Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid
C/ Gran Vía, 19 , Planta 6 - 28013
45020036

NIG: 28.079.00.3-2019/0016503

Procedimiento Ordinario 298/2019
Demandante/s: AEDENAT ECOLOGISTAS EN ACCION
PROCURADOR D./Dña. MARIA TERESA CAMPOS MONTELLANO
Demandado/s: AYUNTAMIENTO DE MADRID
LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL
AUTO
En Madrid, a cinco de julio de dos mil diecinueve.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-

Por

la

Procuradora

DOÑA

MARIA

TERESA

CAMPOS

MONTELLANO, en representación de AEDENAT-ECOLOGISTAS EN ACCION DE
MADRID, se interpuso, en, recurso contencioso administrativo en fecha 5 de julio de 2019,

junio de 2019, cuya parte dispositiva resulta del siguiente tenor literal:
“Primero.- Avocar en el ámbito de la ZBE Madrid Central y únicamente para la
adopción del presente acto, la competencia para “incoar, tramitar y resolver los
expedientes por infracción de las normas de tráfico y circulación, con la imposición de
sanciones a que, en su caso, hubiera lugar”, delegada en la Dirección General de Gestión y
Vigilancia de la Circulación mediante el apartado 11.º3.1 del Acuerdo de 29 de octubre de
2015, de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del
Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad, exclusivamente para establecer el
periodo de aviso previsto en el artículo 247 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5
de octubre de 2018 respecto de la infracción por acceso no autorizado a la ZBE Madrid
Central.

Segundo.- Someter auditoria el funcionamiento del sistema automatizado de control
de accesos y de detección de infracciones de la Zona de Bajas Emisiones Madrid Central,
sus dispositivos tecnológicos y procesos.

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contra el Acuerdo de la JUNTA DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MADRID, de 27 de

 Tercero.- Establecer un periodo de preaviso, conforme a lo previsto en el primer
párrafo del art. 247 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5 de octubre de 2018,
mientras el sistema automatizado de control de accesos y de detección de infracciones de la
ZBE Madrid Central se somete a auditoria.

Dicho periodo de aviso se extenderá desde el 1 de julio de 2019 hasta, como mínimo,
el 30 de septiembre de 2019, sin perjuicio de su posible ampliación hasta que finalice la
auditoria y se adopten las oportunas soluciones de mejora. El periodo de aviso podrá,
asimismo, ser ampliado en función de los resultados de la evaluación del funcionamiento del
sistema automatizado de control de accesos y de detección de infracciones de la ZBE
Madrid Central, que se llevará a cabo por el Área de Gobierno de Medio Ambiente y
Movilidad.
Cuarto.- Este acuerdo surtirá efectos desde el día de su adopción, sin perjuicio de su
publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LA COMUNIAD DE MADRID y en el Boletín

Quinto.- Del presente acuerdo se dará cuenta al Pleno, a fin de que quede enterado
del mismo”

SEGUNDO.- Por medio de OTROSÍ se interesó por la entidad recurrente, en el
escrito de interposición del recurso, al amparo de lo prevenido en los artículos 129 y 135 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la medida cautelarisima “inaudita
parte” consistente en que se acuerde la suspensión inmediata de la eficacia del acuerdo de la
Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 27 de junio de 2019, por el que se establece
un periodo de aviso en relación con el acceso a la Zona de Bajas Emisiones Madrid Central,
sin exigencia de fianza o caución.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Fundamenta la parte recurrente la adopción de la medida cautelarisima,
en síntesis, en la lesión de los intereses generales urbanísticos y territoriales que se
producirían de ejecutarse de forma inmediata el Acuerdo de 27 de junio de 2019, de la Junta

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Oficial del Ayuntamiento de Madrid, así como en el sitio web municipal www.madrid.es.

 de Gobierno de la Ciudad de Madrid, por el que se establece un periodo de aviso en relación
con el acceso a la zona de bajas emisiones Madrid Central.
Que resultan imprescindibles medidas como Madrid Central zona de bajas emisiones,
por cuanto además de cumplir con la legalidad europea e internacional en materia de
contaminación atmosférica, tienen por objeto mejorar la calidad del aire que respiramos los
ciudadano de la ciudad de Madrid, lo que repercute de forma directa en la salud, teniendo
por objeto dicha medida la reducción de emisiones de GEI a la atmosfera, cuyos efectos son
irreversibles en relación con el cambio climático, cuyas consecuencias serían muy graves
para la supervivencia de nuestra sociedad.
Que el Ayuntamiento de Madrid, acordó en sesión extraordinaria de Pleno, celebrada
el día 5 de octubre de 2018, aprobar la Ordenanza de Movilidad Sostenible - Boletín Oficial
del Ayuntamiento de Madrid de 23 de octubre de 2018 y Boletín Oficial de la Comunidad de
Madrid de 20 de diciembre de 2018-, disponiéndose en desarrollo y ejecución del Plan de

de septiembre de 2017, de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, y estableciéndose
“un área central en la Ciudad en la que se adopten progresivamente incentivos y
restricciones que promuevan la transformación de la misma en una zona de menores
emisiones contaminantes, para lograr un efecto catalizador positivo sobre la evolución del
parque circulante en el municipio y la calidad del aire de toda la ciudad” –art. 23.1 OMS-,
contemplándose en el apartado segundo la delimitación de la ZBE Madrid Central. La
entrada en funcionamiento de Madrid Central fue progresiva en base al art. 247 de la
Ordenanza y su disposición transitoria tercera. No fue hasta el 30 de noviembre cuando
entraron en vigor las normas del Madrid Central, estableciéndose conforme al precepto
señalado, un periodo de prueba del sistema informático de gestión de multas desde enero
hasta el 15 de marzo de 2019, en el que el Ayuntamiento remitió a los infractores que
accedían al Madrid Central con vehículos sin autorización “comunicación sin multa” o
avisos.
Considera la entidad recurrente que según los datos propios del Ayuntamiento de
Madrid y los informes de la Comisión de Seguimiento, los resultados de la implantación del
Madrid Central han sido positivos, y que se constatan en una reducción significativa del
tráfico en los ejes principales del interior de Madrid Central, con la consiguiente mejora de la

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Calidad del Aire y el Cambio Climático de la Ciudad de Madrid, aprobado por acuerdo de 21

 fluidez del mismo, en cuanto al servicio de estacionamiento regulado –SER- se ha reducido
su uso por los vehículos más contaminantes, casi en un 85% para los vehículos sin distinto
ambiental y en 75% para los de categoría ambiental B, aumentando un 100% los vehículos
ECO. Por lo que respecta a los datos de la estación de medición de la calidad del aire de la
Plaza del Carmen, registró un descenso del 30% de los niveles de contaminación por NO2
respecto al valor promedio del periodo 2010-2018 para el mes de junio, adjuntándose al
escrito de recurso informe “Balance del efecto del Madrid Central sobre la calidad del Aire;
junio de 2019”, elaborado por Ecologistas en Acción en base a los datos del observatorio de
la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) de Retiro y los de la red de medición de la
calidad del aire de la ciudad de Madrid. Y por último se señala por lo que respecta a las
mejoras el incremento del uso del transporte público.
Que el acuerdo impugnado desactiva virtualmente y priva de toda eficacia la
regulación del tráfico viario en el ámbito del Madrid Central. Que no puede olvidarse que la

entender que pese al reiterado y contumaz incumplimiento de la Directiva 2008/50/CE,
relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmosfera más limpia en Europa, en lo que se
refiere a los niveles de contaminación por dióxido de nitrógeno en la Ciudad de Madrid, se
estaban adoptando “medidas urgentes, creíbles, argentes y eficaces”, al considerar que
dichas medidas podrán permitir lograr que la concentraciones de NO2 se ajuste, antes de
2020, a los estándares fijados por la Directiva sobre la Calidad del Aire.
Considera la entidad recurrente que concurren los presupuestos del periculum in
mora, necesario para adoptar la medida cautelar interesada, por cuanto de ejecutarse el acto
se crearían situaciones jurídicas irreversibles haciendo ineficaz la sentencia que se dicte,
como consecuencia de que el daño ya estaría causado de forma irremediable tras el
incremento de la emisión de GEI a la atmosfera como consecuencia de un incremento del
tráfico en la ciudad. Que en el presente caso, una ponderación de los intereses en juego –el
interés de los ciudadanos que optan por el vehículo privado como medio de transporte en la
ciudad de Madrid, que podrían verse afectados por el mal funcionamiento puntual del
sistema de vigilancia de la ZBE Madrid Central, versus el interés general de salvaguardar la
calidad del aire, que afecta a la salud de todos, así como la reducción de GEI a la atmosfera
para proteger nuestro medio ambiente de un cambio climático peligroso y científicamente

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Comisión Europea tuvo particularmente en cuanta la medida de la ZBE Madrid Central para

 demostrado – no cabe ninguna duda, de que es el derecho a salvaguardar la salud de los
ciudadanos y del Planeta el que debe priorizarse.
SEGUNDO.- Como expresamente recoge el Auto del Tribunal Supremo de 17 de
octubre de 2.001, el criterio decisivo para la adopción de las medidas cautelares está
representado por lo que tradicionalmente se viene denominando el requisito del “periculum
in mora”. Señalando, igualmente, que la concurrencia de ese requisito será de apreciar
cuando, en la ponderación de los intereses que resulten enfrentados, inicialmente presente
una importancia superior el interés propio que haya sido invocado por el accionante que
reclame la medida cautelar. Debiendo añadirse que a esa exigibilidad del “periculum in
mora”, en los términos que han quedado expuestos, viene a conducir la prescripción que se
contiene en el artículo 130.1 de la nueva Ley Jurisdiccional de 1998 con el siguiente tenor:
“previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar
podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición

En la fase de suspensión cautelar, el órgano jurisdiccional sólo puede realizar un
análisis meramente indiciario de los intereses enfrentados para decidir esa primacía
determinante de cuál ha de ser la solución procedente sobre la medida cautelar, sin que
pueda adentrarse demasiado en la cuestión de fondo, en evitación de un prejuicio sobre la
misma que resultaría difícilmente compatible con las garantías de contradicción y prueba que
también son inherentes al derecho del artículo 24 de la Constitución, al carecerse todavía de
los suficientes elementos de conocimiento para que tal enjuiciamiento pueda ser
debidamente. Esto último, aplicado a los supuestos de alegaciones de nulidad de pleno
derecho, significa que dicho vicio tiene que ser sea claro y manifiesto, y apreciable sin
necesidad de profundizar en el fondo del asunto, para que se le pueda dar virtualidad en la
fase de justicia cautelar.

La nueva regulación de las medidas cautelares en los artículos 129 y siguientes de la
Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
anteriormente citada, tal como expresamente se indica en su Exposición de Motivos (VI, 5),
se apoya en que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, como ya
había declarado la jurisprudencia de esta Sala, y de que, por ello, la adopción de medidas
provisionales que permiten asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una

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pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”.

 excepción, sino como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte
necesario, consistiendo el criterio para su adopción, cualquiera que sea su naturaleza, en que
la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueden hacer perder la finalidad del
recurso, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos
los intereses en conflicto, de ahí que en el artículo 129.1 de aquélla se faculte a los
interesados para solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas
aseguren la efectividad de la sentencia, y que en el artículo 130 se establezca que, previa
valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá
acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran
hacer perder su finalidad legítima al recurso, así como que la medida cautelar podrá
denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de
tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada, sin que, en ningún caso,
puedan examinarse aquí y ahora cuestiones que afectan al fondo del recurso, por lo que se
destacan la finalidad de la medida cautelar, únicamente el aseguramiento de la efectividad de

ponderación de todos los intereses en conflicto, generales o de terceros, cuya frecuente
tensión, por hallarse habitualmente enfrentados, entre otros, los de efectividad de la decisión
judicial y los de eficacia administrativa (artículos 24.1 y 103.1 de la Constitución), ha de
solucionarse a base de ponderar, casuísticamente, su preeminencia o prevalencia, en vista de
la dificultad de fijar reglas generales, habida cuenta también del criterio que resultaba de la
Exposición de Motivos de la anterior Ley Reguladora de esta Jurisdicción, a cuyo tenor, al
juzgar sobre la procedencia de la suspensión a que se refería, habría de considerarse la
medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o
menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego, lo que imponía
examinar el «grado» de dicho interés público, para adoptar la pertinente resolución sobre la
suspensión de la ejecución, aunque sin poder prejuzgar la cuestión de fondo, al no ser el
incidente de suspensión cauce procesal idóneo para decidir sobre la que es objeto del litigio
(Autos del Tribunal Supremo de 19 de mayo y de 12 de noviembre de 1.998, de 28 de enero
y de 9 de julio de 1.999, de 15 de marzo de 2.000, de 3 de abril y de 19 de junio de 2.001 y
de 29 de enero de 2.002, así como las Sentencias de 1 de junio de 2.001 y de 5 de marzo de
2.002).

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la sentencia o del resultado del proceso cuando sea necesario, y la trascendencia de la

 La tutela cautelar «inaudita altera» parte a que se refiere el artículo 135 citado sólo es
posible, pues, ante circunstancias que pongan de manifiesto una urgencia excepcional o
extraordinaria, esto es, de mayor intensidad que la normalmente exigible para la adopción de
medidas cautelares que, según los trámites ordinarios, se produce al término del incidente
correspondiente, con respeto del principio general de audiencia de la otra parte. La nueva
Ley consiente que se sacrifique, de manera provisional, dicho principio de contradicción sólo
cuando las circunstancias de hecho no permitan, dada su naturaleza, esperar ni siquiera a la
substanciación de aquel incidente procesal.

TERCERO.-

Dispone el art 130 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa 29/1998 que previa valoración circunstanciada de todos los intereses en
conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la
aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, así como
que esta podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses

Desde el punto de vista del fumus bonis iuris cabe señalar que corresponde a las
Corporaciones Locales el control de las actividades susceptibles de afectar al valor del medio
ambiente, y adoptar de forma eficaz las medidas necesarias y suficientes para impedir las
persistencia de aquella contaminación y facilite el disfrute por las personas del derecho a
un medio ambiente adecuado para desarrollo de estas, posibilitando la protección de otros
valores, igualmente, protegidos e interrelacionados con aquél, como son el derecho a la
salud.

De lo expuesto se puede colegir el interés público que la protección de los valores
referidos implica y la necesidad que en coherencia con la actuación de las Administraciones
Públicas para hacerlos operativos, los Tribunales deban respaldar con eficacia aquella
actuación que viene avalada con la presunción del principio de legalidad. De forma que en la
defensa del medio ambiente está implicada una auténtica función pública ("los poderes
públicos velarán ...." dice el art. 45.2 de la Supra-Norma), que se base en el modelo del
Estado social, y que ha llevado al Tribunal Constitucional a mantener que la protección
del Medio Ambiente se constituya como límite legítimo a la actividad económica, tratando
de armonizar los intereses en conflicto, utilizando como parámetro de esta armonización el

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generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

 "interés general" (Sentencias del Tribunal Constitucional nº 64/1982, de 4 de noviembre; nº
170/1989 de 29 de octubre y nº 119/01 de 24 de Mayo)..." .

Conforme a lo dispuesto en el art. 130 de la LJCA, y previa valoración
circunstanciada de todos lo intereses en conflicto cabe apreciar que la no adopción de la
medida de suspensión cautelar de la actuación impugnada, en los términos solicitados por la
entidad recurrente, haría perder la finalidad legitima al recurso por cuanto de estimarse el
recurso interpuesto contra la actuación impugnada consistente en el Acuerdo de 27 de junio
de 2019, de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid , en lo relativo a establecer un
periodo de aviso que se extenderá desde el 1 de julio de 2019 hasta, como máximo el 30 de
septiembre de 2019, sin perjuicio de su posible ampliación hasta que finalice la auditoria y se
adopten las oportunas soluciones de mejora-, se habría producido una evidente emisión de
gases contaminantes en la Zona de

“Madrid Central” por la entrada de vehículos

contaminantes no autorizados, que al no ser sancionados durante el periodo de aviso,

como las zonas de Bajas Emisiones y las Áreas de Acceso Restringido, incluyendo las Zonas
de Bajas emisiones (ZBE) denominada “Madrid Central”, y que en ningún caso ha sido
dejada sin efecto por la actuación recurrida, habiéndose implantado definitivamente desde
el 16 de marzo de 2019, sin que se aprecie que se haya producido modificación sustancial
alguna.
CUARTO.- Conforme determina el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional existentes
circunstancias para no hacer especial pronunciamiento respecto de las costas causadas en
este incidente.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad
jurisdiccional que, emanada del Pueblo Español, me concede la Constitución.

DISPONGO

PRIMERO.- Que procede acordar la medida cautelar provisionalísima consistente
en suspender la eficacia del acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 27

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entraran sin limitación ni control alguno, en una zona sujeta a restricciones permanentes

 de junio de 2019, en lo que hace referencia al punto Tercero de su parte dispositiva
consistente en establecer un periodo de aviso en relación con el acceso a la Zona de Bajas
Emisiones Madrid Central mientras el sistema automatizado de control de accesos y de
detención de infracciones de la ZBE Madrid Central se somete a auditoria.

SEGUNDO.- Fórmese pieza separada con copia del escrito solicitando la suspensión
de la resolución recurrida y de la presente resolución, y en virtud de lo dispuesto en el
artículo 135 de la Ley de la Jurisdicción, procede dar audiencia al AYUNTAMIENTO DE
MADRID para que en el plazo de tres días alegue por escrito lo que estime procedente.

Transcurrido el plazo se dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o
modificación de la medida adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.

TERCERO.- Comuníquese urgentemente esta resolución al AYUNTAMIENTO DE
para el inmediato cumplimiento de lo

acordado.

Contra el pronunciamiento sobre la medida cautelar provisionalísima no cabe
recurso alguno y contra los restantes pronunciamientos cabe recurso de reposición en el
plazo de cinco días desde la notificación, previa constitución del depósito previsto en la
Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo
apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta
de Depósitos y Consignaciones de este Juzgado nº 2898-0000-93-0298-19 BANCO DE
SANTANDER GRAN VIA, 29, especificando en el campo concepto del documento
Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 20 Contencioso-Reposición/Súplica (25
euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de
recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta
expediente (separado por un espacio).

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MADRID, a fin de que disponga lo necesario

 Así por este su auto, lo acuerda, manda y firma la Ilma Sra. D. JESÚS TORRES
MARTÍNEZ Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 24 de
Madrid.

DILIGENCIA.- La extiendo yo la Letrada de la Admón. de Justicia para hacer
constar de conformidad con el artículo 204.3 LEC que en esta fecha se une a las actuaciones
el Auto que antecede que ha sido firmado por el/la Magistrado/a- Juez/a de este juzgado.
Doy fe."

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo
podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con
pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela
o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a
las leyes.

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EL MAGISTRADO

 Este documento es una copia auténtica del documento Auto acordando medida provisionalísima y
admitir a trámite firmado electrónicamente por JESÚS TORRES MARTÍNEZ