo impossibilitar o rastreamento, a identificação e a comprovação
das despesas efetuadas.
109. A ocorrência dessas falhas impõe a necessidade de determinar ao Comando do
Exército que oriente os órgãos e entidades sob sua subordinação a não repetirem a
irregularidade descrita neste achado.
110. Entre essas falhas, destaca-se, também, a retenção de R$ 300.000,00 pelo Ifiex.
Como o convênio ainda não terminou, cabe determinar ao DCT/EB para que exija a
relação detalhada das despesas relacionadas ao valor retido pela entidade, além dos
respectivos comprovantes. Caso essas despesas não sejam comprovadas, o Ifiex deve
restituir o respectivo montante à conta do convênio.
Propostas de encaminhamento
111. Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias,
oriente os órgãos e as entidades sob sua subordinação a, quando se tratar de convênio
que envolva a aquisição de bens ou serviços de TI, atentarem para a obrigatoriedade de
as entidades convenentes efetuarem todos os pagamentos de fornecedores e prestadores de
serviços, incluindo aqueles de despesas decorrentes de pagamento de impostos, entre
outros, exclusivamente a partir das contas específicas dos convênios, não sendo permitida
a transferência de recursos para contas de terceiros ou para contas particulares próprias
das entidades convenentes a título de intermediação ou de pagamento de despesas
operacionais administrativas, conforme artigo 10, § 3º, incisos I e II do Decreto
89

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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6.170/2007 e artigo 50, § 2º, inciso II da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
127/2008.
112. Determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército que, durante a análise das prestações de contas das
entidades convenentes, exijam a relação detalhada das despesas relacionadas aos valores
retidos ou transferidos às contas particulares dessas entidades, inclusive para aqueles
constantes como despesas operacionais administrativas das entidades, no âmbito do
Convênio 653.227 - Siafi, do Convênio 654.191 - Siafi e do Convênio 658.571 - Siafi,
considerando que as respectivas entidades são obrigadas a manter e a apresentar todos os
documentos necessários para comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, nos
termos do artigo 54, inciso I da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008,
devendo ser restituídos à conta do convênio todos os recursos referentes às despesas que
não sejam comprovadas.
21.9 Ocorrência de despesas e gastos irregulares
Situação encontrada
113. Entre as vedações emanadas para execução dos convênios, existe a proibição
explícita de realizar despesas com taxas bancárias (grifos nossos):
Art. 39. O convênio ou contrato de repasse deverá ser executado em estrita observância às
cláusulas avençadas e às normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado:
(...)
VII - realizar despesas com taxas bancárias, multas, juros ou correção monetária, inclusive
referentes a pagamentos ou recolhimentos fora dos prazos, exceto, no que se refere às
multas, se decorrentes de atraso na transferência de recursos pelo concedente, e desde que
os prazos para pagamento e os percentuais sejam os mesmos aplicados no mercado;
(...)
Art. 42. A liberação de recursos obedecerá ao cronograma de desembolso previsto no Plano
de Trabalho e guardará consonância com as metas e fases ou etapas de execução do objeto
do instrumento.
§ 1º Os recursos serão depositados e geridos na conta bancária específica do convênio ou
do contrato de repasse exclusivamente em instituições financeiras controladas pela União e,
enquanto não empregados na sua finalidade, serão obrigatoriamente aplicados:
(...)
§ 5º As contas referidas no § 1º serão isentas da cobrança de tarifas bancárias. (Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008).

114. Nesse sentido, convém ressaltar o comunicado sem número, de 24 de maio de
2010, expedido pelo Ministério de Orçamento, Planejamento e Gestão, por meio do Portal
dos Convênios, orientando os órgãos e entidades concedentes e convenentes que
informem, formalmente, às instituições financeiras controladas pela União a natureza da
conta convênio, para que não sejam cobradas tarifas bancárias, bem como para que as
referidas instituições financeiras façam cumprir o dispositivo normativo supracitado
(anexo 11, fl. 55).
115. Contudo, verificou-se que nos três convênios analisados ocorreram cobranças
de tarifas bancárias nas contas específicas dos convênios desde a criação dessas contas.
Tais cobranças são constatadas pela leitura dos extratos das contas, a exemplo dos
extratos das contas específicas do Convênio 653.227 - Siafi (anexo 11, fls. 59-63),
Convênio 654.191 - Siafi (anexo 11, fls. 56-58) e do 658.571 - Siafi (anexo 9, volume 1, fls.
297-300).
116. Dentre os citados convênios, essa irregularidade somente foi detectada pelo
fiscal do Convênio 658.571 - Siafi durante a análise da primeira prestação de contas
parcial da FT (anexo 9, volume 3, fls. 843-873). Em decorrência desse fato, a fundação foi
90

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

diligenciada por meio do Ofício 9-SCRG, de 22 de novembro de 2010, para que
apresentasse o recolhimento ou o estorno dos valores de tarifas cobrados indevidamente
na conta do convênio (anexo 9, volume 2, fls. 557-558). A entidade, então, encaminhou o
Ofício FT 420 Dptº Exec, de 30 de novembro de 2010, no qual informa ter enviado
expediente ao Banco do Brasil solicitando o estorno das tarifas bancárias, e, caso esse
não ocorra, a entidade fará um levantamento e efetuará a respectiva devolução (anexo 9,
volume 3, fls. 841-842).
117. Também foi identificada despesa que aparentemente não guarda relação com o
Convênio 654.191 - Siafi firmado com o Ifiex. Ressalte-se que o referido convênio tem
como objeto o desenvolvimento de um software de controle de incidentes para os V JMM,
baseado na plataforma do Programa C2 em Combate, de propriedade do DCT/EB.
118. Naturalmente, a produção desse objeto implica, necessariamente, em gastos e
despesas com aplicativos e equipamentos de TI para suporte ao desenvolvimento do
software almejado. Também implica na contratação e na manutenção de uma equipe de
desenvolvimento, com analistas e programadores, além da realização de despesas com
atividades acessórias, a exemplo de viagens do Rio de Janeiro a Brasília, e vice-versa,
com o intuito de realizar reuniões com gestores e membros da equipe responsável pelo
Programa C2 em Combate do DCT/EB, para levantamento e definição de requisitos para
adaptação do sistema, transferência de know-how, entre outros.
119. Contudo, durante a análise de gastos do convênio, identificou-se o pagamento
da empresa Agência 2A no valor de R$ 6.162,00 (20/5/2010) para o envelopamento de
micro-ônibus com layout fornecido pelo Ifiex (anexo 11, fl. 65), despesa que não guarda
relação com o objeto do convênio.
120. Questionado por meio do Ofício de Requisição 3-131/2011-TCU/Sefti (item 4.b,
às fl. 85) quanto ao pagamento, o instituto encaminhou resposta informando apenas que
“Trata-se de divulgação ref. aos 5º. Jogos Mundiais Militares.” (anexo 11, fl. 64-64v).
121. Ora, a atividade de divulgação dos jogos não guarda relação ou faz parte de
nenhuma das quinze atividades previstas no Plano de Trabalho do respectivo convênio
(anexo 8, fls. 21-24). Dessa forma, trata-se de um gasto irregular. Ademais, a atividade de
divulgação dos jogos está relacionada a um convênio específico, o Convênio 658.571 Siafi, de responsabilidade da Fundação Trompowsky.
122. Assim, e como o Convênio 654.191/2009 encontra-se em vigor, entende-se que
esse fato motiva alertar o DCT para averiguação junto à convenente, com vistas a exigir o
ressarcimento dos R$ 6.162,00 gastos se necessário, conforme artigo 55 da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (com grifos nossos):
Art. 55. O concedente ou contratante comunicará ao convenente ou contratado e ao
interveniente, quando houver, quaisquer irregularidades decorrentes do uso dos recursos ou outras
pendências de ordem técnica ou legal, e suspenderá a liberação dos recursos, fixando prazo de até
trinta dias para saneamento ou apresentação de informações e esclarecimentos, podendo ser
prorrogado por igual período.
§ 1º Recebidos os esclarecimentos e informações solicitados, o concedente ou contratante
disporá do prazo de dez dias para apreciá-los e decidir quanto à aceitação das justificativas
apresentadas, sendo que a apreciação fora do prazo previsto não implica aceitação das
justificativas apresentadas.
§ 2º Caso não haja a regularização no prazo previsto no caput, o concedente ou
contratante:
I - realizará a apuração do dano; e
II - comunicará o fato ao convenente ou contratado para que seja ressarcido o valor
referente ao dano.

Critérios de auditoria
91

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

a) artigo 39, inciso VII, artigo 42, parágrafos 1º e 5º, e artigo 55 da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
Evidências
a) extratos das contas do Convênio 653.227 - Siafi (anexo 11, fls. 59-63), do
Convênio 654.191 - Siafi (anexo 11, fls. 56-58) e do Convênio 658.571 - Siafi (anexo 9,
volume 1, fls. 297-300);
b) Ofício 9-SCRG (anexo 9, volume 2, fls. 557-558);
c) Ofício FT 420 Dptº Exec. (anexo 9, volume 3, fls. 841-842);
d) resposta do Ifiex ao Ofício de Requisição 3-131/2011-TCU/Sefti (anexo 11, fl.
64-64v).
Efeitos
a) prejuízo ao erário (real).
Causas
a) inobservância dos formalismos previstos para execução dos convênios.
Conclusão
123. Restou demonstrado que nos três convênios analisados ocorreram cobranças de
tarifas bancárias nas suas contas específicas desde a criação das respectivas contas, fato
em desconformidade com o artigo 39, inciso VII, e artigo 42, parágrafos 1º e 5º, da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
124. Dessa forma, entende-se ser necessária a expedição de determinação aos
órgãos concedentes dos convênios analisados nesta inspeção, quais sejam o Gabinete do
Comandante do Exército e o DCT/EB, para que apurem as citadas despesas, com vistas a
requerer a comprovação de ressarcimento desses gastos às respectivas contas específicas
dos convênios.
125. Também se levantou a ocorrência de gasto efetuado pelo Ifiex para divulgação
dos jogos mundiais, que não guarda relação com o objeto do Convênio 654.191/2009,
cujo objeto é o desenvolvimento de software de controle de incidentes.
126. Como todos os respectivos convênios ainda se encontram em execução, cabe
alertar o Gabinete do Comandante do Exército e o DCT/EB acerca dessas irregularidades
para que efetuem a devida averiguação junto às entidades convenentes, conforme artigo
55 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
Propostas de encaminhamento
127. Determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército que, no prazo de sessenta dias, apurem, no âmbito do
Convênio 653.227 - Siafi, do Convênio 654.191 - Siafi e do Convênio 658.571 - Siafi, a
ocorrência de cobranças de tarifas bancárias nas contas específicas dos citados convênios
desde a criação dessas, fato em desconformidade com os artigos 39, inciso VII, e 42,
parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, atentando para
a necessidade de requerer o ressarcimento desses valores às respectivas contas antes do
término dos convênios, nos termos do artigo 55 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008.
128. Determinar ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército que, no
prazo de sessenta dias, apure, no âmbito do Convênio 654.191/2009 firmado com o
Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro, a ocorrência de despesa no valor de
R$ 6.162,00, pago à empresa Agência 2A, para o envelopamento de micro-ônibus com o
objetivo de divulgação dos V JMM, com vistas a requerer o ressarcimento desse valor à
respectiva conta do convênio, nos termos do artigo 55 da Portaria Interministerial 92

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

MP/MF/CGU 127/2008, em decorrência de essa despesa não guardar relação com o
objeto do convênio ou com as atividades previstas em seu plano de trabalho.
1 CONCLUSÃO
129. A presente auditoria teve por objetivo apurar os indícios de irregularidades
apontados na seção “3 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS” do relatório que deu
origem ao Acórdão 2.294/2010-TCU-Plenário, o qual apontou problemas no
planejamento e na execução de três convênios que têm como objetivo dar suporte aos V
Jogos Mundiais Militares, a serem realizados na cidade do Rio de Janeiro em 2011.
130. Em relação às questões de auditoria, sobre a questão 1, verificou-se que a
escolha pela celebração de convênios foi indevida, diante da não comprovação de
interesses recíprocos entre os partícipes. Na verdade, as entidades concedentes e
convenentes agiram como se fossem partes em um contrato administrativo, na qualidade
de tomador e prestador de serviços, respectivamente, fato em desacordo com os preceitos
legais e a jurisprudência desta Corte.
131. Detectou-se, inclusive, que os serviços de TI, que fazem parte de alguns dos
objetos dos convênios analisados, são considerados comuns segundo a Lei 10.520/2002,
isto é, atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a
padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de
especificações usuais no mercado.
132. Quanto à questão 2, concluiu-se que os orçamentos apresentados pelas
entidades convenentes informando os custos necessários à execução dos três convênios
analisados não foram suficientemente detalhados, sendo que essa falha não foi verificada
pelas entidades repassadoras dos recursos antes da celebração dos convênios. Como
consequência, não havia como as entidades concedentes avaliassem, durante o processo
de elaboração de orçamento dos convênios, a adequação das estimativas de gastos
apresentadas à época aos preços praticados no mercado.
133. Sobre a questão 3, constatou-se a ocorrência de falha no recebimento e no
aceite de bens de TI, principalmente quanto aos procedimentos adotados no 1º Depósito
de Suprimento (Dsup), devido à não alocação de pessoal com conhecimento técnico
adequado para receber os equipamentos, fato que impossibilitou a observância das
disposições contidas no art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993.
134. No âmbito da questão 4, considerou-se que as informações quanto à forma de
integração entre os sistemas SGO, SID e SIR e o Sistema de Incidentes, constantes no
termo de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, eram insuficientes para
fins de avaliação de custos pelos fornecedores interessados em participar do certame.
Contudo, esse fator não foi objeto de questionamento pelos licitantes do certame,
indicando que sua ausência não foi sentida pelas empresas na formulação de suas
propostas de preço.
135. Em relação ao uso da tecnologia RFID para controle de acesso às instalações
dos jogos, constatou-se que a especificação final do sistema SGO, contemplada no termo
de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, havia sido modificada em
relação àquela que foi analisada pela equipe coordenada pela Secob-3, de forma a não
mais prever a utilização dessa tecnologia.
136. Quanto à questão 5, identificou-se a ocorrência de contratação por dispensa de
licitação, a qual deixou de observar os procedimentos e os formalismos legais exigidos.
Também se verificou que as entidades convenentes deixaram de realizar as devidas
pesquisas de preço de mercado antes de aderirem às atas de registro de preço, não
comprovando a vantagem para a Administração ao recorrer a essas adesões. Todos esses
fatos são contrários aos parâmetros legais e à jurisprudência do TCU.
137. Por fim, no âmbito da questão 6, foram identificadas diversas
93

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

desconformidades com os normativos legais que regem os convênios, como a não
utilização do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos
Convênios, além de impropriedades no procedimento de repasse e no uso de recursos.
138. Como resultado do trabalho, foram encontrados nove achados de auditoria.
Esses achados permeiam tanto o processo de escolha do instrumento utilizado pelo
Ministério da Defesa para permitir o suporte e operacionalização dos V Jogos Mundial
Militares, quanto à execução das atividades propriamente ditas.
139. Cabe salientar, como um dos principais achados desta inspeção, a escolha
indevida do instrumento convênio nos três casos analisados (Achado 2.1), diante da não
comprovação de interesses recíprocos entre os partícipes, conforme registrado
anteriormente pela equipe coordenada pela Secob-3.
140. Também se constatou falhas nos orçamentos apresentados pelas entidades
convenentes no âmbito dos três convênios analisados e, dessa forma, não era possível
verificar se as estimativas de gastos apresentadas estavam compatíveis com os preços
praticados no mercado (Achado 2.2). Como essa falha não foi identificada pelas entidades
repassadoras dos recursos à época da aprovação dos respectivos Planos de Trabalhos,
faz-se oportuno emitir determinação ao Comando do Exército, com vistas a aprimorar os
controles para a celebração de novos convênios.
141. Identificou-se, ainda, que a falha no recebimento de equipamentos de TI,
levantada em relatório anterior pela Secob-3 e comprovada nesta inspeção, teve como
origem a não alocação de pessoal técnico da área de TI que pudesse realizar o
recebimento definitivo dos equipamentos (Achado 2.3). Esse fato deu origem à outra
proposta de determinação para que tal controle seja implantado.
142. No que diz respeito à possível deficiência de informações quanto à forma de
integração entre os sistemas SGO, SID e SIR e o Sistema de Incidentes, considerou-se que
o termo de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex não especificou
suficientemente a forma de integração entre os sistemas, deixando de registrar as
especificações WSDL (Achado 2.4). Apesar disso, essa ausência não foi objeto de
questionamento pelos licitantes do certame. De qualquer forma, será proposto dar ciência
ao DCT/EB acerca dessa falha, pois o referido órgão, na condição de entidade concedente
do Convênio 653.227 - Siafi, deveria ter avaliado o Termo de Referência do Pregão
16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, que, por sua vez, consistiu em um dos produtos gerados
no referido ajuste.
143. Em relação à previsão de uso da tecnologia RFID, também destacada em
relatório anterior de auditoria, constatou-se que a especificação final do sistema SGO não
mais previa a utilização dessa tecnologia, vez que os próprios gestores retiraram esse
item, o que indica a sua desnecessidade no contexto dos jogos (Achado 2.4). Não foram,
assim, evidenciadas irregularidades quanto ao citado item.
144. Dentre outras falhas de aspecto formal, contatou-se o não cadastramento dos
convênios analisados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do
Portal dos Convênios, impossibilitando o gerenciamento desses convênios pelo referido
sistema. Esse fato traz prejuízo à transparência do processo de execução dos convênios,
além de demonstrar a inexistência de controles que impeçam o cadastramento no Siasg e
no Siafi de convênios que deveriam ser cadastrados pelo Portal dos Convênios (Achado
2.5). Isso deu origem à proposta de determinação ao Comando do Exército, além da
proposta de recomendação aos gestores do Siasg e do Siafi, para inclusão de controles
nesses sistemas, com vistas a coibir a ocorrência futura dessa falha.
145. No âmbito do Convênio 654.191 - Siafi, verificou-se a ocorrência de dispensa
de licitação que não cumpria os requisitos legais exigidos pela Lei 8.666/1993 (Achado
2.6). Entende-se que a responsabilidade por essa falha recai sobre o Diretor-Presidente do
94

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Ifiex, que ratificou a dispensa sem observar as exigências do art. 26 da referida lei. Em
decorrência disso, propôs-se chamar o responsável em audiência para prestar
esclarecimentos.
146. Quanto às adesões das três convenentes a atas de registros de preços,
constatou-se que essas entidades deixaram de demonstrar a comprovação exigida pelo
caput do art. 8º do Decreto 3.931/2001 ao aderirem às respectivas atas (Achado 2.7). Isso
foi decorrência do entendimento equivocado de que a pesquisa de preços realizada no
planejamento da licitação para registro de preços supriria a necessidade da aplicação
desse procedimento no âmbito das adesões. Contudo, ao deixarem de realizá-la, essas
entidades contrariaram o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 e a jurisprudência deste
Tribunal.
147. Constatou-se, ainda, que as entidades convenentes deixaram de observar, nos
convênios analisados, os formalismos exigidos na gestão dos recursos dos convênios, fato
que pode criar dificuldades, ou mesmo impossibilitar, o rastreamento, a identificação e a
comprovação das despesas efetuadas (Achado 2.8). Destacou-se, nesse contexto, a
retenção de R$ 300.000,00 dos recursos do Convênio 654.191 - Siafi pelo Ifiex. Como
esses convênios ainda não terminaram, apresentou-se proposta de determinação ao
Comando do Exército e às unidades concedentes com vistas à adequação dos
procedimentos de comprovação da correta e regular utilização dos recursos.
148. Por fim, identificou-se a ocorrência de despesas e gastos irregulares, restando
demonstrado que nos três convênios analisados ocorreram cobranças de tarifas bancárias
nas suas contas específicas desde a criação das respectivas contas, fato em
desconformidade com a Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (Achado 2.9).
Também se levantou a ocorrência de gasto efetuado pelo Ifiex, para divulgação dos jogos
mundiais, que não guarda relação com o objeto do Convênio 654.191 - Siafi, cujo objeto é
o desenvolvimento de software de controle de incidentes (Achado 2.9). Coube, assim,
propor determinações ao Gabinete do Comandante do Exército e ao DCT/EB acerca
dessas irregularidades para que efetuem a orientação e a devida averiguação junto às
entidades convenentes, conforme artigo 55 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
127/2008.
149. Todas as propostas de encaminhamento apresentadas buscam a adoção de
medidas corretivas e de ações de melhoria nos controles de acompanhamento dos
convênios pelo Exército Brasileiro. Essas propostas visam o aperfeiçoamento da gestão
dos convênios, de forma a minimizar os riscos de que ocorram irregularidades.
150. Ressalte-se que algumas das propostas de encaminhamento sugeridas neste
relatório foram feitas ao órgão máximo do Exército, qual seja o Comando do Exército,
com vistas a orientar suas unidades subordinadas a não incorrerem em certas
irregularidades quando os objetos de futuros convênios envolverem a aquisição de bens ou
serviços de TI. Esse fato deu origem à proposta de encaminhamento no sentido de
comunicar à Secex-3, cuja clientela abrange os órgãos vinculados ao Ministério da
Defesa, acerca das propostas de determinação realizadas pela Sefti ao Comando do
Exército, em atenção ao § 2º do art. 5º da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011.
151. Ademais, as análises que motivaram tais propostas (com exceção daquelas
contidas nos itens 30 a 35 do Achado 2.1 e daquelas que subsidiaram os Achados 2.3 e
2.4) poderiam ser aplicadas a qualquer tipo de objeto de convênio, não se restringindo
àqueles que envolvam a aquisição de bens e serviços de TI. Dessa forma, quando da
comunicação à Secex-3, esta poderá, em atenção ao § 1º do art. 5º da referida portaria,
avaliar a conveniência e a oportunidade de estender, em processo de contas, as propostas
de determinação contidas nos itens 78.1, 105, 140, 172 e 188 deste relatório a convênios
cujos objetos envolvam a aquisição de bens e serviços de qualquer natureza, não apenas
95

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

aqueles relacionados à TI.
152. Considerando a materialidade dos recursos envolvidos nos três convênios, bem
como a relevância dos V Jogos Mundiais Militares para a imagem do país, propõe-se o
encaminhamento deste relatório ao Ministério da Defesa para que os gestores, caso
desejem, ofereçam comentários sobre as irregularidades e impropriedades verificadas
durante a presente fiscalização, conforme previsto no parágrafo 145 das Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da União.
153. Diante disso e tendo em vista a proposta de audiência do responsável pela
irregularidade identificada no âmbito do Achado 2.6, as demais propostas de
encaminhamento serão feitas em etapa processual posterior.
2 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
154. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior com as
seguintes propostas:
1
I.
Promover, em decorrência da delegação de competência contida no art. 1º,
inciso III da Portaria-Min-War 1/2009 e nos termos do art. 43, inciso II da Lei 8.443/1992
c/c o art. 250, inciso IV do Regimento Interno do TCU, a audiência do Sr. Léo José
Schneider (CPF 092.813.980-87), Diretor-Presidente do Instituto de Fomento e Inovação
Exército Brasileiro e responsável pela declaração da dispensa de licitação que deu origem
a contratação da empresa Jurema Design & Web Ltda. (CNPJ 04.320.812/0001-75) pelo
valor de R$ 76.000,00, para que apresente, no prazo de quinze dias, a contar da
notificação da presente deliberação, razões de justificativa por ter ratificado essa
declaração de dispensa sem estarem presentes os seguintes elementos:
i. caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justificasse a
dispensa (art. 26, inciso I da Lei 8.666/1993);
ii. a razão da escolha do fornecedor ou executante (art. 26, inciso II da Lei
8.666/1993);
iii. justificativa do preço (art. 26, inciso III da Lei 8.666/1993), considerando que
as propostas de orçamento da obra apresentadas, constantes na primeira prestação de
contas parcial do convênio, não serviriam como condição para a eficácia do ato de
dispensa, pois possuem datas posteriores (4 e 5/1/2010) ao efetivo início de pagamento da
empresa contratada (29/12/2009), sendo também necessário, para comprovação do custo
estimado, apresentar o projeto básico que daria origem à contratação (art. 7º, inciso I e §
9º, da Lei 8.666/1993);
iv. demonstração de que o objeto avençado seria o meio adequado, efetivo e
eficiente de afastar o risco iminente detectado (Decisão 347/1994-TCU-Plenário).
II.
Encaminhar este relatório ao Ministério da Defesa para que os gestores, caso
desejem, ofereçam comentários sobre as irregularidades e impropriedades verificadas
durante a presente fiscalização, conforme previsto no parágrafo 145 das Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da União.”
Após examinar as manifestações dos gestores e as razões de justificativa apresentadas por
Léo José Schneider, ex-Diretor-Presidente do Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro
(Ifiex), a Sefti apresentou a seguinte instrução final:
“
COMENTÁRIOS DOS GESTORES
8.

Não houve pronunciamentos dos gestores sobre o relatório de inspeção.
96

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

9. Cabe ressaltar que, decorridos 29 dias após o recebimento do relatório de
inspeção (26/7/2011, fl. 127), quatorze dias além do prazo estabelecido em ofício para
emissão de comentários (fls. 129-130), o Secretário de Controle Interno do Ministério da
Defesa, Sr. Sebastião Eurípedes Rodrigues, informou que “(...) até o momento
[24/8/2011], não foi recebida neste órgão setorial de controle interno nenhuma
manifestação dos gestores sobre o relatório de auditoria (versão preliminar) de que se
trata” (fl. 148).
10. Dessa forma, entende-se que os gestores renunciaram tacitamente ao direito de
tecer observações ao referido relatório. Logo, posiciona-se pela manutenção das
propostas registradas no relatório de inspeção constante às folhas 102-123v.
ANÁLISE DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
11. Inicialmente, cabe relembrar os fatos que deram origem à audiência do Sr. Léo
José Schneider, Diretor-Presidente do Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro
(Ifiex) à época, conforme descrito no item 2.6 do relatório de inspeção (fls. 116-117v).
12. No âmbito do Convênio 654.191 - Siafi, firmado em 8/12/2009, o Ifiex obrigouse a:
m) somente contratar obras, compras, serviços e alienações com os recursos oriundos do
DCT, mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal
pertinente. Para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório o emprego da modalidade
pregão (...) sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica (...). (CLÁUSULA TERCEIRA
– DAS OBRIGAÇÕES DOS PARTÍCIPES, item II, letra, m, à fl. 11, anexo 8).

13. Contudo, o Instituto contratou a empresa Jurema Design & Web Ltda. (CNPJ
04.320.812/0001-75) para reforma de instalações pelo valor de R$ 76.000,00 por meio de
dispensa de licitação, baseando-se no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, que trata de
casos de emergência ou de calamidade pública (Aviso de Dispensa de Licitação assinado
pelo Diretor-Presidente do Ifiex, sem data, anexo 11, fl. 17). O respectivo aviso de
dispensa também salienta que foi procedido o convite de dois interessados do ramo da
atividade pertinente ao objeto de contratação, sendo selecionada a proposta com o menor
orçamento.
14. A empresa escolhida recebeu quatro pagamentos no valor total de R$ 64.106,00
(R$ 21.000,00 em 29/12/2009, R$ 21.000,00 em 13/1/2010, R$ 12.000,00 em 26/1/2010 e
R$ 10.106,00 em 4/3/2010, conforme relação de pagamentos às fls. 15-16 do anexo 11 e
demonstrativo de depósito em conta corrente à fl. 14 do anexo 11), já descontados R$
11.894,00 referentes aos respectivos encargos (Nota Explicativa 2/2010, anexo 11, fl. 13),
o que totalizou R$ 76.000,00.
15. Entretanto, conforme demonstrado no item 2.6 do relatório de inspeção (fls.
116-117v), houve o descumprimento, à época da declaração de dispensa de licitação, do
art. 26 da Lei 8.666/1993. Primeiro porque não foi caracterizada, no caso concreto, a
situação emergencial ou calamitosa que justificasse a dispensa de licitação, em
descumprimento ao inciso I do art. 26 da Lei 8.666/1993. Segundo porque não ficou
comprovado que o objeto contratado seria o meio adequado, efetivo e eficiente de se
afastar o risco iminente detectado, conforme preconizado na Decisão 347/1997-TCUPlenário.
16. Além disso, a razão da escolha do fornecedor e a justificativa do preço,
apresentadas na declaração de dispensa como sendo decorrentes do menor valor entre as
duas propostas analisadas, não eram coerentes com as datas das propostas constantes na
97

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

primeira prestação de contas parcial do convênio (4 e 5/1/2010, conforme anexo 11, fls.
11-12) e a data do pagamento efetuado à empresa Jurema Design & Web Ltda. (depósito
efetuado em 29/12/2009, conforme anexo 11, fl. 14). Esse fato levantou indícios de que as
propostas apresentadas teriam sido produzidas após a escolha da empresa e depois do
início da execução dos serviços por esta, em descumprimento aos incisos II e III do art. 26
da Lei 8.666/1993.
17. Registre-se que uma justificativa de preços só pode ser considerada válida a
partir da existência de um projeto básico que descreva o conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o serviço a
ser contratado, com vistas a possibilitar a avaliação do custo e a definição dos métodos e
do prazo de execução, em consonância com o art. 6ª, inciso IX da Lei de Licitações. Por
isso a exigência do projeto básico aplica-se também, no que couber, aos casos de dispensa
e de inexigibilidade de licitação, conforme inciso I e § 9º do art. 7º da Lei 8.666/1993.
Contudo, além das propostas apresentadas pelas duas empresas não detalharem
suficientemente os serviços que viriam a ser executados (anexo 11, fls. 25-26), não
possuindo planilhas de preços ou fazendo qualquer menção a um projeto básico, também
não foram apresentadas evidências, na prestação de contas parcial apresentada, de que
tal projeto existiu.
18. Assim, concluiu-se, em relatório de inspeção, que a responsabilidade por essas
falhas recaía sobre o Diretor-Presidente do Ifiex, à época, Senhor Léo José Schneider, que
ratificou a dispensa de licitação sem observar as exigências do art. 26 da Lei 8.666/1993
(Aviso de Dispensa de Licitação assinado pelo Diretor-Presidente do Ifiex, sem data –
anexo 11, fl. 17), fato que deu origem ao pagamento da empresa contratada.
19. Por fim, efetuou-se audiência ao responsável para que este encaminhasse suas
razões de justificativa por ter ratificado declaração de dispensa de licitação sem
consubstanciar nesse processo todos os elementos necessários para isso (fls. 125-126). A
seguir, apresenta-se a análise de suas respostas, contidas às folhas 131-146.
20. Razões de justificativa por ter ratificado declaração de dispensa de licitação
sem estar presente a caracterização da situação emergencial ou calamitosa que
justificasse a dispensa (art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993).
20.1.

Comentários do gestor (fls. 134-135)

20.1.1.
O gestor cita que a origem dos recursos utilizados corresponde ao
convênio celebrado entre a União, por meio do Departamento de Ciência e Tecnologia do
Exército Brasileiro (DCT/EB), e o Ifiex, cujo objetivo era apoiar tecnicamente e
administrativamente os V Jogos Mundiais Militares no que tange aos aplicativos de
software do Sistema de Comando e Controle.
20.1.2.
Ressalta que, como registrado no Parecer Jurídico 1/2011 emitido pela
Assessoria Jurídica do Ifiex, o início para a execução dos V Jogos Mundiais Militares
demorou a ocorrer, sendo assim, a União, por meio de seus órgãos, deparou-se com a
necessidade de realizar inúmeros convênios para tornar mais célere os objetivos que
foram traçados para o sucesso dos V JMM.
20.1.3.
Destaca que o Ifiex está localizado nas dependências da Fortaleza de
São João, no Pátio de Instrução Ricardo Franco, área do Exército Brasileiro.
20.1.4.
Lembra que os convenentes, diante da premissa de atingirem os
objetivos traçados, pois o insucesso dos V JMM poderia arruinar a imagem das Forças
98

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Armadas do nosso país perante o mundo, utilizaram os meios disponíveis em lei para
galgar o êxito esperado.
20.1.5.
Pondera que o processo licitatório exige um tempo mínimo para
concluir suas etapas e por isso o legislador previu que em determinadas situações pode
ser utilizada a dispensa de licitação prevista no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993. Entre
esses casos, é contemplado o de emergência, uma vez caracterizada a urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de
obras, de serviços e de bens públicos.
20.1.6.
Destaca que, em 15/12/2009, o Coordenador-Geral do Projeto de
Comando e Controle (C2) solicitou ao Ifiex, conforme documento em anexo (fl. 138), que
fossem realizadas obras de adaptação com a máxima urgência possível para alocar a
equipe dos V JMM, enfatizando que, caso não ocorressem as obras até o final de
dezembro, acertadamente ensejaria o insucesso na especificação e consequente montagem
da infraestrutura tecnológica para os V JMM.
20.1.7.
Por fim, registra que o Ifiex sempre manteve o espírito de colaborar com
o sucesso dos V JMM, considerando a inquestionável importância dos V JMM para as
Forças Armadas do Brasil, para o Brasil e para o mundo. Cita que o Ifiex, na ocasião, foi
escolhido para alocar o pessoal acima mencionado, pelo motivo de ser o mais apropriado
e menos oneroso para a União. Foram realizadas as obras de adaptação, após a cotação
prévia de preços, ressaltando que as obras realizadas estão dentro do espaço físico do
Exército Brasileiro.
20.1.8.
Conclui, assim, que a situação emergencial ficou caracterizada pela
urgência de não causar prejuízos e nem comprometer a execução dos V Jogos Mundiais
Militares, justificando assim a dispensa de licitação.
20.2.

Análise

20.2.1.
Inicialmente, cabe relembrar que o gestor fora questionado sobre o fato
de ter ratificado a declaração de dispensa de licitação sem ter caracterizado a situação
emergencial ou calamitosa que a justificasse, descumprindo assim o formalismo exigido
pelo art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993.
20.2.2.
Essa falta de documentos que subsidiassem a dispensa da licitação foi
inicialmente levantada pelo DCT/EB, à época da análise da prestação de contas parcial
do instituto. Questionado, o Ifiex encaminhou um parecer sem data, assinado pelo
consultor jurídico, que não comprovava que o objeto avençado seria o meio adequado,
efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado, além de não abordar as causas e
não dar explicações quanto às razões que levaram à contratação emergencial da empresa
contratada por meio de dispensa. Esse parecer apenas defendia a tese de que o conceito
de emergência citado no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993 é mais abrangente que o
conceito de calamidade pública e está diretamente relacionado com o tempo necessário à
realização da licitação, sendo que “dependerá de cada caso, a demonstração de urgência
no atendimento da situação e o risco de prejuízo à comunidade” (anexo 11, fls. 19-19v).
20.2.3.
O DCT/EB rejeitou esse parecer, considerando que ele “(...) não deve
servir como instrumento apto a avalizar o procedimento de dispensa de licitação em
comento”, pois não foram apresentadas as justificativas necessárias para caracterizar a
situação emergencial e nem foi demonstrado que a contratação direta constituir-se-ia
como único meio apto ao atendimento, naquele momento, do interesse público (Parecer
240 - A5.4 de 1/12/2010, anexo 11, fl. 21).
99

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

20.2.4.
Por fim, o Ifiex encaminhou novo documento, o Parecer 1/2011 (o qual
foi citado pelo gestor no parágrafo 20.1.2) da Santoro Barbosa Advogados Associados, de
15/2/2011, produzido mais de um ano após a contratação emergencial, em que alegou
“que a não observância do caráter de urgência poderia contribuir para o risco de
insucesso do evento, os dirigentes do IFIEX realizaram a obra no período de dezembro do
ano de 2009” e que “a obra foi realizada com caráter de urgência nas Instalações do
IFIEX para alocar o pessoal dos V Jogos Mundiais Militares estando amparada pela
legislação vigente, em uma das hipóteses de dispensa de licitação” (Parecer 1/2011,
anexo 11, fls. 22-24v).
20.2.5.
Pelo exposto e considerando ainda as informações prestadas pelo exDiretor-Presidente do Ifiex à época, conclui-se que seria plenamente cabível, nos termos
dispostos no parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/1993, que o instituto caracterizasse,
pelo menos desde 15/12/2009 (conforme documento à fl. 138), a situação emergencial ou
calamitosa que justificasse o processo de declaração de dispensa. Contudo, ao ratificar
essa declaração sem consubstanciá-la, no respectivo processo, com o formalismo legal
exigido, o Sr. Léo José Schneider descumpriu o art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993.
20.3.

Proposta

20.3.1.
Rejeitar as razões de justificativa do responsável, mantendo o
entendimento de descumprimento do art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993 por ter ratificado
declaração de dispensa de licitação sem estar presente a caracterização da situação
emergencial ou calamitosa que justificasse a dispensa.
21. Razões de justificativa por ter ratificado declaração de dispensa de licitação
sem estar presente a razão da escolha do fornecedor ou executante (art. 26, inciso II, da
Lei 8.666/1993).
21.1.

Comentários do gestor (fl. 135)

21.1.1.
Quanto à escolha da empresa que realizou as obras, o gestor informa
que foi feita a coleta de preços de quatro empresas, amparada pela Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, artigo 45, parágrafo único, onde foi escolhida a
de menor preço.
21.1.2.
preço.
21.2.

Portanto, aduz que o Ifiex escolheu a empresa que apresentou o menor
Análise

21.2.1.
Ressalte-se que o gestor trouxe quatro orçamentos, todos datados entre
22 e 23/12/2009 (fls. 139-142), os quais, segundo ele, teriam sido coletados à época da
escolha da empresa contratada.
21.2.2.
Registre-se a existência de quantidade contraditória entre as
informações trazidas em resposta à audiência e aquelas constantes na declaração de
dispensa ratificada pelo gestor e na prestação de contas parcial (antes, existiam duas e
agora existem quatro propostas). A declaração de dispensa informa que “foi procedido o
convite de dois interessados que pertencem ao ramo de atividade pertinente ao objeto da
contratação, tendo sido selecionado o de menor orçamento, conforme documentação
anexa” (anexo 11, fl. 17), sendo que apenas duas propostas, datadas entre 5 e 4/1/2010,
foram de fato apresentadas na respectiva prestação de contas parcial (anexo 11, fls. 1112).
100

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

21.2.3.
Contudo, entende-se que o gestor forneceu resposta satisfatória quanto
à motivação da escolha da empresa contratada, estando essa constante na declaração de
dispensa.
21.3.

Proposta

21.3.1.
Acatar as razões de justificativa do responsável, por estar presente na
declaração de dispensa a razão da escolha do fornecedor ou executante, em cumprimento
ao art. 26, inciso II, da Lei 8.666/1993.
22. Razões de justificativa por ter ratificado declaração de dispensa de licitação
sem estar presente justificativa do preço (art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993),
considerando que as propostas de orçamento da obra apresentadas, constantes na
primeira prestação de contas parcial do convênio, não serviriam como condição para a
eficácia do ato de dispensa, pois possuem datas posteriores (4 e 5/1/2010) ao efetivo
início de pagamento da empresa contratada (29/12/2009), sendo também necessário,
para comprovação do custo estimado, apresentar o projeto básico que daria origem à
contratação (art. 7º, inciso I e § 9º, da Lei 8.666/1993).
22.1.

Comentários do gestor (fls. 135-137)

22.1.1.
O gestor informa que foi feita a cotação prévia de preços e escolheu-se
a empresa que apresentou o menor preço.
22.1.2.
Quanto ao fato levantado pelo TCU, de que as propostas apresentadas
estão com data posterior ao pagamento da empresa contratada, ele afirma que a sua área
administrativa, à época, diante das inúmeras atividades envolvidas, acreditou que estes
documentos teriam sido extraviados. Consequentemente, para manter em dia os seus
registros, a equipe administrativa pleiteou a segunda via das propostas das referidas
empresas, as quais foram apresentadas nas prestações de contas parciais.
22.1.3.
Posteriormente, os referidos documentos com as datas iniciais das
coletas de preços foram encontrados, conforme cópia dos documentos em anexo (fls. 139 e
142).
22.1.4.
Sendo assim, afirma que o fato ocorrido foi um caso fortuito e a
justificativa do preço ocorreu pela cotação prévia de preço e a consequente escolha do
menor preço.
22.1.5.
Quanto à inexistência de projeto básico, o gestor entende que,
utilizando-se a interpretação literal do caput do artigo 7º c/c o parágrafo 9º do mesmo
artigo da Lei de Licitações, chega-se à conclusão de que os elementos previstos no artigo
7º são aplicáveis apenas no que couber nos casos de dispensa e inexigibilidade de
licitação.
22.1.6.
Informa que as obras realizadas foram de adaptação com a colocação
de divisórias, aumento da quantidade de tomadas elétricas e ponto de telefonias, incluindo
a tarefa de refazer o sistema de computação, além da fabricação e instalação de
bancadas.
22.1.7.
No caso em tela, entende ser evidente que a apresentação de um projeto
básico nos moldes legais ensejaria mais tempo, o que descaracterizaria o caráter
emergencial. De qualquer sorte, informa que, quando foi realizada a cotação prévia, os
valores apresentados foram baseados no que seria executado. Sendo assim, nos
orçamentos propostos pelas empresas estão descritas as etapas da execução da obra de
adaptação, conforme os documentos em anexo (fls. 139-142).
101

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

22.1.8.
Por fim, acredita que a apresentação dos orçamentos acima
mencionados, em que estão detalhadas as etapas que seriam executadas na obra de
adaptação, satisfaça este Egrégio Tribunal.
22.2.

Análise

22.2.1.
Preliminarmente, ressalte-se que apenas duas propostas, datadas entre 4
e 5/1/2010, foram de fato apresentadas na primeira prestação de contas parcial do Ifiex
(anexo 11, fls. 11-12).
22.2.2.
Quanto à justificativa de que as propostas originais das duas empresas
teriam sumido à época dessa prestação de contas, gerando a necessidade de o instituto
solicitar a segunda via desses documentos, é de se estranhar o fato de que em ambos os
casos as empresas não encaminharam ao Ifiex cópias das propostas originais, preferindo
produzir novas propostas com datas posteriores.
22.2.3.
Ora, o gestor informa que foi solicitada uma segunda via dos
documentos (parágrafo 22.1.2). Entretanto, essa segunda via nada mais seria do que um
documento com a mesma informação da proposta originalmente produzida, o que
refletiria terem as mesmas datas.
22.2.4.
Ademais, a existência de contradição entre a quantidade de propostas
constantes na declaração de dispensa e prestação de contas parcial e na quantidade
constante na resposta à audiência (ocorrendo um aumento de duas para quatro empresas,
conforme registrado nos parágrafos 21.2.1 e 21.2.2), reforça nosso entendimento de que
as propostas das empresas foram produzidas em momento posterior ao pagamento da
empresa contratada.
22.2.5.
Quanto às justificativas apresentadas para a inexistência de um projeto
básico, entende-se que essas não devem ser acatadas.
22.2.6.
Apesar da alegada existência de uma situação emergencial, entende-se
que o Ifiex teria plena capacidade de identificar o conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o serviço demandado por
meio de um projeto básico. Caso contrário, como ele conseguiria encaminhar informações
suficientes às empresas para que estas apresentassem suas propostas de preço? Como ele
conseguiria comparar diferentes propostas se elas não estivessem refletindo um mesmo
conjunto de elementos e serviços por ele demandado?
22.2.7.
Ressalte-se, por fim, que uma justificativa de preços só pode ser
considerada válida a partir da existência de um projeto básico que descreva o conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o
serviço a ser contratado, com vistas a possibilitar a avaliação do custo e a definição dos
métodos e do prazo de execução. Por isso a exigência do projeto básico aplica-se também,
no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação, sendo que, pelas
razões expostas, ele seria plenamente cabível de ter sido produzido no caso em tela.
22.2.8.
Pelo exposto, conclui-se que o responsável ratificou a declaração de
dispensa sem estar presente a justificativa do preço (art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993),
e sem também verificar a existência do projeto básico que daria origem à contratação
mesmo esse sendo plenamente cabível de ter sido produzido para o caso em tela (art. 7º,
inciso I e § 9º, da Lei 8.666/1993).
22.3.

Proposta
102

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TC 027.630/2010-2

22.3.1.
Rejeitar as razões de justificativa do responsável, mantendo o
entendimento de descumprimento ao art. 26, inciso III, e ao art. 7º, inciso I e § 9º, da Lei
8.666/1993, por ele ter ratificado declaração de dispensa de licitação sem estar presente
justificativa do preço, considerando que as propostas de orçamento da obra apresentadas,
constantes na primeira prestação de contas parcial do convênio, não serviriam como
condição para a eficácia do ato de dispensa, pois possuem datas posteriores ao efetivo
início de pagamento da empresa contratada, sendo também necessário, para comprovação
do custo estimado, apresentar o projeto básico que daria origem à contratação
23. Razões de justificativa por ter ratificado declaração de dispensa de licitação
sem estar presente demonstração de que o objeto avençado seria o meio adequado,
efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado (Decisão 347/1994-TCUPlenário).
23.1.

Comentários do gestor

23.1.1.
O gestor entende que as obras necessariamente deveriam ser executadas
com a máxima urgência sob pena de que a equipe que trabalhou nos V JMM não teria
condições para realizar as tarefas propostas. Sendo assim, conclui que a dispensa de
licitação com a cotação prévia de preços foi a melhor solução encontrada para realizar as
obras de adaptação sem comprometer os preparativos para os V JMM.
23.2.

Análise

23.2.1.
Como visto, o gestor não buscou justificar porque ratificou a dispensa
de licitação sem consubstanciar nesse processo a demonstração de que o objeto avençado
seria o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado. Apenas
pôde-se depreender que ele buscou justificar as falhas formais dos seus atos devido à
urgência existente à época.
23.2.2.
Contudo, ressalte-se que a Decisão 347/1994-TCU-Plenário, a qual
possui caráter normativo por ser decorrente de resposta à consulta, firmou entendimento
que para a caracterização dos casos de emergência ou de calamidade pública, além da
adoção das formalidades previstas no art. 26 e seu parágrafo único da Lei 8.666/1993,
são pressupostos da aplicação do caso de dispensa preconizado no art. 24, inciso IV, da
mesma lei que a imediata efetivação, por meio de contratação com terceiro, de
determinadas obras, serviços ou compras, segundo as especificações e quantitativos
tecnicamente apurados, seja o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco
iminente detectado.
23.2.3.
Ou seja, a justificativa apresentada pelo gestor não afasta a
irregularidade identificada.
23.3.

Proposta

23.3.1.
Rejeitar as razões de justificativa do responsável, mantendo o
entendimento de descumprimento da Decisão 347/1994-TCU-Plenário por ele ter
ratificado declaração de dispensa de licitação sem estar presente demonstração de que o
objeto avençado seria o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente
detectado.
CONCLUSÃO
24. Considerando-se a não manifestação dos gestores no prazo estipulado
(parágrafos 8-10), posiciona-se pela manutenção das propostas registradas no relatório
de inspeção, constante às folhas 102-123v, com as devidas alterações de forma.
103

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

25. Quanto à análise das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Léo José
Schneider, Diretor-Presidente do Ifiex à época, posiciona-se pela rejeição da maioria
dessas (parágrafo 20.3.1, 22.3.1 e 23.3.1), à exceção de apenas uma (parágrafo 21.3.1).
Contudo, cabe ainda ressaltar alguns outros pontos sobre o caso.
25.1.
Verifica-se que os problemas detectados que deram origem à audiência
do gestor se revestem, em seu bojo, de falhas formais. Contudo, o formalismo mais
acentuado no processo de dispensa é uma exigência necessária em decorrência de se
tratar de exceção à regra da licitação.
25.2.
O maior rigor formal nesse caso é uma preocupação que o próprio
legislador incorporou à lei, prevendo punição específica sobre o tema:
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido
para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para
celebrar contrato com o Poder Público. (Lei 8.666/1993, com grifo nosso).

25.3.
Assim, resta demonstrado que ao gestor não cabe utilizar da sua
discricionariedade quanto à aplicabilidade ou não dos formalismos previstos em lei nos
casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, restando apenas as opções de seguir os
ritos exigidos ou responder pelas consequências de seus atos.
25.4.
Dessa forma, mantém-se o posicionamento de, com fulcro no art. 16,
alínea “b”, da Lei 8.443/1992, rejeitar parcialmente as razões de justificativa
apresentadas, aplicando ao gestor a multa prevista no art. 58, inciso II, da citada lei,
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento
da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente entre a data do presente
acórdão e a do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
26. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior com as
seguintes propostas:
2
I. com fulcro nos artigos 16, inciso III, alínea “b”, e 19, parágrafo único, da Lei
8.443/1992 c/c art. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU, rejeitar parcialmente as
razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Léo José Schneider (CPF 092.813.98087), Diretor-Presidente do Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex) à
época dos fatos, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 e
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento
da dívida ao Tesouro Nacional (parágrafos 20.3.1, 22.3.1 e 23.3.1);
II. determinar ao Comando do Exército que, no prazo de sessenta dias, oriente os
órgãos e entidades sob sua subordinação a:
i. se absterem de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
partícipes quando os objetos envolverem a aquisição de bens e serviços de TI, em atenção
ao art. 1º, § 1º, inciso IV, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.1
104

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

do relatório de inspeção, fl. 106v);
ii. contratarem os serviços de TI considerados comuns mediante prévia licitação
realizada na modalidade pregão, evitando a sua execução mediante convênio, em atenção
ao art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002 (item 2.1 do relatório de inspeção, fl.
106v);
iii. exigirem das entidades convenentes que apresentem orçamentos detalhados de
futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de TI, contendo a
composição de todos os custos necessários à execução do objeto do ajuste, com vistas a
possibilitar a avaliação do custo do serviço, em cumprimento ao art. 1º, § 1º, inciso XV,
c/c caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.2 do
relatório de inspeção, fl. 110v);
iv. efetuarem o recebimento provisório e definitivo dos bens de TI adquiridos,
alocando, em especial, pessoal detentor de conhecimento técnico suficiente para avaliar a
adequação dos mesmos às suas especificações, bem como outros aspectos relacionados à
qualidade, a fim de dar cumprimento ao disposto no art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b”,
da Lei 8.666/1993 (item 2.3 do relatório de inspeção, fl. 112v);
v. utilizarem o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal
dos Convênios para cadastro e acompanhamento dos futuros convênios que envolvam a
aquisição de bens ou serviços de TI, em observância ao art. 13 do Decreto 6.170/2007 e
ao art. 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.5 do relatório de
inspeção, fl. 114);
vi. exigirem das entidades convenentes, para futuros convênios que envolvam a
aquisição de bens ou serviços de TI, que efetuem a devida pesquisa de preço no caso de
adesões a atas de registro de preço de outros órgãos e entidades da Administração
Pública, com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos bens e serviços a serem
adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a Administração,
em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001
(item 2.7 do relatório de inspeção, fl. 117v);
vii. a atentarem, em futuros convênios que envolvam a aquisição de bens ou
serviços de TI, para a obrigatoriedade de as entidades convenentes efetuarem todos os
pagamentos de fornecedores e prestadores de serviços, incluindo aqueles de despesas
decorrentes de pagamento de impostos, entre outros, exclusivamente a partir das contas
específicas dos convênios, não sendo permitida a transferência de recursos para contas de
terceiros ou para contas particulares próprias das entidades convenentes a título de
intermediação ou de pagamento de despesas operacionais administrativas, conforme
artigo 10, § 3º, incisos I e II, do Decreto 6.170/2007 e artigo 50, § 2º, inciso I, da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.8 do relatório de inspeção, fl. 119);
III. determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército (DCT/EB) que:
i. exijam, durante a análise das prestações de contas das entidades convenentes, a
relação detalhada das despesas relacionadas aos valores retidos ou transferidos às contas
particulares dessas entidades, inclusive para aqueles constantes como despesas
operacionais administrativas das entidades, no âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi,
654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi, considerando que as respectivas entidades são obrigadas
a manter e a apresentar todos os documentos necessários para comprovação da boa e
regular aplicação dos recursos, nos termos do artigo 54, inciso I, da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, devendo ser restituídos à conta do convênio
105

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

todos os recursos referentes às despesas que não sejam comprovadas (item 2.8 do
relatório de inspeção, fl. 119);
ii. apurem no prazo de sessenta dias, no âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi,
654.191 - Siafi e 658.571 - Siafi, a ocorrência de cobranças de tarifas bancárias nas
contas específicas dos citados convênios desde a criação dessas, fato em desconformidade
com os artigos 39, inciso VII, e 42, parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, atentando para a necessidade de requerer o ressarcimento desses
valores às respectivas contas antes do término dos convênios, nos termos do artigo 55 da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.9 do relatório de inspeção, fl.
121v);
IV. determinar ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército (DCT/EB)
que, no prazo de sessenta dias, apure, no âmbito do Convênio 654.191/2009 firmado com
o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro, a ocorrência de despesa no valor
de R$ 6.162,00, pago à empresa Agência 2A, para o envelopamento de micro-ônibus com
o objetivo de divulgação dos V JMM, com vistas a requerer o ressarcimento desse valor à
respectiva conta do convênio, nos termos do artigo 55 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, em decorrência de essa despesa não guardar relação com o
objeto do convênio ou com as atividades previstas em seu plano de trabalho (item 2.9 do
relatório de inspeção, fl. 121v);
V. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) e à Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) que criem controles que impeçam o
cadastramento de convênios por meio do Sistema Integrado de Administração Pública e
Serviços Gerais (Siasg) ou do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (Siafi) para os tipos de convênio que já são plenamente passíveis de cadastro e
acompanhamento pelo Portal dos Convênios, com vistas a garantir eficácia ao art. 13 do
Decreto 6.170/2007 e ao art. 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008
(item 2.5 do relatório de inspeção, fl. 114);
VI. dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro de que:
i. a ausência de interesses recíprocos entre os partícipes, identificada no
Convênio 658.571 - Siafi, afronta o art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.1 do relatório de inspeção, fl. 106v);
ii. a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 658.571 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV, c/c
caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, uma vez que
estiveram ausentes os seguintes elementos (item 2.2 do relatório de inspeção, fl. 110v):
a) detalhamento do índice de 71% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 1 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”);
b) detalhamento do índice de 20% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 3 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”);
iii. o não cadastramento do Convênio 658.571 - Siafi, firmado com a Fundação
Roberto Trompowsky Leitão de Almeida, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o
art. 13 do Decreto 6.170/2007 e o art. 3º Portaria Interministerial - MP/MF/CGU
127/2008 (item 2.5 do relatório de inspeção, fl. 114);
iv. as adesões às atas de registro de preços que deram origem às contratações no
âmbito do Convênio 658.571 - Siafi, realizadas sem prévia pesquisa de preços com vistas
a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os preços praticados no
mercado, conforme identificado na prestação de contas parcial da convenente, afrontam o
art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001 (item 2.7 do relatório de
inspeção, fl. 117v);
VII. dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) sobre as seguintes impropriedades:
i. de que a ausência de interesses recíprocos entre os partícipes identificada nos
Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi afronta o art. 1º, § 1º, inciso VI, da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item 2.1 do relatório de inspeção, fl. 106v);
ii. a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 653.227 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV c/c
caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, uma vez que
estiveram ausentes os seguintes elementos (item 2.2 do relatório de inspeção, fl. 110v):
a) o detalhamento do índice de 100% aplicado aos salários dos profissionais da
FRF a título de encargos patronais;
b) o detalhamento dos custos com passagens aéreas, viagens e seminários;
c) o detalhamento das despesas operacionais e administrativas de caráter
indivisível;
d) o detalhamento dos custos com equipamentos e material permanente;
iii. a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo
que deu origem ao Convênio 654.191 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV c/c
caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que estiveram
ausentes os seguintes elementos (item 2.2 do relatório de inspeção, fl. 110v):
a) detalhamento das despesas operacionais e administrativas pertinentes ao Ifiex;
b) memória de cálculo que evidenciasse o método segundo o qual foi precificado o
valor de cada atividade prevista;
c) detalhamento do índice de 85% aplicado aos salários dos profissionais do Ifiex
a título de encargos patronais;
d) detalhamento do percentual de 6% do valor final do convênio referente à
estimativa de custo do espaço físico;
e) especificação de microcomputadores, impressoras, scanners e computadores de
mão que seriam utilizados no projeto, genericamente descritos no item “Plataformas
Computacionais”;
f) detalhamento dos custos estimados dos itens “Ambiente de Rede de
Computadores” e “Aquisição de Software para Desenvolvimento”;
iv. de que a insuficiência de informações acerca da integração dos sistemas SGO,
SID e SIR com o Sistema de Incidentes, identificada no Termo de Referência do Pregão
16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, afronta o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 (item 2.4
do relatório de inspeção, fl. 113v);
v. o não cadastramento do Convênio 653.227 - Siafi, firmado com a Fundação
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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Ricardo Franco, e do Convênio 654.191 - Siafi, firmado com o Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema, afronta o art. 13 do
Decreto 6.170/2007 e o art. 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 (item
2.5 do relatório de inspeção, fl. 114);
vi. as adesões às atas de registro de preços que deram origem às contratações no
âmbito dos Convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, realizadas sem prévia pesquisa de
preços com vistas a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os preços
praticados no mercado, conforme identificado nas prestações de contas parciais das
convenentes, afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001
(item 2.7 do relatório de inspeção, fl. 117v);
VIII.dar ciência da decisão que vier a ser proferida, acompanhada de cópias do
Relatório e Voto que a fundamentarem, ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército,
ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB), à Secretaria
de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SLTI/MP) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda
(STN/MF);
IX. arquivar estes autos, determinando à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia
da Informação (Sefti) que realize o monitoramento das deliberações que vierem a ser
proferidas.”

108

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

VOTO
Trata-se de Relatório de Inspeção realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia
de Informação (Sefti), com o propósito de verificar a regularidade dos Convênios 653.227, 654.191 e
658.571, celebrados no âmbito dos V Jogos Mundiais Militares (V JMM), evento ocorrido na cidade
do Rio de Janeiro, no período de 16 a 24 de julho de 2011, bem como avaliar o controle de
recebimento dos equipamentos de tecnologia de informação (TI), adquiridos nos referidos ajustes.
A presente fiscalização foi determinada pelo subitem 9.2 do Acórdão 2.294/2010-TCUPlenário (TC 016.002/2010-5), por meio do qual o Tribunal apreciou Relatório de Levantamento de
Auditoria nas obras de implantação da infraestrutura tecnológica e de comunicações para os V Jogos
Mundiais Militares.
De acordo com o Relatório e Voto que integram a referida deliberação, não foi identificada
a execução de obras civis relevantes, mas a celebração de convênios destinados à prestação de serviços
de consultoria e de desenvolvimento de projetos de softwares, além da aquisição de equipamentos e
serviços de tecnologia de informação.
Pela materialidade dos valores envolvidos, as principais aplicações das despesas
identificadas no TC 016.002/2010-5 foram:
a) Convênio 653.227, celebrado em 21/9/2009 entre o Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco – FR, no valor de R$
19.500.000,00. O ajuste, com vigência entre 23/9/2009 a 31/10/2011, teve por finalidade prestar apoio
técnico e administrativo para as atividades de gerenciamento e coordenação para implantação e
operacionalização do Sistema de Comando e Controle dos V Jogos Mundiais Militares, com
desenvolvimento de serviços de engenharia de computação e de comunicações;
b) Convênio 654.19, celebrado em 8/12/2009 entre o Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação do Exército
Brasileiro (Ifiex), com vigência de 18 meses e valor de R$ 3.000.000,00. Tem por objetivo o apoio
técnico e administrativo relacionado ao desenvolvimento e adequação dos aplicativos de software do
Sistema de Comando e Controle dos V Jogos Mundiais Militares, mais especificamente o Sistema de
Tratamento de Incidentes;
c) Convênio 658.571, celebrado em 23/2/2010 entre o Gabinete do Comandante do
Exército e a Fundação Marechal Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (FT), com vigência de 18
meses e valor de R$ 4.849.934,00. Tem por objetivo o planejamento, a pesquisa e o desenvolvimento
de projetos culturais educacionais e de comunicação social e marketing, necessários ao apoio às
atividades de execução do V Jogos Mundiais Militares;
d) Aquisição de equipamentos e serviços de tecnologia de informação. No caso dos
bens especificados pela Fundação Ricardo Franco, o valor das aquisições de todos os objetos totalizou
a quantia de R$ 65.861.845,96.
Com base nas conclusões do Relatório do Levantamento de Auditoria (TC 016.002/20105), os indícios de irregularidade, nos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571, que ensejaram
determinação do Tribunal para apuração em processo apartado foram:
- possível violação à regra de licitação pública, uma vez que não foram comprovados os
interesses recíprocos para celebração dos aludidos acordos administrativos;

109

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- ausência de quantitativos e preços unitários dos serviços ajustados, impossibilitando a
aferição da razoabilidade dos valores pactuados em relação ao mercado;
- falta de definição precisa dos objetos a serem licitados pelos convenentes;
- indefinição quanto ao uso de tecnologia de identificação por rádio frequência (RFID),
para controle de acesso;
- deficiência de controle de produtos e serviços adquiridos.
Considerando que grande parte do objeto dos convênios, assim como os produtos e
serviços deles derivados estão correlacionados à área de TI, coube à Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia de Informação (Sefti) a instrução deste processo.
II
A partir do conteúdo do trabalho definido pelo Acórdão 2.294/2010-TCU-Plenário, a
equipe de inspeção da Sefti procurou avaliar em que medida os recursos federais foram aplicados de
acordo com a legislação pertinente.
Na análise da regularidade da aplicação da despesa pública, foi adotado como critério a
legislação aplicável à celebração e à execução dos convênios financiados com recursos federais,
basicamente o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial 127/2008, do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda e da Controladoria-Geral da União, à
época vigente. Subsidiariamente, também foram utilizados outros parâmetros normativos e
jurisprudenciais atinentes à contratação de serviços de Tecnologia da Informação (TI), sobretudo
aqueles contidos na Lei 8.666/1993, no Decreto 2.271/1997 e no Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário.
Não fizeram parte desta inspeção, por limitações de escopo e ausência de informações
disponíveis, os seguintes assuntos:
- o exame as prestações de contas finais dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571 - os
quais não haviam sido conclusos e disponibilizados pelos órgãos tomadores à equipe de fiscalização do
Tribunal durante a fase de execução dos trabalhos;
- a análise de conformidade dos termos de referência e dos respectivos contratos de
aquisição de bens e prestação de serviços de TI, especificados pela Fundação Ricardo Franco, cuja
materialidade justificaria outra fiscalização específica.
Os pontos não abrangidos por essa fiscalização devem ser complementados por meio de
ação de controle própria, uma vez que permitirão uma avaliação compreensiva da regularidade da
aplicação dos recursos federais no objeto dos convênios administrativos em exame.
Assim, considerando a especialidade da matéria e o melhor aproveitamento dos trabalhos
já realizados nesta apuração, julgo adequado determinar à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia de
Informação (Sefti) a adoção das providências necessárias à análise conclusiva das prestações de contas
finais dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571, bem como da regularidade das contratações de
fornecimento de bens e de serviços de TI, especificados pela Fundação Ricardo Franco, cuja
materialidade remonta a expressiva quantia de R$ 65.861.845,96.
Por ora, as respostas às questões de auditoria formuladas na etapa de planejamento da
fiscalização, obtidas após a coleta e exame de provas, permitiu à equipe de inspeção descrever o
seguinte quadro situacional da aplicação dos recursos federais no âmbito dos Convênios 653.227,
654.191 e 658.571:
110

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

. Questão 1 - A escolha da celebração de convênios para implantação da infraestrutura
tecnológica e de comunicações dos V Jogos Mundiais Militares, em detrimento da realização de
contratos administrativos, está de acordo com os preceitos legais e com a Jurisprudência do TCU?
Não. A escolha pela celebração de convênios foi indevida diante da não comprovação da
existência de interesses recíprocos entre os partícipes. Na verdade, as entidades concedente e
convenente agiram com interesses antagônicos em típico contrato administrativo, assumindo cada
uma, respectivamente, a posição de tomador de serviços e de prestador de serviços, em desacordo com
os preceitos legais e a jurisprudência desta Corte.
Os serviços de TI integrantes de alguns dos objetos dos convênios analisados são
considerados comuns segundo os preceitos da Lei 10.520/2002, devendo as respectivas contratações
serem precedidas de licitação na modalidade pregão por atenderem a protocolos, métodos e técnicas
pré-estabelecidas e conhecidas, bem como a padrões de desempenho e qualidade que podem ser
objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado.
. Questão 2 - Os Planos de Trabalho dos convênios firmados possuem elementos
necessários e suficientes para caracterizar os custos envolvidos na execução dos objetos pactuados?
Não. Os orçamentos apresentados pelas entidades convenentes com a informação dos
custos necessários à execução dos três convênios analisados não foram suficientemente detalhados,
não tendo essa falha sido identificada pelas entidades repassadoras dos recursos antes da celebração
dos convênios. Dessa forma, os concedentes não puderam avaliar a adequação das estimativas de
gastos, apresentadas à época, aos preços praticados no mercado.
. Questão 3 - Existem falhas nos controles implantados para aceitação dos bens e serviços
adquiridos?
Sim. Houve falhas no recebimento e no aceite de bens de TI, principalmente quanto aos
procedimentos adotados pelo 1º Depósito de Suprimento – Dsup (Depósito central destinado a abrigar
os equipamentos e bens destinados ao V JMM) quanto a não alocação de pessoal com conhecimento
técnico adequado para receber os equipamentos, fato que impossibilitou a observância das disposições
contidas no art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei 8.666/1993.
. Questão 4 - Os objetos definidos no termo de referência elaborado pela Fundação
Ricardo Franco para aquisição do Sistema de Gestão Operacional, do Sistema de Integração de
Resultados e do Sistema de Integração com a Divulgação, além da integração desses programas com
o Sistema de Incidentes, no âmbito do Convênio 653.227 foram precisamente especificados?
Não. As informações relativas à forma de integração entre o Sistema de Gestão
Operacional (SGO), Sistema de Integração de Resultados (SID) e Sistema de Integração com a
Divulgação (SIR) e o Sistema de Incidentes, constantes no termo de referência do Pregão 16/2010 Salc/Ba Adm Ccomgex, foram consideradas insuficientes para fins de avaliação de custos pelos
fornecedores interessados em participar do certame. Entretanto, esse fator não foi objeto de
questionamento pelos licitantes que acorreram ao procedimento licitatório, indicando não ter sido
prejudicada a formulação dos valores das respectivas propostas comerciais.
Ainda na especificação final do sistema SGO, não foi adotada tecnologia de rádio
frequência (RFID) para controle de acesso às instalações dos jogos, conforme última modificação do
termo de referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex,.
. Questão 5 - As contratações realizadas pelas entidades convenentes seguiram os
parâmetros legais e jurisprudenciais do TCU?
111

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Não. Verificou-se a contratação por dispensa de licitação sem a observância dos
procedimentos e os formalismos legais exigidos. As entidades convenentes deixaram de realizar as
devidas pesquisas de preço de mercado antes de aderirem às atas de registro de preço, não
comprovando a vantagem para a Administração resultante dessas adesões.
. Questão 6 - A execução dos convênios pelas entidades convenentes seguiu os parâmetros
legais e jurisprudenciais do TCU?
Não. Foram identificadas desconformidades com os normativos legais que regem os
convênios, tais como a não utilização do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do
Portal dos Convênios, além de impropriedades no procedimento de repasse e no uso de recursos.
A conclusão inicial do Relatório de Inspeção acha-se consubstanciada em nove achados de
auditoria, todos eles fundamentados em evidências que permeiam tanto o processo de escolha do
instrumento utilizado pelo Ministério da Defesa para permitir o suporte e operacionalização dos V
Jogos Mundial Militares, quanto à execução das atividades propriamente ditas.
Os achados de auditoria e as propostas de encaminhamento sugeridas pela equipe de
inspeção podem ser assim sintetizados:
- Achado 2.1 - Celebração dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571 destituídos de
interesses recíprocos entre os partícipes, a contrariar o art. 1º, § 1º, inciso I do Decreto 6.170/2007, o
art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008 e jurisprudência do
Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 68/1997-1ª Câmara, 898/2004-2ª Câmara, além dos Acórdãos
69/1999, 458/2004 e 1.470/2004, todos do Plenário;
Verificou-se, ainda, que alguns serviços de TI integrantes dos objetos dos convênios
analisados são considerados comuns segundo a Lei 10.520/2002, devendo as respectivas
contratações ser precedidas de licitação na modalidade pregão por atenderem a protocolos, métodos e
técnicas pré-estabelecidas e conhecidas, bem como a padrões de desempenho e qualidade que podem
ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias, oriente
os órgãos e entidades sob sua subordinação a:
.se absterem de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
partícipes quando os objetos envolverem a aquisição de bens e serviços de TI, em atenção
ao art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
.contratarem os serviços de TI considerados comuns mediante prévia licitação
realizada na modalidade pregão, evitando a sua execução mediante convênio, em atenção
ao art. 1º, parágrafo único da Lei 10.520/2002;
- Dar ciência ao DCT/EB de que a ausência de interesses recíprocos entre os partícipes
identificada, nos convênios 653.227 - Siafi e 654.191 - Siafi, afronta o art. 1º, § 1º, inciso VI da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
- Dar ciência ao Gab Cmt Ex de que a ausência de interesses recíprocos entre os
partícipes, identificada no Convênio 658.571 - Siafi, afronta o art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.

112

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- Achado 2.2. - Detalhamento insuficiente dos custos envolvidos na celebração dos
convênios. Os orçamentos apresentados pelas entidades convenentes para a execução dos Convênios
653.227, 654.191 e 658.571 não foram suficientemente detalhados, inviabilizando, assim, a aferição da
compatibilidade dos custos estimados pelos órgãos concedentes, em desacordo com o art. 1º, § 1º,
inciso XX da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008
Proposta da Unidade Técnica:
- Dar ciência ao DCT/EB sobre as seguintes impropriedades:
. a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo que
deu origem ao Convênio 653.227 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV c/c caput do art. 23 da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que estiveram ausentes os seguintes
elementos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
i.
detalhamento do índice de 100% aplicado aos salários dos profissionais da
FRF a título de encargos patronais;
113

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

ii.
detalhamento dos custos com passagens aéreas, viagens e seminários;
iii. detalhamento das despesas operacionais e administrativas de caráter
indivisível;
iv.
detalhamento dos custos com equipamentos e material permanente.
. a ausência de orçamento suficientemente detalhado, identificada no processo que
deu origem ao Convênio 654.191 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º, inciso XV c/c caput do art. 23 da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que estiveram ausentes os seguintes
elementos:
i.
detalhamento das despesas operacionais e administrativas pertinentes ao Ifiex;
ii.
memória de cálculo que evidenciasse o método segundo o qual foi precificado o
valor de cada atividade prevista;
iii. detalhamento do índice de 85% aplicado aos salários dos profissionais do Ifiex
a título de encargos patronais;
iv.
detalhamento do percentual de 6% do valor final do convênio referente à
estimativa de custo do espaço físico;
v.
especificação de microcomputadores, impressoras, scanners e computadores de
mão que seriam utilizados no projeto, genericamente descritos no item “Plataformas
Computacionais”;
vi. detalhamento dos custos estimados dos itens “Ambiente de Rede de
Computadores” e “Aquisição de Software para Desenvolvimento”;
- Dar ciência ao Gab Cmt Ex de que a ausência de orçamento suficientemente detalhado,
identificada no processo que deu origem ao Convênio 658.571 - Siafi, o que afronta o art. 1º, § 1º,
inciso XV c/c caput do art. 23 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, vez que
estiveram ausentes os seguintes elementos:
i.
detalhamento do índice de 71% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 1 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”);
ii.
detalhamento do índice de 20% aplicado aos salários dos profissionais da FT a
título de encargos sociais utilizados referentes ao grupo 3 do orçamento (“Despesas
Equipe com Vínculo Empregatício”).
- Achado 2.3. - Recebimento indevido de bens de TI. Foi verificada a ausência de aceite,
por equipe técnica competente, do recebimento de bens de TI no 1º Depósito de Suprimento do
Exército Brasileiro (Dsup), local destinado ao armazenamento de boa parte dos bens adquiridos no
âmbito dos V JMM, impossibilitando, assim, confirmar a adequação do produto às especificações e à
qualidade do material adquirido, em desobediência ao disposto no artigo 73, inciso II, alíneas “a” e
“b”, da Lei 8.666/1993.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias, oriente
os órgãos e entidades sob sua subordinação a efetuarem o recebimento provisório e definitivo dos
bens de TI adquiridos, alocando, em especial, pessoal detentor de conhecimento técnico suficiente
para avaliar a adequação dos mesmos às suas especificações, bem como outros aspectos relacionados
à qualidade, a fim de dar cumprimento ao disposto no art. 73, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei
8.666/1993.
114

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- Achado 2.4. - Insuficiência de informações em Termo de Referência dos sistemas
SGO, SID e SIR. Foi observada a ausência de especificação detalhada da forma de integração do
Sistema de Gestão Operacional (SGO), do Sistema de Integração com a Divulgação (SID) e do
Sistema de Integração de Resultado (SIR), bem como do Sistema de Incidentes, objeto no termo de
referência desenvolvido pela Fundação Ricardo Franco para o Pregão 16/2010 – Salc/Ba Adm
Ccomgex, a dificultar a avaliação dos custos pelos potenciais fornecedores, em desacordo com o artigo
6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
Proposta da Unidade Técnica:
- Dar ciência ao DCT/EB de que a insuficiência de informações acerca da integração dos
sistemas SGO, SID e SIR com o Sistema de Incidentes, identificada no Termo de Referência do Pregão
16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, afronta o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
- Achado 2.5. - Não utilização do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse do Portal dos Convênios. Os Convênios 653.227, 654.191, 658.571 não foram cadastrados
no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) do Portal dos Convênios,
conforme exigem o Decreto 6.619 e a Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 342, ambos de 2008.
As informações básicas dos três convênios foram registradas no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), sendo, posteriormente, importadas para o
referido portal, constando neste a seguinte informação: “LEGADO – Atualização SIAFI 02/02/2010”.
Entretanto, a ausência de cadastro direto no Siconv impossibilita o gerenciamento e a
operacionalização desses ajustes, via Portal dos Convênios, afastando os benefícios e controles de todo
o ciclo de transferência voluntária, a exemplo do processo de cotação prévia de preços de mercado.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias, oriente
os órgãos e entidades sob sua subordinação a utilizarem o Sistema de Gestão de Convênios e
Contratos de Repasse do Portal dos Convênios para cadastro e acompanhamento dos futuros
convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de TI, em observância ao art. 13 do Decreto
6.170 de 2007 e ao art. 3º Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127 de 2008;
- Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda que
criem controles que impeçam o cadastramento de convênios por meio do Siasg ou do Siafi para os
tipos de convênio que já são plenamente passíveis de cadastro e acompanhamento pelo Portal dos
Convênios, com vistas a garantir eficácia ao art. 13 do Decreto 6.170 de 2007 e ao art. 3º Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127 de 2008;
- Dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército de que o não cadastramento do
Convênio 658.571, firmado com a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida, no Sistema de
Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no
referido sistema, afronta o art. 13 do Decreto 6.170 de 2007 e o art. 3º Portaria InterministerialMP/MF/CGU 127 de 2008;
- Dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército de que o não
cadastramento do Convênio 653.227, firmado com a Fundação Ricardo Franco, e do Convênio
654.191, firmado com o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro, no Sistema de Gestão de
Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios, conforme verificado no referido sistema,
afronta o art. 13 do Decreto 6.170 de 2007 e o art. 3º Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127 de
2008.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- Achado 2.6 - Contratação irregular por dispensa de licitação. No âmbito do Convênio
654.191, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro e o Instituto de
Fomento e Inovação Exército Brasileiro – (Ifiex), foi realizada contratação direta da empresa Jurema
Design & Web Ltda. por dispensa de licitação fundamentada no artigo 24, inciso IV, da Lei
8.666/1993, no valor de R$ 76.000,00, sem observar os requisitos estabelecidos pelo artigo 26 do
referido diploma legal quanto à devida caracterização da situação emergencial, razão de escolha do
fornecedor e justificativa do preço, esta também dificultada pela ausência de projeto básico, ao arrepio
do disposto no artigo 7º, inciso I, e § 9º do Estatuto Federal de Licitações e Contratos.
Proposta da Unidade Técnica:
- Promover audiência do Sr. Léo José Schneider (CPF 092.813.980-87), DiretorPresidente do Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro, a fim de apresentar razões de
justificativa acerca dos fatos impugnados, os quais violam dispositivos da Lei 8.666/1993 (artigo 7º,
inciso I, e § 9º; artigo 26, incisos I, II e III) e orientação estabelecida pela Decisão 347/1994-TCUPlenário.
- Achado 2.7 – Não comprovação da vantagem da adesão tardia a atas de registro de
preços. No âmbito dos convênios analisados neste trabalho, todas as entidades convenentes aderiram a
atas de registros de preços sem a devida verificação de compatibilidade com os valores de mercado dos
bens e serviços adquiridos, não demonstrando, assim, quais seriam as vantagens decorrentes dessas
adesões, em afronta ao disposto no artigo 8º do Decreto 3.931/2001, à época vigente, ao artigo 15, § 1º,
da Lei 8.666/1993 e à orientação do Tribunal expressa no Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias, oriente
os órgãos e entidades sob sua subordinação a exigirem das entidades convenentes, para futuros
convênios que envolvam a aquisição de bens ou serviços de TI, que efetuem a devida pesquisa de
preço no caso de adesões a atas de registro de preço de outros órgãos e entidades da Administração
Pública, com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos bens e serviços a serem adquiridos
com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a Administração, em cumprimento ao art.
15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001;
- Dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército de que as adesões a atas de
registro de preços que deram origem a contratações no âmbito do Convênio 658.571, realizadas sem
prévia pesquisa de preços com vistas a verificar a compatibilidade dos valores registrados com os
preços praticados no mercado, conforme identificado na prestação de contas parcial da convenente,
afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto 3.931/2001;
- Dar ciência ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército de que as adesões a
atas de registro de preços que deram origem a contratações no âmbito dos Convênios 653.227 e
654.191, realizadas sem prévia pesquisa de preços com vistas a verificar a compatibilidade dos
valores registrados com os preços praticados no mercado, conforme identificado nas prestações de
contas parciais das convenentes, afrontam o art. 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c art. 8º do Decreto
3.931/2001.
- Achado 2.8 - Impropriedades no repasse e no uso dos recursos dos convênios. No
âmbito dos Convênios 653.227 e 654.191, houve a retenção indevida de parte dos recursos federais nas
contas bancárias dos convenentes à guisa de pagamento de encargos por eles assumidos na execução
dos acordos, quando os todos os valores transferidos deveriam ter sido movimentados em conta
específica vinculada aos ajustes e respectivos desembolsos efetuados nominalmente aos credores,
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

conforme exigem as prescrições contidas no Decreto 6.170/2007 e Portaria Interministerial –
MP/MP/CGU 127/2008.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Comando do Exército Brasileiro que, no prazo de sessenta dias, oriente
os órgãos e as entidades sob sua subordinação a, quando se tratar de convênio que envolva a
aquisição de bens ou serviços de TI, atentarem para a obrigatoriedade de as entidades convenentes
efetuarem todos os pagamentos de fornecedores e prestadores de serviços, incluindo aqueles de
despesas decorrentes de pagamento de impostos, entre outros, exclusivamente a partir das contas
específicas dos convênios, não sendo permitida a transferência de recursos para contas de terceiros
ou para contas particulares próprias das entidades convenentes a título de intermediação ou de
pagamento de despesas operacionais administrativas, conforme artigo 10, § 3º, incisos I e II do
Decreto 6.170/2007 e artigo 50, § 2º, inciso II da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
- Determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército que, durante a análise das prestações de contas das entidades convenentes,
exijam a relação detalhada das despesas relacionadas aos valores retidos ou transferidos às contas
particulares dessas entidades, inclusive para aqueles constantes como despesas operacionais
administrativas das entidades, no âmbito do Convênio 653.227, do Convênio 654.191 e do Convênio
658.571, considerando que as respectivas entidades são obrigadas a manter e a apresentar todos os
documentos necessários para comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, nos termos do
artigo 54, inciso I da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, devendo ser restituídos à
conta do convênio todos os recursos referentes às despesas que não sejam comprovadas.
- Achado 2.9 - Ocorrência de despesas e gastos irregulares.
Nos três convênios analisados, forma verificadas cobranças indevidas de tarifas bancárias
nas contas bancárias específicas, em desacordo com as vedações contidas no artigo 39, inciso VII, e no
artigo 42, parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008.
Proposta da Unidade Técnica:
- Determinar ao Gabinete do Comandante do Exército e ao Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército que, no prazo de sessenta dias, apurem, no âmbito do Convênio 653.227, do
Convênio 654.191 e do Convênio 658.571, a ocorrência de cobranças de tarifas bancárias nas contas
específicas dos citados convênios desde a criação dessas, fato em desconformidade com os artigos 39,
inciso VII, e 42, parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, atentando
para a necessidade de requerer o ressarcimento desses valores às respectivas contas antes do término
dos convênios, nos termos do artigo 55 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008;
- Determinar ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército que, no prazo de
sessenta dias, apure, no âmbito do Convênio 654.191/2009 firmado com o Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro, a ocorrência de despesa no valor de R$ 6.162,00, pago à empresa
Agência 2A, para o envelopamento de micro-ônibus com o objetivo de divulgação dos V JMM, com
vistas a requerer o ressarcimento desse valor à respectiva conta do convênio, nos termos do artigo 55
da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, em decorrência de essa despesa não guardar
relação com o objeto do convênio ou com as atividades previstas em seu plano de trabalho.
III
Com relação ao Achado de Auditoria 2.1 - Celebração dos Convênios 653.227, 654.191 e
658.571 destituídos de interesses recíprocos entre os partícipes, dissenti do encaminhamento inicial
sugerido pela equipe de inspeção, por considerar particularmente graves os indícios de irregularidade,
117

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

os quais revelam a celebração de relações jurídicas de natureza contratual não precedidas de licitação
pública.
Por esse motivo, determinei à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia de Informação
(Sefti) a promoção de audiência dos responsáveis que intervieram na preparação e na celebração dos
convênios 653.227, 654.191, e 658.571, a fim de apresentarem razões de justificativa acerca da
ausência de interesses recíprocos entre os participes, requisito considerado essencial à formalização
dos referidos acordos, sem o que seria exigida a realização de contratos administrativos precedidos de
procedimento licitatório.
Também ordenei à Unidade Técnica a realização de diligência aos órgãos concedentes para
apresentação do exame das prestações de contas finais dos Convênios 653.227, 654.191, e 658.571, se
houver, com a análise de suas conclusões técnicas.
Adotadas as medidas saneadoras, ainda remanesceu pendente o encaminhamento das
prestações de contas finais dos convênios administrativos, fato que enseja, na proposta deste acórdão,
fixação de prazo aos órgãos responsáveis para remessa definitiva dos referidos documentos com a
análise conclusiva quanto à regular comprovação da aplicação dos recursos públicos, sob pena de
responsabilidade das autoridades omissas ante o descumprimento injustificado de determinação deste
Tribunal.
Convocados os responsáveis e analisadas as respectivas defesas, a Sefti, em última
instrução, propõe a rejeição das razões de justificativa e a aplicação de sanção pecuniária individual
aos seguintes agentes:
- Evilásio dos Santos Moura, Adjunto da Assessoria Jurídica do DCT/EB à época, por ter
elaborado os Pareceres jurídicos 143 A5.3, de 26/8/2009, e 240 A5.3, de 23/11/2009, que aprovaram,
respectivamente, as minutas do Convênio 653.227, firmado entre o Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco (FRF), e do Convênio
654.191, celebrado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e
o Instituto de Fomento e Inovação do Exército Brasileiro – (Ifiex), mesmo estando ausente a avaliação
da existência de interesses recíprocos entre os partícipes (peça 36, p. 4 – peça 40, p. 20);
- Marcos Antônio Gomes Pita, Chefe da Assessoria Jurídica do DCT/EB à época, em
razão de anuência aos Pareceres 143 A5.3 e 240 A5.3, que aprovaram, respectivamente, as minutas do
Convênio 653.227, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco (FRF), e do Convênio 654.191, celebrado entre o DCT/EB e
o Instituto de Fomento e Inovação do Exército Brasileiro – (Ifiex), mesmo estando ausente a avaliação
da existência de interesses recíprocos entre os partícipes (peça 66, p. 19-29);
- Wallison D´Arc Moizés, Adjunto da Assessoria Jurídica do Estado Maior do Exército
(EME) à época, em razão da emissão do Parecer 520-2009-Vch/Ajur, de 2/12/2009, que aprovou a
minuta do Convênio 654.191, celebrado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército
Brasileiro (DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação do Exército Brasileiro – (Ifiex), mesmo
estando ausente a avaliação de reciprocidade de interesses entre os partícipes (peça 81, p.1);
- Marcos Aurélio Barbosa dos Reis, Chefe da Assessoria Jurídica do Estado-Maior do
Exército (EME) à época, por ter manifestado anuência ao teor do Parecer 520-2009-VCh/AJur, o qual
considerou viável juridicamente a minuta do Convênio 654.191, celebrado entre o Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação do
Exército Brasileiro (Ifiex) mesmo estando ausente a avaliação de reciprocidade de interesses entre os
partícipes (peça 65, p. 47 – peça 66, p. 10);
118

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- Euler José Leal dos Reis, Assessor Jurídico do Gabinete do Comandante do Exército à
época, em razão da emissão do Parecer 2113/CJ, de 23/12/2009, o qual não analisou a reciprocidade de
interesses na minuta do Convênio 658.571, firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a
Fundação Trompowsky (peça 65, p. 11-14);
- Altair Pedro Pires da Motta, Consultor Jurídico do Gabinete do Comandante do
Exército à época, por ter manifestado concordância com o teor do Parecer 2.113/CJ, de 23/12/2009, o
qual não considerou a análise de reciprocidade de interesses na minuta do Convênio 658.571, firmado
entre o Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação Trompowsky (peça 65, p. 4-10);
- Augusto Heleno Ribeiro Pereira, Chefe do DCT/EB à época, por ter assinado o
Convênio 653.227, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro
(DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco (FRF), e o Convênio 654.191, celebrado entre o DCT/EB e o
Instituto de Fomento e Inovação do Exército Brasileiro (Ifiex), mesmo estando ausentes os interesses
recíprocos entre os partícipes (peça 66, p.41-52);
- Joaquim Silva e Luna, Chefe do Gabinete do Comandante do Exército à época, por ter
assinado o Convênio 658.571, firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação
Trompowsky (peça 65, p. 34-39), mesmo estando ausentes os interesses recíprocos entre os partícipes;
- Edival Ponciano de Carvalho, presidente da Fundação Ricardo Franco à época, por ter
assinado o Convênio 653.227, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército
Brasileiro (DCT/EB) e a referida entidade privada, o qual se encontrava destituído de interesses
recíprocos entre os partícipes;
- Léo José Schneider, então presidente do Instituto de Fomento e Inovação do Exército
Brasileiro (Ifiex), por ter assinado o Convênio 654.191, sem a presença de interesses recíprocos entre
os partícipes;
- Antonio Carlos Guelfi, Diretor Administrativo da Fundação Trompowsky à época, por
ter assinado o Convênio 658.571, firmado pelo Gabinete do Comandante do Exército (peça 67, p. 2435), sem a presença de interesses recíprocos entre os partícipes;
- José Maria Fernandes de Amorim, por ter elaborado o documento “Justificativa
Técnica para a celebração do Convênio”, que contribuiu para a formalização do Convênio 658.571,
firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de
Almeida (FT), sem estar plenamente caracterizada a existência de interesses recíprocos entre os
partícipes.
Antes de ater-me à definição da responsabilidade dos agentes envolvidos na emissão de
pareceres favoráveis à aprovação das minutas e na celebração dos aludidos convênios, gostaria de tecer
algumas considerações sobre a matéria. Nessa oportunidade, também enfrento os argumentos da
defesa que considero essenciais ao deslinde da questão, esgrimidos tanto na fase de audiência como em
memoriais.
É vetusta, na legislação, na doutrina e na jurisprudência, a demarcação das principais
diferenças entre os contratos e os convênios administrativos. Em sua consagrada obra “Parcerias na
Administração Pública” (São Paulo: Atlas; 2002; 2ª Edição, p. 190-191), Maria Sylvia Zanella Di
Pietro discerniu, dentre outros, os seguintes aspectos:
“a. os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, por meio do
convênio para alcançá-los; por exemplo, uma universidade pública – cujo objetivo é o
ensino, a pesquisa e a prestação de serviços à comunidade – celebra convênio com
outra entidade, pública ou privada para realizar um estudo, um projeto, de interesses
119

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de ambas, ou para prestar serviços de competência comum a terceiros; é o que ocorre
com os convênios celebrados entre os Estados e entidades particulares tendo por objeto
a prestação de serviços de saúde ou educação; é também o que se verifica com os
convênios firmados entre Estados, Municípios e União em matéria tributária para
coordenação dos programas de investimentos e serviços públicos, e mútua assistência
para fiscalização dos tributos respectivos e permuta de informações;
b. os partícipes do convênio têm competências institucionais comuns; o resultado
alcançado insere-se dentro das atribuições de cada qual;
c. no convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum, ou seja, um
estudo, um ato jurídico, um projeto, uma obra, um serviço técnico, uma invenção, etc.,
que serão usufruídos por todos os partícipes;
d. no convênio, verifica-se a mútua colaboração, que pode assumir várias formas, como
repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis,
de know-how e outros; por isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou
remuneração;
e. nos contratos, “as vontades são antagônicas, se compõem, mas não se adicionam,
delas resultando uma terceira espécie (vontade contratual, resultante e não soma) – ao
passo que nos convênios, como nos consórcios, as vontades se somam, atuam
paralelamente, para alcançar interesses e objetivos comuns” (cf. Edmir Netto de
Araújo, 1992:145);
f. no contrato, existem partes e no convênio existem partícipes; é o que diz Hely Lopes
Meirelles (1996:358): “no contrato as partes têm interesses diversos e opostos; no
convênio os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no
contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que
pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço etc.), outra que pretende a
contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente
do que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as
mesmas pretensões”;
g. em decorrência disso, há uma outra distinção feita por Edmir Netto de Araújo
(1992:146): “ a ausência de vinculação contratual, a inadmissibilidade de cláusula de
permanência obrigatório (os convenentes podem denunciá-lo antes do término do
prazo de vigência, promovendo o respectivo encontro de contas) e de sanções pela
inadimplência (exceto eventuais responsabilidades funcionais que, entretanto, são
medidas que ocorrem fora da avença)”.”
(os grifos acrescidos ao original são meus)
Diógenes Gasparini (in Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva; 2003; 8ª Edição; p.
384-385) também destaca, no convênio, a peculiar convergência de interesses, esta caracterizada por
um resultado final (obra ou serviço) que atenda simultaneamente a ambos os convenentes:
“Ademais, o objeto deve atender a interesses comuns dos partícipes. Vale dizer: os
convenentes devem ter interesses iguais, comuns. Todos, por exemplo, querem o serviço de
travessia de um rio por meio de balsa ou todos pretendem, numa economia de escala,
baratear o custo da aquisição de certos bens. Nenhum deseja vantagens ou interesses
opostos. Se pretenderem, interesses contrapostos, não se têm convênio, mas contrato. Isso
não significa que todos devam cooperar para a consecução do objetivo comum de modo
idêntico; ao contrário, o comum é a diversificação da cooperação (um se responsabiliza
120

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

pela construção da balsa; outro, pelo ancoradouro da margem direita; outro, pelo da
margem esquerda; e outro, pelo funcionamento do serviço de travessia).”
Oportuno salientar o Magistério de Lucas Rocha Furtado, em sua obra “Curso de Direito
Administrativo” (Forum: Belo Horizonte; 2007; p. 342-344), ao comentar sobre os convênios
celebrados pelo poder público:
“O art. 48 do Decreto nº 93.872, de 23.12.1986, conceitua convênio como o
instrumento pelo qual os serviços de interesses recíprocos dos órgãos e entidades da
Administração Federal e de outras entidades públicas ou organizações particulares
poderão ser executados sob o regime de mútua cooperação. Também a Instrução
Normativa da Secretaria Nacional nº 2, de 09.04.1993, para os fins que menciona,
conceitua o convênio nos seguintes termos:
convênio ou similar – o instrumento que tenha como partes, de um lado a
Administração federal direta, autarquia ou fundacional e de outro entidades
públicas ou organizações particulares; e, por objetivo, a execução de
programas, projetos ou eventos de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação.
Faz-se nítida a distinção ente convênio e contrato pelo fato de se reconhecer
que este último objetiva realizar interesses diversos e opostos entre os participantes: de
um lado o objeto do contrato (o serviço, obra ou fornecimento a serem executados) e, do
outro, a contraprestação correspondente, ou seja, o preço a ser pago.
No convênio, presume-se regime de mútua cooperação. O executor tem
interesse em prestar o serviço que lhe compete realizar em razão da afinidade de objetivos
entre as partes convenentes. Assim, como condição para a existência do convênio tem-se
que seu objeto deve representar objetivo comum das partes, o qual, uma vez atingido,
possa ser usufruído por ambas.
O que mais caracteriza o convênio, e neste ponto ele é particular, é ele ser
instrumento de que se vale o poder público para realizar objetivos de interesse comum
com outros órgãos ou entidades administrativas ou mesmo com particulares. A principal
característica do convênio consiste na busca de objetivos comuns. Para melhor
entendermos, podemos comparar um convênio de cooperação técnica, por exemplo, com
um contrato de prestação de serviços. Neste, um dos contratantes presta o serviço e o
outro o remunera pelos serviços prestados. No convênio, ao contrário, as partes buscam a
realização do mesmo fim. O Tribunal de Contas da União, por exemplo, procurando o
aperfeiçoamento de suas atividades, celebra com os seus congêneres dos Estados e dos
Municípios, convênios para a troca de informações. Temos, vê-se pelo exemplo, atuações
paralelas.
A Lei nº 8.666/93 (art. 116), além de estabelecer diversas diretrizes em relação
aos convênios, impõe, ainda, serem a eles aplicáveis as disposições daquela lei. Mas esta
aplicação é apenas subsidiária, como esclarece o próprio dispositivo legal. Assim,
estendem-se aos convênios as diretrizes básicas previstas na Lei nº 8.666/93 tendentes a
preservar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e
da probidade administrativa, mas prevalecem, em relação a eles, as normas específicas
sobre aqueles instrumentos.
A distinção entre convênio e contrato é importante porque, não obstante os
convênios sejam disciplinados, subsidiariamente, pelas regras previstas na Lei nº
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

8.666/93, efetivamente, a celebração de convênio não exige a prévia realização de
licitação.”
Marçal Justen Filho, em sua obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos (Ed. Dialética, 13ª Edição, 2009, p. 908-912), salienta que a diferença entre essas duas
formas de ajuste administrativo reside, não na qualidade das partes, mas na finalidade por elas
buscadas.
No âmbito do ordenamento jurídico, o próprio Decreto 6.170/2007 cuidou de estabelecer o
preciso conceito para convênio:
“Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de
cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com
órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de
programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de
recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. (Redação dada
pelo Decreto nº 6.428, de 2008.)
§ 1 º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo ou ajuste que discipline a transferência de recursos financeiros
de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha
como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou
indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital
ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando
à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade,
serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação;
( os grifos são meus)
A mesma definição encontra-se no art. 1º, §1º, inciso VI da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, vigente à época dos fatos impugnados neste processo de fiscalização, tendo
sido igualmente reproduzida na norma que a sucedeu, art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011.
Como bem frisou a Unidade Técnica, são copiosas as deliberações desta Corte de Contas
em que estão claramente assentadas as nítidas distinções entre as referidas espécies de acordos de
vontades celebrados pelo poder público, já consagradas pela doutrina e presentes na legislação, a
exemplo dos Acórdãos 950/2006 e 3.749/2007, ambos da 1ª Câmara, bem como dos Acórdãos
1.470/2004 e 1.369/2008, todos do Plenário. Desnecessário, portanto, maiores comentários.
Após compulsar a prova constituída e confrontá-las com as diretrizes normativas,
jurisprudenciais e doutrinárias, verifico que a consecução dos objetos contemplados pela via dos
Convênios 653.227, 654.191 e 658.571 foi irregular, pois deveria ser alcançada por meio da celebração
de contratos administrativos, todos precedidos de licitação pública, conforme exige o artigo 37, inciso
XXI, da Constituição Federal e o artigo 3º da Lei 8.666/1993.
A leitura atenta da descrição do objeto e das razões enfeixadas pelos responsáveis não
permite extrair a existência de interesse recíproco entre os supostos partícipes que os credenciasse a
celebrar instrumento convênio, sobretudo pela não demonstração de o resultado, uma vez atingido,
pudesse ser usufruído ou compartilhado por ambos os beneficiários. Ademais, a própria natureza dos
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

serviços ajustados evidencia ser plenamente aferível pelas possibilidades de mercado, com o que a
Administração lograria obter proposta mais vantajosa ao interesse público. É o que passo a expor.
Convênio 653.227
A Cláusula Primeira do termo do Convênio 653.227 (fl. 22, anexo 7), celebrado em
21/9/2009 entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a
Fundação Ricardo Franco (FRF), no valor de R$ 19.500.000,00, definiu o objeto do ajuste como apoio
técnico e administrativo relacionado às atividades de gerenciamento e coordenação para implantação e
operacionalização do sistema de comando e controle dos V JMM, com o desenvolvimento de serviços
de engenharia de computação e de comunicações descritos no Plano de Trabalho.
O referido plano estabeleceu dez metas físicas a serem cumpridas pela entidade convenente
(fls. 33-34, anexo 7), que abrangem: o gerenciamento do projeto; elaboração do projeto conceitual do
sistema “Comando e Controle” (C2) aplicado aos V JMM; desenvolvimento das seguintes atividades
relacionadas aos sistemas de gestão, de operação e de divulgação; elaboração dos projetos básicos,
assessoria na licitação e contratação, análise e aprovação dos sistemas, execução de atividade de
instalação e “comissionamento”, análise e aprovação dos manuais de operação, desenvolvimento e
execução dos treinamentos, operação assistida e manutenção dos sistemas. Por fim, o Plano de
Trabalho também previu a etapa de planejamento e assessoria para o remanejamento desses sistemas
após o término dos jogos.
Extraio das diversas manifestações dos responsáveis os seguintes argumentos fundamentais
utilizados para a defesa da legalidade da celebração do convênio:
- Há convergência das competências institucionais dos partícipes em relação à finalidade
do ajuste. O Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT) é órgão de direção setorial responsável pelo
Sistema de Ciência e Tecnologia do Exército, possuindo como missão “gerenciar o sistema de ciência
e tecnologia do Exército para produzir resultados científico-tecnológicos necessários à
operacionalidade da Força Terrestre.” A Fundação Ricardo Franco (FRF), por sua vez, é fundação de
apoio ao Instituto Militar de Engenharia (IME), instituição essa de ensino superior diretamente
subordinada ao DCT e responsável pelo ensino superior de engenharia e pesquisa básica no âmbito do
Sistema de Ciência e Tecnologia do Exército. A FRF tem por objetivos “estimular a pesquisa e o
desenvolvimento no campo da tecnologia da ciência e do ensino, complementando e apoiando,
prioritariamente, as atividades exercidas pelo Instituto Militar de Engenharia (IME)” e como missão
“transformar capacidade tecnológica em projetos e serviços de qualidade superior, abrangendo todas
as especialidades da engenharia.”;
- do ponto de vista técnico, a decisão pela celebração do convênio foi tomada tendo como
subsídio o fato de o IME, em conjunto com a FRF, haver desenvolvido o Sistema de Comando e
Controle para Defesa Civil, que incorpora conceitos e processos militares. Dessa forma, as
necessidades do Ministério da Defesa seriam plenamente atendidas, com o desenvolvimento do
referido sistema para os V Jogos Mundiais Militares;
- o Sistema de Comando e Controle (C2) do Exército é o Programa C2 em Combate em
nível tático e operacional, possui nível de complexidade muito maior que os tradicionais sistemas
utilizados em aplicações comerciais e públicas, face à necessidade de satisfazer estritos requisitos
militares de robustez, confiabilidade, desempenho e segurança, além de outras regras de negócio
exigidas pela doutrina militar, devendo, assim, ser desenvolvido para ser utilizado em um ambiente
hostil;

123

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- para o desenvolvimento de sistema que funcione nestas condições, é necessário muito
esforço de pesquisa e desenvolvimento, razão pela qual se considerou que o núcleo (core) desse
sistema deveria ser tratado como de interesse da segurança nacional e sob classificação sigilosa;
- o interesse recíproco do ajuste emerge, de um lado, pela busca do aperfeiçoamento e da
ampliação dos projetos de interesse do DCT/EB e, de outro, pela capacidade de realização das
pesquisas necessárias ao desenvolvimento institucional e técnico da FRF. Além disso, o CPO (Comitê
de Planejamento Operacional) Rio 2011 acaba por ver satisfeita sua necessidade de obter um Sistema
de Comando e Controle adequado aos V JMM;
- as cláusulas sexta e sétimas do convênio evidenciam o inequívoco interesse recíproco
dos partícipes para, em regime de mútua colaboração, executar o objeto do ajuste:
“ CLÁUSULA SEXTA - DOS BENS E SERVIÇOS
1. Os bens materiais adquiridos com recursos liberados pelo DCT deverão ser registrados
no patrimônio da FRF como Bens de Terceiros – DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA E
TECNOLOGIA – DCT/EXÉRCITO BRASILEIRO”, no prazo de 30 (trinta) dias, contados
da data em que se efetivar o recebimento. No caso de o material permanecer sob guarda
ou uso da FRF, esta se obriga a conservá-los e não aliená-los. Da mesma forma, no caso
de o material permanecer sob guarda ou uso da Coordenação do Projeto de
Desenvolvimento, esta se obriga a conservá-lo e não aliená-lo, devendo receber o material
formalmente mediante Termo de Depósito padronizado da FRF.
2. São de propriedade do DCT, na data da conclusão ou término deste instrumento, os
bens materiais que, em razão do Projeto de Desenvolvimento tenham sido adquiridos,
produzidos, transformados ou construídos. O DCT poderá, a seu único e exclusivo
critério, doá-los à FRF. (...)
CLÁUSULA SÉTIMA – DA
PROPRIEDADE INTELECTUAL

CONFIDENCIALIDADE

E

PARTICIPAÇÃO

NA

(...)
2. Os direitos de propriedade intelectual sobre qualquer criação desenvolvida com os
recursos repassados em virtude do presente Convênio pertencerão exclusivamente ao
DCT. (...)”
Convênio 654.191
O termo do Convênio 654.191, firmado em 8/12/2009 entre o DCT/EB e o Instituto de
Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex) no valor de R$ 3.000.000,00, estabeleceu como objeto,
na sua Cláusula Primeira (fl. 9, anexo 8), o apoio técnico e administrativo relacionado com o
desenvolvimento e adequação dos aplicativos de software do Sistema de Comando e Controle dos V
JMM por meio da realização de serviços técnicos especializados descritos no Plano de Trabalho.
Conforme estabelecido na Cláusula Quinta do aludido termo (fl.12, anexo 8), a vigência do convênio é
de dezoito meses, podendo ser prorrogado por termo aditivo.
No Plano de Trabalho desse ajuste, foi estabelecida uma única meta física que se refere ao
desenvolvimento de solução de software para controle de incidentes nos V JMM, tanto reaproveitando
quanto incorporando novos componentes ao framework do programa C2 em Combate. A despeito de o
convênio definir apenas uma meta, esta foi detalhada em quinze atividades, conforme descrito no
cronograma físico do referido plano (fls. 21-24, anexo 8).
Das razões principais alegadas pelos responsáveis para celebração do ajuste, destaco:
124

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- o Instituto de Fomento e Inovação do Exército Brasileiro (Ifiex) é entidade civil de
caráter associativo e sem fins lucrativos, tendo como missão estimular, apoiar e incentivar as
atividades de pesquisa, de fomento científico, tecnológico, de desenvolvimento e financeiro, além
daquelas referentes à inovação para apoiar o Exército Brasileiro. O Ifiex atua em áreas consideradas
relevantes pelo Exército, mostrando-se, portanto, legalmente apto a participar na promoção do
desenvolvimento de softwares para o Sistema de Tratamento de Incidentes do Projeto Comando e
Controle do V JMM;
- além das peculiaridades do Sistema de Comando e Controle, já salientadas em relação ao
objeto do Convênio 653.227, seria inviável a simples contratação de empresas para o desenvolvimento
de módulos do aludido sistema, principalmente em função da implementação de funcionalidades no
core do programa, que deveriam permanecer sigilosos e sob controle do Exército, sendo que o Sistema
de Incidentes constitui um desses módulos, necessários ao Programa C2 em Combate e aos V JMM.
Assim, era imperativo que o convênio contemplasse fundação de apoio ao Exército Brasileiro, a fim de
preservar o sigilo em favor de interesse da segurança nacional no contexto de um evento que envolve
mais de uma centena de países;
- tal qual idêntica disposição acordada no instrumento do Convênio 653.227 – Siafi, as
cláusulas sétima e oitiva do Convênio 654.191 também indicam o interesse recíproco dos partícipes e a
mútua colaboração dos partícipes na execução do objeto do ajuste quanto aos seguintes aspectos:
registro e guarda, em patrimônio do Ifiex, de bens e serviços de propriedade do DCT/EB, sem
permissão de alienação a terceiros; possibilidade de doação ao Ifiex, a critério exclusivo e único do
DCT/EB, dos bens materiais remanescentes do projeto de aplicativos de softwares para Sistema de
Comando e Controle dos Jogos Mundiais Militares, sempre que necessários à continuidade das
pesquisas necessárias ao interesse público; preservação, em nome do DCT/EB, dos direitos de
propriedade intelectual sobre qualquer criação desenvolvida com os recursos repassados em virtude do
convênio;
Convênio 658.571
o termo do Convênio 658.571, celebrado em 23/2/2010 entre o Gabinete do Comandante
do Exército (Gab Cmt Ex) e a Fundação Roberto Trompowsky Leitão de Almeida (doravante
denominada Fundação Trompowsky – FT), no valor de R$ 4.849.934,00, descreveu, em sua Cláusula
Primeira (fl. 76, anexo 9), o objeto do ajuste como planejamento, pesquisa e desenvolvimento de
projetos culturais educacionais e de comunicação social e marketing, necessários ao apoio às
atividades de execução dos V JMM, conforme discriminados no Plano de Trabalho correspondente.
No cronograma físico de execução que integra o Plano de Trabalho do referido convênio
(fls. 87-89, anexo 9), foi estabelecida uma única meta principal, referente ao planejamento, pesquisa e
desenvolvimento de projetos culturais, educacionais e de comunicação social e marketing, necessários
ao apoio às atividades dos V JMM. Para alcançar essa meta, foram desenvolvidas dezessete
etapas/fases, com prazos de início e término bem definidos.
Como fundamento à celebração ajuste, foram alinhados os seguintes argumentos principais
que, no entender dos responsáveis, justificariam o pressuposto do interesse recíproco dos partícipes :
- a Fundação Marechal Roberto Trompowsky Leitão é fundação de apoio ao Departamento
de Educação e Cultura do Exército (DECEx), incumbida estatutariamente de desenvolver projetos de
ensino, pesquisa e extensão, voltados à assistência educacional, cultura e saúde, além de elaborar ações
destinadas ao desenvolvimento esportivo, tecnológico, dos direitos humanos e da cidadania. Neste
sentir, colabora com as atividades educacionais das diversas unidades que compõem o sistema de
ensino do DECEx;
125

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- a Fundação Trompowsky tem como objetivo flexibilizar a atuação do Departamento de
Educação e Cultura do Exército, apoiando a realização de projetos que ultrapassem a capacidade de
execução do DECEx. A celebração do convênio seria justificada pela existência dos aspectos
fundamentais para a celebração do mesmo, quais sejam a mútua cooperação, interesses recíprocos e
descentralização física. Além disso, afirmou que é da essência dos convênios esse interesse comum, a
legitimar a transferência de recursos entre o Gab Cmt Ex e a FT.
Análise da pertinência da celebração dos convênios em detrimento de contratos
administrativos precedidos de licitação
Não vislumbro argumento suficiente a arrimar a legalidade da celebração dos convênios na
simples existência de competências institucionais comuns entre partícipes, nem na pertinência temática
das respectivas finalidades estatutárias ao objeto do ajuste. Nesse aspecto, os objetivos sociais das
fundações de apoio são genéricos ou extremamente amplos a ponto de serem confundidos, em grande
parte, com as próprias missões dos órgãos ou das entidades públicos a que se vinculam ou que
busquem auxiliar.
É candente o paralelismo institucional entre o Departamento de Ciência e Tecnologia
(DCT), cuja missão é “gerenciar o sistema de ciência e tecnologia do Exército para produzir
resultados científico-tecnológicos necessários à operacionalidade da Força Terrestre”, e a Fundação
Ricardo Franco (FRF), entidade de apoio ao Instituto Militar de Engenharia, esta, instituição de ensino
superior diretamente subordinada ao DCT e responsável pelo ensino superior de engenharia e pesquisa
básica “no âmbito do Sistema de Ciência e Tecnologia do Exército”. A FRF, ao atuar no estímulo à
pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico da ciência e do ensino, complementando e apoiando,
prioritariamente, as atividades exercidas pelo Instituto Militar de Engenharia (IME), automaticamente
é credenciada a prestar auxílio direto ou indireto ao DCT/EB no cumprimento da missão desse órgão
da Força Terrestre.
O mesmo se pode dizer em relação ao Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro
(Ifiex), cuja vocação é apoiar e incentivar as atividades de pesquisa, de fomento científico,
tecnológico, de desenvolvimento e financeiro, além daquelas referentes à inovação para apoiar o
Exército Brasileiro, todas essas atividades também albergadas no seio da missão do DCT/EB.
Por sua vez, a própria existência da Fundação Marechal Roberto Trompowsky Leitão já
evidencia a sua ligação umbilical com o Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx),
ao desenvolver projetos de ensino, pesquisa e extensão, voltados à assistência educacional, cultura e
saúde, todas contempladas no plexo de atribuições do DECEx. A própria defesa dos responsáveis não
nega o verdadeiro propósito daquela Fundação: flexibilizar a atuação do Departamento de Educação e
Cultura do Exército, apoiando a realização de projetos que ultrapassem a capacidade de execução
do DECEx.
A atuação das associações civis e das fundações privadas, criadas nos termos do Código
Civil e da Lei 8.958/1994, com propósitos estatutários ou sociais de apoiar projetos de pesquisa, ensino
e extensão, e de desenvolvimento institucional dos órgãos e entidades públicos que auxiliam, tem
despertado perplexidades no meio jurídico. Tais entidades não se enquadram na categoria de Fundação
Pública, porquanto a respectivas criações não foram autorizadas por lei específica e,
consequentemente, não integram a Administração Pública Indireta. Também não se afeiçoam à
Fundação Privada por não ser patrimônio personalizado para consecução de fim social (art. 62 do CC),
a ser velada pelo Ministério Público e atuar em atividades religiosas, morais, culturais, de assistência
ou pias. Enquanto organizadas como associação civil sem fins lucrativos, também não podem ser
categorizadas como entidade do terceiros setor, pois que prestam, por seus próprios meios e a
indistintos destinatários, serviço de interesse público à coletividade.
126

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Nessa configuração peculiar, observa-se, nas últimas décadas, verdadeira proliferação de
estrutura administrativa “paralela” ao Estado, corporificada por instituições privadas fortemente
dependentes do repasse de recursos públicos para sua própria sobrevivência, via celebração de
convênios, acordos e instrumentos congêneres com órgãos e entidades estatais. Neste cariz, aqueles
entes privados mantêm com o Estado relação simbiótica por haurir verbas públicas destinadas à
realização de atividades para as quais a Administração não teria condições operacionais de
implementar, ao mesmo tempo que gozam de autonomia administrativa e gerencial por não estarem
sujeitos aos controles rígidos publicísticos sobre as receita auferidas e sobre despesas custeadas
indiretamente pelo Erário.
A despeito de toda essa engenhosidade jurídica ainda não esclarecida, em princípio, nada
tenho a objetar à participação dessas entidades privadas no cumprimento do nobre propósito de
coadjuvar o Poder Público na melhoria e eficiência de serviços de interesse social, desde que
observados os princípios que regem a Administração Pública, inscritos no caput do artigo 37 da Carta
Magna de 1988 e na legislação pertinente. O que não se pode tolerar, isto sim, é o abuso consistente na
utilização dessas fundações privadas ou associações civis como mecanismo espúrio para expedientes
flagrantemente ilegais como: burla à regra da licitação na medida em que se cria verdadeira “reserva
de mercado” para, sob a roupagem de inviabilidade do certame e da celebração de convênio, ajustar a
contratação de prestações de serviços ou de fornecimento de bens plenamente aferíveis e disponíveis
no mercado; o desempenho de atividades que integram o plexo das atribuições finalísticas da
Administração, estas inerentes à competências de cargos públicos privativos de servidores aprovados
em concurso público; a ausência de controle da economicidade dos gastos realizados e da arrecadação
das receitas aos cofres públicos, a qual incidiria com maior rigor se fossem celebrados contratos
administrativos precedidos de licitação.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro alerta sobre a difícil caracterização da verdadeira natureza
jurídica dessas instituições privadas e as eventuais irregularidades que podem ser ocultadas sob o
manto das relações estabelecidas entre as entidades de apoio e o poder público (opus cit p. 230-231):
“A grande dificuldade no exame das entidades de apoio está no propagado
(mas ainda não comprovado) fato de que elas produzem bons resultados para as entidades
públicas junto às quais atuam; por outras palavras, a alegação é da EFICIÊNCIA. Talvez
por isso se fechem muitas vezes os olhos para a irregularidade de sua situação, que se
pode chamar, no mínimo, esdrúxula. Do ponto de vista jurídico, é difícil enquadrar o tipo
de relacionamento entre a fundação de apoio e a entidade pública beneficiária,
provavelmente porque não se encaixa nas fórmulas conhecidas e disciplinadas pelo
Direito. Na realidade, não está comprovada a eficiência ou, pelo menos, quais sejam os
beneficiários dessa eficiência: seriam os usuários dos serviços públicos do Estado?
Seriam os clientes particulares? Ou seriam os dirigentes dessas entidades ditas de apoio,
que complementam seus vencimentos com receitas oriundas da utilização do patrimônio
público?
Embora haja diferenças entre umas e outras entidades de apoio, elas
obedecem, em regra, a determinado padrão. Com efeito, a cooperação com a
Administração se dá, em regra, por meio de convênios, pelos quais se verifica que
praticamente se confundem em uma só as atividades que as partes conveniadas exercem; o
ente de apoio exerce atividades próprias da entidade com a qual celebra o convênio, tendo
inseridas tais atividades no respectivo estatuto, entre os seus objetivos institucionais. A
própria sede das duas partes também, por vezes, se confunde, pois o ente de apoio nem
sempre tem sede própria. Esse ente de apoio assume a gestão de recursos públicos
próprios da entidade pública. Grande parte dos empregados do ente de apoio são
127

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

servidores dos quadros da entidade pública com que cooperam. O local da prestação dos
serviços também é, em regra, o mesmo em que a entidade pública atua.
Em suma, o serviço é prestado por servidores públicos, na própria sede da
entidade pública, com equipamentos pertencentes ao patrimônio desta última; só que
quem arrecada toda a receita e a administra é a entidade de apoio. E o faz sob as regras
das entidades privadas, sem a observância das exigências de licitação para celebração
dos contratos e sem a realização de concurso público para admissão de seus empregados.
Essa é a grande vantagem dessas entidades; elas são a roupagem com que se reveste a
entidade pública para escapar às normas do regime jurídico de direito público.
Vale dizer que se confundem as respectivas receitas, a sede, o local de
prestação de serviços, os recursos humanos, os recursos materiais, os objetivos. Poder-seia chegar ao ponto de afirmar que muitas delas têm existência legal apenas aparente,
porque, no mundo dos fatos, elas não existem. Elas só podem manter-se em função do
convênio com a entidade pública que apoiam, a tal ponto que, extinta esta, elas perderão o
objeto e sua fonte de recursos. Elas são a fórmula mágica que se encontrou para, sob a
forma de ente de cooperação, assumir o papel que a lei outorgou à entidade pública.
Quando ela atua, é com os instrumentos, os recursos públicos, o local de trabalho, os
servidores da entidade pública. É difícil saber onde termina uma e começa a outra.
O próprio ato de instituição das fundações de apoio, em muitas delas, padece
de vício, pois o patrimônio é irrisório em relação aos objetivos institucionais. Ora, a
fundação, por definição, é um patrimônio a que a lei outorga personalidade jurídica. Se o
patrimônio é insuficiente para alcançar os fins a que se propõe, a fundação não pode
existir. É o que determina o art. 30 do Código Civil: “ Verificado ser nociva, ou impossível
a mantença de uma fundação, ou vencido o prazo de sua existência, o patrimônio, salvo
disposição em contrário no ato constitutivo, ou nos estatutos, será incorporado em outras
fundações, que se proponham a fins iguais ou semelhantes.”
Isso tudo faz com que a própria natureza jurídica da entidade fique em uma
zona fronteiriça; a favor da natureza jurídica privada, alega-se que o ato de instituição é
de iniciativa de “particulares” e não do poder público; porém, há que se lembrar que
esses “particulares” são servidores públicos que têm interesse na instituição do ente de
apoio, até para terem outra fonte de renda que complemente os parcos, às vezes ridículos,
salários pagos pelos cofres públicos. Também a favor da natureza jurídica privada, há o
fato de que esses entes são instituídos com patrimônio exclusivamente privado; porém
normalmente, esse patrimônio é irrisório, podendo dizer-se que é meramente simbólico,
porque os recursos que mantêm efetivamente a entidade são recursos públicos. Note-se
que a Constituição, quando faz referência às fundações que integram a Administração
Pública, ou fala em “fundações públicas” (para designar as que têm personalidade de
direito público) ou fala em “fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público”. As
fundações de apoio não são instituídas pelo Poder Público, ainda que indiretamente.
Outro aspecto a assinalar é que os acordos de cooperação celebrados com as
entidades de apoio têm mais a natureza de contratos do que de convênios; seriam
contratos de prestação de serviços, ou, mais especificamente, contratos de gestão, sendo
que os serviços prestados são remunerados por meio de taxa de administração.”
Em certa medida, os convênios analisados nestes autos reproduzem semelhante distorção,
sobretudo porque a natureza dos serviços ajustados exigia a celebração de contratos administrativos
antecedidos de procedimento licitatório. Conforme destaquei neste voto, a legislação, a jurisprudência
128

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

e a doutrina não se contentam, apenas, com a convergência de competências comuns, tampouco com a
mera afinidade temática com as finalidades institucionais para considerar atendidos os requisitos à
formação do convênio administrativo.
A trilhar esse posicionamento, o simples enquadramento da natureza do produto ou serviço
específico almejado pelo poder público com quaisquer das categorias genéricas estabelecidas nas
finalidades institucionais comuns dos entes parceiros bastaria para “legitimar” um incontável número
de convênios destituídos de comprovados interesses recíprocos em relação ao objeto.
No entanto, o interesse recíproco entre os partícipes, condição essencial à formação do
acordo de convênio, somente é assegurado na medida em que o objeto pretendido ou o resultado,
uma vez alcançado, possa ser usufruído por ambos os partícipes. Ao contrário do que apregoam os
defendentes, o interesse recíproco não pode ser deduzido da simples possibilidade de o parceiro
privado aumentar o seu conhecimento e capacitação profissional com a realização dos serviços, pois
tal razão igualmente se aplica à entidade privada que venha ser contratada pela Administração após
prévio certame licitatório, logrando, também, aperfeiçoar suas atividades e incrementar o seu know
how pela execução dos trabalhos avençados. Desse modo, o interesse recíproco somente deve ser
aquilatado pelo efetivo compartilhamento dos resultados do ajuste.
Ao analisar as atividades contempladas no plano de trabalho do Convênio 653.227,
celebrado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB) e a
Fundação Ricardo Franco (FRF), não verifico a existência de comunhão de interesses recíprocos entre
os partícipes, consubstanciada na fruição dos resultados obtidos. Com efeito, o objeto pretendido pelo
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro é a prestação de serviços de
especificação de sistemas, assessoria, fiscalização, operação assistida e treinamento de pessoal, todos
voltados ao gerenciamento e coordenação para implantação e operacionalização do sistema de
comando e controle para os V JMM (fls. 33-34, anexo 7). Uma vez implementado o referido sistema,
não se tem comprovação de sua utilização pela Fundação Ricardo Franco no âmbito de projeto
específico de desenvolvimento de pesquisa no campo científico e tecnológico.
Na verdade, o objeto visado pelo DCT/EB, no referido ajuste, não pode ser caracterizado
como desenvolvimento de projetos de pesquisa a ser compartilhado pelo FRF, mas na entrega de
produto específico consistente na prestação de serviços de especificação de sistemas, assessoria,
fiscalização, operação assistida e treinamento de pessoal. Por sua vez, a FRF não está atuando em
conformidade com a sua missão estatutária e seu interesse na prestação dos serviços consiste, de fato,
na retribuição pelo seu trabalho, ou seja, na contraprestação pecuniária pelos trabalhos avençados.
Caracterizado, portanto, está o vínculo contratual em que o DCT/EB age como tomador de serviços e a
FRF, como prestador de serviços, para o qual seria exigível celebração de contrato antecedido de
licitação pública, nos termos da Lei 8.666/1993 e legislação correlata.
De igual forma, o Convênio 654.191, celebrado entre o DCT/EB e o Ifiex, padece do
mesmo vício originário. As especificidades do Sistema de Tratamento de Incidentes desenvolvido pelo
Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex) no âmbito do referido ajuste, os diversos
requisitos, sobretudo aqueles relacionados à segurança da informação, (item 32 deste relatório), bem
como a complexidade de desenvolvimento da aplicação não constituem argumento suficiente para
justificar a opção pelo convênio em detrimento da celebração de contrato administrativo precedido de
confronto licitatório. Muito menos, tais fundamentos justificam a existência de interesses recíprocos
entre os dois partícipes.
De acordo com o plano de trabalho do referido convênio (fls. 33-34), as atividades
previstas são tipicamente caracterizadas como prestação de serviços de TI por abrangerem, em síntese,
o desenvolvimento do Sistema de Incidentes (implementação de regras de negócio, personalização de
interfaces, concessão de permissões, entre outros requisitos), a integração desse programa com outros
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sistemas, o treinamento de usuários e a implantação da infraestrutura de suporte. Não há evidências de
o aludido sistema, uma vez concretizado, vir a ser compartilhado pelo Ifiex em projeto específico de
pesquisa ou em iniciativa de fomento ou de inovação.
Também não caracteriza a existência de interesse recíproco a previsão, em cláusulas dos
instrumentos do Convênio 653.227 e do Convênio 654.191, de registro dos bens materiais adquiridos
com recursos dos ajustes no patrimônio da Fundação Ricardo Franco e do Ifiex como ‘Bens de
Terceiros’, sob titularidade do Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército. Muito menos atende
àquela condição a possibilidade de tais produtos serem doados aos referidos parceiros privados, a
critério único e exclusivo do DCT/EB. Nenhuma dessas estipulações, a priori, garante o usufruto, por
ambos os partícipes, dos resultados oriundos da execução dos objetos dos acordos administrativos.
No contexto do resultado do Convênio 654.191, os interesses do DCT/EB e do Ifiex não
são coincidentes, mas antagônicos, pois o órgão público age como tomador de serviço de
desenvolvimento de sistemas, treinamento e suporte, ao passo que o Ifiex o executa mediante uma
contraprestação financeira, a caracterizar a ausência de interesses recíprocos, requisito essencial para
celebração de convênios. Logo, o objeto desse ajuste também deveria ter sido adquirido mediante
contrato administrativo, antecedido de certame público, de acordo com a Lei 8.666/1993.
Quanto à confidencialidade da informação, o convênio celebrado com o Ifiex não
apresenta em sua motivação nenhum aspecto relacionado à suposta classificação sigilosa do sistema,
como fundamentação (peça 36, p. 10-20). Também não se verifica no convênio celebrado com a
Fundação Ricardo Franco menção a tal classificação (peça 40, p. 18-20). Nesse sentido, os dados do
sistema de comando e controle C² deveriam ter classificação oficial, nos termos do Decreto
4.553/2002, art. 5º, se esse fosse o caso.
Ainda assim, caso os dados fossem realmente considerados sigilosos, o DCT ainda teria a
opção de fornecer base de dados fictícia ao contratado, o que possibilitaria o trabalho apenas no código
fonte (total ou parcialmente disponibilizado). Também, o próprio instrumento de contrato poderia
prever cláusula específica de confidencialidade dos resultados obtidos, a ser obrigatoriamente
observado pelo contratado.
Nada disso foi feito e, na ausência sequer de indício correlato, não é possível aceitar tal
justificativa. Mesmo assim, como bem asseverou a Unidade Técnica, o próprio DCT considerou que o
sistema poderia ser mantido por entidade externa, sem qualquer restrição de acesso formalmente
definida quanto aos artefatos de engenharia de software ou aos dados.
Também em relação ao Convênio 658.571, não se verifica a utilização, pela Fundação
Trompowsky, do resultado gerado pelo ajuste. A considerar a natureza do objeto acordado planejamento, pesquisa e desenvolvimento de projetos culturais, educacionais e de comunicação
social e marketing, necessários ao apoio às atividades de execução dos V JMM - não é possível
deduzir a fruição, pela entidade privada, dos benefícios produzidos no acordo administrativo, uma vez
que os serviços esgotaram-se com a realização do evento desportivo militar.
Os benefícios auferidos pela referida Fundação não foram outros que a contraprestação
financeira pelos serviços avençados, os quais deveriam ter sido contratados por meio de licitação
pública. Por sua vez, o Gabinete do Comandante do Exército atuou como tomador dos serviços
prestados pela Fundação Trompowsky, visando garantir a realização de metas definidas de
comunicação visual, marketing, educação e comunicação social relacionadas especificamente aos
jogos mundiais militares, nada tendo a ver, portanto, com projetos de pesquisa e desenvolvimento a
serem implementados e usufruídos posteriormente pela entidade privada. Com efeito, de acordo com o
plano de trabalho anexo ao ajuste, as atividades a serem desenvolvidas por essa entidade de apoio
foram:
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- recrutamento e seleção de profissionais;
- elaboração de planos de comunicação de marketing;
- formulação e manutenção do portal dos jogos;
- provimento de infraestrutura de comunicação (rede banda larga, telefones móveis e
conexão 3G);
- criação de peças gráficas e material audiovisual;
- serviços profissionais de estilistas;
- campanha publicitária;
- serviços técnicos na área de TI;
- criação da mascote dos jogos; e
- treinamento da força de trabalho.
Com efeito, tivessem os objetos de todos os convênios em análise sido implementados por
meio de contratos administrativos, precedidos de licitação, nos termos da Lei 8.666/1993, da Lei
10.520/2002 e de toda a legislação complementar, deveriam ter sido observados mecanismos muito
mais rígidos para seleção e remuneração do fornecedor, assim como para mensuração dos serviços, se
comparados aos instrumentos previstos nos normativos que regem os convênios. Por exemplo, em
contratos administrativos é obrigatória a apresentação de projeto básico ou de termo de referência com
os elementos mínimos que possam caracterizar o objeto e permitir a avaliação dos preços, tendo em
conta a composição dos custos unitários. Tais exigências não se incluem, a priori, nas condições
necessárias à formalização do convênio.
Outro aspecto a corroborar a indevida celebração dos convênios é o fato de grande parte
dos itens contemplados nos três ajustes compreender serviços e produtos de tecnologia de informação
(TI), amplamente disponíveis no mercado. Assim, caso essas contratações fossem precedidas de
confronto licitatório, além das exigências contidas nas Leis 8.666/1993 e 10.520/2002, e no Decreto
5.450/2005, também deveriam observar as boas práticas e orientações normativas para aquisição de
serviços e produtos de TI, conforme entendimento firmado no Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário e
Instrução Normativa 04, de 19/05/2008.
Alguns dos produtos e serviços de tecnologia de informação adquiridos no âmbito dos
convênios analisados também são considerados comuns, cujos padrões de desempenho e qualidade
poderiam ser objetivamente definidos no edital por meio de especificações usuais praticadas no
mercado. Assim, esses bens e serviços deveriam ser adquiridos mediante pregão, preferencialmente na
forma eletrônica, conforme exige a Lei 10.520/2002, bem como os Decretos 3.555/2000 e 5.450/2005.
Como bem salientou a Unidade Técnica, no caso do Convênio 654.191, o projeto básico do
Sistema de Incidentes previu, no item 6.1 (metodologia de desenvolvimento – fl. 44v), a adoção de
processo de desenvolvimento incremental através da utilização de versões evolutivas do sistema. Essa
forma de desenvolvimento de software, baseada na produção de diversas versões com acréscimo de
funcionalidades em cada uma delas e na construção de diversos artefatos de software, é bastante
conhecida no mercado de empresas que prestam esse tipo de serviço, sendo o Rational Unified Process
(RUP) o principal exemplo desse tipo de processo.
Em relação ao Convênio 658.571, apesar de não existir projeto básico, as etapas “e” e “l”
do cronograma físico de execução que integra o Plano de Trabalho (fls. 16-17, anexo 9) contemplam a
prestação de serviços de TI relacionados à formulação e manutenção do conteúdo, bem como ao
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suporte do Portal Rio 2011. Entretanto, para auxiliar na execução dessas atividades, existem diversos
frameworks para desenvolvimento de portais web, a exemplo do gerenciador de conteúdo Joomla
(http://www.joomla.org) que, inclusive, é livre e de código aberto.
Esses serviços atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidas e conhecidas e a
padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de
especificações usuais no mercado, enquadrando-se na definição de bens e serviços comuns contida no
parágrafo único do art. 1º da Lei 10.520/2002. Ademais, tais serviços são costumeiramente prestados
por empresas pertencentes ao mercado de TI, não requerendo esforços de natureza predominantemente
intelectual, onde a arte e a racionalidade humana são essenciais para a sua execução satisfatória.
Com relação à responsabilidade dos agentes envolvidos, a Unidade Técnica promoveu o
chamamento de ampla gama de gestores públicos que emitiram pareceres técnicos e jurídicos
favoráveis à aprovação da minuta dos convênios, daqueles que placitaram a celebração dos termos de
convênio, bem como dos dirigentes das entidades privadas que subscreveram os instrumentos de
ajuste.
Preliminarmente, excluo do polo passivo da presente relação processual os dirigentes da
Fundação Ricardo Franco, Sr. Edival Ponciano de Carvalho, do Instituto de Fomento e Inovação do
Exército Brasileiro (Ifiex), Sr. Léo José Schneider, e da Fundação Trompowsky, Sr. Antonio Carlos
Guelfi. Nenhum desses agentes detinha competência legal para, em nome do Poder Público, decidir
unilateralmente pela aprovação das minutas de convênio e pela celebração desses acordos. Ao
subscreverem os termos do convênio, esses dirigentes o fizeram em nome das entidades particulares
que representam, valendo-se da autonomia privada, não tendo qualquer poder de ingerência na
Administração. Portanto, não podem ser responsabilizados pelo Tribunal de Contas da União por
eventual prática irregular de gestão, nos termos do artigo 58 da Lei 8.443/1992.
Com relação aos agentes públicos que emitiram pareceres técnicos e jurídicos favoráveis à
formalização dos acordos de convênio, fazem-se necessárias algumas considerações.
Consoante demonstrado no Relatório que antecede a este voto, todos os pareceres jurídicos
que subsidiaram a aprovação dos termos dos convênios não analisaram requisito principal para
celebração desse tipo de ajuste: a existência de interesses recíprocos entre os partícipes no
compartilhamento do resultado do objeto, em alinhamento com suas finalidades institucionais.
Os seguintes atos administrativos de caráter opinativo ressentiram-se da referida lacuna
grave na fundamentação jurídica:
- em relação ao Convênio 653.227, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia
do Exército (DCT/EB) e a Fundação Ricardo Franco:
. Parecer Jurídico143. A5.3, elaborado pelo então Assessor Jurídico do DCT/EB, Evilásio
dos Santos Moura (fls. 16-18, anexo 7), aprovado pelo Chefe da Assessoria Jurídica do DCT/EB à
época, Marcos Antônio Gomes Pita;
- em relação ao Convênio 654.191, firmado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia
do Exército (DCT/EB) e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex):
. Parecer Jurídico 240 A5.3, de 23/11/2009, elaborado pelo então Assessor Jurídico do
DCT/EB, Evilásio dos Santos Moura (fls. 16-18, anexo 7), aprovado pelo Chefe da Assessoria Jurídica
do DCT/EB à época, Marcos Antônio Gomes Pita;
. Parecer 520-2009-Vch/Ajur, de 2/12/2009, elaborado pelo entaão Adjunto da Assessoria
Jurídica do Estado Mario do Exército (EME), Walisson D´Arc Moizés, aprovado pelo Chefe da
Assessoria Jurídica do Estado Maior do Exército (EME) à época, Marcos Aurélio Barbosa dos Reis.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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- em relação ao Convênio 658.571, firmado entre o Gabinete do Comandante do Exército e
a Fundação Trompowsky:
. Parecer 2.113/CJ, de 23/12/2009 (peça 32, p.23), elaborada pelo então Assessor Jurídico
do Gabinete do Comandante do Exército, Euler José Leal dos Reis, aprovado pelo Consultor Jurídico
do Gabinete do Comandante do Exército à época, Altair Pedro Pires da Motta.
. Justificativa Técnica favorável à celebração do convênio, elaborada pelo então Ordenador
de Despesas do Gabinete do Comandante do Exército, José Maria Fernandes de Amorim.
Apesar de todos os pareceres haverem instruído os fundamentos dos atos decisórios que
aprovaram a celebração dos acordos impugnados, não vejo como responsabilizar os servidores
públicos emitentes que não tinham prerrogativa legal para exarar, em caráter prévio e conclusivo,
opinião jurídica sobre a aprovação de minutas de convênios, ajustes ou instrumentos congêneres a
serem firmados pela Administração.
Conforme dispõe o artigo 2º, inciso II, alínea “b”, c/c artigo 11, inciso VI, alínea “a”, da
Lei Complementar 73/1993 (Lei Orgânica da Advocacia Geral da União), e orientação normativa da
Advocacia Geral da União, expressa nas Notas DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007- SFT e 191/2008MCL, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo são de competência
exclusiva da Advocacia-Geral da União, dentre as quais se inclui a emissão de parecer prévio e
obrigatório sobre a aprovação de minutas de contratos e de convênios a que alude o artigo 38,
parágrafo único, da Lei 8.666/1993. Assim, tais atribuições não podem ser substituídas pelas opiniões
emitidas pelos adjuntos jurídicos, assessores jurídicos civis e militares bacharéis em Direito, sendolhes facultado, no máximo, auxiliar os trabalhos jurídicos dos membros do AGU:
Lei Complementar 73/1993
Art. 2º - A Advocacia-Geral da União compreende:
I - (...)
II - órgãos de execução:
(...)
b) a Consultoria da União, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, da Secretaria-Geral
e das demais Secretarias da Presidência da República e do Estado-Maior das Forças
Armadas;
(...)
Capítulo VI
Das Consultorias Jurídicas
Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos
Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da
Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete,
especialmente:
(...)
VI - examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito do Ministério, Secretaria e EstadoMaior das Forças Armadas:
a) os textos de edital de licitação, como os dos respectivos contratos ou instrumentos
congêneres, a serem publicados e celebrados;”
Lei 8.666/1993
“Art. 38. (...)
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria
jurídica da Administração. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)”
NOTAS DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007-SFT E Nº 191/2008-MCL
“ASSESSORAMENTO JURÍDICO. COMANDOS MILITARES. BACHARÉIS EM
DIREITO. COMPETÊNCIA.
1. As atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo são
exclusivas da Advocacia-Geral da União.
2. Os adjuntos jurídicos, assessores jurídicos civis e militares bacharéis em Direito podem
auxiliar os trabalhos jurídicos dos membros da AGU.
3. Todos os processos administrativos serão obrigatoriamente encaminhados aos órgãos
consultivos da AGU para manifestação conclusiva, tendo havido ou não a análise jurídica
feita no âmbito dos órgãos militares, de caráter auxiliar.
4. Necessidade de revisão dos Despachos do Consultor-Geral da União nº 624/2005 e nº
909/2005, na parte em que afasta o assessoramento jurídico da Advocacia-Geral da
União, nas hipóteses de licitações idênticas e repetidas, com vistas a manter a atuação
desta Instituição em todos os processos licitatórios, conforme determina o art. 38, par.
único, da Lei nº 8.666/93.”
Nesse sentido, também se posicionou Supremo Tribunal Federal ao aprovar, em sessão
plenária, o MS 24.584-1 – Distrito Federal (Relator: Min. Marco Aurélio; in DJe 112 de 19/06/2008,
publicado em 20/06/2008):
“ADVOGADO PÚBLICO – RESPONSABILIDADE – ARTIGO 38 DA LEI N° 8.666/93 –
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ESCLARECIMENTOS.
Prevendo o artigo 38 da Lei nº 8.666/93 que a manifestação da assessoria jurídica quanto
a editais de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita a simples
opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do Tribunal de
Contas da União para serem prestados esclarecimentos.”
Ao acompanhar a proposta do Relator, o Ministro Joaquim Barbosa, em voto vista,
salientou a caracterização legal do parecer jurídico como ato administrativo de caráter obrigatório ou
vinculante, no sentido de exigir a análise prévia e a aprovação de minuta de editais de licitação, de
contratos, acordos, convênios ou ajustes, a fim de também atrair a responsabilidade do parecerista pelo
compartilhamento do poder administrativo:
“Examino a lei de regência da matéria.
Diz o parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/93 (com a redação dada pela Lei
8.883/94) :
“As minutas de editais de licitação, bem como as os contratos,
acordos, convênios ou ajustes deem ser previamente examinadas e
aprovadas por assessoria jurídica da Administração”
A exigência legal de aprovação das minutas pela assessoria jurídica da
Administração caracteriza, sem dúvida, a vinculação do ato administrativo ao parecer
jurídico favorável. Note-se que a lei não se contenta em estabelecer a obrigatoriedade da
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

mera existência de um parecer jurídico de conteúdo opinativo ou informativo. Não. Ela
condiciona a prática dos atos ao exame e à aprovação do órgão jurídico.
Na esteira do que já afirmei no meu voto, essa vinculação gera um
compartilhamento do poder administrativo entre o administrador e o Procurador ou chefe
da assessoria jurídica, cujo parecer definitivo condiciona a prática do poder
administrativo.”
Ausente, portanto, o requisito de imputabilidade administrativa dos servidores Evilásio dos
Santos Moura, Marcos Antônio Gomes Pita, Walisson D´Arc Moizés, Marcos Aurélio Barbosa dos
Reis, Euler José Leal dos Reis e José Maria Fernandes de Amorim por absoluta falta de competência
para prática de ato administrativo a que se refere o artigo 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993.
Caracterizada está a emissão de pareceres jurídicos de caráter meramente opinativo, razão pela qual no
há substrato normativo que enseje imputação por eventual desídia no cumprimento de dever legal. Por
essa razão, excluo do polo passivo da relação processual os referidos agentes públicos.
Entretanto, a emissão de parecer jurídico sobre minutas de convênios sem a necessária
intervenção obrigatória de órgão da AGU em matéria de sua exclusiva alçada, como verificado nos
Convênios 653.227 e 654.191, é questão que remete à apuração de possível responsabilidade
disciplinar dos envolvidos. Assim, dou conhecimento desse fato à Advocacia Geral da União, à
Controladoria Geral da União e ao Comando do Exército acerca de possível usurpação de competência
quanto à emissão de pareceres jurídicos no âmbito dos Convênios 653.227 e 654.191, sem a
obrigatória manifestação prévia e conclusiva de órgão da AGU, em desacordo com o artigo 11, inciso
VI, alínea “a”, da Lei Complementar 73/1993, e orientação normativa da Advocacia Geral da União,
expressa nas Notas DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007- SFT e 191/2008-MCL, para adoção das
providências que entender cabíveis.
A mesma exclusão de imputabilidade, porém, não se aplica ao servidor Altair Pedro Pires
da Motta, pois, na condição de Consultor Jurídico do Gabinete do Comandante do Exército, integrava
órgão de execução da AGU. Logo, o agente público tinha obrigação legal de examinar prévia e
conclusivamente a minuta do Convênio 658.571, que lhe fora submetida.
Ao anuir ao Parecer 2.113/CJ, de 23/12/2009, o Sr. Altair Pedro Pires da Motta assumiu
integralmente a responsabilidade pelas opiniões nele expressas, chegando a afirmar, em sua defesa, a
existência de interesses recíprocos entre os convenentes, conforme se extrai da peça 65, p. 8:
“Sobreleva ter em mente, nesse passo, que a convenente, consoante já frisado, é uma
Fundação de Apoio ao Departamento de Educação e Cultura do Exército, conforme
Portaria Conjunta n° 1.297, de 2 de setembro de 2010 (D.O.U. de 3 de setembro de 2010),
estando o seu objetivo social totalmente alinhado com a finalidade do convênio celebrado,
estando caracterizado, de plano, o interesse recíproco em regime de mútua colaboração
para a execução do convênio n° 658.571-Siafi, eis que ao interesse do EB em realizar com
sucesso os V JMM correspondia o interesse da FT em disponibilizar todo seu aparato
físico e técnico na execução das ações de infraestrutura tecnológica, permitindo o
aprimoramento institucional e técnico de seus quadros, estando presentes, pois, os
aspectos fundamentais para a celebração do ajuste de vontade, isto é, o interesse
recíproco, a descentralização física e o regime de mutua cooperação.”
O referido agente sustenta, ainda, caber ao próprio convenente a avaliação da reciprocidade
de interesses (peça 65, p. 9):
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

“Assim sendo, resta claro que a ausência de expressa afirmação no parecer no
tocante a interesse recíproco não tem na espécie maior significado, visto que a análise
considerou a premissa estabelecida no art. 15 da Portaria Interministerial 127/2008,
segundo o qual o interesse recíproco em regime de mútua cooperação deve ser avaliado
pela entidade proponente.”
Tendo por base os critérios consagrados na legislação, na jurisprudência deste Tribunal e
na doutrina, carecem de razoabilidade jurídica os fundamentos utilizados pelo responsável como
favoráveis à celebração do termo de convênio. O agente considerou presentes os interesses recíprocos
entre os partícipes com supedâneo, tão somente, no alinhamento temático do objeto do ajuste às
finalidades institucionais dos convenentes. Não examinou o teor do objeto do ajuste administrativo, a
natureza dos serviços avençados, se antagônicos ou convergentes. Não adentrou no exame dos
benefícios resultantes da execução do acordo que deveriam ser compartilhados por ambos os
acordantes, senão pela vaga e imprecisa afirmação de a execução do ajuste trazer a aprimoramento
institucional e técnico dos quadros da convenente. Por fim, o responsável deixou de ressaltar aspectos
fundamentais sobre o tema, trazidos pela própria legislação, orientações extraídas das decisões do TCU
e da própria doutrina.
Uma vez que a Fundação Trompowsky é fundação de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994,
deveriam suas atividades e apoio à instituição pública apoiada estarem restritas à realização projetos de
ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico. Entretanto, a
natureza corriqueira das atividades constantes da proposta de plano de trabalho, anexa ao Convênio
658.571, não condize com aquelas finalidades, bem como caracteriza nítido interesse contratual na
contraprestação financeira dos serviços a serem avençados. Assim, o posicionamento favorável à
formalização do termo de convênio contraria flagrantemente a jurisprudência do TCU ,a exemplo dos
Acórdãos 6/2007, 290/2007, 1.507/2008 e 679/2009, todos TCU-Plenário, por albergar a possibilidade
de utilização de fundação de apoio para prestação de atividades corriqueiras da instituição pública,
estranhas às finalidades autorizadas pela lei de regência, com burla ao procedimento licitatório.
As graves lacunas verificadas no parecer do consultor jurídico conduzem-me à convicção
de ocorrência de erro grosseiro e de ausência de diligência mínima no cumprimento do mister legal.
Considerando que o parecer jurídico em que se alega respaldar o ato impugnado não foi devidamente
fundamentado, não defende tese aceitável, tampouco está alicerçado em doutrina e jurisprudência, não
cabe afastar a responsabilidade e a culpabilidade do emissor, tampouco do gestor que o acolheu como
motivo para celebração do Convênio 658.571. Nessa linha, trilham os Acórdãos do Plenário deste
Tribunal: 62/2000, 19/2002, 75/2002 e 82/2007 e 940/2010.
Logo, também incide na mesma responsabilidade o Chefe do Gabinete do Comandante do
Exército, Joaquim Silva e Luna, por ter assinado o Convênio 658.571, firmado entre o Gabinete do
Comandante do Exército e a Fundação Trompowsky, sem estar claramente demonstrada a presença de
interesses recíprocos entre os partícipes.
O fato de o Sr. Joaquim Silva e Luna haver-se escudado em pareceres jurídicos precedentes
como fundamento para autorizar a celebração do termo de convênio no o exime da responsabilidade de
avaliar o preenchimento de requisitos essenciais à formação do enlace administrativo. Não se está a
exigir do gestor o exame de detalhes das muitas minutas de ajustes ou acordos administrativos que lhe
sejam submetidas à aprovação, cuja análise detida é efetuada pelas instâncias técnicas a ele
subordinadas. O que se impõe ao Administrador médio, isto sim, é a avaliação concreta de ponto
fundamental que autorizaria ou não formação do convênio administrativo. A vinculação imposta pelo
artigo 38 da Lei 8.666/1993 em condicionar a celebração do ajuste à prévia aprovação da minuta do
instrumento pelo órgão jurídico competente não exonera a autoridade superior de verificar a presença
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

de pressuposto essencial à formalização do acordo, sem a qual o próprio administrador deverá
discordar do parecer precedente, ordenando, em despacho fundamentado, a adoção das medidas
corretivas.
Nesse aspecto, descurou o responsável do poder de supervisão ao deixar de analisar a
efetiva existência de interesse recíproco entre os partícipes pois :
- os objetivos constantes do plano de trabalho da Fundação Trompowsky nada a tinham a
ver com o desenvolvimento de projeto específico de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional
daquela entidade, razão de ser da criação daquela entidade de apoio, nos termos da Lei 8.958/1994. Ao
contrário, as atividades acordadas entre os partícipes eram corriqueiras, portanto, sujeitas a contratação
administrativa mediante prévio certame licitatório (peça 32, p. 37-39), tais como recrutamento e
seleção de profissionais; elaboração de planos de comunicação de marketing; formulação e
manutenção do portal dos jogos; provimento de infraestrutura de comunicação (rede banda larga,
telefones móveis e conexão 3G); criação de peças gráfica e material audiovisual; serviços profissionais
de estilistas; campanha publicitária; serviços técnicos na área de TI; criação do mascote dos jogos; e
treinamento da força de trabalho.
- a depreender da proposta da entidade de apoio, era nítido interesse contratual da
Fundação Trompowsky na contraprestação financeira dos serviços a serem ajustados;
- não bastava a simples pertinência temática do objeto com as finalidades das instituições
convenentes, devendo, ainda, ser comprovada a efetiva possibilidade de compartilhamento dos
resultados advindos da execução do objeto por ambos os partícipes.
Ao discorrer sobre os deveres implícitos do Poder Hierárquico, Hely Lopes Meirelles,
em sua obra "Direito Administrativo Brasileiro" (São Paulo: Malheiros, 18ª edição; fls. 106/107),
destacou algumas das obrigações da autoridade superior:
"Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais como a
de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições e a de
rever os atos dos inferiores.
Fiscalizar é vigilar permanentemente os atos praticados pelos subordinados, com o
intuito de mantê-los dentro dos padrões legais e regulamentares instituídos para cada
atividade administrativa.
(...)
Rever atos de inferiores hierárquicos é apreciar tais atos em todos os seus aspectos
(competência, objeto, oportunidade, conveniência, justiça, finalidade e forma), para
mantê-los ou invalidá-los, de ofício ou mediante provocação do interessado. A revisão
hierárquica é possível quanto o ato não se tornou definitivo para a Administração, ou não
criou direito subjetivo para o particular, isto é, não fez nascer para o destinatário um
direito oponível à Administração (CF, art. 5º, XXXVI; art. 6º da Lei de Introdução da
Código Civil; Súmula 473 do STF). ”
Dessa forma, não cabe ao superior hierárquico o papel meramente figurativo de referendar
atos administrativos, sobretudo eivados de graves irregularidades, bastando, para tal, escudar-se em
pareceres favoráveis de instâncias inferiores. Incumbe a essa autoridade exercer o papel de direção,
coordenação e supervisão dos trabalhos, corrigindo, se necessário, as graves lacunas ou omissões
eventualmente incorridas por seus subordinados, sobretudo aquelas que ostentem fragrante ilegalidade,
como a verificada nestes autos. Cuida-se de cadeia decisória que implica, sempre, o controle recíproco
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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dos atos administrativos a fim de ser aperfeiçoado o procedimento administrativo e alcançado o
desiderato público.
Dada a gravidade dos fatos, materialidade dos valores envolvidos e o grau de reprovação
das condutas, rejeito as razões de justificativa apresentadas por Altair Pedro Pires da Motta e por
Joaquim Silva e Luna, bem como lhes aplico sanção pecuniária individual prevista no artigo 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, respectivamente, nos valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) e R$ 4.000,00
(quatro mil reais), a serem recolhidos aos cofres do Tesouro Nacional na forma da legislação em vigor.
O mesmo raciocínio jurídico aplica-se ao então Chefe do Departamento de Ciência e
Tecnologia do Exército (DCT/EB), Augusto Heleno Ribeiro Pereira, por ter assinado o Convênio
653.227, firmado entre o DCT/EB e a Fundação Ricardo Franco, bem como o Convênio 654.,
celebrado entre o DCT/EB e o Instituto de Fomento e Inovação Exército Brasileiro (Ifiex).
No caso desses últimos convênios, o responsável atraiu inteiramente para si a
responsabilidade pela aprovação dos acordos administrativos sem a obrigatória análise prévia e
conclusiva das respectivas minutas por órgão de consultoria jurídica da AGU. Mesmo assim, os
pareceres jurídicos que subsidiaram a decisão do gestor carecem dos mesmos fundamentos aptos a
demonstrar a existência de interesses recíprocos. Valem, aqui, as mesmas considerações para afirmar a
ausência de diligência mínima do gestor em avaliar a existência de requisito essencial à celebração dos
termos de convênio, aspectos esses não enfrentados no Parecer 143 A5.3, o qual analisou a minuta do
Convênio 653.227, bem como nos Pareceres 240 A5.3 e 520-2009/Vch/Ajur, que examinaram a
minuta do Convênio 654.191.
Em sua defesa, o responsável não logrou afastar a presença de interesses antagônicos entre
os partícipes, na medida em que a natureza das atividades avençadas não condizia com enquadramento
nas finalidades institucionais dos agentes privados. Muito menos o referido agente demonstrou
interesse recíproco consistente no compartilhamento dos resultados obtidos por ambos os partícipes.
Como já salientado neste voto, a posição das entidades de apoio nos aludidos convênios era a de
prestador de serviço cujo anseio, no caso concreto, não foi outro que a contraprestação financeira pela
realização do objeto. De igual forma, o anseio do DCT/EB era a entrega dos serviços e produtos
adstritos à realização do V Jogos Mundiais Militares.
Sobre a alegada confidencialidade da informação, conforme já salientei neste voto, nem o
convênio celebrado com a Fundação Ricardo Franco, nem o convênio firmado com o Ifiex
apresentaram em sua motivação aspecto relacionado à suposta classificação sigilosa do sistema, como
fundamento para a celebração do ajuste. Nesse sentido, os dados do sistema de comando e controle C²
deveriam ter classificação oficial, nos termos do Decreto 4.553/2002, art. 5º, se esse fosse o caso.
Ainda assim, caso os dados fossem realmente considerados sigilosos, o DCT ainda teria a
opção de fornecer base de dados fictícia, o que possibilitaria o trabalho apenas no código fonte (total
ou parcialmente disponibilizado). Também, o próprio instrumento de contrato poderia prever a
confidencialidade dos produtos e serviços gerados, a ser obrigatoriamente observado pelo contratado.
Nada disso foi feito e na ausência sequer de indício correlato, não é possível aceitar tal
justificativa, até porque, conforme apurado pela Unidade Técnica, o próprio DCT considerou que o
sistema poderia ser mantido por entidade externa, sem qualquer restrição de acesso formalmente
definida quanto aos artefatos de engenharia de software ou aos dados.
Por esses motivos, também rejeito as razões de justificativa apresentadas por Augusto
Heleno Ribeiro Pereira e lhe aplico sanção pecuniária individual prevista no artigo 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, cujo valor arbitro em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), a ser recolhido aos cofres do Tesouro
Nacional na forma da legislação em vigor.
138

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Desde logo, com fundamento no artigo 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, autorizo o desconto
das dívidas nos vencimentos dos responsáveis apenados, observados os limites previstos na legislação
pertinente, caso não sejam atendidas as notificações nos prazos fixados.
Considerada a ilegalidade da celebração dos Convênios 653.227, 654.191, e 658.571, pelos
motivos já declinados neste voto, perdem suporte lógico as propostas da Unidade Técnica de ciência
aos órgãos responsáveis sobre violação de dispositivos específicos aplicáveis a ajustes administrativos
da espécie, como sugerido em relação ao Achado de Auditoria 2.1 “Detalhamento insuficiente dos
custos envolvidos na celebração dos convênios, em desacordo com o art. 1º, § 1º, inciso XX da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008” e ao Achado de Auditoria 2.5 “Não utilização do
Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos Convênios (Siconv), conforme
exigem o 6.619 e a Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 342, ambos de 2008 (Achado 2.5.). Isso
porque a verificação do cumprimento de preceitos normativos inerentes a convênios pressupõe que tais
acordos, no caso concreto, tenham sido validamente formados, o que não ocorreu na situação vertente.
Assim, as falhas verificadas nos Achados de Auditoria 2.2 e 2.5 devem ser aproveitadas
como oportunidades de melhoria para cientificar os órgãos responsáveis sobre a necessidade de
observar os preceitos normativos indicados quando da celebração de futuros termos de convênios
validamente firmados segundo os pressupostos estabelecidos no artigo 1º, § 1º, inciso I, do Decreto
6.170/2007 e no art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011.
Quanto aos Achados de Auditoria 2.3, 2.4, 2.7, 2.8 e 2.9, adiro, com os ajustes de forma,
às propostas de encaminhamento sugeridas pela instrução, por representarem determinações
específicas de exclusão de pagamentos indevidos com recursos dos convênios e para cumprimento de
regras estabelecidas na Lei de Licitações e Contratos.
Com relação ao Achado 2.6 – contratação emergencial por dispensa de licitação, sem a
observância das formalidades estabelecidas no parágrafo único do artigo 26 da Lei 8.666/1993 e
sem a comprovação de a avença ser o meio adequado, efetivo e eficiente para afastar o risco
iminente detectado, conforme Decisão 347/1994-TCU-Plenário – divirjo do encaminhamento
alvitrado pela Unidade Técnica pelas razões a seguir expostas.
Nos termos da Cláusula Terceira, item II, alínea “m” do Convênio 654.191 (anexo 8, fl.
11), celebrado entre o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército e o Instituto de Fomento e
Inovação Exército Brasileiro (Ifiex), a entidade convenente obrigou-se a:
m) somente contratar obras, compras, serviços e alienações com os recursos oriundos do
DCT, mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação
federal pertinente. Para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório o
emprego da modalidade pregão (...) sendo preferencial a utilização da sua forma
eletrônica (...)
Durante a execução do convênio, o referido Instituto realizou contratação direta da
empresa Jurema Design & Web Ltda., no valor de R$ 76.000,00, para reforma de suas instalações,
destinadas a abrigar equipe técnica dos V JMM. O fundamento jurídico para a dispensa de licitação foi
situação emergencial prevista no artigo 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993. Entretanto, segundo o
Relatório de Inspeção, o Ifiex deixou de observar as seguintes formalidades essenciais estabelecidas no
parágrafo único do artigo 26 da Lei 8.666/1993 e a orientação normativa firmada na Decisão
347/1994-TCU-Plenário, quais sejam:
- caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justificasse a dispensa de
licitação (art. 26, inciso I, da Lei 8.666/1993);
- razão da escolha do fornecedor ou executante (art. 26, inciso II, da Lei 8.666/1993);
139

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

- justificativa do preço contratado (art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993), considerando que
as propostas apresentadas como orçamento da obra, constantes da primeira prestação de contas parcial
do convênio, não serviriam como condição para a eficácia do ato de dispensa por possuírem datas
posteriores (4 e 5/1/2010) ao efetivo início de pagamento da empresa contratada (29/12/2009). Além
disso, não foi apresentado projeto básico que daria origem à contratação que pudesse aferir a
razoabilidade do custo estimado (art. 7º, inciso I e § 9º, da Lei 8.666/1993);
- demonstração de que o objeto avençado seria o meio adequado, efetivo e eficiente de
afastar o risco iminente detectado (Decisão 347/1994-TCU-Plenário).
Ao analisar a defesa do dirigente do Ifiex que ratificou a dispensa da licitação, Sr. Léo José
Schneider, a instrução propõe a rejeição parcial das respectivas razões de justificativa e aplicação de
multa ao responsável, com supedâneo no artigo 58, inciso III, da Lei 8.443/1992 (“ato de gestão
ilegítimo e antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário”).
Ainda que se considere superado o vício original da celebração do Convênio 654.191,
destituído de interesses recíprocos entre os partícipes, cabem algumas objeções à proposta de
penalização do agente privado pela prática dos atos ilícitos apurados neste processo de fiscalização.
A posição jurídica singular ocupada pelos convenentes privados, normalmente, não os
sujeita à responsabilização, perante o TCU, pela prática de atos de gestão típicos de agentes públicos.
Isso decorre do fato de tais entes privados não estarem submetidos a uma plêiade de normas de Direito
Administrativo e Financeiro, cuja observância rigorosa e detalhada é exigida dos gestores públicos.
Para os convenentes privados, ainda que investidos na função temporária de administração de recursos
públicos, a própria norma reguladora de convênios se encarregou de estabelecer o feixe mínimo de
obrigações a serem cumpridas pelos referidos entes, em razão de o regime e a estrutura dessas
instituições serem diferenciadas da Administração Pública.
Nesse sentido, ex vi do artigo 116 da Lei 8.666/1993, as disposições do Diploma Legal de
Licitações e Contratos aplicam-se, no que couber, aos convênios e outros instrumentos similares:
“Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios,
acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da
Administração.”
Ao regulamentar o dispositivo legal, o artigo 11 do Decreto 6.170/1995 não estendeu à
instituição privada sem fins lucrativos a obrigatoriedade de observar todas as regras Lei 8.666/1993,
senão aos princípios reitores da licitação e contratação públicas:
“Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993,
a aquisição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferidos a
entidades privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação
prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato.”
Assim, coerentemente com a legislação aplicável à espécie, a Cláusula Terceira, item II,
alínea “m” do Convênio 654.191 deve ser interpretada quanto à obrigatoriedade do convenente pautar
a realização da despesa pública de acordo com os princípios gerais de licitação e de contratos
administrativos referenciados no artigo 11 do Decreto 6.170/1995, sendo necessária, no mínimo, a
realização da cotação prévia dos preços de mercado antes da celebração do contrato.
Nessa diretriz, não vislumbro que os atos praticados pelo responsável tenham conspurcado
os aludidos princípios, tampouco prejudicada a aferição prévia dos preços de mercado. Não foi
identificado qualquer dano aos cofres da União em razão da contratação direta da empresa Jurema
140

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

Design & Web Ltda., efetuada pelo Ifiex, durante a execução do Convênio 654.191. Houve cotação de
preços, ainda que realizada de forma singela e expedita. A escolha da empresa contratada encontra-se
justificada.
Para a contratação direta, foram ainda explicitadas razões fundamentadas quanto à
inadiável necessidade da reforma das instalações da entidade parceira, pois, em 15/12/2009, o
Coordenador-Geral do Projeto de Comando e Controle (C2) solicitou ao Ifiex, conforme documento
em anexo (fl. 138), a realização de obras de adaptação com a máxima urgência possível para alocar a
equipe dos V JMM, enfatizando que, caso não ocorressem as obras até o final de dezembro,
acertadamente ensejaria o insucesso na especificação e consequente montagem da infraestrutura
tecnológica para os V JMM.
Nessa conjuntura, relevo a punibilidade pela falta de apresentação de detalhado projeto
básico, com todos os elementos a ele inerentes, ante a pequena monta do valor da contratação, R$
76.000,00, a ausência de comprovado dano ao Erário decorrente da aludida avença e a situação de
urgência justificada nestes autos.
IV
Por fim, estando os autos em meu gabinete, a Fundação Ricardo Franco requereu ingresso
neste processo como terceiro interessado.
Em seu pleito, a entidade não demonstrou, de forma clara e objetiva, razão legítima para
intervir no feito, conforme exige o § 1º do art. 146 do RITCU, tampouco evidenciou possível lesão a
direito subjetivo que possa resultar da apreciação deste processo de fiscalização.
O fato de a Fundação Ricardo Franco haver firmado o Convênio 653.227 – Siafi com o
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, por si só, não a habilita à condição de terceiro
interessado, mesmo porque não há qualquer proposta de deliberação tendente a afetar diretamente o
patrimônio jurídico constituído por aquela entidade privada, oriundo da relação estabelecida no
referido acordo administrativo.
Por esse motivo, indefiro o pedido de ingresso nos autos, formulado pela Fundação
Ricardo Franco.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal acolha a minuta de deliberação que ora submeto à
apreciação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de novembro de
2013.

WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator

141

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

ACÓRDÃO Nº 3241/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 027.630/2010-2.
1.1. Apenso: 032.558/2011-2
2. Grupo II – Classe de Assunto II: Relatório de Inspeção.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsáveis: Altair Pedro Pires da Motta (062.647.007-20); Antonio Carlos Guelfi (101.051.74904); Augusto Heleno Ribeiro Pereira (178.246.307-06); Edival Ponciano de Carvalho (027.827.31734); Euler José Leal dos Reis (342.922.681-34); Evilásio dos Santos Moura (579.140.873-00);
Joaquim Silva e Luna (334.864.767-34); Jose Maria Fernandes de Amorim (318.478.117-87); Leo José
Schneider (092.813.980-87); Marcos Antonio Gomes Pita (843.991.477-68); Marcos Aurélio Barbosa
dos Reis (816.425.806-78); Walisson D'arc Moizés (002.753.247-02).
4. Órgão: Ministério da Defesa (vinculador).
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras 3 (SECOB-3).
8. Advogados constituídos nos autos: Samira Lana Seabra – OAB/DF 32.970; Luís Fernando Belém
Peres – OAB/DF 22.162.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia Relatório de Inspeção realizada
pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia de Informação (Sefti), com o propósito de verificar a
regularidade dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571, bem como avaliar o controle de recebimento
de equipamentos de tecnologia de informação (TI) adquiridos nos referidos ajustes, todos celebrados
no âmbito dos V Jogos Mundiais Militares (V JMM), evento ocorrido na cidade do Rio de Janeiro, no
período de 16 a 24 de julho de 2011.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão ordinária do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. indeferir o pedido de ingresso nos autos como terceiros interessado, formulado pela
Fundação Ricardo Franco, ante a ausência dos pressupostos definidos no art. 146, § 1º, do Regimento
Interno do TCU;
9.2. excluir do polo passivo da presente relação processual Euler José Leal dos Reis, Evilásio
dos Santos Moura, José Maria Fernandes de Amorim, Marcos Antonio Gomes Pita, Marcos Aurélio
Barbosa dos Reis e Walisson D'arc Moizés quanto à imputação de prática de ato irregular consistente
na emissão de pareceres técnicos e jurídicos favoráveis à aprovação da minuta dos Convênios 653.227,
654.191 e 658.571, sem a presença de interesses recíprocos entre os partícipes, em desacordo com o
artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e com o art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente;
9.3. excluir do polo passivo da presente relação processual Antonio Carlos Guelfi, Edival
Ponciano de Carvalho e Leo José Schneider quanto à imputação de prática de ato irregular consistente
na assinatura dos instrumento de Convênio 653.227, 654.191 e 658.571, sem a presença de interesses
recíprocos entre os partícipes, em desacordo com o artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e
com o art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente;
9.4. acolher as razões de justificativa apresentadas por Leo José Schneider quanto às
irregularidades apontadas em relação à contratação emergencial por dispensa de licitação, havida no
âmbito do Convênio 654.191, sem a observância das formalidades estabelecidas no parágrafo único do
142

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

artigo 26 da Lei 8.666/1993 e sem a comprovação de a avença ser o meio adequado, efetivo e eficiente
para afastar o risco iminente detectado, conforme Decisão 347/1994-TCU-Plenário;
9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Altair Pedro Pires da Motta pela
emissão de parecer jurídico favorável à aprovação da minuta do Convênio 658.571, sem a presença de
interesses recíprocos entre os partícipes, em desacordo com o artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto
6.170/2007 e com o art. 1º, § 1º, inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à
época vigente;
9.6. aplicar a Altair Pedro Pires da Motta sanção pecuniária individual prevista no artigo
58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), fixando-lhe o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
“a”, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional;
9.7. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Joaquim Silva e Luna pela
aprovação do termo de Convênio 658.571, sem a presença de interesses recíprocos entre os partícipes,
em desacordo com o artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e com o art. 1º, § 1º, inciso VI da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente;
9.8. aplicar a Joaquim Silva e Luna sanção pecuniária individual prevista no artigo 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 4.000,00 (três mil reais), fixando-lhe o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
“a”, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional;
9.9. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Augusto Heleno Ribeiro Pereira pela
aprovação dos termos de Convênio 653.227 e 654.191, sem a presença de interesses recíprocos entre
os partícipes, em desacordo com o artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e com o art. 1º, § 1º,
inciso VI da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente;
9.10. aplicar a Augusto Heleno Ribeiro Pereira sanção pecuniária individual prevista no
artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 4.000,00 (três mil reais), fixando-lhe o prazo de
15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
“a”, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional;
9.11. autorizar, desde logo, com base no artigo 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, o desconto
das dívidas nos vencimentos dos responsáveis apenados, observados os limites previstos na legislação
pertinente, caso não sejam atendidas as notificações nos prazos fixados;
9.12. determinar ao Comando do Exército que oriente os órgãos e entidades sob sua
subordinação a:
9.12.1. absterem-se de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os
partícipes, em obediência ao disposto no artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e no art. 1º, §
2º, inciso VI, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011 ;
9.12.2. contratarem a prestação de serviços e o fornecimento de bens da área de tecnologia
de informação (TI) considerados comuns mediante prévia licitação realizada na modalidade pregão,
preferencialmente na forma eletrônica, em cumprimento ao disposto na Lei 10.520/2002, bem como
nos Decretos 3.555/2000 e 5.450/2005;
143

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

9.12.3. efetuarem o recebimento provisório e definitivo dos bens de tecnologia de
informação adquiridos pela Força Terrestre, alocando, em especial, pessoal detentor de conhecimento
técnico suficiente para avaliar a adequação dos mesmos às suas especificações, bem como outros
aspectos relacionados à qualidade, a fim de dar cumprimento ao disposto no artigo 73, inciso II,
alíneas “a” e “b”, da Lei 8.666/1993;
9.12.4. comprovarem a vantagem da adesão a atas de registro de preço de outros órgãos e
entidades da Administração Pública para aquisição de bens ou serviços de tecnologia de informação,
com vistas a verificar a compatibilidade dos respectivos valores aos preços de mercado, em
cumprimento ao artigo 15, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c artigo 22 do Decreto 7.892/2013;
9.13. dar ciência ao Comando do Exército sobre a necessidade de os órgãos e entidades sob
sua subordinação observarem os preceitos normativos, abaixo indicados, quando da celebração de
futuros termos de convênios validamente firmados segundo os pressupostos estabelecidos no artigo 1º,
§ 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e no artigo 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507/2011, a saber:
9.13.1. exigir das entidades convenentes a apresentação de projeto básico ou de termo de
referência, contemplando, além dos elementos necessários à plena caracterização do objeto, os
orçamentos detalhados para a aquisição de bens ou serviços de tecnologia da informação (TI), com a
composição de todos os custos necessários à execução da finalidade do ajuste, a fim de possibilitar a
avaliação do valor do bem ou serviço, em cumprimento ao artigo 1º, § 2º, incisos XXI e XXVI, c/c
caput do art. 37 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;
9.13.2. utilizar o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Portal dos
Convênios (Siconv) para cadastro e acompanhamento dos futuros convênios que envolvam a aquisição
de bens ou serviços de tecnologia de informação, em observância ao artigo 13 do Decreto 6.170/2007 e
ao artigo 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;
9.13.3. exigir das entidades convenentes a realização de pagamentos a fornecedores e a
prestadores de serviços exclusivamente a partir das contas específicas dos convênios, não sendo
permitida a transferência de recursos para contas de terceiros ou para contas particulares próprias das
convenentes a título de intermediação ou de pagamento de despesas operacionais administrativas,
conforme artigo 10, § 3º, incisos I e II, do Decreto 6.170/2007 e artigo 64, § 2º, inciso I, da Portaria
Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;
9.14. determinar ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército (DCT/EB) a
adoção das seguintes providências:
9.14.1 exigir das entidades convenentes, na apresentação ou na análise das prestações de
contas finais dos Convênios 653.227 e 654.191, relação detalhada das despesas relacionadas aos
valores retidos ou transferidos às contas particulares dessas entidades, incluindo os valores referentes
aos dispêndios operacionais administrativos, considerando que tais entidades são obrigadas a manter e
a apresentar todos os documentos necessários para comprovação da boa e regular aplicação dos
recursos, nos termos do artigo 54 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época
vigente, do artigo 72 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011, devendo ser restituídos às
contas desses convênios todos os recursos referentes às despesas que não sejam comprovadas;
9.14.2. apurar, no âmbito dos Convênios 653.227 e 654.191, a ocorrência de cobranças de
tarifas bancárias nas respectivas contas específicas, em desconformidade com os artigos 39, inciso VII,
144

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

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e 42, parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente, e com
os artigos 52, inciso VII, e 54, parágrafos 1º e 4º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011,
promovendo, se necessário, o ressarcimento dos pagamentos indevidos às contas vinculadas aos
referidos ajustes;
9.14.3.
apurar, no âmbito do Convênio 654.191, a ocorrência de despesa no valor de R$
6.162,00, pago à empresa Agência 2A para envelopamento de micro-ônibus com o objetivo de
divulgação dos V JMM, com vistas a requerer o ressarcimento desse valor à respectiva conta do
convênio, nos termos do artigo 55 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época
vigente, e do artigo 70 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011, em decorrência de essa
despesa não guardar relação com o objeto do convênio ou com as atividades previstas em seu plano de
trabalho;
9.14.4. encaminhar a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da notificação,
as prestações de contas finais dos Convênios 653.227 e 654.191, com análise conclusiva do órgão
tomador sobre a regularidade da aplicação dos recursos federais no âmbito dos referidos ajustes,
incluindo as informações acerca das providências adotadas em relação as determinações exaradas nos
subitens 9.14.1, 9.14.2 e 9.14.3. deste Acórdão, alertando o responsável que o descumprimento
injustificado dessa medida poderá sujeitá-lo a penalidade prevista no artigo 58, inciso IV, da Lei
8.443/1992;
9.15. determinar ao Gabinete do Comandante do Exército a adoção das seguintes
providências:
9.15.1 exigir da entidade convenente, na apresentação ou na análise da prestação de contas
final do Convênio 658.571, relação detalhada das despesas relacionadas aos valores retidos ou
transferidos à conta particular dessa entidade, incluindo os valores referentes aos dispêndios
operacionais administrativos, considerando que a convenente é obrigada a manter e a apresentar todos
os documentos necessários para comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, nos termos do
artigo 54 da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente, do artigo 72 da
Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011, devendo ser restituídos à conta do convênio todos
os recursos referentes às despesas que não sejam comprovadas;
9.15.2. apurar, no âmbito do Convênio 658.571, a ocorrência de cobranças de tarifas
bancárias na respectiva conta específica, em desconformidade com os artigos 39, inciso VII, e 42,
parágrafos 1º e 5º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 127/2008, à época vigente, e com os
artigos 52, inciso VII, e 54, parágrafos 1º e 4º, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011,
promovendo, se necessário, o ressarcimento dos pagamentos indevidos à conta vinculada ao referido
ajuste;
9.15.3. encaminhar a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da notificação,
a prestação de contas final do Convênio 658.571, com análise conclusiva do órgão tomador sobre a
regularidade da aplicação dos recursos federais no âmbito do referido ajuste, incluindo as informações
acerca das providências adotadas em relação as determinações exaradas nos subitens 9.15.1 e 9.15.2
deste Acórdão, alertando o responsável que o descumprimento injustificado dessa medida poderá
sujeitá-lo a penalidade prevista no artigo 58, inciso IV, da Lei 8.443/1992;
9.16.
dar ciência ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro de que a
insuficiência de informações acerca da integração dos sistemas SGO, SID e SIR com o Sistema de
Incidentes, identificada no Termo de Referência do Pregão 16/2010 - Salc/Ba Adm Ccomgex, afronta o
art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;

145

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 027.630/2010-2

9.17. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da
Fazenda (STN/MF) a criação de controles que impeçam o cadastramento de convênios por meio do
Sistema Integrado de Administração Pública e Serviços Gerais (Siasg) ou do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) para os tipos de convênio que já são plenamente
passíveis de cadastro e acompanhamento pelo Portal dos Convênios, com vistas a garantir eficácia ao
art. 13 do Decreto 6.170/2007 e ao art. 3º da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;
9.18. determinar à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) que:
9.18.1. realize o monitoramento das determinações contidas no subitem 9.13 e 9.14 deste
Acórdão;
9.18.2. em ação de controle específica, avalie a regularidade das prestações de contas finais
dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571, tendo por base os pareceres dos respectivos órgãos
repassadores, bem como a conformidade legal das contratações de fornecimento de bens e de serviços
de tecnologia de informação, especificados pela Fundação Ricardo Franco, cuja materialidade
remonta a expressiva quantia de R$ 65.861.845,96;
9.19. informar à Advocacia Geral da União, à Controladoria Geral da União e ao Comando
do Exército sobre possível usurpação de competência quanto à emissão de pareceres jurídicos no
âmbito dos Convênios 653.227 e 654.191, sem a obrigatória manifestação prévia e conclusiva de órgão
da AGU, em desacordo com o artigo 11, inciso VI, alínea “a”, da Lei Complementar 73/1993, e
orientação normativa da Advocacia Geral da União, expressa nas Notas DECOR/CGU/AGU Nº
007/2007- SFT e 191/2008-MCL, para adoção das providências disciplinares que entenderem cabíveis.
9.20. enviar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Controle Interno do Comando do
Exército, ao Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro (DCT/EB), ao Gabinete do
Comandante do Exército, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da
Fazenda (STN/MF) e à Advocacia-Geral da União;
9.21. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 47/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 27/11/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3241-47/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de
Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ
na Presidência

WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAO TC 

Procurador?Geral

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