19-1540-cv
Donald J. Trump v. Deutsche Bank AG
 

 

UNITED STATES COURT OF APPEALS 
 
FOR THE SECOND CIRCUIT 

 
August Term 2019 
 
Argued:  August 23, 2019        
 
Decided: December 3, 2019 
 
Docket No. 19‐1540‐cv 
 
‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 
DONALD J. TRUMP, DONALD J. TRUMP, JR., ERIC  
TRUMP, IVANKA TRUMP, DONALD J. TRUMP  
REVOCABLE TRUST, TRUMP ORGANIZATION, INC., 
TRUMP ORGANIZATION LLC, DJT HOLDINGS LLC, 
DJT HOLDINGS MANAGING MEMBER LLC, TRUMP 
ACQUISITION LLC, TRUMP ACQUISITION, CORP., 
 
Plaintiffs ‐ Appellants, 
 
v. 
 
DEUTSCHE BANK AG, CAPITAL ONE FINANCIAL 
CORPORATION, 
 
 
 
Defendants ‐ Appellees, 
 
COMMITTEE ON FINANCIAL SERVICES OF THE  
UNITED STATES HOUSE OF REPRESENTATIVES,  
PERMANENT SELECT COMMITTEE ON  
INTELLIGENCE OF THE UNITED STATES HOUSE  
OF REPRESENTATIVES, 
 
 
 
Intervenor Defendants ‐ Appellees.                                                                
‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 
 

 Before:  NEWMAN, HALL, and LIVINGSTON, Circuit Judges. 
 
Expedited interlocutory appeal from the May 22, 2019, order of the District 
Court  for  the  Southern  District  of  New  York  (Edgardo  Ramos,  District  Judge) 
denying Plaintiffs‐Appellants’ motion for a preliminary injunction to prevent the 
Defendants‐Appellees’  compliance  with  subpoenas  issued  to  them  by  the 
Intervenor Defendants‐Appellees and denying Plaintiffs‐Appellants’ motion for a 
stay pending appeal. 
Affirmed  in  substantial  part  and  remanded  in  part.  Judge  Livingston 
concurs in part and dissents in part with a separate opinion. 
 
Patrick  Strawbridge,  Consovoy  McCarthy  PLLC, 
Boston,  MA  (William  S.  Consovoy, 
Cameron  T.  Norris,  Consovoy  McCarthy 
PLLC,  Arlington,  VA,  Marc  Lee  Mukasey, 
Mukasey  Frenchman  &  Sklaroff  LLP,  New 
York,  NY,  on  the  brief),  for  Plaintiffs‐
Appellants  Donald  J.  Trump,  Donald  J. 
Trump,  Jr.,  Eric  Trump,  Ivanka  Trump, 
Donald  J.  Trump  Revocable  Trust,  Trump 
Organization,  Inc.,  Trump  Organization 
LLC,  DJT  Holdings  LLC,  DJT  Holdings 
Managing  Member  LLC,  Trump  Acquisition 
LLC, Trump Acquisition, Corp. 
 
Douglas N. Letter, General Counsel, U.S. House of 
Representatives, Washington, D.C. (Todd B. 
Tatelman,  Dep.  General  Counsel,  Megan 
2 
 

 Barbero,  Josephine  Morse,  Assoc.  General 
Counsel,  Office  of  General  Counsel,  U.S. 
House  of  Representatives,  Washington, 
D.C., on the brief), for Intervenor Defendants‐
Appellees  Committee  on  Financial  Services 
and  Permanent  Select  Committee  on 
Intelligence  of  the  United  States  House  of 
Representatives. 
Parvin  D.  Moyne,  Akin  Gump  Strauss  Hauer  & 
Feld  LLP,  New  York,  NY  (Thomas  C. 
Moyer,  Raphael  A.  Prober,  Steven  R.  Ross, 
Akin  Gump  Strauss  Hauer  &  Feld  LLP, 
Washington, D.C.), for Defendant‐Appellee 
Deutsche Bank AG. 
James  A.  Murphy,  Murphy  &  McGonigle,  PC, 
New York, NY (Steven D. Feldman, Murphy 
&  McGonigle,  PC,  New  York,  NY),  for 
Defendant‐Appellee  Capital  One  Financial 
Corporation. 
(Dennis Fan, Mark R. Freeman, Scott R. McIntosh, 
Appellate Staff Attys., Joseph H. Hunt, Asst. 
Atty.  General,  Hashim  M.  Mooppan,  Dep. 
Asst.  Atty.  General,  Civil  Division,  U.S. 
Dept.  of  Justice,  Washington,  D.C.,  for 
amicus curiae United States of America.) 
(Brianne  J.  Gorod,  Elizabeth  B.  Wydra,  Brian  R. 
Frazelle,  Ashwin  P.  Phatak,  Constitutional 
Accountability  Center,  Washington,  D.C., 
for  amicus  curiae  Constitutional  Accountability 
Center,  in  support  of  Intervenor  Defendants‐
Appellees.) 

3 
 

 JON O. NEWMAN, Circuit Judge: 
This appeal raises an important issue concerning the investigative authority 
of  two  committees  of  the  United  States  House  of  Representatives  and  the 
protection of privacy due the President of the United States suing in his individual, 
not  official,  capacity  with  respect  to  financial  records.  The  specific  issue  is  the 
lawfulness  of  three  subpoenas  issued  by  the  House  Committee  on  Financial 
Services and the House Permanent Select Committee on Intelligence (collectively, 
“Committees” or “Intervenors”) to two banks, Deutsche Bank AG and Capital One 
Financial  Corporation  (“Capital  One”)  (collectively,  “Banks”).  The  subpoenas 
issued by each of the Committees to Deutsche Bank (“Deutsche Bank Subpoenas”) 
seek identical records of President Donald J. Trump (“Lead Plaintiff”), members 
of his family, The Trump Organization, Inc. (“Trump Organization”), and several 
affiliated entities (collectively, “Plaintiffs” or “Appellants”). The subpoena issued 
by the Committee on Financial Services to Capital One (“Capital One Subpoena”) 
seeks  records  of  the  Trump  Organization  and  several  affiliated  entities.  The 
Capital One Subpoena does not list the Lead Plaintiff or members of his family by 
name,  but  might  seek  their  records  in  the  event  they  are  a  principal,  director, 
shareholder, or officer of any of the listed entities. 

4 
 

 The issue of the lawfulness of the three subpoenas arises on an expedited 
interlocutory  appeal  from  the  May  22,  2019,  Order  of  the  District  Court  for  the 
Southern District of New York (Edgardo Ramos, District Judge) (“Order”) denying 
Plaintiffs’ motion for a preliminary injunction to prevent the Banks’ compliance 
with the subpoenas and denying Plaintiffs’ motion for a stay pending appeal. 
We  affirm  the  Order  in  substantial  part  to  the  extent  that  it  denied  a 
preliminary injunction and order prompt compliance with the subpoenas, except 
that the case is remanded to a limited extent for implementation of the procedure 
set  forth  in  this  opinion  concerning  the  nondisclosure  of  sensitive  personal 
information  and  a  limited  opportunity  for  Appellants  to  object  to  disclosure  of 
other specific documents within the coverage of those paragraphs of the Deutsche 
Bank Subpoenas listed in this opinion. We dismiss as moot the appeal from the 
Order to the extent that it denied a stay pending appeal because the Committees 
agreed not to require compliance with the subpoenas pending the appeal, once the 
appeal was expedited. 
In her partial dissent, Judge Livingston prefers a total remand of the case for 
“creation  of  a  record  that  is  sufficient  more  closely  to  examine  the  serious 
questions that the Plaintiffs have raised,” Part Diss. Op. at 10‒11, and to “afford 

5 
 

 the parties an opportunity to negotiate,” id. at 11. We discuss at pages 69‒72 of this 
opinion not only why such a remand is not warranted but why it would also run 
counter  to  the  instruction  the  Supreme  Court  has  given  to  courts  considering 
attempts  to  have  the  Judicial  Branch  interfere  with  a  lawful  exercise  of  the 
congressional authority of the Legislative Branch.  
Background 
The subpoenas. The case concerns three subpoenas issued by committees of 
the  United  States  House  of  Representatives.  On  April  11  of  this  year,  the 
Committee  on  Financial  Services  and  the  Permanent  Select  Committee  on 
Intelligence  each  issued  identical  subpoenas  to  Deutsche  Bank,  seeking  a  broad 
range  of  financial  records  of  Donald  J.  Trump,  members  of  his  family,  and 
affiliated entities. On the same date, the Committee on Financial Services issued a 
subpoena of narrower scope to Capital One Financial Corporation.1 We detail the 
scope of the subpoenas in Part II(C). 
Litigation procedure. On April 29, Donald J. Trump, his three oldest children, 
the Trump Organization, and six entities affiliated with either the Lead Plaintiff or 

 
 The subpoenas issued by the Committee on Financial Services are not dated, but we were 
informed at oral argument that they were issued on April 11. 
1

6 
 

 the  Trump  Organization2  filed  a  complaint  in  the  District  Court  seeking  a 
declaratory judgment that the subpoenas are invalid and an injunction “quashing” 
the subpoenas and enjoining compliance with them.3 On May 3, the Plaintiffs filed 
a  motion  for  a  preliminary  injunction,4  and  the  District  Court  granted  the 
Committees’  joint  motion  to  intervene.5  The  Plaintiffs  and  the  Committees  then 
agreed  to  an  expedited  briefing  schedule  for  the  motion  for  a  preliminary 
injunction.6 Deutsche Bank notified the District Court that it took no position on 
the Plaintiffs’ request for limited expedited discovery,7 and Capital One notified 
the District Court that it took no position on the  Plaintiffs’ request for an order 
requiring the Committees to provide Plaintiffs with copies of the subpoenas.8 
On May 22, the District Court held a hearing on the Plaintiffs’ motion for a 
preliminary  injunction  and  denied  it,  reading  into  the  record  an  extensive 
opinion.9  On May 24, the Plaintiffs filed a notice of an interlocutory appeal. On 

 
  They  are  Donald  J.  Trump  Revocable  Trust,  Trump  Organization  LLC,  DJT  Holdings 
LLC, DJT Holdings Managing Member LLC, Trump Acquisition LLC, and Trump Acquisition, 
Corp. 
3 Trump v. Deutsche Bank, No. 19‐cv‐3826 (S.D.N.Y. 2019), Dkt. No. 1 (Apr. 29, 2019). 
4 Id., Dkt. No. 26 (May 3, 2019). 
 5Id., Dkt. No. 31 (May 3, 2019). 
 6Id., Dkt. No. 21 (May 1, 2019). 
7
 Id., Dkt. No. 38 (May 7, 2019). 
8
 Id., Dkt. No. 40 (May 7, 2019). 
9 Id., Dkt. No. 59 (May 22, 2019). 
2

7 
 

 May 25,  the  parties  submitted  a  joint motion  to  stay  proceedings  in  the  District 
Court pending the appeal,10 which the District Court granted on May 28.11 
On May 25, the parties jointly moved in this Court for an expedited appeal,12 
which was granted on May 31.13 Thereafter, the Banks informed us that they take 
no position with respect to the appeal.14 Nevertheless, we requested counsel for 
the Banks to attend the oral argument to be available to respond to any questions 
the  panel  might  have.15  We  requested  the  Committees  to  provide  unredacted 
copies of the Deutsche Bank subpoenas, which we have received under seal. We 
also  inquired  of  the  United  States  Solicitor  General  whether  the  United  States 
would like to submit its view on the issues raised on this appeal.16 On August 19, 
the United States submitted a brief as amicus curiae, urging reversal of the District 

 
 Id., Dkt. No. 61 (May 25, 2019). 
11 Id., Dkt. No. 62 (May 28, 2019). 
12 Trump v. Deutsche Bank, No. 19‐1540 (2d Cir. 2019), Dkt. No. 5 (May 25, 2019). 
13 Id., Dkt. No. 8 (May 31, 2019). In the parties’ joint motion to expedite the appeal, the 
Committees agreed that if the appeal were expedited, they would suspend compliance with the 
subpoenas during the pendency of the appeal “except to the extent the subpoenas call for the 
production of documents unrelated to any person or entity affiliated with Plaintiff‐Appellants.” 
J. Mot. to Expedite at 2, id., Dkt. No. 5 (May 25, 2019). Granting the motion to expedite the appeal 
has therefore rendered moot the appeal from the District Court’s order to the extent that it denied 
a stay pending appeal. 
14
 Id., Dkt. Nos. 66 (July 11, 2019), 71 (July 12, 2019). 
15
 Id., Dkt. No. 81 (July 17, 2019). 
16
 Id., Dkt. No. 80 (July 17, 2019). 
10

8 
 

 Court’s  order  denying  a  preliminary  injunction,17  to  which  the  Committees  and 
Appellants responded on August 21.18 On August 23, we heard oral argument. 
The  oral  argument  precipitated  letters  from  the  parties  to  this  Court 
concerning  tax  returns  sought  pursuant  to  the  subpoenas.  These  letters  and 
subsequent procedural developments are discussed in Part II(B). 
Discussion 
We emphasize at the outset that the issues raised by this litigation do not 
concern a dispute between the Legislative and Executive Branches. As to such a 
dispute,  as  occurs  where  the  Justice  Department,  suing  on  behalf  of  the  United 
States,  seeks  an  injunction  to  prevent  a  third  party  from  responding  to  a 
congressional  committee’s  subpoena  seeking  documents  of  a  department  or 
agency of the Executive Branch, see, e.g., United States v. AT&T, 567 F.2d 121, 122 
(D.C. Cir. 1977) (“AT&T II”), the Judicial Branch proceeds with caution, see id. at 
123  (seeking  to  “avoid  a  resolution  that  might  disturb  the  balance  of  power 
between  the  two  branches”),  sometimes  encountering  issues  of  justiciability  in 
advance of the merits, see United States v. AT&T, 551 F.2d 384, 390 (D.C. Cir. 1976) 
(“AT&T  I”).  Although  the  challenged  subpoenas  seek  financial  records  of  the 
 
 Id., Dkt. No. 143 (Aug. 19, 2019). 
18
 Id., Dkt. Nos. 148, 149 (Aug. 21, 2019). 
17

9 
 

 person who is the President, no documents are sought reflecting any actions taken 
by  Donald  J.  Trump  acting  in  his  official  capacity  as  President.  Indeed,  the 
Complaint  explicitly  states  that  “President  Trump  brings  this  suit  solely  in  his 
capacity as a private citizen.” Complaint ¶ 13. Appellants underscore this point by 
declining in this Court to assert as barriers to compliance with the subpoenas any 
privilege that might be available to the President in his official capacity, such as 
executive privilege.  See  Franchise  Tax  Board  v.  Hyatt,  139  S. Ct.  1485, 1499  (2019) 
(citing United States v. Nixon, 418 U.S. 683, 705‒06 (1974)). The protection sought is 
the protection from compelled disclosure alleged to be beyond the constitutional 
authority  of  the  Committees,  a  protection  that,  if  validly  asserted,  would  be 
available  to  any  private  individual.  See  Barenblatt  v.  United  States,  360  U.S.  109 
(1959);  Watkins  v.  United  States,  354  U.S.  178  (1957).  For  this  reason,  in  the 
remainder of this opinion we will refer to President Trump as the “Lead Plaintiff”; 
the formal title “President Trump” might mislead some to think that his official 
records  are  sought,  and  the  locution  “Mr.  Trump,”  sometimes  used  in  this 
litigation, might seem to some disrespectful. 
Also  at  the  outset,  we  note  that  there  is  no  dispute  that  Plaintiffs  had 
standing  in  the  District  Court  to  challenge  the  lawfulness  of  the  Committees’ 

10 
 

 subpoenas  by  seeking  injunctive  relief  against  the  Banks  as  custodians  of  the 
documents.  See  United  States  Servicemen’s  Fund  v.  Eastland,  488  F.2d  1252,  1260 
(D.C.  Cir.  1973)  (“[T]he  plaintiffs  have  no  alternative  means  to  vindicate  their 
rights.”)  (italics  omitted),  rev’d  on  other  grounds  without  questioning  plaintiffs’ 
standing, 421 U.S. 491 (1975). 
We review denial of a preliminary injunction for abuse of discretion, see, e.g., 
Ragbir  v.  Homan,  923  F.3d  53,  62  (2d  Cir.  2019),  but  our  review  is  appropriately 
more exacting where the action sought to be enjoined concerns the President, even 
though he is suing in his individual, not official, capacity, in view of “‘[t]he high 
respect that is owed to the office of the Chief Executive’” that “‘should inform the 
conduct of [an] entire proceeding,’” Cheney v. United States District Court, 542 U.S. 
367, 385 (2004) (first brackets in original) (quoting Clinton v. Jones, 520 U.S. 681, 707 
(1997)).  
I. Preliminary Injunction Standard 
In  this  Circuit,  we  have  repeatedly  said  that  district  courts  may  grant  a 
preliminary injunction where a plaintiff demonstrates irreparable harm and meets 
either of two standards: “(a) a likelihood of success on the merits, or (b) sufficiently 
serious questions going to the merits to make them a fair ground for litigation, and 

11 
 

 a  balance  of  hardships  tipping  decidedly  in  the  movant’s  favor.”19  Kelly  v. 
Honeywell  International,  Inc.,  933  F.3d  173,  184  (2d  Cir.  2019)  (quotation  marks 
 
 The first component of the “serious‐questions” standard has sometimes been phrased 
as  requiring  a  party  seeking  a  preliminary  injunction  to  show  “sufficiently  serious  questions 
going to the merits of its claims to make them fair ground for litigation.” Otoe‐Missouria Tribe of 
Indians  v.  New  York  State  Dep’t  of  Financial  Services,  769  F.3d  105,  110  (2d  Cir.  2014).  That 
formulation raises the question whether the referent of “them” is “claims” or “serious questions.” 
Normally, the referent of a pronoun is the word or phrase immediately preceding it. That would 
mean  that  a  plaintiff’s  “claims”  must  be  sufficiently  serious  to  make  them  a  fair  ground  for 
litigation. But the Otoe‐Missouria Tribe formulation could also be read to mean that the “serious 
questions” must be sufficiently serious to make them a fair ground for litigation. 
The  origin  and  evolution  of  the  serious‐questions  standard  indicate  that  what  must  be 
sufficiently serious to be a fair ground of litigation are the questions that the plaintiff’s claims 
raise, not the claims themselves (although the distinction probably makes little, if any, difference 
in practice). The first version of what has become the first component of the serious‐questions 
standard appears in Hamilton Watch Co. v. Benrus Watch Co., 206 F.2d 738 (2d Cir. 1953), where we 
referred  to  “questions  going  to  the  merits  so  serious,  substantial,  difficult  and  doubtful,  as  to 
make  them  a  fair  ground  for  litigation,”  id.  at  740  (emphasis  added).  This  formulation  was 
repeated verbatim later the same year in Unicon Management Corp. v. Koppers Co., 366 F.2d 199, 
205 (2d Cir. 1966), and Dino DeLaurentis Cinematografica, S.p.A. v. D‐150, Inc., 366 F.2d 373,  376 
(2d  Cir.  1966).  This  formulation  was  substantially  repeated  three  years  later  in  Checker  Motors 
Corp. v. Chrysler Corp., 405 F.2d 319 (2d Cir. 1969), but with omission of the word “doubtful,” id. 
at  323.  Three  years  later,  in  Stark  v.  New  York  Stock  Exchange,  466  F.2d  743  (2d  Cir.  1972),  we 
shortened the formulation to just “serious questions going to the merits.” Id. at 744. The following 
year, in Gulf & Western Industries, Inc. v. Great Atlantic & Pacific Tea Co., 476 F.2d 687 (2d Cir. 1973), 
we expanded that short version to “serious questions going to the merits which warrant further 
investigation for trial.” Id. at 692. Later that year, in Sonesta International Hotels Corp. v. Wellington 
Associates, 483 F.2d 247 (2d Cir. 1973), there first appeared the current version of the formulation, 
“sufficiently serious questions going to the merits to make them a fair ground for litigation.” Id. 
at  250  (emphasis  added).  This  formulation  was  repeated  verbatim  in  a  series  of  cases.  See 
Triebwasser & Katz v. American Telephone & Telegraph Co., 535 F.2d 1356, 1358 (2d Cir. 1976); New 
York v. Nuclear Regulatory Commission, 550 F.2d 745, 750 (2d Cir. 1977); Selchow & Richter Co. v. 
McGraw‐Hill Book Co., 580 F.2d 25, 27 (2d Cir. 1978); Caulfield v. Board of Education, 583 F.2d 605, 
610 (2d Cir. 1978); Jackson Dairy, Inc. v.  H.P. Hood & Sons, Inc., 596 F.2d 70, 72 (2d Cir. 1979); see 
also William H. Mulligan, Foreword―Preliminary Injunction in the Second Circuit, 43 Brook. L. Rev. 
831 (primarily considering requirement of irreparable injury). 
Thereafter,  this  Court  and  district  courts  in  this  Circuit  cited  Jackson  Dairy  and  its 
formulation  of  the  serious‐questions  standard  innumerable  times,  as  the  citing  references 
collected by Westlaw indicate, until in Plaza Health Laboratories, Inc. v. Perales, 878 F.2d 577 (2d 
Cir. 1989), the formulation was rephrased to “sufficiently serious questions going to the merits of 
19

12 
 

 deleted); Jackson Dairy, Inc. v. H.P. Hood & Sons, Inc., 596 F.2d 70, 72 (2d Cir. 1979). 
The  Committees  contend  that  the  likelihood‐of‐success  standard  applies; 
Appellants contend that the serious‐questions standard applies.20 
With respect to irreparable harm, a factor required under either standard, 
Appellants  contend  that  compliance  with  the  subpoenas  will  cause  them  such 

 
its claims to make them fair ground for litigation.” Id. at 580. Plaza Health Laboratories added the 
phrase “of its claims,” thereby creating the grammatical query considered in this footnote. Plaza 
Health Laboratories cited only Sperry International Trade, Inc. v. Government of Israel, 670 F.2d 8 (2d 
Cir.  1982),  and  Jackson  Dairy,  but  both  of  those  opinions  had  used  the  traditional  formulation 
without the phrase “of its claims.” See Sperry International Trade, 670 F. 2d at 110; Jackson Dairy, 
598 F.2d at 11. A Westlaw search reveals that the Plaza Health Laboratories formulation has been 
used by this Court just fifteen times, and the Jackson Dairy formulation has been used 226 times. 
In  view  of  the  evolution  of,  and  this  Court’s  clear  preference  for,  the  Jackson  Dairy 
formulation, we will use it in this opinion, thereby avoiding the grammatical query posed by the 
Plaza  Health  Laboratories  formulation.  We  will  also  use  the  article  “a”  before  “fair  ground  for 
litigation,” which Plaza Health Laboratories and some of the opinions citing it omitted, but which 
is always included in the opinions using the Jackson Dairy formulation. 
20 In their reply brief, Appellants contend that “the Committees conceded [in the District 
Court]  that  the  serious‐questions  standard  applies.”  Reply  Br.  for  Appellants  at  2.  They  cite 
footnote  28  of  the  Committees’  memorandum  in  opposition  to  the  motion  for  a  preliminary 
injunction.  We  normally  do  not  consider  an  issue  raised  for  the  first  time  in  a  reply  brief.  See 
McBride v. BIC Consumer Products Manufacturing Co., 583 F.3d 92, 96 (2d Cir. 2009). In any event, 
Appellants’ claim is without merit. 
The  Committees’  footnote  states,  “To  the  extent  there  is  any  meaningful  distinction 
between the Winter [v. Natural Resources Defense Council, Inc., 555 U.S. 7, 20 (2008)] standard and 
the ‘serious questions’ formulation, that has also been used by the Second Circuit in post‐Winter 
cases, see Citigroup Global Markets, Inc. v. VCG Special Opportunities Master Fund Ltd., 598 F.3d 30, 
36‒38 (2d Cir. 2010), this Court need not consider that nuance here because Mr. Trump has failed 
to  meet  the  heavy  burden  required  under  either  standard.”  Dist.  Ct.  Dkt.  No.  51,  at  10  n.28 
(citation omitted) (May 10, 2019). Stating that the Lead Plaintiff had not met either the likelihood‐
of‐success standard or the serious‐questions standard is not a concession that the lesser standard 
applies.  Moreover,  in  the  sentence  of  text  to  which  the  footnote  is  appended,  the  Committees 
explicitly contend that the higher standard applies, stating that to obtain a preliminary injunction 
“a plaintiff ‘must establish that he is likely to succeed on the merits.’” Id. at 10 (quoting New York 
Progress & Protection PAC v. Walsh, 733 F.3d 483, 486 (2d Cir. 2003)). 
13 
 

 harm.  In  the  District  Court,  the  Committees  took  the  position  that  whether 
compliance would cause Appellants irreparable harm would depend on whether 
the Committees would make public the documents obtained.21 The District Court 
ruled that compliance would cause irreparable harm because “plaintiffs have an 
interest  in  keeping  their  records  private  from  everyone,  including 
congresspersons,” and “the committees have not committed one way or the other 
to keeping plaintiffs’ records confidential from the public once received.” J. App’x 
122‒23. We agree. 
The  issue  therefore  becomes  whether  Appellants  seeking  a  preliminary 
injunction had to meet (1) the more rigorous standard of a likelihood of success on 
the merits or (2) the less rigorous standard of sufficiently serious questions going 
to the merits to make them a fair ground for litigation plus a balance of hardships 
tipping decidedly in their favor.22  
 
 Counsel for the Committees said to the District Court, “[J]ust because documents are 
turned over to Congress, that itself is not irreparable injury. The question is if Congress was going 
to disclose them. So just turning it over to Congress is not irreparable injury.” J. App’x 111. 
22 One opinion of this Court noted that “[b]ecause the moving party must not only show 
that  there  are  ‘serious  questions’  going  to  the  merits,  but  must  additionally  establish  that  ‘the 
balance of hardships tips decidedly’ in its favor, its overall burden is no lighter than the one it bears 
under  the  ‘likelihood  of  success’  standard.”  Citigroup  Global  Markets,  Inc.  v.  VCG  Special 
Opportunities  Master  Fund  Ltd.,  598  F.3d  30,  35  (2d  Cir.  2010)  (citation  omitted)  (emphasis  in 
original). Although that might have been the situation on the facts of that case, there can be no 
doubt, as we have repeatedly said, that the likelihood‐of‐success standard is more rigorous than 
the serious‐questions standard. See, e.g., Central Rabbinical Congress of U.S. & Canada v. New York 
City  Dep’t  of  Health  &  Mental  Hygiene,  763  F.3d  183,  192  (2d  Cir.  2014)  (likelihood‐of‐success 
21

14 
 

 With  slightly  different  formulations,  we  have  repeatedly  stated  that  the 
serious‐questions standard cannot be used to preliminarily enjoin governmental 
action. See Plaza Health Laboratories, Inc. v. Perales, 878 F.2d 577, 580 (2d Cir. 1989) 
(applying  more  rigorous  likelihood‐of‐success  standard  in  affirming  denial  of 
preliminary injunction against “governmental action taken in the public interest 
pursuant to a statutory or regulatory scheme”); Union Carbide Agricultural Products 
Co.  v.  Costle,  632  F.2d  1014,  1018  (2d  Cir.  1980)  (same,  with  respect  to 
“governmental action that is in the public interest”); Medical Society of State of New 
York v. Toia, 560 F.2d 535, 538 (2d Cir. 1977) (same, where “interim relief [enjoining 
governmental  action]  may  adversely  affect  the  public  interest”);  see  also  Able  v. 
United States, 44 F.3d 128, 131 (2d Cir. 1995) (“As long as the action to be enjoined 
is  taken  pursuant  to  a  statutory  or  regulatory  scheme,  even  government  action 
with  respect  to  one  litigant  requires  application  of  the  ‘likelihood  of  success’ 
standard.”). 
Nevertheless,  in  two  decisions,  we  have  affirmed  preliminary  injunctions 
against  government  action  issued  using  the  less  rigorous  serious‐questions 

 
standard “more rigorous”); Red Earth LLC v. United States, 657 F.3d 138, 143 (2d Cir. 2011) (same); 
Metropolitan  Taxicab  Board  of  Trade  v.  City  of  New  York,  615  F.3d  152, 156  (2d  Cir.  2010)  (same); 
County of Nassau v. Leavitt, 524 F.3d 408, 414 (2d Cir. 2008) (same). 
15 
 

 standard. See Haitian Centers Council, Inc. v. McNary, 969 F.2d 1326, 1342 (2d Cir. 
1992) (officials of the Immigration and Naturalization Service enjoined), judgment 
vacated  as  moot  sub  nom.  Sale  v.  Haitian  Centers  Council,  Inc.,  509  U.S.  918  (1993); 
Mitchell  v.  Cuomo,  748  F.2d  804,  806‒08  (2d  Cir.  1984)  (state  prison  officials 
enjoined).  We  have  sometimes  affirmed  decisions  that  issued  or  denied 
preliminary  injunctions  against  government  action  using  both  standards.  See 
Hudson River Sloop Clearwater, Inc. v. Dep’t of Navy, 836 F.2d 760, 763 (2d Cir. 1988) 
(preliminary injunction denied under both standards); Patton v. Dole, 806 F.2d 24, 
28‒30  (2d  Cir.  1986)  (preliminary  injunction  granted  under  both  standards); 
Patchogue  Nursing  Center  v.  Bowen,  797  F.2d  1137,  1141‒42  (2d  Cir.  1986) 
(preliminary injunction denied under both standards). 
Haitian Centers noted that “the ‘likelihood of success’ prong need not always 
be followed merely because a movant seeks to enjoin government action.” 969 F.2d 
at  1339  (emphasis  added).  Then,  building  on  the  statement  in  Plaza  Health 
Laboratories  that  the  less  rigorous  standard  may  not  be  used  to  enjoin 
“governmental  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or 
regulatory scheme,” 878 F.2d at 580 (emphasis added), Haitian Centers noted that 
“no  party  has  an  exclusive  claim  on  the  public  interest,”  969  F.2d  at  1339.  That 

16 
 

 point influenced our later decision in Time Warner Cable of New York City L.P. v. 
Bloomberg  L.P.,  118  F.3d  917  (2d  Cir.  1997),  where,  noting  that  “there  are  public 
interest concerns on both sides” of the litigation, id. at 923, we said that the serious‐
questions standard “would be applicable,” id. at 924, even though we ultimately 
decided the case under the likelihood‐of‐success standard, see id. 
In  Able,  we  noted  that  the  government  action  exception  to  the  use  of  the 
serious‐questions  standard  “reflects  the  idea  that  governmental  policies 
implemented 

through 

legislation 

or 

regulations 

developed 

through 

presumptively reasoned democratic processes are entitled to a higher degree of 
deference  and  should  not  be  enjoined  lightly,”  44  F.3d  at  131,  and  that  the 
likelihood‐of‐success standard was appropriate in that case “where the full play 
of  the  democratic  process  involving  both  the  legislative and  executive  branches 
has produced a policy in the name of the public interest embodied in a statute and 
implementing  regulations,”  id.  We  also  pointed  out  that  Haitian  Centers  had 
approved use of the serious‐questions standard to challenge action taken pursuant 
to  a  “policy  formulated  solely  by  the  executive  branch.”  Id.  Based  on  these 
statements, Appellants contend that only the serious‐questions standard applies 

17 
 

 to challenge any action “taken pursuant to a policy formulated by one branch.” 
Reply Br. for Appellants at 3 (quotation marks and brackets omitted).  
We think that argument fails by endeavoring to make a requirement out of 
the  sentences  we  have  quoted  from  Able.  The  fact that  legislation  developed  by 
both branches of the federal government is entitled to a higher degree of deference 
does  not  mean  that  only  such  action  is  entitled  to  the  deference  reflected  in  the 
likelihood‐of‐success standard. The Supreme Court has said that a high degree of 
deference should be accorded to actions taken solely by Congress, see United States 
v.  Rumely,  345  U.S.  41,  46  (1953)  (admonishing  courts  to  “tread  warily” 
“[w]henever constitutional limits upon the investigative power of Congress have 
to  be  drawn”),  and  we  have  often  approved  application  of  the  more  rigorous 
likelihood‐of‐success standard to enjoin action taken by units of government with 
far less authority than the combined force of the national Legislative and Executive 
Branches. For example, we have ruled that the more rigorous likelihood‐of‐success 
standard was applicable when a preliminary injunction was sought to prohibit a 
municipal  agency  from  enforcing  a  regulation,  see  Central  Rabbinical  Congress  of 
U.S. and Canada v. New York City Dep’t of Health & Mental Hygiene, 763 F.3d 183, 192 
(2d Cir. 2014); to prohibit New York City’s Taxi & Limousine Commission from 

18 
 

 enforcing changes to lease rates, Metropolitan Taxicab Board of Trade v. City of New 
York, 615 F.3d 152, 156 (2d Cir. 2010); to require one branch of a state legislature to 
undo its expulsion of a state senator, see Monserrate v. New York State Senate, 599 
F.3d  148,  154  (2d  Cir.  2010);  to  prohibit  a  town  from  hiring  police  officers  and 
firefighters, see NAACP v. Town of East Haven, 70 F.3d 219, 223 (2d Cir. 1995); to 
prohibit the Metropolitan Transit Authority from implementing a staff reduction 
plan, see Molloy v. Metropolitan Transportation Authority, 94 F.3d 808, 811 (2d Cir. 
1996); to prohibit the New York City Transit Authority from increasing subway 
and bus fares, see New York Urban League, Inc. v. State of New York, 71 F.3d 1031, 
1036 n.7 (2d Cir. 1995); to prohibit New York State’s Department of Social Services 
from suspending a health‒care services provider from participating in the State’s 
medical assistance program, see Plaza Health Laboratories, 878 F.2d at 580, and to 
prohibit two commissioners of New York state agencies from enforcing provisions 
of state law, see Medical Society, 560 F.2d at 538. 
In dissent, Judge Livingston questions the significance of decisions such as 
these  on  two  grounds.  First,  she  suggests  that  some  of  them  lacked  sufficient 
analysis.  See  Part.  Diss.  Op.  at  44.  However,  with  exceptions  not  relevant  here, 
panels of this Court are bound by the holdings of prior panels, see, e.g., Lotes Co. v. 

19 
 

 Hon Hal Precision Industry Co., 753 F.3d 395, 405 (2d Cir. 2014); Gelman v. Ashcroft, 
372 F.3d 495, 499 (2d Cir. 2004), and those holdings are not to be disregarded by 
any claimed insufficiency of an opinion’s analysis. Second, she suggests that we 
might have used the more rigorous likelihood‐of‐success standard in these cases 
because of federalism concerns. See Part. Diss. Op. at 45, n.28. However, none of 
the eight decisions even hints that federalism concerns influenced the use of the 
likelihood‐of‐success standard.
We have not previously had occasion to consider whether enforcement of a 
congressional committee’s subpoena qualifies as, or is sufficiently analogous to, 
“governmental  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or 
regulatory  scheme,”  Plaza  Health  Laboratories,  878  F.2d  at  580,  so  as  to  preclude 
application of the less rigorous serious‐questions standard. Facing that issue, we 
conclude  that  those  seeking  to  preliminarily  enjoin  compliance  with  subpoenas 
issued by congressional committees exercising, as we conclude in Part II(C), their 
constitutional and duly authorized power to subpoena documents in aid of both 
regulatory  oversight  and  consideration  of  potential  legislation  must  satisfy  the 
more rigorous likelihood‐of‐success standard. Surely such committees should not 
be enjoined from accomplishing their tasks under a less rigorous standard than we 

20 
 

 applied  to  plaintiffs  seeking  to  preliminarily  enjoin  state  and  local  units  of 
government  in  Central  Rabbinical  Congress,  Metropolitan  Taxicab  Board  of  Trade, 
Monserrate, Town of East Haven, Molloy, New York Urban League, Plaza Health Medical 
Society, discussed above. None of those cases involved implementation of a policy 
ʺdeveloped through presumptively reasoned democratic processesʺ and resulting 
from  ʺthe  full  play  of  the  democratic  process  involving  both  the  legislative  and 
executive branches,ʺ which were the elements present in Able, 44 F.3d at 131. Yet 
in  all  eight  cases,  we  applied  the  likelihood‐of‐success  standard.  Indeed,  in 
Monserrate  we  applied  the  more  rigorous  standard  to  a  plaintiff  seeking  to 
preliminarily enjoin action taken by just one body of a state legislature. We will 
therefore  apply  the  likelihood‐of‐success  standard  to  Appellants’  motion  for  a 
preliminary injunction in this case. 
Before leaving the issue of the applicable preliminary injunction standard, 
we should reckon with the preliminary injunction standard formulated in 2008 by 
the Supreme Court in Winter v. Natural Resources Defense Council, Inc., 555 U.S. 7, 
20 (2008): “A plaintiff seeking a preliminary injunction must establish that he is 
likely to succeed on the merits, that he is likely to suffer irreparable harm in the 
absence of preliminary relief, that the balance of equities tips in his favor, and that 

21 
 

 an injunction is in the public interest.” Id. at 20. This formulation incorporates both 
the irreparable injury requirement and the likelihood‐of‐success requirement from 
the more rigorous standard we have been using, includes from our less rigorous 
serious‐questions standard a balance of equities (similar to hardships) that tips in 
favor  of  the  plaintiff  (although  not  including  the  requirement  of  sufficiently 
serious questions going to the merits to make them a fair ground for litigation nor 
the requirement that the balance of hardships tips decidedly in the plaintiff’s favor), 
and adds as a fourth requirement that the injunction is in the public interest. 
It is not clear whether the Supreme Court intended courts to require these 
four components of the Winter standard in all preliminary injunction cases. Winter 
concerned  military  operations  affecting  the  national  security,  testing  for 
submarine  detection,  and  two  of  the  three  cases  cited  to  support  the  Winter 
formulation also concerned national security issues, Munaf v. Geren, 553 U.S. 674 
(2008) (transferring U.S. military prisoners in a foreign country to that country’s 
government),  and  Weinberger  v.  Romero‐Barcelo,  456  U.S.  305  (1982)  (training  the 
Navy’s bomber pilots). The third case, Amoco Production Co. v. Village of Gambell, 

22 
 

 480 U.S. 531 (1987), concerned a matter unrelated to national security‒‒drilling for 
oil and natural gas.23 
In any event, two years after the Supreme Court’s decision in Winter, our 
Court explained why we did not believe that the Supreme Court had precluded 
our  use  of  the  two  preliminary  injunction  standards  that  we  had  used  for  five 
decades. See Citigroup Global Markets, Inc. v. VCG Special Opportunities Master Fund 
Ltd., 598 F.3d 30, 35–38 (2d Cir. 2010). However, Citigroup shed no light on which 
of  those  standards  was  applicable  to  plaintiffs  seeking  to  preliminarily  enjoin 
governmental  action.  That  case  involved  a  motion  by  a  brokerage  firm  to 
preliminarily enjoin a hedge fund from pursuing an arbitration. See id. at 32. 

 
 Uncertainty as to use of the Winter formulation for all preliminary injunctions remained 
after the Supreme Court’s decision the next year in Nken v. Holder, 556 U.S. 418 (2009). In language 
similar to that used in Winter, the Court identified the four factors applicable to the grant of a stay 
pending appeal––“(1) whether the stay applicant has made a strong showing that he is likely to 
succeed  on  the  merits;  (2)  whether  the  applicant  will  be  irreparably  injured  absent  a  stay;  (3) 
whether  issuance  of  the  stay  will  substantially  injure  the  other  parties  interested  in  the 
proceeding; and (4) where the public interest lies.” Id. at 434 (quotation marks omitted). The Court 
then  stated  that  “[t]here  is  substantial  overlap  between  these  [four  factors]  and  the  factors 
governing preliminary injunctions,” although the two are not “one and the same.” Id. 
In Winter, the first factor did not include the words “strong showing,” 555 U.S. at 20; the 
second factor used the word “likely” to modify “suffer irreparable harm, id.; the third factor was 
“the  balance  of  equities  tips  in  [the  plaintiff’s]  favor,”  id.;  and  the  fourth  factor  was  that  an 
injunction “is in the public interest,” id.  Unlike Winter, which had set out four factors that an 
applicant for a preliminary injunction “must establish,” id., Nken said that the applicable legal 
principles “have been distilled into consideration of four factors.” 556 U.S. at 434 (emphasis added). 
23

23 
 

 Although  we  have  concluded  that  the  likelihood‐of‐success  standard 
applies  in  this  case  and  have  determined  that  Appellants  have  established 
irreparable injury, a requirement common to both of our preliminary injunction 
standards  and  the  Supreme  Court’s  Winter  formulation,  we  will  proceed  to 
consider  not  only  whether  Appellants  have  met  the  governing  likelihood‐of‐
success standard but also whether they have satisfied the other requirements in 
one or more of these three standards: sufficiently serious questions going to the 
merits  of  their  claims  to  make  them  fair  ground  for  litigation,  a  balance  of  
hardships  tipping  decidedly  in  their  favor,  and  the  public  interest  favoring  an 
injunction. We turn first to the merits of their statutory and constitutional claims 
in order to determine what we regard as the critical issue: likelihood of success. 
II. Likelihood of Success 
 

A. Statutory Claim––RFPA 
Appellants  contend  that  the  subpoenas  are  invalid  for  failure  of  the 

Committees to comply with the Right to Financial Privacy Act (“RFPA” or “Act”), 
12  U.S.C.  §§  3401‒3423.  RFPA  prohibits  a  financial  institution’s  disclosure  of  a 
customer’s financial records to “any Government authority” except in accordance 
with the Act’s procedural requirements. § 3403(a). The Committees acknowledge 

24 
 

 noncompliance with those requirements, but contend that RFPA does not apply to 
them  because  they  are  not  a  “Government  authority”  within  the  meaning  of 
section  3403(a).  Because  the  Act  defines  “Government  authority”  to  mean  “any 
agency  or  department  of  the  United  States,  or  any  officer,  employee,  or  agent 
thereof,” § 3401(3), the precise statutory issue is whether Congress or one of its 
committees is an “agency or department of the United States.” 
We  begin  with  the  plain  meaning  of  “agency  or  department”  at  the  time 
RFPA was enacted in 1978. Appellants do not argue that “agency” could possibly 
refer  to  Congress;  the  sole  dispute  is  over  the  word  “department.”  Appellants 
contend that “department” is used in RFPA to mean any of the three branches of 
government. The Committees, on the other hand, contend that the word is used to 
mean some component of the Executive Branch. 
Contemporary  dictionaries  support  the  Committees’  interpretation.  See 
Webster’s Third New International Dictionary (1971) (defining “department” as 
“an  administrative  division  or  branch  of  a  national  or  municipal  government”) 
(emphasis added); Black’s Law Dictionary (5th ed. 1979) (defining “department” 
as  “[o]ne  of  the  major  administrative  divisions  of  the  executive  branch  of  the 

25 
 

 government  usually  headed  by  an  officer  of  cabinet  rank;  e.g.,  Department  of 
State”) (emphasis added). 
Moreover, other contextual clues in RFPA indicate that neither Congress nor 
its  committees  are  an  “agency  or  department  of  the  United  States”  within  the 
meaning of RFPA, and therefore Congress did not subject itself or its committees 
to  the  Act.  Section  3408  permits  a  “Government  authority”  to  request  financial 
records “pursuant to a formal written request only if . . . the request is authorized 
by regulations promulgated by the head of the agency or department.” § 3408(2). 
Congress  does  not  promulgate  regulations,  and  its  leadership  and  that  of  its 
committees  are  not  considered  the  “head”  of  an  “agency  or  department.”  The 
Supreme Court has stated that “[t]he term ‘head of a Department’ means . . . the 
Secretary  in  charge  of  a  great  division  of  the  [E]xecutive  [B]ranch  of  the 
government, like the State, Treasury, and War, who is a member of the Cabinet.” 
Burnap v. United States, 252 U.S. 512, 515 (1920); accord Freytag v. Commissioner of 
Internal Revenue, 501 U.S. 868, 886 (1991). 

26 
 

 The several mechanisms for obtaining financial records all require that the 
records sought are “relevant to a legitimate law enforcement inquiry,”24 § 3405(1) 
(administrative  summons  or  subpoena),  §  3407(1)  (judicial  subpoena),  § 3408(3) 
(formal  written  request),  but,  as  Appellants  correctly  point  out  and  the 
Committees  agree,  Congress  cannot  exercise  “any  of  the  powers  of  law 
enforcement” because “those powers are assigned under our Constitution to the 
Executive and the Judiciary,” Quinn v. United States, 349 U.S. 155, 161 (1955).  
RFPA directs the Office of Personnel Management (“OPM”) to determine 
whether “disciplinary action is warranted against [an] agent or employee” of “any 
agency  or  department”  found  to  have  willfully  violated  the  Act.  §  3417(b). 
However,  OPM  is  “the  lead  personnel  agency  for  civilian  employees  in  the 
[E]xecutive  [B]ranch.”  United  States  Dep’t  of  Air  Force  v.  Federal  Labor  Relations 
Authority,  952  F.2d  446,  448  (D.C.  Cir.  1991).  It  is  highly  unlikely  that  Congress 
would have directed OPM to take disciplinary action against congressional staff. 
RFPA provides civil penalties, including punitive damages, for any “agency 
or  department”  that  violates  the  Act’s  requirements.  §  3417(a).  It  is  also  highly 

 
RFPA  defines  “law  enforcement  inquiry”  as  “a  lawful  investigation  or  official 
proceeding inquiring into a violation of, or failure to comply with, any criminal or civil statute or 
any regulation, rule, or order issued pursuant thereto.” 12 U.S.C. § 3401(8). 
24 

 

27 
 

 unlikely that Congress would have subjected itself to such penalties, especially in 
the absence of a clear indication of an intent to do so. 
Although  no  one  of  these  provisions  alone  conclusively  establishes  that 
RFPA does not apply to Congress, in the aggregate they provide persuasive textual 
support for that reading of the Act. This conclusion is strongly reinforced by the 
Act’s legislative history. A draft bill submitted by the Departments of Justice and 
the  Treasury  would  have  explicitly  covered  access  to  financial  records  by 
Congress,  and  distinguished  Congress  from  “any  agency  or  department  of  the 
United States.”25 
 
 Electronic Funds Transfer & Financial Privacy: Hearings on S. 2096, S. 2293, & S. 1460 Before 
the Subcomm. on Financial Institutions of the S. Comm. on Banking, Housing, & Urban Affairs, 95th 
Cong. 397 (1978) (hereinafter “Hearings”).  
Hearings includes a draft bill, dated May 17, 1978, and referred to as “Title XI—Right to 
Financial  Privacy,”  which  is  identified  by  a  note  stating,  “This  Draft  represents  the  combined 
views of the Departments of Justice and the Treasury, subject to further revision.” Hearings at 397 
n.*. The definition section of that bill provides: 
“‘[G]overnment authority’ means the Congress of the United States, or any agency or 
department of the United States or of a State or political subdivision, or any officer, 
employee or agent of any of the foregoing.” 
Hearings at 397 (emphasis added) (explaining definitional provision, § 1101(3)). This provision 
not only explicitly made the bill applicable to Congress, but it also reflected the view of Justice 
and the Treasury that “agency or department of the United States” did not include Congress. 
Hearings  also  contains  a  section‐by‐section  analysis  of  the  Justice‐Treasury  draft  bill 
submitted  on  May  17,  1978.  See  Hearings  at  365  &  n.*.  That  analysis  includes  the  following 
explanation of the coverage of the draft bill: 
“The ‘government authorities’ whose actions are restricted by the bill include any 
agency or department of the United States or any State or political subdivision, or 
any of their officers, employees, or agents. The Congress is also covered, since it may 
use financial records in its investigations to which the same privacy rights should 
adhere.” 
25

28 
 

 The rejection of this provision of the Justice‐Treasury proposal by omitting 
Congress  from  the  enacted  definition  of  “government  authority”  is  strong 
evidence  of  a  deliberate  decision  by  Congress  not  to  apply  the  Act  to  itself. 
Although  the  failure  of  Congress  to  enact  is  often  an  unreliable  indication  of 
congressional  intent,  see  Brecht  v.  Abrahamson,  507  U.S.  619,  632  (1993)  (“As  a 
general matter, we are reluctant to draw inferences from Congress’ failure to act.”) 
(quotation marks omitted), the omission of pertinent language from a bill being 
considered by Congress is far more probative of such intent, especially when the 
omission is from a draft bill submitted by the Department of Justice, a principal 
source of proposed legislation. 

 
Hearings at 366 (emphasis added) (explaining definitional provision). 
As  explained  by  then‐Deputy  Attorney  General  Benjamin  R.  Civiletti,  “[O]ur 
proposal  would  extend  these  important  procedures  and  privacy  rights  to  cover 
investigations by the Legislative as well as the Executive Branch.” Hearings at 189, 194. 
Hearings also includes an analysis prepared by the Congressional Research Service 
of the Library of Congress, comparing what is called “Draft Proposed by Justice Dept.” 
with S. 14 and S. 2096. Hearings at 161. That analysis points out that the scope of the Justice 
Department  draft  protects  financial  records  from  unauthorized  access  “by  Congress, 
Federal or State agents and agencies,” whereas S. 14 and S. 2096 protect such records from 
unauthorized access “by Federal agents or agencies.” Id. 
The draft Justice‐Treasury bill, along with its section‐by‐section analysis, are also 
in the record of a hearing held by a House of Representatives subcommittee the following 
week, where Civiletti gave similar testimony. See Right to Privacy Proposals of the Privacy 
Protection  Study  Commission:  Hearings  on  H.R.  10076  Before  the  Subcomm.  on  Government 
Information & Individual Rights of the H. Comm. on Government Operations, 95th Cong. 256, 
274 (1978). 
 

29 
 

 Appellants  present  two  arguments  that  Congress  and  its  committees  are 
covered by RFPA’s definitional phrase “agency or department.” First, they point 
out  that  in  1955  the  Supreme  Court  ruled  a  false  statement  made  by  a  former 
member of Congress to the Disbursing Office of the House of Representatives was 
a violation of 18 U.S.C. § 1001 because “department,” as used in section 1001, “was 
meant  to  describe  the  executive,  legislative  and  judicial  branches  of  the 
Government.” United States v. Bramblett, 348 U.S. 503, 509 (1955) (emphasis added). 
The Committees respond that an interpretation of “department” in section 
1001 is not an authoritative basis for interpreting “department” in RFPA and that 
the Supreme Court overruled Bramblett in Hubbard v. United States, 514 U.S. 695, 
715 (1995), after characterizing its reading of “department” as “seriously flawed,” 
id.  at  702.  To  this  latter  point,  Appellants  point  out  that  courts  “assume  that 
Congress is aware of existing law when it passes legislation,” Miles v. Apex Marine 
Corp., 498 U.S. 19, 32 (1990), and “was aware of . . . the judicial background against 
which it was legislating,” DeKalb County Pension Fund v. Transocean Ltd., 817 F.3d 
393, 409‒10 (2d Cir. 2016) (“DeKalb”) (brackets and quotation marks omitted), and 
that the Congress that enacted RFPA in 1978 is assumed to be aware of Bramblett 
and obviously did not legislate in light of Hubbard, decided in 1995. 

30 
 

 We acknowledge the assumption that Congress legislates with awareness of 
“existing  law,”  Miles,  498  U.S.  at  32,  and  the  relevant  “judicial  background,” 
DeKalb, 817 F.3d at 409. The validity of that assumption, however, depends in large 
part  on  the  context  in  which  it  is  invoked.  Miles  applied  the  assumption 
interpreting the damages provision of the Jones Act, 46 U.S.C. app. § 688. Noting 
that  the  Jones  Act  incorporated  the  recovery  provisions  of  the  older  Federal 
Employers’ Liability Act (“FELA”), the Supreme Court was willing to assume that 
Congress likely intended to adopt for the Jones Act the judicial gloss that the Court 
had placed on the damages provision of FELA, limiting it to pecuniary loss. See 
Miles, 498 U.S. at 32. “When Congress passed the Jones Act, the [Court’s] gloss on 
FELA,  and  the  hoary  tradition  behind  it,  were  well  established.  Incorporating 
FELA unaltered into the Jones Act, Congress must have intended to incorporate 
the pecuniary limitation on damages as well.” Id. 
DeKalb  applied  the  assumption  more  elaborately  in  determining  which 
statute of repose applied to a suit under section 14(a) of the Securities Exchange 
Act of 1934, 15 U.S.C. § 78n(a). We had previously applied a three‐year limitations 
period in Ceres Partners v. GEL Associates, 918 F.2d 349 (2d Cir. 1990). Thereafter, 
Congress  enacted  the  Sarbanes‐Oxley  Act  of  2002,  extending  to  five  years  the 

31 
 

 limitations period for some implied private causes of action, but not the sort of 
action implied by section 14(a). See DeKalb, 817 F.3d at 398. We concluded: 
Congress  must  have  known  that,  by  extending  only  the  statute  of 
repose  applicable  to  private  rights  of  action  that  involve  a  claim  of 
fraud,  deceit,  manipulation,  or  contrivance,  the  statutes  of  repose 
applicable  to  Section  14(a)  would  remain  intact.  And  from  this 
knowledge,  we  conclude  that  Congress  affirmatively  intended  to 
preserve them. We therefore hold that the same three‐year statutes of 
repose that we applied to Section 14 in Ceres . . . still apply to Section 
14(a) today. 
 
Id. at 409‒10 (quotation marks, brackets, and footnotes omitted). 
We  encounter  no  circumstances  comparable  to  Miles  or  DeKalb  in  the 
pending appeal. Whatever force might be given to the assumption that Congress 
enacted RFPA with awareness of Bramblett is thoroughly undermined by the clear 
indicators to the contrary from the text and legislative history we have recounted.26 
The second argument of Appellants reminds us that in an earlier time, the 
word “department” was famously used to refer to what is now called a “branch” 
of the federal government. “It is emphatically the province and duty of the judicial 
department to say what the law is.” Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137, 177 
 
  Even  if  Congress  had  Bramblett  in  mind,  that  decision  based  its  interpretation  of 
“department” on the “development, scope and purpose of” the statute at issue in that case. 348 
U.S. at 509. RFPA does not share any of the same historical development as section 1001, and 
because the Court’s decision was not based on the text of that section, there is no reason to think 
that  Congress,  when  enacting  RFPA,  believed  that  Bramblett’s  interpretation  would  extend  to 
other uses of the word “department.” 
26

32 
 

 (1803)  (Little,  Brown  &  Co.  1855);27  see  also  James  Madison,  Speech  in  the  First 
Congress (June 17, 1789), in 5 The Writings of James Madison 395, 398 (Gaillard Hunt 
ed.,  1904)  (referring  to  the  “three  great  departments  of  Government”).  Hubbard, 
although not known to the Congress enacting RFPA, provides important guidance 
for us when the Supreme Court states that “while we have occasionally spoken of 
the three branches of our Government, including the Judiciary, as ‘departments,’” 
Hubbard, 514 U.S. at 699 (brackets omitted) (citing Mississippi v. Johnson, 71 U.S. (4 
Wall.) 475, 500 (1867)), “that locution is not an ordinary one. Far more common is 
the use of ‘department’ to refer to a component of the Executive Branch,” id. 
Considering all of the parties’ arguments,28 we conclude that RFPA does not 
apply to Congress. 

 
  I  include  the  publisher  in  citations  to  decisions  in  the  nominative  reports  because  of 
slight  variations  among  the  versions  of  19th  century  publishers.  See  Jon  O.  Newman,  Citators 
Beware: Stylistic Variations in Different Publishers’ Versions of Early Supreme Court Opinions, 26 J. Sup. 
Ct. Hist. 1 (2001). 
28  Each  side  makes  opposing  arguments  based  on  section  3412(d)  of  RFPA,  which 
provides: “Nothing in this chapter shall authorize the withholding of information by any officer 
or  employee  of  a  supervisory  agency  [defined  at  section  3401(7)]  from  a  duly  authorized 
committee  or  subcommittee  of  the  Congress.”  Appellants  contend  that  “[i]f  congressional 
subpoenas were never intended to come within the statute’s scope, there would be no reason to 
include  this  provision.”  Br.  for  Appellants  at  42.  The  Committees  respond  that  this  provision 
concerns  transfers  of  documents  pursuant  to  section  3412(a),  that  it  makes  clear  that  the 
requirements  applicable  when  an  agency  or  department    obtains  documents  from  a  financial 
institution  also  apply  to  transfers  to  another  agency  or  department,  and  that  “Congress 
emphasized, however, that these transfer provisions—like RFPA’s other requirements—did not 
apply to Congress.” Br. for Committees at 53. 
27

33 
 

  

B. Statutory Claim––26 U.S.C. § 6103 
The  request  for  tax  returns  of  named  individuals  and  entities  in  the 

Deutsche Bank Subpoenas encounters a possible statutory claim under 26 U.S.C. 
§ 6103.  See  Deutsche  Bank  Subpoenas  ¶  1(vi)(e)(7),  J.  App’x  39.  Because  of  that 
request and because the parties had not said anything about tax returns in their 
briefs, we asked the Banks at oral argument whether they had in their possession 
tax returns within the coverage of the subpoenas. The Banks offered reasons why 
they could not then respond to the question. 
On August 26, we ordered the Banks to inform the Court whether either one 
has  in  its  possession  any  tax  returns  of  the  individuals  or  entities  named  in 
paragraph  1  of  the  subpoenas  received  from  the  Committees.29  On  August  27, 
 
Each  side  also  makes  opposing  arguments  based  on  section  3413(j)  of  RFPA,  which 
provides: “This chapter shall not apply when financial records are sought by the Government 
Accountability Office [‘GAO’] pursuant to an authorized proceeding, investigation, examination 
or audit directed at a government authority.” Appellants contend that, because GAO is within 
the Legislative Branch, “if . . . RFPA is limited to the [E]xecutive [B]ranch, then there was no need 
to provide any exemption for the GAO.” Br. for Appellants at 43. The Committees respond that 
this provision “differentiates GAO from ‘a government authority’ and thus supports the opposite 
conclusion:  GAO  may  obtain  financial  records  in  its  proceedings  or  investigations  that  are 
‘directed at a government authority.’” Br. for Committees at 53 n.24 (emphasis in original). 
We  deem  none  of  these  arguments  persuasive,  especially  in  light  of  the  textual  and 
legislative  history  support  for  our  conclusion,  explained  above,  that  RFPA  does  not  apply  to 
Congress. 
29 No. 19‒1540, Dkt. No. 156 (Aug. 26, 2019). On August 27, we entered an Order informing 
the Banks that if they filed an unredacted letter under seal, a redacted version of the letter served 
on the Committees should be served on Appellants and filed on the public docket. Id., Dkt. No. 
157 (Aug. 27, 2019). 
34 
 

 Deutsche Bank submitted a redacted letter stating that it has in its possession some 
tax  returns  responsive  to  the  subpoenas,  with  the  names  of  the  taxpayers 
redacted,30  and  submitted  under  seal  an  unredacted  letter  identifying  the 
taxpayers.31 On the same day, Capital One submitted a letter stating that it did not 
possess any tax returns responsive to the subpoena it received.32  
Deutsche  Bank’s  filing  of  an  unredacted  letter  under  seal  precipitated 
motions  by  various  news  organizations  for  leave  to  intervene  and  to  seek 
unsealing of the unredacted letter.33 On Sept. 18, we ordered the parties to respond 
to those motions.34 On Sept. 27, the parties filed their responses.35 On Oct. 4, the 
Media Coalition filed a reply memorandum.36 On Oct. 10, we granted the motions 
to intervene and denied the motions to unseal. See Trump v. Deutsche Bank, No. 19‒
1540, 2019 WL 5075948 (2d Cir. Oct. 10, 2019). 
Also at oral argument, we asked the Committees whether their subpoenas 
were  in  compliance  with  26  U.S.C.  §  6103(f),  which  imposes  some  limits  on 
 
 Id., Dkt. No. 161 (Aug. 27, 2019). 
31 See Letter from Raphael A. Prober, counsel for Deutsche Bank, to Clerk of Court, Second 
Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 160 (Aug. 27, 2019). 
32 See Letter from James A. Murphy, counsel for Capital One, to Clerk of Court, Second 
Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 165 (Aug. 27, 2019). 
33 No. 19‒1540, Dkt. Nos. 168 (Sept. 11, 2019), 181 (Sept. 18, 2019). 
34
 Id., Dkt. No. 180 (Sept. 18, 2019). 
35
 Id., Dkt. Nos. 184, 186, 188, 190 (Sept. 27, 2019). 
36
 Id., Dkt. No. 193 (Oct. 4, 2019). 
30

35 
 

 disclosure  of  tax  returns.  The  Committees  partially  responded  and  offered  to 
submit a fuller explanation by letter. On August 27, the Committees submitted a 
letter  stating  that  the  application  of  section  6103  depends  on  how  the  Banks 
obtained the returns.37 On August 29, Appellants submitted a letter stating, among 
other things, that the Committees have no authority to request the tax returns.38  
Section 6103(a) of the Internal Revenue Code provides: “(a) General rule.—
Returns  and  return  information  shall  be  confidential  .  .  .  .”  Sections  6103(c)‒(o) 
provide  several  exceptions  to  the  general  requirement  of  confidentiality. 
Subsection  6103(f)(3)  makes  a  specific  exception  for  committees  of  Congress.  It 
provides: 
“(3)  Other  committees.—Pursuant  to  an  action  by,  and  upon 
written request by the chairman of, a committee of the Senate or the 
House  of  Representatives  (other  than  a  committee  specified  in 
paragraph  (1))  specially  authorized  to  inspect  any  return  or  return 
information  by  a  resolution  of  the  Senate  or  the  House  of 
Representatives . . . the Secretary shall furnish such committee, or a 
duly  authorized  and  designated  subcommittee  thereof,  sitting  in 
closed executive session, with any return or return information which 
such resolution authorizes the committee or subcommittee to inspect. 
Any resolution described in this paragraph shall specify the purpose 
for which the return or return information is to be furnished and that 

 
 See Letter from Douglas N. Letter, General Counsel, U.S. House of Representatives, to 
Clerk of Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 158 (Aug. 27, 2019). 
38 See Letter from Patrick Strawbridge, counsel for President Donald J. Trump, to Clerk of 
Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 166 (Aug. 29, 2019). 
37

36 
 

 such  information  cannot  reasonably  be  obtained  from  any  other 
source.” 
 
26 U.S.C. § 6103(f)(3).39 
Thus,  Congress  has  protected  the  confidentiality  of  income  tax  returns, 
subject to several exceptions, and specified how such returns may be obtained by 
a committee of Congress. 
Appellants contend that disclosure is prohibited (or, as they phrase it, that 
the  Committees  “have  no  jurisdiction  to  request  tax  returns”40)  because  the 
requirements of the subsection have not been met. They point out that the House 
has not passed a resolution specifically authorizing the Committees to inspect tax 
returns, specifying the purpose for which the returns are sought, or specifying that 
the  information  cannot  reasonably  be  obtained  from  other  sources.  They  also 
suggest that we need not resolve the issue now, but should leave it for resolution 
on remand. 
Because  the  Deutsche  Bank  Subpoenas  require  production  of  tax  returns 
and  the  motion  for  a  preliminary  injunction  to  prohibit  compliance  has  been 
 
 The committees specified in paragraph (1) of section 6103(f) are the House Committee 
on Ways and Means, the Senate Committee on Finance, and the Joint Committee on Taxation. 
§ 6103(f)(1).  The  Code  defines  “Secretary”  as  “the  Secretary  of  the  Treasury  or  his  delegate.” 
§ 7701(a)(11)(B).  
40 See Letter from Patrick Strawbridge, counsel for President Donald J. Trump, to Clerk of 
Court, Second Circuit Court of Appeals at 2, No. 19‒1540, Dkt. No. 166 (Aug. 29, 2019). 
39

37 
 

 denied by the District Court, the absence of a ruling on production of the returns 
risks  their  disclosure  to  the  Committees.  We  therefore  believe  that  some  ruling 
must be made. 
The Committees do not dispute that they have not met the requirements of 
section  6103(f),  but  they  contend  that  the  provision  does  not  apply  to  any  tax 
returns in the possession of Deutsche Bank unless the bank obtained them from 
the IRS. 
 

The  text  of  section  6103  does  not  unambiguously  resolve  the  dispute.  In 

addition to citing the requirements of section 6103(f), Appellants rely on section 
6103(a).  It  states  that  tax  returns  “shall  be  confidential,”  and  that  “except  as 
authorized  by  [the  Internal  Revenue  Code]”  no  person  within  three  specified 
categories “shall disclose any return . . . obtained by him . . . in connection with his 
service” within any of the three categories. These include employees of the United 
States,  employees  of  a  state  or  various  local  agencies,  and  those  who  obtained 
access to a return pursuant to various subsections of section 6103(a). § 6103(a)(1)‒
(3). 
 

If  the  introductory  clause  of  section  6103(a)  is  a  blanket  protection  of  the 

confidentiality  of  tax  returns,  then  it  prohibits  disclosure  of  the  returns  in  the 

38 
 

 possession of Deutsche Bank. But if that clause is to be read in conjunction with 
the rest of section 6103(a), then the clause means only that the returns are protected 
from  disclosure  by  anyone  within  the  three  categories,  and  it  does  not  prohibit 
disclosure in the pending appeal because Deutsche Bank is not within any of those 
categories. Arguably limiting the coverage of section 6103(a) is section 6103(b). It 
defines “return” “[f]or purposes of this section” as a return “which is filed with 
the  Secretary.”  §  6103(b)(1).  That  provision  could  mean  either  the  document  or 
digital file in the possession of the Secretary (including the IRS), which Deutsche 
Bank  does  not  have,  or  a  copy  of  a  paper  or  digitized  return  that  has  been 
submitted to the Secretary, which Deutsche Bank does have. 
 

Another provision of section 6103 also creates ambiguity as to its meaning. 

Section 6103(f) states that a congressional committee may obtain a tax return “from 
the Secretary” pursuant to a House resolution meeting specified requirements, as 
set forth above. This provision could mean either that the only way a committee 
may  obtain  a  tax  return  is  to  seek  it  from  the  Secretary  and  comply  with  the 
requirements  of  section  6103(f),  or  it  could mean that those  requirements  apply 
only when a committee seeks a return from the Secretary and do not apply when 
a committee seeks a return from anyone else, such as Deutsche Bank. 

39 
 

 Case law on these possible interpretations has evoked various rulings and 
statements. The Seventh Circuit has ruled that the introductory clause of section 
6103(a)  is  not  a  blanket  protection  of  confidentiality,  but  protects  only  against 
disclosure  by  those  described  in  subsections  6103(a)(1)‒(3).  Hrubec  v.  National 
Railroad  Passenger  Corp.,  49  F.3d  1269  (7th  Cir.  1995).  “The  ban  on  disclosure 
appears  in  the  last,  dangling,  unnumbered  portion  of  §  6103(a),  not  in  the 
introductory phrase, and the ban is linked to the scope of identified subsections.” 
Id.  at  1270–71.  Hrubec  found  no  violation  of  section  6103  by  Amtrak  employees 
who  obtained  copies  of  other  employees’  tax returns  from the  IRS,  but  not  as a 
result of a request covered by any of the categories identified in section 6103(a).41 
The  Ninth  Circuit  has  also  given  a  narrow  interpretation  to  section  6103.  In 
Stokwitz v. United States, 831 F.2d 893 (9th Cir. 1987), it ruled that “Section 6103 
establishes  a  comprehensive  scheme  for  controlling  the  release  by  the  IRS  of 
information  received  from  taxpayers  to  discrete  identified  parties.”  Id.  at  895 
(emphasis in original); accord Lomont v. O’Neill, 285 F.3d 9, 14‒15 (D.C. Cir. 2002); 
Baskin v. United States, 135 F.3d 338, 342 (5th Cir. 1998); Ryan v. United States, 74 
F.3d 1161, 1163 (11th Cir. 1996). Stokwitz found no violation of section 6103 where 
 
  The  returns  had  been  obtained  by  someone’s  forgery  of  an  application  for  them.  See 
Hrubec v. National Railroad Passenger Corp., 778 F. Supp. 1431, 1433 (N.D. Ill. 1991). 
41

40 
 

 employees of the United States Navy seized from a taxpayer’s files copies of tax 
returns, even though the employees were covered by subsection 6103(a)(1). The 
Court relied on the definition of “tax return” in section 6103(b), see id. at 895–96 
(“[T]he  statutory  definitions  of  ‘return’  and  ‘return  information’  to  which  the 
entire statute relates, confine the statute’s coverage to information that is passed 
through  the  IRS.”),  and  noted  that implementing “Treasury  regulations  .  .  .  are 
exclusively concerned with disclosure by the IRS,” id. at 896 (citing Treas. Regs. 
§§ 301.6103(a)‐1 to (p)(7)‐1 (1986)). 
Other courts have expressed different views. In National Treasury Employees 
Union v. Federal Labor Relations Authority, 791 F.2d 183 (D.C. Cir. 1986), the D.C. 
Circuit  referred  to  section  6103(a)  as  a  “general  rule  that  ‘returns  and  return 
information  shall  be  confidential.’”  Id.  at  183  (brackets  omitted)  (quoting 
§ 6103(a)). The Court’s main point, however, was that the disclosure, which had 
been made by IRS employees, had not been made in compliance with subsection 
6103(l)(4)(A), and even that point, as well as the “general rule” statement, were 
dicta because the Court’s holding was that the employees should not have been 
disciplined. 

41 
 

 A  district  court  in  our  Circuit  has  stated  that  a  board  licensing  plumbers 
violated  section  6103  by  making  disclosure  of  a  license  applicant’s  tax  forms  a 
condition of obtaining a license. See Russell v. Board of Plumbing Examiners, 74 F. 
Supp. 2d 339 (S.D.N.Y. 1999) (“The Board being unable to get the copies directly 
from the Treasury should not be permitted to do so indirectly by coercion . . . .”), 
aff’d, 1 F. App’x 38 (2d Cir. 2001). The District Court’s view, however, was at most 
an  alternate  holding  on  an  issue  that  the  Court  acknowledged  had  not  been 
briefed,  see  id.  at  348,  and  our  affirmance  in  a  non‐precedential  summary  order 
made  no  reference  to  the  issue,  which  had  not  been  asserted  as  a  ground  for 
review, see Br. & Reply Br. for Appellants, Russell v. Board of Plumbing Examiners, 1 
F. App’x 38 (2d Cir. 2001) (No. 99‐9532).  
We agree with the Seventh Circuit that section 6103(a) limits its prohibition 
against disclosure of tax returns to returns requested from the three categories of 
persons  identified  in  subsections  6103(a)(1)–(3).  There  remains  the  possibility, 
however,  that  subsection  6103(f)(3),  applicable  to  requests  for  tax  returns  by 
congressional  committees  other  than  those  concerned  explicitly  with  taxes, 
provides the exclusive means for such committees to obtain returns. The text of 
subsection  6103(f)(3)  refers  to  committee  requests  “to  the  Secretary.”  We  agree 

42 
 

 with the Ninth Circuit that the plain language of the provision reflects Congress’s 
purpose in enacting section 6103, which “was to curtail loose disclosure practices 
by the IRS.” Stokwitz, 831 F.2d at 894. Because there is no claim by Appellants that 
Deutsche Bank obtained from the IRS any returns requested by the Committees, 
neither  subsection  6103(f)(3),  nor  section  6103  as  a  whole,  precludes  their 
production to the Committees. 
Appellants also contend that production of tax returns is prohibited by the 
RFPA and the Gramm‐Leach‐Bliley Act, Pub. L. No. 106‐102, 113 Stat. 1338 (1999). 
As  we  have  ruled,  however,  RFPA  does  not  apply  to  Congress.  Gramm‐Leach‐
Bliley  is  also  no  bar  to  production  of  tax  returns  because  it  explicitly  permits 
disclosure of personal information “to comply with a . . . subpoena . . . by Federal 
. . . authorities.” 15 U.S.C. § 6802(e)(8). 
With  respect  to  tax  returns,  the  oral  argument  of  this  appeal  precipitated 
further procedural developments, detailed in Trump v. Deutsche Bank, No. 19‒1540, 
2019  WL  5075948  (2d  Cir.  Oct.  10,  2019)  (order  granting  news  organizations’ 
motions to intervene and denying their motions to unseal). Ultimately, Deutsche 

43 
 

 Bank informed us in an August 27, 2019, letter42 that it had two tax returns within 
the coverage of the Committees’ subpoenas and submitted the names of the two 
taxpayers under seal. 
If any tax returns in the possession of Deutsche Bank were those of the Lead 
Plaintiff, we would have to consider whether their production to the Committees 
might  encounter  the  objection  that  it  would  distract  the  Chief  Executive  in  the 
performance of official duties. That issue need not be resolved, however, because 
Deutsche Bank informed us, in its response to the motions of news organizations 
to  unseal  Deutsche  Bank’s  letter  of  August  27,  that  the  only  tax  returns  in  its 
possession within the coverage of the subpoenas are not those of the Lead Plaintiff. 
 

Disclosure of tax returns in the possession of Deutsche Bank in response to 

the Committees’ subpoenas will not violate section 6103, and the fact that, when 
requested by news organizations, we did not unseal the names of the taxpayers 
whose returns are in the possession of Deutsche Bank is not a reason to exclude 
those returns from Deutsche Bank’s compliance with the subpoenas. 

 
 See Letter from Letter from Raphael A. Prober to Clerk of Court, Second Circuit Court 
of  Appeals,  No.  19‒1540,  Dkt.  No.  161  (redacted  version)  (Aug.  27,  2019);  id.,  Dkt.  No.  165 
(unredacted version filed under seal) (Aug. 27, 2019). 
42

 

44 
 

  

C. Constitutional Claim 
Appellants’ constitutional claim does not assert any constitutionally based 

privilege that might protect their financial records from production by the Banks 
to the Committees, such as the privileges secured in the Bill of Rights. See Watkins, 
354 U.S. at 198 (recognizing “the restraints of the Bill of Rights upon congressional 
investigations”).  Instead,  Appellants  contend  that  the  Constitution  places  limits 
on the power of Congress to investigate, that the Committees’ subpoenas to the 
Banks  exceed  those  limits,  and  that  they  have  a  right  to  prevent  disclosure  of 
documents in response to subpoenas beyond Congress’s power of investigation. 
The subpoenas are surely broad in scope. Illustrating the scope, Appellants 
specifically  call  our  attention  to  the  following  requests  in  the  Committees’ 
subpoenas to Deutsche Bank for the following: 
“any  document  related  to  account  applications,  opening 
documents, KYC [know your customer], due diligence, and closing 
documents”; 
“any monthly or other periodic account statement”; 
“any  document  related  to  any  domestic  or  international 
transfer of funds in the amount of $10,000 or more”; 
“any summary or analysis of domestic or international account 
deposits, withdrawals, and transfers”; 
“any  document  related  to  monitoring  for,  identifying,  or 
evaluating possible suspicious activity”; 

45 
 

 “any document related to any investment, bond offering, line 
of credit, loan, mortgage, syndication, credit or loan restructuring, or 
any other credit arrangement.” 
 
Deutsche Bank Subpoenas ¶¶ 1(i)‒(vi), J. App’x 37‒38. 
 

The documents sought are those of the Lead Plaintiff and his three oldest 

children,  and  “members  of  their  immediate  family,”  defined  to  include  child, 
daughter‐in‐law, and son‐in‐law, among others, and a number of entities affiliated 
with  the  Lead  Plaintiff  and  the  Trump  Organization.  Id.  at  37  ¶  1,  47  ¶  5.  The 
documents  concern  financial  transactions  of  the  named  individuals  and  their 
affiliated entities. The time frame for which most of the documents are sought is 
July 19, 2016, to the present for the Capital One subpoena and January 1, 2010, to 
the present for the Deutsche Bank subpoenas, but there is no time limit for two 
categories  of  documents  sought  by  all  three  subpoenas.  See  id.  at  37,  intro.,  52, 
intro. These categories include documents related to account openings, the names 
of those with interests in identified accounts, and financial ties between the named 
individuals and entities and any foreign individual, entity, or government. See id. 
at 37 ¶ 1(i), 41‒42 ¶ 6(i), 52 ¶¶ 1(i), (ii).  
Constitutional  investigative  authority  of  Congress.  An  important  line  of 
Supreme Court decisions, usually tracing back to McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 

46 
 

 135 (1927), has recognized a broad power of Congress and its committees to obtain 
information in aid of its legislative authority under Article I of the Constitution. 
See Eastland v. United States Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 504 (1975); Barenblatt, 
360 U.S. at 111; Watkins, 354 U.S. at 187; Quinn, 349 U.S. at 160; Sinclair v. United 
States, 279 U.S. 263, 297 (1929), overruled on other grounds by United States v. Gaudin, 
515 U.S. 506, 519 (1995). “[T]he power of inquiry—with process to enforce it—is an 
essential and appropriate auxiliary to the legislative function.” McGrain, 273 U.S. 
at  174.  “The  scope  of  the  power  of  inquiry,  in  short,  is  as  penetrating  and  far‐
reaching as the potential power to enact and appropriate under the Constitution.” 
Barenblatt, 360 U.S. at 111. “[T]he power to investigate is inherent in the power to 
make laws because ‘a legislative body cannot legislate wisely or effectively in the 
absence of information respecting the conditions which the legislation is intended 
to affect or change.’” Eastland, 421 U.S. at 504 (brackets omitted) (quoting McGrain, 
273  U.S.  at  175).  “The  power  of  the  Congress  to  conduct  investigations  .  .  . 
encompasses inquiries concerning the administration of existing laws as well as 
proposed or possibly needed statutes.” Watkins, 354 U.S. at 187.43 

 
  Courts  have  recognized  an  additional,  though  less  clearly  delineated,  source  of 
Congress’s  investigative  authority,  namely,  Congress’s  “informing  function.”  The  Supreme 
Court has explained that although Congress cannot “expose for the sake of exposure,” it has the 
power “to inquire into and publicize corruption, maladministration or inefficiency in agencies of 
43

47 
 

 As the Committees recognize, however, Congress’s constitutional power to 
investigate is not unlimited. The Supreme Court has identified several limitations. 
One concerns intrusion into the authority of the other branches of the government. 
In  Kilbourn  v.  Thompson,  103  U.S.  168  (1880),  which  the  Supreme  Court  has 
identified as the first case in which the Court considered a challenge to “the use of 
compulsory  process  as  a  legislative  device,”  Watkins,  354  U.S.  at  193,  the  Court 
ruled  that  Congress’s  power  to  compel  testimony  was  unconstitutionally  used 
because the House of Representatives had “assumed a power which could only be 
properly exercised by another branch of the government,” in that case, the Judicial 
Branch, Kilbourn, 103 U.S. at 192.44 
In  Quinn,  the  Supreme  Court  identified  other  limits.  The  power  to 
investigate “must not be confused with any of the powers of law enforcement.” 

 
the  Government”  in  order  to  inform  the  public  “concerning  the  workings  of  its  government.” 
Watkins, 354 U.S. at 200 & n.33; see Rumely, 345 U.S. at 43 (“‘It is the proper duty of a representative 
body to look diligently into every affair of government and to talk much about what it sees. . . . 
The  informing  function  of  Congress  should  be  preferred  even  to  its  legislative  function.’”) 
(quoting Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics 303 (1913)). We 
need not consider this potential source of investigative authority because we conclude that the 
Committees issued the subpoenas to advance valid legislative purposes. 
44 Kilbourn had been imprisoned by the sergeant‐at‐arms of the House of Representatives 
for contempt by refusing to respond to a House committee’s inquiries concerning matters that 
were  then  pending  in  a  federal  bankruptcy  court.  As  the  Supreme  Court  later  explained  in 
McGrain, the bankruptcy was a matter “in respect to which no valid legislation could be had” 
because the case was “still pending in the bankruptcy court” and “the United States and other 
creditors were free to press their claims in that proceeding.” 273 U.S. at 171. 
48 
 

 349 U.S. at 161. “Nor does it extend to an area in which Congress is forbidden to 
legislate.” Id. “Still further limitations on the power to investigate are found in the 
specific individual guarantees of the Bill of Rights . . . .” Id. And, most pertinent to 
the  pending  appeal,  the  power  to  investigate  “cannot  be  used  to  inquire  into 
private affairs unrelated to a valid legislative purpose.” Id. 
The  principal  argument  of  Appellants  is  that  compliance  with  the 
Committees’ subpoenas should be preliminarily enjoined because the subpoenas 
seek  information  concerning  their  private  affairs.  Unquestionably,  disclosure  of 
the  financial  records  sought  by  the  Committees  will  subject  Appellants’  private 
business affairs to the Committees’ scrutiny. However, inquiry into private affairs 
is not always beyond the investigative power of Congress. In Quinn, the Court was 
careful to state that the power to investigate “cannot be used to inquire into private 
affairs unrelated to a valid legislative purpose.” Id. (emphasis added). In Barenblatt, 
the  Court  stated  a  similar  qualification:  “Congress  may  not  constitutionally 
require an individual to disclose . . . private affairs except in relation to [a valid 
legislative] purpose.” 360 U.S. at 127. 
So,  although  the  Court  had  made  clear  before  Barenblatt  that  there  is  “no 
congressional power to expose for the sake of exposure,” Watkins, 354 U.S. at 200, 

49 
 

 it has also stated that inquiry into private affairs is permitted as long as the inquiry 
is related “to a valid legislative purpose,” Quinn, 349 U.S. at 161; see Barenblatt, 360 
U.S. at 127. This potential tension between a permissible legislative purpose and 
an  impermissible  inquiry  for  the  sake  of  exposure  requires  consideration  of  the 
role of motive and purpose in assessing the validity of a congressional inquiry. 
The  Supreme  Court  has  spoken  clearly  as  to  motive  with  respect  to  a 
congressional  inquiry.  Referring  to  congressional  committee  members 
questioning a witness, the Court said, “[T]heir motives alone would not vitiate an 
investigation which had been instituted by a House of Congress if that assembly’s 
legislative purpose is being served.” Watkins, 354 U.S. at 200 (emphasis added).45 

 
 Watkins cites, 354 U.S. at 200 n.34, among other cases, Eisler v. United States, 170 F.2d 273 
(D.C. Cir. 1948), in which the D.C. Circuit stated, “[D]efense counsel sought to introduce evidence 
to show that the Committee’s real purpose in summoning appellant was to harass and punish 
him for his political beliefs and that the Committee acted for ulterior motives not within the scope 
of  its  or  Congress’  powers.  The  lower  court  properly  refused  to  admit  such  evidence,  on  the 
ground  that  the  court  had  no  authority  to  scrutinize  the  motives  of  Congress  or  one  of  its 
committees.” Id. at 278–79 (quotation marks and ellipsis omitted). 
In Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951), the Supreme Court provided this caution to 
courts asked to consider legislators’ motives: “In times of political passion, dishonest or vindictive 
motives are readily attributed to legislative conduct and as readily believed. Courts are not the 
place  for  such  controversies.  Self‐discipline  and  the  voters  must  be  the  ultimate  reliance  for 
discouraging or correcting such abuses. The courts should not go beyond the narrow confines of 
determining  that  a  committee’s  inquiry  may  fairly  be  deemed  within  its  province.”  Id.  at  378 
(footnote omitted). 
 
45

50 
 

 More  than  50  years  ago,  the  Supreme  Court  candidly  recognized  the 
difficulty a court faces in considering how a legislative purpose is to be assessed 
when a privacy interest is asserted to prevent a legislative inquiry: 
“Accommodation  of  the  congressional  need  for  particular 
information with the individual and personal interest in privacy is an 
arduous and delicate task for any court. We do not underestimate the 
difficulties that would attend such an undertaking.” 
 
Id. at 198. 
Requirement  of  identifying  legislative  purpose.  The  first  task  for  courts 
undertaking this “accommodation” is identification of the legislative purpose to 
which a congressional investigation is asserted to be related. 
“It  is  manifest  that  despite  the  adverse  effects  which  follow  upon 
compelled  disclosure  of  private  matters,  not  all  such  inquiries  are 
barred. Kilbourn v. Thompson teaches that such an investigation into 
individual affairs is invalid if unrelated to any legislative purpose.” 
 
Id.  Watkins  provided  further  guidance  as  to  how  that  inquiry  as  to  legislative 
purpose should at least begin: 
“An  essential  premise  in  this  situation  is  that  the  House  or 
Senate shall have instructed the committee members on what they are 
to do with the power delegated to them. It is the responsibility of the 
Congress, in  the  first  instance,  to  insure that  compulsory  process  is 
used only in furtherance of a legislative purpose. That requires that 
the instructions to an investigating committee spell out that group’s 
jurisdiction  and  purpose  with  sufficient  particularity.  Those 

51 
 

 instructions  are  embodied  in  the  authorizing  resolution.  That 
document is the committee’s charter.” 
 
Id. at 201. 
 

It is not clear whether this passage can be satisfied only by the instruction 

that the House gives to a committee pursuant to a House rule defining a standing 
committee’s  continuing  jurisdiction,  or  whether  a  specific  “authorizing 
resolution”  is  required  for  a  committee  to  undertake  an  investigation  on  a 
particular  subject  within  its  jurisdiction.  During  an  argument  on  July  12  of  this 
year in the Court of Appeals for the District of Columbia Circuit in Trump v. Mazars 
USA, LLP, 940 F.3d 710 (D.C. Cir.), reh’g en banc denied, 941 F.3d 1180 (D.C. Cir.), 
mandate  stayed,  No.  19A545,  2019  WL  6328115  (U.S.  Nov.  25,  2019)  (“Trump  v. 
Mazars”), a challenge to a subpoena issued by the House Committee on Oversight 
and  Reform,46  the  Mazars  appellants,  many  of  whom  are  Appellants  here, 
contended  that  a  clear  statement  from  the  House  authorizing  a  standing 

 
  The  subpoena  challenged  in  Mazars  seeks  four  categories  of  documents  somewhat 
different from those sought by the subpoenas challenged on this appeal, and seeks the documents 
for purposes significantly different from the Committees’ purposes, as we point out infra. The 
categories  are:  various  financial  statements  and  reports  compiled  by  Mazars  USA,  LLP, 
engagement agreements for preparation of such statements and reports, supporting documents 
used  in  the  preparation  of  such  statements  and  reports,  and  memoranda,  notes,  and 
communication related to the compilation and auditing of such statements and reports. See Decl. 
of William S. Consovoy, Ex. A at 3, Trump v. Committee on Oversight and Reform of the United States 
House of Representatives, 380 F. Supp. 3d 76 (D.D.C. 2019) (No. 19‐cv‐01136 (APM)), ECF No. 9‐2, 
aff’d, Trump v. Mazars USA, LLP, 940 F.3d 710 (D.C. Cir. 2019). 
46

52 
 

 committee  to  investigate  not  just  a  particular  subject  but  the  particular  subpoena 
being challenged was required, at least where the subpoena seeks papers of the 
President. See Oral Arg. at 8:35, 1:32:15, 2:03:15, Trump v. Mazars USA, LLP, No. 19‐
5142 (D.C. Cir. July 12, 2019).47 
Apparently responding to that contention, the House of Representatives on 
July 24 adopted a resolution that includes the following language: 
“Resolved,  That  the  House  of  Representatives  ratifies  and 
affirms all current and future investigations, as well as all subpoenas 
previously  issued  or  to  be  issued  in  the  future,  by  any  standing  or 
permanent select committee of the House, pursuant to its jurisdiction 
as established by the Constitution of the United States and rules X and 
XI of the Rules of the House of Representatives, concerning or issued 
directly or indirectly to— 
 
(1) the President in his personal or official capacity; 
 
(2) his  immediate  family,  business  entities,  or 
organizations; 
 
. . . 
 
(9) any  third  party  seeking  information  involving, 
referring,  or  related  to  any  individual  or  entity  described  in 
paragraphs (1) through (7).” 
 
H.R. Res. 507, 116th Cong. (2019); see H.R. Res. 509, 116th Cong. § 3 (2019) (“House 
Resolution 507 is hereby adopted.”).48 On July 26, the Committees informed us of 
 
 Appellants have not made that “clear statement” argument in their briefs in this case. 
48 H.R. Res. 507 disclaims the need for its adoption, stating: 
 
              “Whereas  the  validity  of  some  of  [the  pending]  investigations  and  subpoenas 
[relating to the President] has been incorrectly challenged in Federal court 
on the grounds that the investigations and subpoenas were not authorized 
47

53 
 

 this resolution.49  
 

On July 31, counsel for the Mazars appellants made two related arguments 

to the D.C. Circuit rejecting the significance of Resolution 507.50 First, he read the 
passage from Watkins, quoted above, to mean that only the House Rules initially 
outlining a committee’s jurisdiction can provide a valid source of authority for a 
legislative investigation. Second, he contended that two decisions, United States v. 
Rumely, 345 U.S. 41 (1953), and Shelton v. United States, 327 F.2d 601 (D.C. Cir. 1963), 
establish that Resolution 507 came “too late.” On August 1, counsel for Appellants 
in our appeal made the same arguments to our Court.51 

 
by  the  full  House  and  lacked  a  ‘clear  statement’  of  intent  to  include  the 
President, which the President’s personal attorneys have argued in Federal 
court is necessary before the committees may seek information related to the 
President; and 
“Whereas while these arguments are plainly incorrect as a matter of law, it is 
nevertheless in the interest of the institution of the House of Representatives 
to  avoid  any  doubt  on  this  matter  and  to  unequivocally  reject  these 
challenges presented in ongoing or future litigation.” 
 
H.R. Res. 507. 
49 See Letter from Douglas N. Letter, General Counsel, U.S. House of Representatives, to 
Clerk of Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 106 (July 26, 2019). 
50 See Letter from William S. Consovoy, counsel for President Donald J. Trump, to Mark 
Langer, Clerk of Court, D.C. Circuit Court of Appeals, Trump v. Mazars USA, LLP, No. 19‒5142, 
Doc. No. 1799866 (D.C. Cir. July 31, 2019). 
51 See Letter from Patrick Strawbridge, counsel for President Donald J. Trump, to Clerk of 
Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 112 (Aug. 1, 2019). 
On August 6, the United States filed in the Mazars appeal an amicus curiae brief, making 
additional arguments concerning the alleged deficiency of Resolution 507. We need not set forth 
those  arguments  because  on  August  19  the  United  States  filed  an  amicus  curiae  brief  in  the 
54 
 

  

Although  we  agree  that  there  must  be  sufficient  evidence  of  legislative 

authorization  and  purposes  to  enable  meaningful  judicial  review,  Appellants’ 
arguments  that  seek  to  limit  evidence  we  may  consider  are  not  persuasive. 
Although Watkins examined the authorizing resolutions of the committee whose 
authority to compel answers to its inquiry was being challenged, see 354 U.S. at 
201–02 & nn. 35–36, the Supreme Court’s opinion reveals that these resolutions are 
not  the  only  sources  to  be  considered  in  determining  whether  a  committee’s 
investigation has been validly authorized. As the Court noted, “There are several 
sources that can outline the ‘question under inquiry.’” Id. at 209. Among these, the 
Court  mentioned  “the  remarks  of  the  [committee]  chairman  or  members  of  the 
committee,  or  even  the  nature  of  the  proceedings  themselves.”  Id.  Indeed,  the 
Court considered the opening statement of the chairman of the committee before 
whom the defendant in a criminal contempt proceeding had refused to answer, see 
id. at 209–10, although finding the statement impermissibly vague, see id. at 210; 
see also Shelton v. United States, 404 F.2d 1292, 1297 (D.C. Cir. 1968) (statements of 
committee  members  relevant  to  identification  of  purposes  of  congressional 
investigations). 
 
pending  appeal,  making  additional  arguments  concerning  Resolution  507  as  it  relates  to  the 
subpoenas in the pending litigation. We consider those arguments infra. 
55 
 

  

Rumely does not confine the search for authorization of a valid legislative 

purpose to a committee’s jurisdictional resolution. The Court concluded that the 
witness’s “duty to answer must be judged as of the time of his refusal.” Rumely, 
345  U.S.  at  48.  Because  we  regard  the  time  of  the  Banks’  compliance  with  the 
subpoenas  challenged  in  this  case as  the  equivalent  of  the  time  of  the  witness’s 
refusal in Rumely, that decision is no bar to examining legislative materials existing 
before such compliance. 
 

Furthermore,  the  Court’s  point  in  Rumely  was  that  the  scope  of  the 

resolution  authorizing  the  committee’s  investigation  could  not  “be  enlarged  by 
subsequent action of Congress.” 345 U.S. at 48. In the pending case, the issue with 
respect  to  House  Resolution  507  is  whether  this  Court,  in  ascertaining  House 
authorization of the Committees’ investigations, can consider evidence that comes 
after  the  issuance  of  the  subpoenas.  Including  House  Resolution  507  in  our 
consideration  results  in  no  unfairness  to  the  Banks,  which  have  not  refused  to 
produce  the  information  requested.  Moreover,  House  Resolution  507  does  not 
suffer from the same “infirmity of post litem motam, self‐serving declarations” that 
tainted the post hoc debate in Rumely, 345 U.S. at 48, because the resolution does 
not purport to alter either the interpretation of the Committees’ jurisdiction or the 

56 
 

 stated  purposes  of  the  Committees’  investigations  that  existed  at  the  time  the 
subpoenas were issued. Rather, the resolution was passed to eliminate any doubt 
regarding the support of the House for the Committees’ investigations. 
 

The D.C. Circuit’s decision in Shelton states that the time a contempt witness 

is entitled to know the purpose of a challenged legislative inquiry is “before the 
subpoena  issued.”  327  F.2d  at  607.  Preliminarily,  we  note  that  this  assertion  is 
dictum;  the  holding  is  that  the  committee’s  subpoena  was  invalid  because  of 
procedural  irregularity  in  its  issuance.52  See  id.  More  important,  that  dictum 
conflicts with what the Supreme Court said in Watkins. The Court there made clear 
that  to  satisfy  the  due  process  objection  arising  from  a  contempt  imposed  for 
refusing to answer a committee’s question insufficiently shown to be related to a 
valid legislative purpose, the purpose could be identified as late as immediately 
before the witness was required to answer. “Unless the subject matter has been 
made to appear with undisputable clarity, it is the duty of the investigative body, 
upon objection of the witness on grounds of pertinency, to state for the record the 

 
  The  D.C.  Circuit  explained  that  the  relevant  Senate  resolution  “imposes  on  the 
Subcommittee  itself”  the  “function  of  calling  witnesses,”  and  that  “the  whole  function  of 
determining who the witnesses would be was de facto delegated to the Subcommittee counsel.” 
Shelton, 327 F.2d at 606. 
52

57 
 

 subject  under  inquiry  at  that  time  and  the  manner  in  which  the  propounded 
questions are pertinent thereto.” Watkins, 354 U.S. at 214–15. 
 

We therefore do not confine our search for the Committees’ purposes to the 

House Rules alone, nor do we exclude Resolution 507 from our inquiry. 
 

Identifying  the  Committees’  legislative  purpose.  We  next  consider  the 

“legislative  purpose”  to  which  the  Committees  assert  their  investigations  are 
“related”  and  “the  weight  to  be  ascribed  to[]  the  interest  of  the  Congress  in 
demanding disclosures” in order to determine whether “a public need” for such 
investigation “overbalances any private rights affected.” Id. at 198. 
 

Our consideration begins with the Constitution, which assigns to each house 

of Congress authority to “determine the Rules of its Proceedings.” U.S. Const. art. 
I, § 5, cl. 2. In 2019, Congress adopted the Rules of the House of Representatives. 
See H.R. Res. 6, 116th Cong. (2019); Rules of the House of Representatives, 116th 
Cong. (prepared by Karen L. Haas, Clerk of the House of Representatives, Jan. 11, 
2019) (hereinafter “H. Rules”). House Rule X establishes the standing committees 
of  the  House,  including  the  Financial  Services  Committee  and  the  Permanent 
Select Committee on Intelligence. See H. Rules X(2)(h), X(11). Rule X assigns to the 
Financial  Services  Committee  jurisdiction  over  bills  concerning,  among  other 

58 
 

 things,  banks  and  banking,  international  finance,  and  money  and  credit,  see  H. 
Rule  X (1)(h)(1),  (h)(5),  (h)(7),  and  assigns  to  the  Intelligence  Committee 
jurisdiction  over  bills  concerning,  among  other  things,  the  Nation’s  intelligence 
agencies  and  their  intelligence  and  intelligence‐related  activities,  see  H.  Rule 
X(11)(b)(1)(A), (B). 
 

Rule  X  also  assigns  to  all  of  the  standing  committees  “general  oversight 

responsibilities . . . to assist the House in its analysis, appraisal, and evaluation of 
(A) the application, administration, execution, and effectiveness of Federal laws; 
and  (B)  conditions  and  circumstances  that  may  indicate  the  necessity  or 
desirability  of  enacting  new  or  additional  legislation.”  H.  Rule  X(2)(a)(1).  In 
addition,  Rule  X  assigns  to  the  Intelligence  Committee  “[s]pecial  oversight 
functions”  to  “review  and  study  on  a  continuing  basis  laws,  programs,  and 
activities of the intelligence community.” H. Rule X(3)(m). 

 

House Rule  XI  provides: “Each  committee  may  conduct at any  time  such 

investigations and studies as it considers necessary or appropriate in the exercise 
of its responsibilities under [R]ule X.” H. Rule XI(1)(b)(1). Rule XI also provides: 
“For the purpose of carrying out any of its functions and duties under 
this rule and [R]ule X . . . a committee or subcommittee is authorized 
. . . to require, by subpoena . . . the production of such . . . records . . . 
as it considers necessary.” 
59 
 

  
H. Rule XI(2)(m)(1)(B). 
 

On  March  13,  2019,  the  House  of  Representatives  adopted  a  resolution 

stating, among other things, that the House “supports efforts to close loopholes 
that allow corruption, terrorism, and money laundering to infiltrate our country’s 
financial system.” H.R. Res. 206, 116th Cong. (Mar. 13, 2019). 
 

On April 12, 2019, the House Committee on Oversight and Reform issued a 

report  summarizing  the  subjects  that  several  committees  planned  to  investigate 
during the 116th Congress. See H.R. Rep. No. 116‐40 (2019). Because the date of 
this report is one day after issuance of the subpoenas challenged in this case, we 
note  that  the  text  of  the  report  makes  clear  that  the  plans  submitted  by  the 
committees had been received prior to the date the report was issued.53 
The  plan  submitted  by  the  Financial  Services  Committee  includes  as  its 
purposes: “examining financial regulators’ supervision of the banking, thrift and 
credit union industries for safety and soundness and compliance with laws and 

 
 The report explains that under House Rule X, the Oversight Committee “is to review 
the various plans and, in consultation with the Speaker, the Majority Leader, and the Minority 
Leader, report to the House the oversight plans along with any recommendations that the House 
leadership and the Committee may have to ensure effective coordination. Pursuant to this rule, 
the  Committee  on  Oversight  and  Reform  has  reviewed  and  consulted  with  House  leadership 
about the oversight plans of the standing House committees for the 116th Congress.” H.R. Rep. 
No. 116‐40 at 2. 
53

60 
 

 regulations,” id. at 78; “the implementation, effectiveness, and enforcement of anti‐
money laundering/counter‐financing of terrorism laws and regulations,” id. at 84 
(abbreviation omitted); and “the risks of money laundering and terrorist financing 
in the real estate market,” id. at 85. 
The  Chair  of  the  Financial  Services  Committee,  Representative  Maxine 
Waters, has identified a principal purpose of that committee’s investigation. “The 
movement of illicit funds throughout the global financial system raises numerous 
questions  regarding  the  actors  who  are  involved  in  these  money  laundering 
schemes and where the money is going.” 165 Cong. Rec. H2697, H2698 (daily ed. 
Mar. 13, 2019) (statement of Rep. Waters in support of H.R. Res. 206). Linking the 
Committee’s  inquiries  to  Appellants,  she  explained  that  her  concerns  are 
“precisely why the Financial Services Committee is investigating the questionable 
financing provided to President Trump and [t]he Trump Organization by banks 
like Deutsche Bank to finance its real estate properties.” Id. In her statement, Rep. 
Waters  noted  that  Deutsche  Bank  was  fined  for  its  role  in  a  $10  billion  money‐
laundering  scheme,  165  Cong.  Rec.  at  H2698,  and  the  Committees  note  in  their 
brief, Br. for Intervenors at 11, that Capital One agreed to pay a fine of $100 million 
for  failing  to  correct  deficiencies  in  its  Bank  Secrecy  Act  and  anti‐money‐

61 
 

 laundering programs, see Capital One, N.A., Enforcement Action No. 2018‐080, 2018 
WL 5384428, at *1‒2 (O.C.C. Oct. 23, 2018). 

 

The Financial Services Committee has held hearings on these matters,54 and 

considered bills to combat financial crimes, such as money laundering.55 
 

The Chair of the Intelligence Committee has identified several purposes of 

that  committee’s  investigation.  The  committee  is  investigating  “[t]he  scope  and 
scale  of  the  Russian  government’s  operations  to  influence  the  U.S.  political 
process”;  “[t]he  extent  of  any  links  and/or  coordination  between  the  Russian 
government,  or  related  foreign  actors,  and  individuals  associated  with  Donald 
Trump’s campaign, transition, administration, or business interests, in furtherance 
of the Russian government’s interests”; “[w]hether any foreign actor has sought to 
compromise  or  holds  leverage,  financial  or  otherwise,  over  Donald  Trump,  his 
family,  his  business,  or  his  associates”;  and  “[w]hether  President  Trump,  his 

 
 Implementation of FinCEN’s Customer Due Diligence Rule—Regulator Perspective: Hearing 
Before the Subcomm. on Terrorism & Illicit Finance of the H. Comm. on Financial Services, 115th Cong. 
(2018);  Examining  the  BSA/AML  Regulatory  Compliance  Regime:  Hearing  Before  the  Subcomm.  on 
Financial Institutions & Consumer Credit of the H. Comm. on Financial Services, 115th Cong. (2017).  
55 See Corporate Transparency Act of 2019, H.R. 2513, 116th Cong. (bill to reform corporate 
beneficial ownership disclosures and increase transparency); COUNTER Act of 2019, H.R. 2514, 
116th Cong. (bill to strengthen the Bank Secrecy Act and anti‐money‐laundering laws); Vladimir 
Putin  Transparency  Act,  H.R.  1404,  116th  Cong.  (as  passed  by  House,  Mar.  12,  2019)  (bill  to 
require Executive Branch agencies to submit assessment to Congress regarding financial holdings 
of Russian President Vladimir Putin and top Kremlin‐connected oligarchs).  
54

62 
 

 family, or his associates are or were at any time at heightened risk of, or vulnerable 
to, foreign exploitation, inducement, manipulation, pressure, or coercion.” Press 
Release,  House  Permanent  Select  Committee  on  Intelligence,  Chairman  Schiff 
Statement on House Intelligence Committee Investigation (Feb. 6, 2019).56 
 

Linking  these  investigations  to  Appellants,  the  Committees  cite  public 

reports  indicating  that  Deutsche  Bank  has  extended  loans  to  the  Lead  Plaintiff 
totaling more than $2 billion57 and that his 2017 financial disclosure report showed 
a liability of at least $130 million to Deutsche Bank.58 At oral argument, counsel for 
the Committees represented, without contradiction by Appellants, that Deutsche 
Bank is the only bank willing to lend to the Lead Plaintiff. See Oral Arg. Tr. at p. 
36, ll. 5‒18. 
 

On this appeal, the Committees contend that the Intelligence Committee’s 

investigations  “will  inform  numerous  legislative  proposals  to  protect  the  U.S. 

 
 https://intelligence.house.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=447. 
57 David Enrich, Deutsche Bank and Trump: $2 Billion in Loans and a Wary Board, N.Y. Times, 
Mar. 
18, 
2019, 
https://www.nytimes.com/2019/03/18/business/deutsche‐bank‐donald‐
trump/html. 
58  Donald  J.  Trump,  President,  Executive  Branch  Personnel  Public  Financial  Disclosure 
Report for 2017 (Office of Government Ethics Form 278e) at 45 (May 15, 2018). 
56

63 
 

 political  process  from  the  threat  of  foreign  influence  and  strengthen  national 
security.” Br. for Committees at 18.59 
All  of  the  foregoing  fully  identifies  “the  interest[s]  of  the  Congress  in 
demanding  disclosures,”  as  Watkins  requires.  354  U.S.  at  198.  The  Committees’ 
interests  concern  national  security  and  the  integrity  of  elections,  and,  more 
specifically, 

enforcement  of 

anti‐money‐laundering/counter‐financing 

of 

terrorism laws, terrorist financing, the movement of illicit funds through the global 
financial  system  including  the  real  estate  market,  the  scope  of  the  Russian 
government’s operations to influence the U.S. political process, and whether the 
Lead Plaintiff was vulnerable to foreign exploitation. Watkins also requires that a 
legislative  inquiry  must  in  fact  be  related  to  a  legislative  purpose.60  See  id.  The 
Committees have fully satisfied the requirements of Watkins. 

 
  The  Committees  cite  as  examples  the  following  bills:  Duty  to  Report  Act,  H.R.  2424, 
116th  Cong.  (2019)  (bill  to  require  campaign  officials  to  notify  law  enforcement  if  offered 
assistance by foreign nationals and to report all meetings with foreign agents); KREMLIN Act, 
H.R. 1617, 116th Cong. (as passed by House, Mar. 12, 2019) (bill to require Director of National 
Intelligence  to  submit  to  Congress  intelligence  assessments  of  Russian  intentions  relating  to 
North  Atlantic  Treaty  Organization  and  Western  allies);  Strengthening  Elections  Through 
Intelligence Act, H.R. 1474, 116th Cong. (2019) (bill to require an intelligence threat assessment 
prior to every federal general election); For the People Act of 2019, H.R. 1, 116th Cong. (as passed 
by House, Mar. 8, 2019) (bill to improve election security and oversight and provide for national 
strategy and enforcement to combat foreign interference). 
60 The Court had previously said in Quinn that the power to investigate “cannot be used 
to  inquire  into  private  affairs  unrelated  to  a  valid  legislative  purpose.”  349  U.S.  at  161  (emphasis 
added). 
59

64 
 

 We  conclude  our  consideration  of  the  Committees’  identification  of  valid 
legislative  purposes  by  noting  the  significantly  different  purposes  that  were 
identified  by  the  House  Committee  on  Oversight  and  Reform  in  the  Trump  v. 
Mazars case in the District of Columbia,61 to which we previously alluded.62 The 
four subject matters being investigated by that committee, set out in the margin,63 
all  explicitly  concerned  whether  the  President  was  in  compliance  with  legal 

 
61

 After the D.C. Circuit’s decision in Mazars, Appellants and the Committees sent letters 

to this Court, reporting and commenting on that decision. See Letter from Patrick Strawbridge, 
counsel for President Donald J. Trump, to Clerk of Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 
19‒1540, Dkt. No. 202 (Oct. 14, 2019); Letter from Douglas N. Letter, General Counsel, U.S. House 
of Representatives, to Clerk of Court, Second Circuit Court of Appeals, No. 19‒1540, Dkt. No. 201 
(Oct. 11, 2019). In view of the D.C. Circuit’s ruling affirming the denial of an injunction to prohibit 
compliance  with  the  subpoena  there  challenged,  Appellants’  letter  stating  that  “the  Mazars 
majority agreed that the subpoenas here are unconstitutional” presses the limits of advocacy. The 
Committees’ letter states, “This Court should join the D.C. Circuit in upholding the validity of 
the subpoenas at issue here.” 
62 See footnote 46, p. 52. 
63 As stated by Chairman Cummings: 
  
“The Committee has full authority to investigate [1] whether the President 
may have engaged in illegal conduct before and during his tenure in office, 
[2] to determine whether he has undisclosed conflicts of interest that may 
impair his ability to make impartial policy decisions, [3] to assess whether 
he is complying with the Emoluments Clauses of the Constitution, and [4] 
to review whether he has accurately reported his finances to the Office of 
Government Ethics and other federal entities. The Committee’s interest in 
these matters informs its review of multiple laws and legislative proposals 
under  our  jurisdiction,  and  to  suggest  otherwise  is  both  inaccurate  and 
contrary to the core mission of the Committee to serve as an independent 
check on the Executive Branch.” 
 
Memorandum from Elijah E. Cummings, Chairman, House Comm. on Oversight & Reform, to 
Members of the Comm. on Oversight & Reform 4 (Apr. 12, 2019). 
65 
 

 requirements.  Nevertheless,  Judge  Tatel’s  opinion  for  the  Mazars  majority 
concluded  that  the  Oversight  Committee,  in  issuing  the  challenged  subpoena, 
“was  engaged  in  a  ‘legitimate  legislative  investigation,’  rather  than  an 
impermissible  law‐enforcement  inquiry.”  Mazars,  940  F.3d  at  732  (quoting 
Hutcheson v. United States, 369 U.S. 599, 618 (1962)) (citation omitted). On the other 
hand, Judge Rao’s dissent contended that because the Oversight Committee was 
investigating whether the President violated various laws, its “investigations may 
be pursued exclusively through impeachment.”64 Id. at 751. 
In  the  pending  appeal,  the  Committees  are  not  investigating  whether  the 
Lead Plaintiff has violated any law. To the extent that the Committees are looking 
into unlawful activity such as money laundering, their focus is not on any alleged 
misconduct of the Lead Plaintiff (they have made no allegation of his misconduct); 
instead, it is on the existence of such activity in the banking industry, the adequacy 
of regulation by relevant agencies, and the need for legislation. 
Whether legislative purpose “overbalances” private rights. The Supreme Court 
can  be  understood  in  Watkins  to  have  set  out  a  second  requirement  for  courts 
considering challenges to legislative inquiries. 
 
 We note that neither the principal nor the reply brief of Appellants mentions the word 
“impeachment.” 
64

66 
 

 “The critical element is the existence of, and the weight to be ascribed 
to,  the  interest  of  the  Congress  in  demanding  disclosures  from  an 
unwilling  witness.  We  cannot  simply  assume,  however,  that  every 
congressional investigation is justified by a public need that overbalances 
any  private  rights  affected.  To  do  so  would  be  to  abdicate  the 
responsibility placed by the Constitution upon the judiciary to insure 
that  the  Congress  does  not  unjustifiably  encroach  upon  an 
individual’s right to privacy . . . .” 
 
354 U.S. at 198–99 (emphasis added). 
When  the  Court  said  that  it  “cannot  simply  assume,  however,  that  every 
congressional  investigation  is  justified  by  a  public  need  that  overbalances  any 
private  rights  affected,”  id.  at  198,  the  inference  is  available  that  courts  are  to 
determine  whether  the  importance  of  the  legislative  interest  outweighs  an 
individual’s privacy interests. 
 

Three considerations diminish the force of this possible inference. First, we 

should  be  hesitant  to  conclude  that  the  Supreme  Court,  always  sensitive  to 
separation‐of‐powers concerns, would want courts to make this sort of balancing 
determination,  the  outcome  of  which  might  impede  the  Legislative  Branch  in 
pursuing  its  valid  legislative  purposes.  Second,  the  Court  might  simply  have 
meant that courts should not “assume” the existence of a legislative purpose, but 
that  the  judicial  task  is  at  an  end  once  courts  find  in  congressional  materials 
sufficient  identification  of  the  valid  legislative  purposes  that  Congress  or  a 
67 
 

 committee is pursuing. Third, the Court later cautioned that “courts should not go 
beyond the narrow confines of determining that a committee’s inquiry may fairly 
be  deemed  within  its  province.”  Eastland,  421  U.S.  at  506  (quotation  marks 
omitted). On the other hand, it is not likely that the Court would have described 
such a minimalist approach as “an arduous and delicate task.” Watkins, 354 U.S. at 
198. 
 

Encountering this uncertainty as to the task that Watkins has required courts 

to undertake, we will assume, for the argument, that we should make at least some 
inquiry  as  to  whether  the  “public  need”  to  investigate  for  the  valid  legislative 
purposes  we  have  identified  “overbalances  any  private  rights  affected.”  That 
balancing is similar to the comparison of hardships we make in Part IV, one of the 
factors relevant to two of the preliminary injunction standards. 
We conclude that, even if Watkins requires balancing after valid legislative 
purposes  have  been  identified,  the  interests  of  Congress  in  pursuing  the 
investigations  for  which  the  challenged  subpoenas  were  issued  substantially 
“overbalance” the privacy interests invaded by disclosure of financial documents, 
including  the  non‐official  documents  of  the  Lead  Plaintiff.  “[T]he  weight  to  be 
ascribed to” the public need for the investigations the Committees are pursuing is 

68 
 

 of  the  highest  order.  The  legislative  purposes  of  the  investigations  concern 
national security and the integrity of elections, as detailed above. By contrast, the 
privacy  interests  concern  private  financial  documents  related  to  businesses, 
possibly enhanced by the risk that disclosure might distract the President in the 
performance of his official duties. 
 

Whether  the  subpoenas  seek  information  related  to  legislative  purposes.  The 

remaining issue is whether the information sought by the subpoenas is sufficiently 
related  to  the  identified  legislative  purposes  supporting  the  Committees’ 
investigations, or whether the subpoenas are overbroad, as Appellants contend. 
Their challenge proceeds along three lines: (1) a procedural objection concerning 
the District Court, (2) several general substantive objections to the entire scope of 
the  subpoenas,  and  (3)  a  more  focused  substantive  objection  to  several  specific 
categories of information sought by the subpoenas. 
Procedural  objection‒‒District  Court’s  not  requiring  negotiation.  Appellants 
contend that the District Court erred procedurally by not “send[ing] the parties 
back to the negotiating table” to attempt to narrow the scope of the subpoenas. Br. 
for Appellants at 29. Judge Livingston favors that disposition. Part. Diss. Op. at 11, 
56.  Indeed,  that  is  an  additional  point  of  her  partial  dissent,  which  takes  no 

69 
 

 position on the merits of any of Appellants’ claims, deferring decision until such 
negotiation  occurs.  Judge  Livingston  also  favors  a  total  remand  for  further 
development of the record. 
Appellants cite two instances where courts have had at least partial success 
in encouraging such negotiation. See AT&T II, 567 F.2d at 124–25; Bean LLC v. John 
Doe Bank, 291 F. Supp. 3d 34, 39–40 (D.D.C. 2018). Both cases arose in significantly 
different circumstances, and neither one requires a total remand here. The AT&T 
litigation  involved  what  the  D.C.  Circuit  characterized  as  “a  portentous  clash 
between the [E]xecutive and [L]egislative [B]ranches,” AT&T I, 551 F.2d at 385. In 
the  pending  appeal,  as  we  have  noted,  the  Lead  Plaintiff  is  suing  only  in  his 
individual capacity, not as President, and no official documents are sought. The 
only  Executive  Branch  interest  implicated  is  the  possible  distraction  of  the 
President  in  the  performance  of  his  duties,  which  we  consider  at  pages  90‒91. 
Furthermore,  AT&T  I  concerned  national  security  wiretaps,  Executive  Branch 
official  documents  of  obvious  sensitivity.  Finally,  the  D.C.  Circuit’s  advice  in 
AT&T I was offered after the parties had already “negotiated extensively and came 
close to agreement.” Id. at 394. The Court simply urged the parties to continue the 
process they had successfully begun and “requested” the parties “to attempt to 

70 
 

 negotiate  a  settlement,”  id.  at  395,  because  the  “precise  details  of  the  [earlier] 
negotiations  .  .  .  demonstrate[d]  the  proximity  of  the  parties  to  a  workable 
compromise,” id. at 386. The Bean litigation concerned a subpoena challenged as 
violative of the First Amendment. See 291 F. Supp. 3d at 37. 
To the extent that the request for judicial assistance in narrowing the scope 
of the subpoenas is analogous to the role of district court judges managing pretrial 
discovery, they have broad discretion to determine the extent to which they should 
intervene, see, e.g., In re Fitch, Inc., 330 F.3d 104, 108 (2d Cir. 2003), and Judge Ramos 
did not exceed such discretion in this case by leaving any negotiation in the hands 
of  experienced  counsel  prior  to  his  ruling.  In  favoring  a  total  remand,  Judge 
Livingston does not consider our limited standard of review of the District Court’s 
decision  not  to  require  the  parties  to  negotiate,  nor  does  she  suggest  that  the 
District  Court’s  discretion  was  exceeded.  Moreover,  Appellants  have  not 
identified a single category of documents sought or even a single document within 
a category that they might be willing to have the Banks produce if a negotiation 
had been required. Finally, we note the likely futility of ordering a total remand 
for negotiation, as Judge Livingston prefers,65 in view of the fact that the White 
 
 Judge Livingston reports that at oral argument the Committees “affirmed a willingness 
to negotiate on an expedited basis, if requested by this Court.” Part. Diss. Op. at 11. The colloquy 
65

71 
 

 House  has  prohibited  members  of  the  Administration  from  even  appearing  in 
response to congressional subpoenas and has informed Congress that “President 
Trump and his Administration cannot participate” in congressional inquiries.66 
Judge Livingston suggests that a total remand would be useful to afford the 
parties  an  opportunity  for  further  development  of  the  record.  However, 
Appellants have given no indication of what additional materials they would seek 
to add to the record, and the existing record fully suffices for disposition of this 
appeal. 

 
to which Judge Livingston refers arose in response to a hypothetical inquiry from the Court as to 
whether  certain  sensitive  documents  such  as  a  check  for  medical  services  should  be  excluded 
from  disclosure.  Counsel  for  the  Committees  responded  that  as  to  any  documents  “that  have 
nothing to do with Mr. Trump and his family and these other businesses, his various businesses, 
have nothing to do with their real financial activities, we will direct Deutsche Bank not to produce 
those.” Oral Arg. Tr. at p. 41, ll. 11‒15. When the Court inquired further about the Committees’ 
position if the Court were to insist on exclusion of such documents, counsel for the Committees 
responded,  “[I]f  this  Court  orders  ‘these  subpoenas  are  enforceable  but’  ‒‒  and  drew  this 
exception, consistent with the hypothetical your Honor has raised, we would have no problem 
with that.” Id. at p. 41, ll. 22‒25. Obviously, the Committees’ willingness to comply with an order 
from this Court concerning exclusion of sensitive documents like a check for payment of medical 
expenses  does  not  affirm  the  Committees’  willingness  to  engage  in  negotiation.  Later,  the 
Committees said that “[i]f this court thinks there should be negotiation, . . . make it really, really 
fast,” id at p. 46, ll. 8‒10, and added, “Mr. Trump and the various other people have given no 
indication whatsoever that they actually would be willing to negotiate over ― in any way that is 
serious.” Id. at p. 46, ll. 17‒19. Again, there is no expression of a willingness to negotiate. 
In any event, the limited remand we order provides an opportunity for exemption from 
disclosure of more documents than even those we have labeled “sensitive.” 
66 See Letter from Pat A. Cippolone, Counsel to the President, the Speaker of the House of 
Representatives, 
and 
three 
House 
committee 
chairmen 
(Oct. 
8, 
2019), 
https://www.nytimes.com/interactive/2019/10/08/us/politics/white‐house‐letter‐impeachment. 
html.  One  recipient  of  this  letter,  Congressman  Adam  Schiff,  is  the  chairman  of  one  of  the 
committees that issued subpoenas in this litigation. 
72 
 

 A  total  remand  would  simply  further  delay  production  of  documents  in 
response to subpoenas that were issued seven months ago and would run directly 
counter to the Supreme Court’s instruction that motions to enjoin a congressional 
subpoena  should  “be  given  the  most  expeditious  treatment  by  district  courts 
because  one  branch  of  Government  is  being  asked  to  halt  the  functions  of  a 
coordinate branch.” Eastland, 421 U.S. at 511 n.17. 
 

General  substantive  objections  to  scope  of  subpoenas.  One  broad  substantive 

challenge to the scope of the subpoenas is that they focus on the Lead Plaintiff.67 
This point is made in support of the broader argument that the subpoenas were 
issued with the expectation that some of the documents sought would embarrass 

 
  In  the  District  Court,  the  Committees  stated,  “Because  of  his  prominence,  much  is 
already known about Mr. Trump, his family, and his business, and this public record establishes 
that  they  serve  as  a  useful  case  study  for  the  broader  problems  being  examined  by  the 
Committee.” Opposition of Intervenors to Plaintiffs’ Motion for a Preliminary Injunction at 16, 
Dist. Ct. Dkt. No. 51 (May 10, 2019). Appellants repeatedly point to the phrase “case study” to 
argue that the Committees are not only focusing on the Lead Plaintiff but also doing so for law 
enforcement  purposes.  Br.  for  Appellants  at  5,  11,  15,  31,  33,  50.  However,  as  long  as  valid 
legislative purposes are duly authorized and being pursued by use of the challenged subpoenas, 
the fact that relevant information obtained also serves as a useful “case study” does not detract 
from  the  lawfulness  of  the  subpoenas.  Furthermore,  congressional  examination  of  whether 
regulatory agencies are properly monitoring a bank’s practices does not convert an inquiry into 
impermissible law enforcement, and neither committee has made any allegation that the Lead 
Plaintiff or any of the Appellants has violated the law. 
Moreover, when a borrower can obtain loans from only one bank, that bank has already 
lent  the  borrower  $130  million,  and  that  bank  has  been  fined  in  connection  with  a  $10  billion 
money laundering scheme, that situation is appropriate for a case study of such circumstances by 
a congressional committee authorized to monitor how well banking regulators are discharging 
their responsibilities and whether new legislation is needed. 
67

73 
 

 the President, rather than advance a legitimate legislative purpose. One answer to 
the  complaint  about  targeting  the  Lead  Plaintiff  and  his  family  is  that  the 
Committees have represented that the three subpoenas at issue in this litigation 
are among a group of subpoenas “to seven other financial institutions, the majority 
of  which  do  not  request  documents  specific  to”  the  Lead  Plaintiff.  Br.  for 
Committees  at  9.68  In  fact,  the  Deutsche  Bank  Subpoenas  themselves  seek 
documents from entities not related to Appellants. See Deutsche Bank Subpoenas 
¶¶ 2‒6, J. App’x 40‒42. Another answer to the targeting objection is the significant 
relationship between Deutsche Bank and the Lead Plaintiff. The Committees have 
relied on information (not disputed by Appellants) indicating that when no other 
bank would extend credit to the Lead Plaintiff, Deutsche Bank loaned him or his 
affiliated  entities  at  least  $130  million  dollars.  That  unusual  circumstance 
adequately  supports  requests  for  information  to  determine  whether  proper 
banking procedures have been followed. 
 
 Replying to this assertion by the Committees, the amicus brief of the United States says, 
“The  bare  fact  that  a  ‘majority’  of  other  subpoenas  may  not  be  confined  to  the  President’s 
information hardly suggests that the present subpoenas are part of a general inquiry into reforms 
of the financial system, in which the President and his family have been caught up merely by 
chance . . . .” Br. for Amicus United States at 21 (emphases in original). The Committees make no 
claim that the subpoenas seek financial records of the Lead Plaintiff, his family, and his business 
entities  “by  chance.”  As  we  have  recounted,  the  Committees  have  explicitly  set  out  the 
circumstances  that  make  the  financial  records  of  the  Lead  Plaintiff  and  affiliated  persons  and 
business entities appropriate subjects for legislative inquiry.  
68

74 
 

 To whatever extent the targeting objection is really a claim that part of the 
motive of some members of the Committees for issuing the three subpoenas was 
to  embarrass  the  Lead  Plaintiff,  the  Supreme  Court  has  made  it  clear  that  in 
determining the lawfulness of a congressional inquiry, courts “do not look to the 
motives  alleged  to  have  prompted  it.”  Eastland,  421  U.S.  at  508.  The  Court  had 
earlier said, “So long as Congress acts in pursuance of its constitutional power, the 
Judiciary lacks authority to intervene on the basis of the motives which spurred 
the exercise of that power.” Barenblatt, 360 U.S. at 132 (citations omitted). 
In this respect, the guiding principle is the same as that applicable when an 
arrest  supported  by  probable  cause  is  ruled  valid  despite  the  arresting  officer’s 
motive to retaliate against a suspect for exercising a First Amendment right. See 
Nieves v. Bartlett, 139 S. Ct. 1715, 1725 (2019); see also Hartman v. Moore, 547 U.S. 250, 
265‒66  (2006)  (absence  of  probable  cause  required  for  valid  claim  of  initiating 
prosecution  to  retaliate  against  a  defendant  for  exercising  a  First  Amendment 
right). 
But Appellants disclaim any  objection  based  on  inquiry  into  motive.  “No 
aspect of this inquiry involves a search for Congress’s hidden ‘motives.’” Br. for 
Appellants  at  26.  Their  point  is  that  various  statements  of  some  members  of 

75 
 

 Congress reveal that the purpose of the investigations is to embarrass the President, 
not merely that such embarrassment was the motive for the investigations. In this 
context  (as  in  some others69),  the  distinction  between  motive, i.e.,  the  reason  for 
acting, and purpose, i.e., the result sought, becomes somewhat blurred. We do not 
doubt that some members of the Committees, even as they pursued investigations 
for  valid  legislative  purposes,  hoped  that  the  results  of  their  inquiries  would 
embarrass  the  President.70  But  as  long  as  the  valid  legislative  purposes  that  the 
Committees have identified are being pursued and are not artificial pretexts for 
ill‐motivated maneuvers, the Committees have not exceeded their constitutional 
authority. The Supreme Court has stated that there is a “presumption” that the 
stated legislative purposes are the “real object” of the Committees’ investigation. 
McGrain, 273 U.S. at 178. We need not rely on that presumption where we have 
 
 See, e.g., Mobile v. Bolden, 446 U.S. 55, 62 (1980) (“Our decisions, moreover, have made 
clear that action by a State that is racially neutral on its face violates the Fifteenth Amendment 
only if motivated by a discriminatory purpose.”); see generally Andrew Verstein, The Jurisprudence 
of Mixed Motives, 127 Yale L.J. 1106 (2018). 
70 The Complaint in this case alleges the following remarks of some members of Congress. 
Rep. Waters, Chair of the Financial Services Committee, said, “I have the gavel—and subpoena 
power—and I am not afraid to use it.” Complaint ¶ 37. Another member of Congress “stated that 
the new House majority would be ‘brutal’ for President Trump” and that “[w]e’re going to have 
to build an air traffic control tower to keep track of all the subpoenas flying from here to the White 
House.” Id. Others “were busy preparing a ‘subpoena cannon’ to fire at President Trump.” Id. 
Others, “according to news outlets that interviewed party leaders,” issued statements that “meant 
that they were going to spend the next two years launching a ‘fusillade’ of subpoenas in order to 
‘drown Trump with investigations,’ ‘turn Trump’s life upside down,’ and ‘make Trump’s life a 
living hell.’” Id. ¶ 36. 
69

76 
 

 evidence  that  valid  legislative  purposes  are  being  pursued  and  “the  purpose[s] 
asserted [are] supported by references to specific problems which in the past have 
been  or  which  in  the  future  could  be  the  subjects  of  appropriate  legislation.” 
Shelton, 404 F.2d at 1297. 
Appellants  object  to  the  extensive  time  frame  covered  by  the  subpoenas, 
especially  the  absence  of  any  time  limitations  on  requests  relating  to  account 
applications  and  the  identity  of  those  holding  interests  in  accounts.  Appellants 
also  object  to  disclosure  of  financial  records  in  the  names  of  family  members, 
including  the  Lead  Plaintiff’s  grandchildren.  However,  such  information, 
including documents dating back to when accounts were opened, is reasonably 
related to an investigation about money laundering.  
Appellants contend that the subpoenas exceed any valid legislative purpose 
because, in their view, the subpoenas are intended to discover evidence of crimes, 
thereby indicating that the Committees are pursuing a law enforcement objective, 
which  is  beyond  the  power  of  Congress.  See  Quinn,  349  U.S.  at  161.  But,  as 
Appellants themselves recognize, “a permissible legislative investigation does not 
become  impermissible  because  it  might  reveal  evidence  of  a  crime.”  Br.  for 
Appellants at 22. Any investigation into the effectiveness of the relevant agencies’ 

77 
 

 existing  efforts  to  combat  money  laundering  or  the  need  for  new  legislation  to 
render such efforts more effective can be expected to discover evidence of crimes, 
and  such  discovery  would  not  detract  from  the  legitimacy  of  the  legislative 
purpose in undertaking the investigation. The Supreme Court long ago rejected 
Appellants’ argument: “Nor do we think it a valid objection to the investigation 
that  it  might  possibly  disclose  crime  or  wrongdoing  on  [an  executive  branch 
official’s] part.” McGrain, 273 U.S. at 179‒80. See Sinclair, 279 U.S. at 295 (“[T]he 
authority of  [Congress],  directly  or  through  its  committees,  to  require  pertinent 
disclosures  in  aid  of  its  own  constitutional  power  is  not  abridged  because  the 
information sought to be elicited may also be of use in [criminal prosecutions].”). 
Appellants fault Judge Ramos, who, they contend, “asserted that Congress 
has an independent ‘informing function’ that allows it to . . . ‘publicize corruption 
. . .  in  agencies  of  the  Government,’  even  absent  a  connection  to  ‘contemplated 
legislation in the form of a bill or statute.’” Br. for Appellants at 23 (quoting District 
Court  opinion,  J.  App’x  127).  Although  the  phrases  quoted  from  the  Court’s 
opinion are accurate, the brief’s addition of the words “independent” and “absent 
a  connection”  is  a  mischaracterization  of  what  Judge  Ramos  said.  He  was  not 
asserting  an  independent  informing  function  or  investigative  power  absent  a 

78 
 

 connection  to  a  legislative  purpose.  He  was  careful  to  state  that  Congress’s 
legislative  authority  “includes  a  more  general  informing  function.”  J.  App’x  127 
(emphasis added). This reflected the Supreme Court’s statement in Hutchinson v. 
Proxmire, 443 U.S. 111, 132‒33 (1979), that “congressional efforts to inform itself 
through committee hearings are part of the legislative function.”71 
However, some of the Court’s statements in Watkins create uncertainty as to 
whether,  and  in  what  circumstances,  an  informing  function  permits  public 
disclosure of information obtained as part of a valid legislative inquiry. On the one 
hand, the Court said, “We have no doubt that there is no congressional power to 
expose for the sake of exposure.” 354 U.S. at 200. On the other hand, the Court also 
said, “The public is, of course, entitled to be informed concerning the workings of 
its  government.”72  Id.  And,  in  cautioning  that  the  public’s  right  to  be  informed 
about its government “cannot be inflated into a general power to expose,” id., the 
Court added in the same sentence, “where the predominant result can only be an 
 
To  whatever  extent  Judge  Ramos  might  be  understood  as  treating  the  informing 
function as an additional source of Congress’s power, he did not rely on that source of authority, 
mentioning it only as part of a general overview of Congress’s powers. 
72 In Hutchinson, the Supreme Court arguably contradicted this statement when it said, 
“[T]he transmittal of . . . information by individual Members in order to inform the public [about 
their activities in Congress] is not a part of the legislative function or the deliberations that make 
up the legislative process.” 443 U.S. at 133. However, the Court’s next sentence makes the limited 
context clear: “As a result, transmittal of such information by press releases and newsletters is 
not protected by the Speech or Debate Clause.” Id. 
71 

79 
 

 invasion of the private rights of individuals,” id. (emphases added). The Court also 
noted that it was “not concerned with the power of the Congress to inquire into 
and  publicize  corruption,  maladministration  or  inefficiency  in  agencies  of  the 
Government.” Id. at 200 n.33. These latter statements make clear that Congress can 
obtain  information  in  an  investigation  as  long  as  the  information  is  collected  in 
furtherance  of  valid  legislative  purposes.  In  the  pending  appeal,  the  high 
significance of the valid legislative purposes demonstrates that the “predominant 
purpose”  of  the  Committees’  inquiries  cannot  be  said  to  be  “only”  to  invade 
private rights. 
 

Specific  substantive  objections  to  scope  of  subpoenas.  We  next  consider 

Appellants’  specific  challenges  to  the  scope  of  the  subpoenas.  Of  the  three 
subpoenas, the two identical subpoenas to Deutsche Bank have the broadest scope. 
These  subpoenas  fill  six  single‐spaced  pages  describing  eight  categories  of 
documents, subdivided into 52 paragraphs, many of which request several types 
of  items.  If  such  extensive  document  requests  were  made  during  discovery  in 
ordinary civil litigation, an initial response would likely be that the requests are 
too  burdensome.  In  this  case,  however,  the  Banks  have  made  no  claim  that 
compiling the requested documents imposes an excessive burden on them. It is 

80 
 

 Appellants  whose  privacy  is  claimed  to  be  unlawfully  impaired  by  the  Banks’ 
compliance  with  the  subpoenas  who  challenge  the  breadth  of  the  requests.  To 
consider that challenge we examine the subpoenas in detail. 
 

We  note  that  of  the  eight  categories  of  documents  sought  by  the  two 

Deutsche  Bank  Subpoenas,  only  categories  1,  7,  and  8  request  documents 
belonging to, or likely to reveal information concerning, Appellants or entities they 
control or in which they are alleged to have interests. The Committees confirmed 
this  fact  during  oral  argument,  without  dispute  from  Appellants.  The  first 
category  of  documents  includes,  with  respect  to  the  individuals  (including 
members of their immediate families) and entities named: documents reflecting 
applications  to  open  accounts,  due  diligence,  and  related  items,  ¶  1(i);  account 
statements, ¶ 1(ii); transfers of amounts in excess of $10,000, ¶ 1(iii); summaries or 
analyses of account activity including the destination of checks (without limitation 
as to amount), ¶ 1(iv); suspicious activity, ¶ 1(v); investment, mortgage, and credit 
arrangements and related items, ¶ 1(vi), including appraisals of assets, ¶ 1(vi)(d), 
and financial information provided by borrowers, ¶ 1(vi)(e), such as tax returns, ¶ 
1(vi)(e)(7),  and bankruptcy records,  ¶ 1(vi)(e)(8);  information  supplied  pursuant 
to §§ 314(a) or 314(b) of the PATRIOT Act, Pub. L. No. 107‐56, ¶ 1(vii); records 

81 
 

 generated by named bank employees, ¶ 1(viii); documents not kept in customary 
record‐keeping systems related to the named individuals and entities, ¶ 1(ix); and 
matters discussed with Deutsche Bank’s boards, ¶ 1(x). 
 

The seventh category covers documents reflecting periodic reviews of the 

identified  individuals  and  entities.  ¶ 7.  The  eighth  category  covers  any 
communications  by  named  employees  of  the  Banks  concerning  the  identified 
individuals and entities. ¶ 8. Many of the paragraphs in categories 1, 7, and 8 seek 
documents “including, but not limited to, those involving any foreign individual, 
entity, or government” or similar language. E.g., ¶ 1(vi), ¶ 1(vi)(k). 
 

The subpoena from the Financial Services Committee to Capital One is less 

extensive, filling one and one‐half single‐spaced pages describing one category of 
documents,  subdivided  into  fifteen  paragraphs,  two  of  which  request  several 
items. This category includes, with respect to accounts held by the entities named 
and  their  principals,  directors,  etc.:  documents  related  to  applications  to  open 
accounts and due diligence, ¶ 1(i); documents identifying those with interests in 
the accounts, ¶ 1(ii); documents identifying any account manager, ¶ 1(iii); monthly 
statements and cancelled checks in excess of $5,000, ¶ 1(iv); summaries or analyses 
of  account  activity  including  the  destination  of  checks  (without  limitation  as  to 

82 
 

 amount),  ¶ 1(v);  transfers  in  excess  of  $10,000,  ¶  1(vi);  documents  concerning 
suspicious  activity,  ¶  1(vii);  reviews  of  accounts  pursuant  to  Capital  One’s 
procedures related to Bank Secrecy Act, anti‐money‐laundering, and compliance 
with guidance on “Politically Exposed Persons,” ¶ 1(viii); documents not kept in 
customary  record‐keeping  systems  related  to  any  loan  provided  to  the  named 
entities, ¶ 1(ix); documents related to real estate transactions, ¶ 1(x); documents 
provided in response to any subpoena or request from any U.S. Federal or state 
agency, ¶ 1(xi)(a); notices of administrative, civil, or criminal actions, ¶ 1(xi)(b); 
requests  pursuant  to  §§ 314(a)  or  314(b)  of  the  PATRIOT  Act,  ¶  1(xi)(c);  and 
requests for information to or from a third party, ¶ 1(xi)(d). 
 

Sensitive  personal  information.  A  specific  item  in  the  subpoenas  that  raises 

serious concerns as to whether even valid legislative purposes permit exposure of 
matters entitled to privacy protection is the request for “analyses of . . . transfers, 
including .  .  .  the  destination of  the  transfers  .  .  .,  including  any  .  .  .  check  .  .  .  .” 
Deutsche  Bank  Subpoenas,  ¶ 1(iv);  Capital  One  Subpoena,  ¶  1(v)  (emphasis 
added). These items have no dollar limitations, even though other provisions limit 
transfer  information  to  checks  above  specified  amounts.  Deutsche  Bank 
Subpoenas, ¶ 1(iii) ($10,000); Capital One Subpoena, ¶ 1(iv) ($5,000). In addition 

83 
 

 to “analyses” of all checks, the Deutsche Bank Subpoenas seek “monthly or other 
periodic account statements” including “outgoing funds transfers,” ¶ 1(ii), which 
might reveal the recipients of at least some checks. 
These provisions create a risk that some of the checks sought might reveal 
sensitive  personal  details  having  no  relationship  to  the  Committees’  legislative 
purposes. For example, if one of the entities decided to pay for medical services 
rendered to an employee, the check, and any similar document disclosing sensitive 
personal information unrelated to business transactions, should not be disclosed. 
The  same  would  be  true  of  any  check  reflecting  payment  for  anyone’s  medical 
services. The Committees have advanced no reason why the legislative purposes 
they  are  pursuing  require  disclosure  of  such  sensitive  personal  information. 
Indeed, counsel for the Committees at oral argument appeared to recognize that 
such sensitive personal information need not be disclosed. Oral Arg. Tr. at p. 41, 
ll. 8‒18. We have not located any decision that has considered whether Congress 
is  entitled  to  require  disclosure  of  sensitive  personal  information  that  might  be 
swept  up  in  a  collection  of  business‐related  financial  documents  legitimately 
sought in aid of legislative purposes. At least in the absence of a compelling reason 
for such disclosure, we decline to permit it in this case. 

84 
 

 Other possibly excludable documents. In addition to what we have described as 
“sensitive documents,” we recognize that there might be a few documents within 
the  coverage  of  the  subpoenas  that  have  such  an  attenuated  relationship  to  the 
Committees’ legislative purposes that they need not be disclosed.  
We  have  concluded  that  the  coverage  of  the  following  paragraphs  of  the 
Deutsche Bank Subpoenas might include some documents warranting exclusion: 
paragraphs 1(ii), 1(iv), 1(vi)(e), 1(viii), and 8. We reach the same conclusion as to 
the following paragraphs of the Capital One subpoena: paragraphs 1(iv), 1(v), 1(x), 
and  1(xi)(d).  We  have  no  such  concerns  with  the  coverage  of  any  of  the  other 
paragraphs of the subpoenas. All the documents within the coverage of these other 
paragraphs are sufficiently likely to be relevant to legislative purposes.73 Even if 
within the coverage of these other paragraphs are some documents that turn out 
not to advance the Committees’ investigations, that would not be a valid reason 
for  excluding  such  documents  from  production.  As  the  Supreme  Court  has 
observed with reference to another challenge to a congressional subpoena seeking 

 
 For example, paragraph 1(v) of the Deutsche Bank subpoenas calls for production of 
“any document related to monitoring for . . . possible suspicious activity,” and paragraph 1(vii) 
calls for production of “any document related to any request for information issued or received 
by Deutsche Bank AG pursuant to Sections 314(a) or 314(b) of the USA PATRIOT Act,” provisions 
that concern money laundering.  
 
73

85 
 

 private banking records, “The very nature of the investigative function––like any 
research––is  that  it  takes  the  searchers  up  some  ‘blind  alleys’  and  into 
nonproductive  enterprises.  To  be  a  valid  legislative  inquiry  there  need  be  no 
predictable end result.” Eastland, 421 U.S. at 509. 
Any attempt to identify for exclusion from disclosure documents within the 
listed  paragraphs  must  be  done  with  awareness  that  a  principal  legislative 
purpose of the Committees is to seek information about the adequacy of banking 
regulators’ steps to prevent money laundering, a practice that typically disguises 
illegal transactions to appear lawful. Many documents facially appearing to reflect 
normal business dealings will therefore warrant disclosure for examination and 
analysis  by  skilled  investigators  assisting  the  Committees  to  determine  the 
effectiveness of current regulation and the possible need for improved legislation. 
Procedure for exclusion of specific documents. To facilitate exclusion of sensitive 
documents and those few documents that should be excluded from the coverage 
of the listed paragraphs, we instruct the District Court on remand to implement 
the following procedure:74 (1) after each of the Banks has promptly, and in no event 
beyond 30 days, assembled all documents within the coverage of paragraphs 1(ii), 
 
 See 28 U.S.C. § 2106 (appellate court “may remand the cause and . . . require such further 
proceedings to be had as may be just under the circumstances.”). 
74

86 
 

 1(iv), 1(vi)(e), 1(viii), and 8 of the Deutsche Bank Subpoenas and paragraphs 1(iv), 
1(v), 1(x), and 1(xi)(d) of the Capital One Subpoena, counsel for Appellants shall 
have  14  days  to  identify  to  the  District  Court  all  sensitive  documents  and  any 
documents  (or  portions  of  documents)  within  the  coverage  of  the  listed 
paragraphs  that  they  contend  should  be  withheld  from  disclosure,  under  the 
limited standard discussed above; (2) counsel for the Committees shall have seven 
days to object to the nondisclosure of such documents; (3) the District Court shall 
rule promptly on the Committees’ objections; (4) Appellants and the Committees 
shall have seven days to seek review in this Court of the District Court’s ruling 
with  respect  to  disclosure  or  nondisclosure  of  documents  pursuant  to  this 
procedure.75 Any appeal of such a ruling will be referred to this panel. 
The  abbreviated  timetable  of  this  procedure  is  set  in  recognition  of  the 
Supreme  Court’s  instruction  that  motions  to  enjoin  a  congressional  subpoena 
should  “be  given  the  most  expeditious treatment by  district  courts  because  one 
branch of Government is being asked to halt the functions of a coordinate branch.” 
Eastland, 421 U.S. at 511 n.17. 

 
 Review may be initiated by a letter to the Clerk of this Court, referencing the existing 
docket number, without the need to file a notice of appeal. 
75

87 
 

 All other documents. All documents within the coverage of the paragraphs 
not listed and those documents not excluded pursuant to the procedure outlined 
above shall be promptly transmitted to the Committees in daily batches as they 
are assembled, beginning seven days from the date of this opinion. 
 

Except  as  provided  above,  all  three  subpoenas  seek  documents  that  the 

Committees are entitled to believe will disclose information pertinent to legitimate 
topics  within  the  Committees’  authorized  investigative  authority,  especially 
money laundering, inappropriate foreign financial relationships with the named 
individuals  and  entities,  and  Russian  operations  to  influence  the  U.S.  political 
process.  As  the  Supreme  Court  has  observed,  documents  subpoenaed  by  a 
congressional committee need only be “not plainly incompetent or irrelevant to 
any  lawful  purpose  [of  a  committee]  in  the  discharge  of  its  duties.”  McPhaul  v. 
United States, 364 U.S. 372, 381 (1960) (quotation marks and brackets omitted). The 
documents sought by the three subpoenas easily pass that test. The subpoenas are 
reasonably  framed  to  aid  the  Committees  in  fulfilling  their  responsibilities  to 
conduct oversight as to the effectiveness of agencies administering statutes within 
the  Committees’  jurisdiction  and  to  obtain  information  appropriate  for 
consideration of the need for new legislation. 

88 
 

 Objections  of  the  United  States  as  amicus  curiae.  The  United  States  makes 
several additional arguments in its amicus curiae brief. The amicus brief contends 
that  “the  possibility  that  a  subpoena  might  transgress  separation‐of‐powers 
limits . . . mandates that the House clearly authorize a subpoena directed at [the 
President’s]  records.”  Br.  for  Amicus  United  States  at  10  (citing  Franklin  v. 
Massachusetts, 505 U.S.  788, 800‒01 (1992), and Armstrong v. Bush, 924 F.2d 282, 289 
(D.C. Cir. 1991)). First, this case does not concern separation of powers. The Lead 
Plaintiff is not suing in his official capacity, no action is sought against him in his 
official  capacity,  no  official  documents  of  the  Executive  Branch  are  at  issue, 
Congress has  not arrogated  to  itself  any  authority  of  the  Executive  Branch,  and 
Congress has not sought to limit any authority of the Executive Branch. 
Second,  the  cited  cases,  Franklin  and  Armstrong,  do  not  concern 
congressional  requests  for  information.  Both  require  a  clear  statement  from 
Congress  when  a  statute  is  claimed  to  limit  presidential  power.  In  all  of  the 
numerous  decisions  concerning  congressional  subpoenas  for  information  from 
Executive Branch officials, including the President, there is not even a hint, much 
less a ruling, that the House (or Senate) is required to authorize a specific subpoena 
issued by one of its committees. In any event, the materials cited above provide 

89 
 

 sufficient  clarity,  in  light  of  Supreme  Court  decisions  concerning  congressional 
investigations, to authorize subpoenas for the Lead Plaintiff’s unofficial business 
records in aid of valid legislative purposes. 
The amicus brief argues that a President is “entitled to special solicitude in 
discovery,” Br. for Amicus United States at 6 (citing Cheney, 542 U.S. at 385, and In 
re Trump, 928 F.3d 360, 371‒72 (4th Cir. 2019)), “even in suits solely related to his 
private conduct,” id. (citing Jones, 520 U.S. at 707). As a general proposition, we 
agree and have endeavored to recognize that point in the special procedure we 
have directed the District Court to follow on a limited remand. We note, however, 
that  in  Cheney  the  Supreme  Court  was  careful  to  point  out  that  “special 
considerations control when the Executive Branch’s interests in maintaining the 
autonomy of its office and safeguarding the confidentiality of its communications 
are implicated.” Cheney, 542 U.S. at 385. In the pending appeal, the Lead Plaintiff 
is suing in his individual capacity, no confidentiality of any official documents is 
asserted, and any concern arising from the risk of distraction in the performance 
of  the  Lead  Plaintiff’s  official  duties  is  minimal  in  light  of  the  Supreme  Court’s 
decision  in  Clinton  v.  Jones,  and,  in  any  event,  far  less  substantial  than  the 
importance of achieving the legislative purposes identified by Congress. In Jones, 

90 
 

 the claimed distraction was that attending a deposition and being subjected to a 
civil  trial  would  divert  some  of  the  President’s  time  from  performance  of  his 
official duties; in the pending case, there is no claim of any diversion of any time 
from official duties. Jones, although expressing concern with “the high respect that 
is owed to the office of the Chief Executive,” not only permitted discovery directed 
to the President but also obliged him to be subjected to a civil trial. 520 U.S. at 707.76 
In re Trump, 928 F.3d at 379‒80, concerned a petition for mandamus directing a 
District Court to dismiss for lack of standing a complaint alleging violation of the 
Foreign and Domestic Emoluments Clauses, U.S. Const. art I, § 9, cl. 8, art II, § 1, 
cl. 7. 

 
  Judge  Livingston  seeks  to  minimize  the  significance  of  Clinton  v.  Jones  on  several 
grounds.  First,  she  attempts  to  refute  our  point  that  this  case  does  not  involve  separation‐of‐
powers concerns, Part. Diss. Op. at 15‒16, but in doing so, she accords little significance to the 
major reason for that point: the Lead Plaintiff is suing in his individual, not his official, capacity. 
She then seeks to relegate Jones to near insignificance by referring to “longstanding interbranch 
practice,” id. at 17, again ignoring the fact that this litigation is not a conflict between branches of 
the  Government.  The  fact  that  the  United  States  filed  only  an  amicus  curiae  brief,  rather  than 
intervene  to  assert  the  interests  of  the  United  States  or  those  of  the  office  of  the  President, 
underscores  the  absence  of  a  true  interbranch  conflict.  The  point  that  compliance  with  the 
subpoenas will not have an impact on the Lead Plaintiff’s time sufficient to bar compliance arises 
from a comparison with Clinton v. Jones, in which the Supreme Court required a President to be 
available  for  a  deposition  and  be  subject  to  a  civil  trial.  The  so‐called  distraction  of  the  Lead 
Plaintiff  is  of  far  less  significance  than  what  the  Supreme  Court  permitted  with  respect  to 
President Clinton. In sum, Judge Livingston offers no reason to think that compliance with the 
subpoenas  will  distract  the  Lead  Plaintiff  from  the  performance  of  official  duties  to  a  greater 
extent than the Supreme Court permitted in Clinton v. Jones. 
76

91 
 

 The  amicus  brief  not  only  repeats  Appellants’  argument  that  the  House 
must  identify  a  legitimate  legislative  purpose  for  seeking  the  President’s 
information, but adds that it must do so “with sufficient particularity that courts 
can  concretely  review  the  validity  of  any  potential  legislation  and  determine 
whether  the  information  requested  is  pertinent  and  necessary  to  Congress’s 
consideration of such legislation.” Br. for Amicus United States at 11. The meaning 
of this sentence is not clear. If it means that legislative purpose must be sufficiently 
identified  to  enable  a  court  now  to  consider  the  validity  of  any  legislation  that 
might  be  enacted  in  the  future,  it  would  encounter  the  prohibition  on  advisory 
opinions.  See  Flast  v.  Cohen,  392  U.S.  83,  96  (1968)  (“[T]he  rule  against  advisory 
opinions implements the separation of powers prescribed by the Constitution and 
confines  federal  courts  to  the  role  assigned  them  by  Article  III.”).  On  the  other 
hand, if the sentence means that legislative purpose must be sufficiently identified 
so that it will serve as an aid in interpreting legislation that might be enacted in 
the future, there is no requirement that legislative purpose sufficient to support a 
congressional  subpoena  must  also  suffice  to  aid  a  court  in  interpreting  some 
statute yet to be enacted. In any event, the legislative purposes of the Committees’ 
subpoenas have been sufficiently identified. 

92 
 

 Refining  Appellants’  argument  that  the  Committees’  valid  legislative 
purposes have not been adequately identified, the amicus brief argues that “courts 
must assess ‘the connective reasoning whereby the precise questions asked relate 
to’ the legitimate legislative purpose.” Br. for Amicus United States at 14 (quoting 
Watkins, 354 U.S. at 215). This quotation from Watkins is difficult to square with 
the Supreme Court’s later statement in McPhaul that subpoenaed documents need 
only  be  “not  plainly  incompetent  or  irrelevant  to  any  lawful  purpose  [of  a 
committee]  in  the  discharge  of  its  duties.”  McPhaul,  364  U.S.  at  381  (quotation 
marks  and  brackets  omitted).  It  would  appear  that  the  “connective  reasoning” 
phrase of Watkins, if still valid at all, is limited to the context in which it was said‒
a committee witness’s objection to a specific question‒and not to a subpoena for 
adequately  described  categories  of  documents  that  are  relevant  to  adequately 
identified valid legislative purposes of investigation. 
The amicus brief argues that subpoenaed information “not ‘demonstrably 
critical’ should be deemed insufficiently pertinent when directed at the President’s 
records.”  Br.  for  Amicus  United  States  at  15  (quoting  Senate  Select  Committee  on 
Presidential  Campaign  Activities  v.  Nixon,  498  F.2d  725,  731  (D.C.  Cir.  1974)  (in 
banc)). The D.C. Circuit used the phrase “demonstrably critical” as a standard for 

93 
 

 overcoming  a  claim  of  executive  privilege.  See  Nixon, 498  F.2d at 727.  President 
Nixon  had  asserted  that  tape  recordings  of  his  conversations  with  senior  staff 
“cannot  be  made  public  consistent  with  the  confidentiality  essential  to  the 
functioning of the Office of the President.” Id. (internal quotation marks omitted). 
In the pending appeal, no claim of executive privilege has been made, much less a 
claim that withholding the subpoenaed documents is “essential to the functioning 
of the Office of the President.” Id. 
The amicus brief asserts that “[c]ourts may require the Committees first ‘to 
narrow the scope of the subpoenas’ to first seek critical information in light of the 
President’s  constitutional  interests,”  Br.  for  Amicus  United  States  at  17  (ellipsis 
omitted) (quoting Cheney, 542 U.S. at 390), and that “[c]ourts may require Congress 
first to determine whether records relevant to a legitimate legislative purpose are 
not, in fact, available from other sources that would not impinge on constitutional 
interests,” id. (citing Watkins, 354 U.S. at 206). That argument has no application to 
the  many  documents  that  were  generated  by  the  Banks.  Moreover,  the  District 
Court  was  not  required  to  do  what  it  “may”  do,77  and  the  President’s 

 
 The amicus brief asserts that the District Court “assumed that it had no authority to deal 
with the overbroad character of the congressional subpoenas here.” Br. for Amicus United States 
at 25 (citing J. App’x 138). We see no indication that the District Court made such an assumption, 
either at the cited reference to the District Court’s opinion or elsewhere in that opinion. 
77

94 
 

 “constitutional interests” are implicated when official documents are sought, as in 
Cheney,  precipitating  “a  conflict  between  the  [L]egislative  and  [E]xecutive 
[B]ranches,” AT&T I, 551 F.2d at 390.  
The amicus brief contends that H.R. 507 is insufficient authorization for the 
subpoenas to the extent that it authorizes not only current subpoenas to the named 
persons  and  entities  but  also  future  subpoenas  to  them.  Br.  for  Amicus  United 
States  at  18.  Because  the  pending  appeal  concerns  denial  of  a  preliminary 
injunction  to  prevent  compliance  with  issued  subpoenas,  we  make  no 
determination with respect to future subpoenas. 
In an overarching argument endeavoring to strengthen and make decisive 
many  of  the  arguments  just  considered,  the  amicus  brief  urges  the  principle  of 
constitutional  avoidance.  Confronting  a  constitutional  challenge  to  a  statute  of 
uncertain  meaning,  courts  sometimes  interpret  the  statute  so  that  it  clearly 
comports with the Constitution. See, e.g., Crowell v. Benson, 285 U.S. 22, 62 (1932). 
Enlisting  the  principle  of  constitutional  avoidance  in  the  pending  appeal,  the 
amicus brief contends that the principle should persuade this Court to require the 
Committees  to  “‘explore  other  avenues’”  for  obtaining  the  information,  Br.  for 
Amicus United States at 3 (quoting Cheney, 542 U.S. at 390); to require the District 

95 
 

 Court  “to  proceed  in  a  more  tailored  manner,”  id.  at  5;  to  approach  “with  the 
utmost  caution”  the  task  of  “balanc[ing]  Congress’s  interest  in  the  information 
against any constitutional interests of the party withholding it,” id. at 16; and to 
require the District Court “to attempt to avoid a conflict between constitutional 
interests before it can ‘intervene responsibly,’” id. at 17‒18 (quoting AT&T II, 567 
F.2d at 131). The amicus brief also reminds us of the Supreme Court’s statement in 
Rumely suggesting “abstention from adjudication unless no choice is left.” 345 U.S. 
at 46. 
In  the  circumstances  of  this  case,  we  do  not  believe  that  constitutional 
avoidance adds persuasive force to the arguments in the amicus brief. First, we 
question  whether  constitutional  avoidance  applies  beyond  the  context  of 
interpreting  ambiguous  statutes  that  are  challenged  as  unconstitutional.  The 
Supreme Court considered that question in an analogous situation in FCC v. Fox 
Television Stations, Inc., 556 U.S. 502 (2009). Broadcasters urged the Court to apply 
to the FCC a more stringent arbitrary‐and‐capricious standard of review of agency 
actions that implicate constitutional liberties. See id. at 516. In declining to do so, 
the  Court  said,  “We  know  of  no  precedent  for  applying  [the  principle  of 
constitutional avoidance] to limit the scope of authorized executive action.” Id. at 

96 
 

 516. Similarly, it is at least doubtful whether the principle should be enlisted to 
limit the scope of authorized congressional action. 
Second, to the extent that decisions like Cheney and Rumely advised courts 
to proceed with caution, they did so in contexts quite different from the pending 
appeal.  Cheney  involved  a  real  confrontation  between  the  Legislative  and 
Executive  Branches;  Rumely  involved  a  “limitation  imposed  by  the  First 
Amendment,”  345  U.S.  at  44.  By  contrast,  the  pending  appeal  involves  solely 
private  financial  documents,  and  the  Lead  Plaintiff  sues  only  in  his  individual 
capacity.  The  only  defense  even  implicating  the  office  of  the  presidency  is  the 
possibility  that  document  disclosure  might  distract  the  Lead  Plaintiff  in  the 
performance of his official duties, a risk we have concluded, in light of Supreme 
Court precedent, Clinton v. Jones, is minimal at best. Appellants make no claim that 
Congress or its committees are purporting to curb in any way the powers of the 
Executive Branch. 
For all of these reasons, we see no reason to permit constitutional avoidance 
to  provide  added  strength  to  the  arguments  of  the  amicus  or  Appellants 
themselves. 

97 
 

 Having  considered  Appellants’  statutory  and  constitutional  claims,  we 
conclude  that  they  have  not  shown  a  likelihood  of  success  on  any  of  them.  In 
reaching  this  conclusion,  we  recognize  that  we  are  essentially  ruling  on  the 
ultimate merits of Appellants’ claims. But, as the Supreme Court has pointed out, 
“Adjudication of the merits is most appropriate if the injunction rests on a question 
of law and it is plain that the plaintiff cannot prevail.” MuFnaf v. Geren, 553 U.S. 
674, 691 (2008). That is the situation here. 
III. Sufficiently Serious Questions to Make Them a Fair Ground for Litigation 
In  considering  the  less  rigorous  serious‐questions  standard  for  a 
preliminary injunction, it is important to recognize that the first component of this 
standard, in addition to a balance of hardships tipping decidedly in favor of the 
moving party, is “sufficiently serious questions going to the merits to make them a 
fair ground for litigation.” Kelly, 933 F.3d at 184 (emphasis added); Jackson Dairy, 596 
F.2d  at  72.  The  meaning  of  this  emphasized  phrase  rarely  receives  explicit 
consideration. Two interpretations are possible. 
The phrase could mean that the questions raised have sufficiently serious 
legal  merit  to  be  open  to  reasonable  debate.  That  view  of  the  phrase  would  be 
especially  appropriate  in  those  cases  where  the  need  for  preliminary  relief 

98 
 

 precipitously  arose  just  prior  to  some  impending  event  and  the  party  seeking 
temporary  relief  has  not  had an  adequate  opportunity  to  fully  develop  its  legal 
arguments. Alternatively, or in addition, the phrase could mean that the questions 
raised  have  sufficiently  serious  factual  merit  to  warrant  further  investigation  in 
discovery and, if summary judgment is not warranted, at trial. 
In the pending appeal, the District Court stated, “The word ‘serious’ relates 
to a question that is both serious and open to reasonable debate.” J. App’x 150. But 
Judge Ramos declined to accept Appellants’ claim that just raising a constitutional 
objection to the subpoenas sufficed to render the claim serious. As he observed, if 
that  sufficed,  “every  complaint  challenging  the  power  of  one  of  the  three 
coordinate branches of government would result in preliminary relief, regardless 
of whether established law renders the complaint unmeritorious.” Id. 
Our  case  law  indicates  that  the  phrase  “make  them  fair  ground  for 
litigation” often refers to those factual disputes that can be resolved at trial only 
after  investigation  of  the  facts.  We  have  stated  that  the  questions  raised  by  a 
plaintiff’s claims must be “so serious, substantial, difficult and doubtful as to make 
them a fair ground for litigation and thus for more deliberate investigation.” Hamilton 
Watch Co. v. Benrus Watch Co., 206 F.2d 738, 740 (2d Cir. 1953) (emphasis added). 

99 
 

 The  emphasized  words  appear  to  have  originated  in  Hamilton  Watch,  but  have 
been frequently repeated by this Court. See Gulf & Western Industries, Inc. v. Great 
Atlantic & Pacific Tea Co., 476 F.2d 687, 692, 93 (2d Cir. 1973); Checker Motors Corp. 
v.  Chrysler  Corp.,  405  F.2d  319,  323  (2d  Cir.  1969);  Unicon  Management  Corp.  v. 
Koppers  Co.,  366  F.2d  199,  205  (2d  Cir.  1966).  More  recently,  we  pointed  out  in 
Citigroup Global Markets that a virtue of the serious‐questions standard is “that it 
permits the entry of an injunction in cases where a factual dispute renders a fully 
reliable assessment of the merits impossible.” 598 F.3d at 36 (emphasis added). For 
example, in Jacobson & Co. v. Armstrong Cork Co., 548 F.2d 438 (2d Cir. 1977), we 
affirmed a preliminary injunction under the serious‐questions standard because 
the plaintiff had presented affidavits, depositions, and exhibits sufficient to contest 
the factual issue of the reason for an employee’s termination, see id. at 444. 
We need not choose between these meanings of “fair ground for litigation.” 
Appellants are not entitled to a preliminary injunction under the serious‐questions 
standard because (1) that standard, as we have discussed, see Part I, does not apply 
to  preliminary  injunctive  relief  sought  to  prevent  governmental  action,  and  (2) 
even if applicable, the standard requires a balance of hardships that tips decidedly 
to the plaintiff, a requirement not met in this case, see Point IV. We also point out 

100 
 

 that, to the extent that the serious‐questions standard furnishes an opportunity to 
develop legal arguments concerning a reasonably debatable question, Appellants 
have fully developed their positions in the 95 pages of briefs they have submitted. 
To  the  extent  that  the  serious‐questions  standard  is  available  for  factual 
development of an issue, Appellants have not identified a single factual issue that 
might warrant a trial or a single witness or document that might add substance to 
their claims at a trial. 
Furthermore, both their statutory and constitutional claims, though serious 
in at least some sense, lack merit, and, because they both involve solely issues of 
law, are properly rejected at this stage of the litigation, see Munaf, 553 U.S. at 691‒
92, except for the limited remand we have ordered. 
IV. Balance of Hardships/Equities 
 

The  hardship  for  Appellants  if  a  preliminary  injunction  is  denied  would 

result from the loss of privacy for their financial documents. We have recognized 
that this loss of privacy is irreparable. In assessing the seriousness of that loss for 
purposes of determining the balance of hardships, we note that the loss will be 
somewhat mitigated to the extent that sensitive personal information and some 
documents will not be disclosed pursuant to the procedure we have ordered upon 

101 
 

 remand.  The  seriousness  of  the  hardship  arising  from  disclosure  of  the 
information called for by the subpoenas should be assessed in light of the fact that 
the Lead Plaintiff is already required to expose for public scrutiny a considerable 
amount  of  personal  financial  information  pursuant  to  the  financial  disclosure 
requirement of the Ethics in Government Act, 5 U.S.C. app. §§ 101‒111, although 
considerably  more  financial  information  is  required  to  be  disclosed  by  the 
subpoenas. 
The  hardship  for  the  Committees  if  a  preliminary  injunction  is  granted 
would result from the loss of time to consider and act upon the material disclosed 
pursuant to their subpoenas, which will expire at the end of the 116th Congress. 
This loss is also irreparable. In assessing the seriousness of that loss for purposes 
of  determining  the  balance  of  hardships,  we  note  that  the  Committees  have 
already  been  delayed  in  the  receipt  of  the  subpoenaed  material  since  April  11 
when the subpoenas were issued. They need the remaining time to analyze the 
material, hold hearings, and draft bills for possible enactment. 
 

Even if the balance of these hardships/equities tips in favor of Appellants, 

which is debatable, it does not do so “decidedly,” Kelly, 933 F.3d at 184; Jackson 
Dairy, 956 F.2d at 72, as our serious‐questions standard requires. 

102 
 

 V. Public Interest 
The public interest in vindicating the Committees’ constitutional authority 
is  clear  and  substantial.  It  is  the  interest  of  two  congressional  committees, 
functioning under the authority of a resolution of the House of Representatives 
authorizing the subpoenas at issue, to obtain information on enforcement of anti‐
money‐laundering/counter‐financing  of  terrorism  laws,  terrorist  financing,  the 
movement of illicit funds through the global financial system including the real 
estate market, the scope of the Russian government’s operations to influence the 
U.S.  political  process,  and  whether  the  Lead  Plaintiff  was  vulnerable  to  foreign 
exploitation.  The  opposing  interests  of  Appellants,  suing  only  in  their  private 
capacity,  are  primarily  their  private  interests  in  nondisclosure  of  financial 
documents concerning their businesses, rather than intimate details of someone’s 
personal life or information the disclosure of which might, as in Watkins, 354 U.S. 
at 197‒99, chill someone’s freedom of expression.  
We recognize, however, that the privacy interests supporting nondisclosure 
of  documents  reflecting  financial  transactions  of  the  Lead  Plaintiff  should  be 
accorded  more  significance  than  those  of  an  ordinary  citizen  because  the  Lead 
Plaintiff is the President. Although the documents are not official records of the 

103 
 

 Executive  Branch,  the  Lead  Plaintiff  is  not  suing  in  his  official  capacity,  and  no 
executive  privilege  has  been  asserted,  disclosure  of  the  subpoenaed  documents 
can be expected to risk at least some distraction of the Nation’s Chief Executive in 
the  performance  of  his  official  duties.  See  Nixon  v.  Fitzgerald,  457  U.S.  731,  753 
(1982)  (noting  risk  of  distraction  as  one  reason  for  establishing  immunity  of 
President from civil liability for official  actions). That concern, we note, did not 
dissuade  the  Supreme  Court  from  requiring  President  Nixon  to  comply  with  a 
district court’s subpoena to produce tape recordings of conversations with senior 
staff, see United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974), or requiring President Clinton 
to  submit  to  discovery,  including  a  deposition,  in  civil  litigation  involving  pre‐
presidential conduct, see Jones, 520 U.S. at 697‒706.78 See also Trump v. Vance, 941 
F.3d  631,  641  n.  12  (2d  Cir.  2019)  (concluding  that  “the  disclosure  of  personal 
financial  information,  standing  alone,  is  unlikely  to  impair  the  President  in 

 
  In  Jones,  the  Supreme  Court  stated,  “The  fact  that  a  federal  court’s  exercise  of  its 
traditional Article III jurisdiction may significantly burden the time and attention of the Chief 
Executive is not sufficient to establish a violation of the Constitution.” 520 U.S. at 703. The same 
can  be  said  as  to  Congress’s  exercise  of  its  traditional  Article  I  jurisdiction.  One  court  has 
discounted concern that compliance with document requests might distract the President in the 
performance  of  official  duties  by  noting  that  “the  President  himself  appears  to  have  had  little 
reluctance  to  pursue  personal  litigation  despite  the  supposed  distractions  it  imposes  upon  his 
office.” District of Columbia v. Trump, 344 F. Supp. 3d 828, 843 (D. Md. 2018) (collecting examples), 
rev’d on other grounds (lack of standing), In re Trump, 928 F.3d 360 (4th Cir. 2019). 
78

104 
 

 performing the duties of his office”), petition for cert. filed, No. 19‐635 (U.S. Nov. 14, 
2019). 
The  Committees’  interests  in  pursuing  their  constitutional  legislative 
function  is  a  far  more  significant  public  interest  than  whatever  public  interest 
inheres  in  avoiding  the  risk  of  a  Chief  Executive’s  distraction  arising  from 
disclosure of documents reflecting his private financial transactions.  
Conclusion 
For all of these reasons, we conclude that under the applicable likelihood‐
of‐success standard, Appellants’ motion for a preliminary injunction was properly 
denied, except as to disclosure of any documents that might be determined to be 
appropriate for withholding from disclosure pursuant to our limited remand. The 
serious‐questions standard is inapplicable, the balance of hardships does not tip 
decidedly  in  favor  of  Appellants,  and  the  public  interest  favors  denial  of  a 
preliminary injunction. 
We affirm the District Court’s order in substantial part to the extent that it 
denied  a  preliminary  injunction  and  order  prompt  compliance  with  the 
subpoenas, except that the case is remanded to a limited extent for implementation 
of the procedure set forth in this opinion concerning the nondisclosure of sensitive 

105 
 

 personal  information  and  a  limited  opportunity  for  Appellants  to  object  to 
disclosure of other specific documents within the coverage of those paragraphs of 
the  subpoenas  listed  in  this  opinion.  The  mandate  shall  issue  forthwith,  but 
compliance  with  the  three  subpoenas  and  the  procedure  to  be  implemented  on 
remand is stayed for seven days to afford Appellants an opportunity to apply to 
the Supreme Court or a Justice thereof for an extension of the stay. 

106 
 

  

DEBRA ANN LIVINGSTON, Circuit Judge, concurring in part and dissenting in part: 
 

Although not expressly provided for in the Constitution, Congress’s power 

to  conduct  investigations  for  the  purpose  of  legislating  is  substantial,  “as 
penetrating  and  far‐reaching  as  the  potential  power  to  enact  and  appropriate 
under the Constitution.”    Eastland v. U.S. Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 504 n.15 
(1975) (quoting Barenblatt v. United States, 360 U.S. 109, 111 (1959)).    Yet this power 
is not unlimited.    When Congress conducts investigations in aid of legislation, its 
authority derives from its responsibility to legislate—to consider the enactment of 
new laws or the improvement of existing ones for the public good.1    Congress has 
no power to expose personal information for the sake of exposure, see Watkins v. 
United  States,  354  U.S.  178,  200  (1957)  (expressing  “no  doubt  that  there  is  no 
congressional power to expose for the sake of exposure” (emphasis added)), nor 

  None of these subpoenas issued in connection with an impeachment proceeding, 
in which Congress’s investigatory powers are at their peak, but rather, as stated, “in aid 
of legislation.”    See Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168, 190 (1880) (noting that “[w]here 
the  question  of  .  .  .  impeachment  is  before  [the  House  or  the  Senate]  acting  in  its 
appropriate  sphere  on  that  subject,  we  see  no  reason  to  doubt  the  right  to  compel  the 
attendance of witnesses, and their answer to proper questions, in the same manner and 
by the use of the same means that courts of justice can in like cases”); Senate Select Comm. 
on  Presidential  Campaign  Activities v. Nixon, 498 F.2d 725, 732  (D.C. Cir. 1974) (citing  to 
Article I, Section 2 of the Constitution when noting that impeachment investigations in 
the  House  have  “an  express  constitutional  source”  which  differentiates  them  from 
Congress’s general oversight or legislative power). 
1

1 

  

may  it  seek  information  to  enforce  laws  or  punish  for  their  infraction—
responsibilities which belong to the executive and judicial branches respectively, 
and not to it.    Id. at 187 (noting that Congress is neither “a law enforcement [n]or 
trial agency,” as “[t]hese are functions of the executive and judicial departments 
of government”).    As the Supreme Court has put it:    “No inquiry is an end in 
itself; it must be related to, and in furtherance of, a legitimate task of the Congress. 
Investigations  conducted  solely  for  the  personal  aggrandizement  of  the 
investigators or to ‘punish’ those investigated are indefensible.”    Id. 
The  legislative  subpoenas  here  are  deeply  troubling.    Targeted  at  the 
President of the United States but issued to third parties, they seek voluminous 
financial  information  not  only  about  the  President  personally,  but  his  wife,  his 
children,  his  grandchildren,  his  business  organizations,  and  his  business 
associates. 2     Collectively,  the  subpoenas  seek  personal  and  business  banking 
records stretching back nearly a decade (and with regard to several categories of 

  The Plaintiff entities here are defined to include not only parents, subsidiaries, 
related joint ventures and the like, but any “current or former employee, officer, director, 
shareholder,  partner,  member,  consultant,  senior  manager,  manager,  senior  associate, 
staff employee, independent contractor, agent, attorney or other representative of any of 
those  entities,”  so  that  the  banking  records  of  numerous  individuals  beyond  the 
President’s immediate family are potentially included in this dragnet.    J.A. at 47, 58. 
2

2 

  

information,  with  no  time  limitation  whatsoever)  and  they  make  no  distinction 
between business and personal affairs, nor consistently between large and small 
receipts and expenditures.    To be sure, breadth may be necessary in legislative 
subpoenas  so  that  Congress  can  learn  about  a  proposed  subject  of  legislation 
sufficiently  to  enact  new  laws  or  improve  the  old  ones:    such  learning  is  “an 
indispensable  ingredient  of  lawmaking.” 3     Eastland,  421  U.S.  at  505.    Still,  the 
district court was of the view that in a routine civil case, it would have sent the 
parties into a room with the instruction that “you don’t come out until you come 
back  with  a  reasonable  subpoena.”    J.A.  at  94.    The  majority  doesn’t  disagree.   
It, too, characterizes the subpoenas as “surely broad in scope.”    Maj. Op. at 45.   
It acknowledges that compliance will “subject [the President’s] private business 
affairs to the Committees’ scrutiny,” id. at 48, and impose irreparable harm, id. at 
13.    It could have added that personal  banking records of the President and his 
family  are  not  excluded,  and  that  neither  House  committee  seeking  this 

  That  said,  “legislative  judgments  normally  depend  more  on  the  predicted 
consequences  of  proposed  legislative  actions  and  their  political  acceptability,  than  on 
precise  reconstruction  of  past  events,”  which  appears  to  be  the  focus  of  the  present 
subpoenas.    Nixon, 498 F.2d at 732. 
3

3 

  

information will commit to treating any portion of it as confidential, irrespective 
of any public interest in disclosure.    J.A. at 122–23.         
The majority and I are in agreement on several points.    First, we agree that 
the  Right  to  Financial  Privacy  Act  (“RFPA”),  12  U.S.C.  §§  3401–3423,  does  not 
apply to Congress because, as the majority correctly concludes, Congress is not a 
“Government authority” within the meaning of that statute.    Maj. Op. at 24–33.   
We likewise agree that 26 U.S.C. § 6103 of the Internal Revenue Code does not pose 
an obstacle to Deutsche Bank AG’s disclosure of tax returns in its possession in 
response  to  the  Committees’  subpoenas.    Id.  at  34–44.    Accordingly,  I  concur 
that, as to the statutory arguments presented by the Plaintiffs, they have raised no 
serious question suggesting that the House subpoenas may not be enforced.   
The statutory arguments, however, are not the only arguments presented.     
The majority and I agree that this appeal raises an important issue regarding the 
investigative  authority  of  two  committees  of  the  United  States  House  of 
Representatives—the  House  Committee  on  Financial  Services  and  the  House 
Permanent Select Committee on Intelligence (collectively, “Committees”)—in the 
context  of  their  efforts  to  obtain  voluminous  personal  and  business  banking 
records of the President of the United States, members of his immediate family, 

4 

  

his  primary  business  organization  and  affiliated  entities,  and  his  business 
associates.    Maj.  Op.  at  4.    In  fact,  the  question  before  us  appears  not  only 
important (as the majority acknowledges) but of first impression:    the parties are 
unaware of any Congress before this one in which a standing or permanent select 
committee  of  the  House  has  issued  a  third‐party  subpoena  for  documents 
targeting  a  President’s  personal  information  solely  on  the  rationale  that  this 
information is “in aid of legislation.”    Trump Br. at 14; Tr. of Oral Arg. at 34:24–
35:3–4.    But this House has now authorized all such House committees to issue 
legislative subpoenas of this sort, so long as directed at information involving this 
President,  his  immediate  family,  business  entities,  or  organizations.    H.R.  Res. 
507,  116th  Cong.  (2019);  see  also  H.R.  Res.  509,  116th  Cong.  §  3  (2019)  (“House 
Resolution 507 is hereby adopted.”).               
In  such  a  context,  “experience  admonishes  us  to  tread  warily.”    United 
States v. Rumely, 345 U.S. 41, 46 (1953).    I agree with the majority that our review 
of the denial of a preliminary injunction is “appropriately more exacting where 
the action sought to be enjoined concerns the President . . . in view of ‘[t]he high 
respect that is owed to the office of the Chief Executive,’” Maj. Op. at 11 (quoting 
Cheney v. U.S. Dist. Court, 542 U.S. 367, 385 (2004)).    We disagree, however, as to 

5 

  

the  preliminary  injunction  standard  to  be  applied.    In  my  view,  a  preliminary 
injunction  may  issue  in  a  case  of  this  sort  when  a  movant  has  demonstrated 
sufficiently serious questions going to the merits to make them a fair ground for 
litigation, plus a balance of hardships tipping decidedly in that party’s favor, that 
the  public  interest  favors  an  injunction,  and  that  the  movant,  as  here,  will 
otherwise suffer irreparable harm.    See Citigroup Glob. Markets, Inc. v. VCG Special 
Opportunities Master Fund Ltd., 598 F.3d 30, 35, 38 (2d Cir. 2010). 
And  as  to  the  merits  showing,  I  respectfully  disagree  with  the  majority’s 
determination that the Plaintiffs’ constitutional arguments and those raised by the 
United States as amicus curiae are insubstantial—not sufficiently serious for closer 
review.4    Maj. Op. at 89–98.    I cannot accept the majority’s conclusions that “this 
case does not concern separation of powers,” id. at 89, and that there is “minimal 
at best” risk of distraction to this and future Presidents from legislative subpoenas 
of this sort, id. at 97.    Instead, I conclude that the Plaintiffs have raised serious 

  Given  my  determination  herein  that  the  Plaintiffs  have  made  a  showing  of 
“serious questions” as to the merits and that this case must be remanded, I need not now 
address whether the Plaintiffs have also satisfied the “likelihood of success” standard—
and  I  do  not  do  so,  given  the  obligation  in  this  context  to  avoid  unnecessary  judicial 
determinations on constitutional questions implicating Congress’s investigative powers.   
See  Rumely,  345  U.S.  at  46.    I  note,  however,  that  I  do  not  concur  in  the  majority’s 
determination that as to the present reach of these subpoenas, the Plaintiffs have shown 
no likelihood of success. 
4

6 

  

questions on the merits, implicating not only Congress’s lawmaking powers, but 
also the ability of this and future Presidents to discharge the duties of the Office of 
the  President  free  of  myriad  inquiries  instigated  “more  casually  and  less 
responsibly”  than  contemplated  in  our  constitutional  framework.    Rumely,  345 
U.S. at 46. 
Nor do I agree with the majority’s determination substantially to affirm the 
judgment  and  order  compliance  with  these  subpoenas.    The  majority  itself 
recognizes  that  these  broad  subpoenas  cannot  be  enforced  precisely  as  drafted 
because  they  call  for  the  production  of  material  that  may  either  bear  “an 
attenuated  relationship”  to  any  legislative  purpose  or  that  “might  [even]  reveal 
sensitive  personal  details  having  no  relationship  to  the  Committees’  legislative 
purposes.”    Maj.  Op.  at  84  (emphasis  added).    The  majority  remands  for  a 
culling  process  pursuant  to  which  information  disclosing,  for  instance,  the 
payment  of  medical  expenses  would  be  exempt  from  disclosure.    Id.    The 
majority’s limited culling, however, is tightly restricted to specified categories of 
information, leaving out almost all “business‐related financial documents” from 
any  review  by  the  district  court,  id.,  irrespective  of  any  threatened  harm  from 
disclosure,  and  potentially  leaving  out  substantial  personal  information  as  well.   

7 

  

Indeed, given the tight limitations imposed by the majority on the district court’s 
review,  even  sensitive  records  reflecting  personal  matters  unrelated  to  any 
conceivable legislative purpose could potentially be disclosed.     
I agree with the majority that remand is necessary.    But we disagree as to 
the reasons why.    I conclude that the present record is insufficient to support the 
majority’s  determination  that  the  voluminous  records  of  Plaintiffs  sought  from 
Deutsche  Bank  AG  (“Deutsche  Bank”)  and  Capital  One  Financial  Corporation 
(“Capital  One”)  should  at  this  time  be  produced. 5     The  majority  concludes  in 
advance—before  these  records  have  been  assembled—that  only  a  select  “few 
documents”  will  implicate  privacy  concerns  or  bear  “such  an  attenuated 
relationship” to any legislative purpose that “they need not be disclosed.”    Maj. 
Op.  at  85  (emphasis  added).    I  disagree  that  the  present  record  is  sufficient  to 
make that determination or to conclude, more fundamentally, where the balance 
of hardships lies with regard to the preliminary relief that the Plaintiffs seek.    In 
this sensitive separation‐of‐powers context, serious questions have been raised as 

  The Plaintiffs challenge the subpoenas as they relate to the banking records of 
President Donald J. Trump, his family, and his businesses—the Plaintiffs here.    Trump 
Br. at 1.    To the extent the subpoenas seek other information related to parties who are 
not Plaintiffs, the subpoenas have not been challenged and are not part of this appeal.     
5

8 

  

to the historical precedent for these subpoenas; whether Congress has employed 
procedures  sufficient  to  “prevent  the  separation  of  power  from  responsibility,” 
Watkins,  354  U.S.  at  215,  in  seeking  this  President’s  personal  information;  and 
whether  the  subpoenas  are  supported  by  valid  legislative  purposes  and  seek 
information reasonably pertinent to those purposes, see Quinn v. United States, 349 
U.S. 155, 161 (1955) (noting that Congress’s power to investigate “cannot be used 
to  inquire  into  private  affairs  unrelated  to  a  valid  legislative  purpose”).    These 
questions, like the balance of hardship question, also require further review. 
As set forth herein, I would remand, directing the district court promptly to 
implement  a  procedure  by  which  the  Plaintiffs  may  lodge  their  objections  to 
disclosure with regard to specific portions of the assembled material and so that 
the  Committees  can  clearly  articulate,  also  with  regard  to  specific  categories  of 
information, the legislative purpose that supports disclosure and the pertinence of 
such information to that purpose.    The objective of this remand is the creation of 
a record that is sufficient more closely to examine the serious questions that the 
Plaintiffs have raised and to determine where the balance of hardships lies with 
regard  to  an  injunction  in  this  case,  and  concerning  particular  categories  of 
information.    The district court acknowledged that in a routine civil case, it would 

9 

  

not have ordered the disclosures here.    The majority errs in implicitly concluding 
that  a  President  has  less  protection  from  the  unreasonable  disclosure  of  his 
personal and business affairs than would be afforded any litigant in a civil case.     
Only  on  the  basis  of  this  fuller  record  would  I  determine  the  question 
whether  a  preliminary  injunction  should  have  issued,  and  with  regard  to  what 
portions of the records sought.    In reaching this conclusion, I am guided by the 
Supreme Court’s counsel in Rumely that in the context of delicate constitutional 
issues involving limits on the investigative power of Congress, our duty is to avoid 
pronouncement “unless no choice is left.”    Rumely, 345 U.S. at 46; cf. Cheney, 542 
U.S.  at  389–90  (suggesting  that  courts  should  “explore  other  avenues”  to  avoid 
adjudicating  “overly  broad  discovery  requests”  and  “unnecessarily  broad 
subpoenas” that present “collision course” conflicts between coequal branches).   
Indeed,  Rumely  affirms  that  the  duty  of  constitutional  avoidance  is  “even  more 
applicable”  in  the  context  of  congressional  investigations  “than  to  formal 
legislation.” Rumely, 345 U.S. at 46; see also Tobin v. United States, 306 F.2d 270, 275 
(D.C. Cir. 1962) (recognizing duty of courts in appropriate circumstances to avoid 
“passing on serious constitutional questions” presented by Congress’s exercise of 

10 

  

its investigative power).    Decision here may be required, but is premature on the 
present record. 
Remand will also afford the parties an opportunity to negotiate.    This is not 
the essential point of the remand I propose, but efforts at negotiation in this context 
are to be encouraged, since they may narrow the scope of these subpoenas, and 
thus avoid judicial pronouncement on the “broad confrontation now tendered.”   
United States v. Am. Tel. & Tel. Co (AT&T I), 551 F.2d 384, 395 (D.C. Cir. 1976).    The 
Plaintiffs have repeatedly sought the opportunity to negotiate.    Reply Br. at 6–7; 
Tr.  of  Oral  Arg.  at  17:18–19,  18:3–20,  66:7‐67:2.    And  the  Committees,  while 
preferring the more immediate disposition that the majority affords them, have 
expressed a willingness to attempt negotiation on an expedited basis if requested 
by this Court.6    Tr. of Oral Arg. at 46:8–19.           

  Before this Court, counsel for the Committees stated that “[i]f this court thinks 
there should be negotiation . . . [p]lease make it really, really fast, because we think that 
Mr. Trump’s statements make clear this is absolutely insincere . . . [b]ut fine, give us a 
day.”    Tr.  of  Oral  Arg.  at  46:8‐15.    Counsel  for  the  Plaintiffs  specifically  affirmed  in 
response that “I don’t think there is any basis to determine that we are being insincere, 
and I certainly welcome, I think that we have made clear, sending this case back down 
for judicially refereed negotiations on whatever timeline the court thinks is appropriate 
is absolutely something we are willing to participate in in good faith.”    Tr. of Oral Arg. 
at 66:21‐67:2. 
6

Referencing  an  October  8,  2019  letter  from  Pat  A.  Cippolone,  Counsel  to  the 
President,  to  the Speaker of the  House of Representatives and  three House committee 
chairs  (a  letter  that  is  not  part  of  the  record  before  us),  the  majority  concludes  that  a 

11 

  

To  be  clear,  and  as  set  forth  herein,  the  Plaintiffs  have  raised  serious 
questions  on  the  merits  as  to  these  subpoenas,  which  implicate  profound 
separation‐of‐powers  concerns. 7     But  pending  the  full  remand  that  I  outline 

remand for negotiation is futile because the President has prohibited certain members of 
the  Administration  from  appearing  in  connection  with  the  ongoing  impeachment 
inquiry.    Maj. Op. at 71–72, 72 n.66.    With respect, however, this letter references only 
the  “impeachment  inquiry”  and  not  the  legislative  investigations  at  issue  here.    This 
letter thus provides no basis for this Court to disregard the express representations of the 
Plaintiffs’ attorney that the Plaintiffs, including the President, seek to negotiate in good 
faith.   
  The  majority  suggests  that  these  subpoenas  do  not  implicate  separation  of 
powers because, inter alia, President Trump is not suing in his official capacity.    Maj. Op. 
at 70.    I disagree.    As in Rumely, “we would have to be that ‘blind’ Court . . . that does 
not see what ‘(a)ll others can see and understand,’” not to recognize that these subpoenas 
target  the  President  in  seeking  personal  and  business  financial  records  of  not  only  the 
President himself, but his three oldest children and members of their immediate family, 
plus the records of the Trump Organization and a litany of organizations with which the 
President is affiliated.    Rumely, 345 U.S. at 44 (quoting Bailey v. Drexel Furniture Co., 259 
U.S. 20, 37 (1922)); see also id. (acknowledging “wide concern, both in and out of Congress, 
over some aspects of the exercise of the congressional power of investigation”); cf. Dep’t 
of Commerce v. New York, 139 S. Ct. 2551, 2575 (2019) (noting that courts are “’not required 
to  exhibit  a  naiveté  from  which  ordinary  citizens  are  free’’’(quoting  United  States  v. 
Stanchich,  550  F.2d  1294,  1300  (2d  Cir.  1977)  (Friendly,  J.))).    Indeed,  the  Committees 
themselves acknowledge that “President Trump and the Trump Organization” are the 
focus of their investigations, see 165 Cong. Rec. H2698 (daily ed. Mar. 13, 2019) (statement 
of  Rep.  Waters),  and  that  “given  the  closely  held  nature  of  the  Trump  Organization,” 
investigation must “include [the President’s] close family members,” District Court Doc. 
No.  51  at  25–26.    To  be  sure,  Presidents  are  not  immune  from  legislative  subpoenas.   
But as I explain below, this dragnet around the President implicates separation‐of‐powers 
concerns for this and future Presidents, supporting a remand as to all the Plaintiffs here.   
To  the  extent  that  certain  of  the  requested  records  may  ultimately  be  found  not  to 
implicate  separation‐of‐powers  concerns,  such  a  determination  can  only  properly  be 
made following a remand for development of the record. 
7

12 

  

herein, I defer for now the question whether they have also shown a balance of 
hardships  tipping  decidedly  in  their  favor.    The  remainder  of  this  opinion  sets 
out  the  reasons  for  my  conclusions:    (1)  that  the  Plaintiffs  have  raised  serious 
constitutional questions as to these legislative subpoenas; and (2) that the serious 
question  formulation  of  the  preliminary  injunction  standard  is  applicable, 
contrary to the majority’s position.         
I 
A 
To  reiterate,  the  subpoenas  here  are  very  troubling.    Congress  “cannot 
legislate  wisely  or  effectively  in  the  absence  of  information  respecting  the 
conditions  which  the  legislation  is  intended  to  affect  or  change.”    Eastland,  421 
U.S.  at  504.    At  the  same  time,  ill‐conceived  inquiries  by  congressional 
committees “can lead to ruthless exposure of private lives in order to gather data” 
that is unrelated and unhelpful to the performance of legislative tasks.    Watkins, 
354  U.S.  at  205.    And  the  “arduous  and  delicate  task”  of  courts  seeking  to 
accommodate  “the  congressional  need  for  particular  information”  with  the 
individual’s “personal interest in privacy,” id. at 198, does not grow easier when 
Congress  seeks  a  President’s  personal  information.    Indeed,  given  the  “unique 

13 

  

constitutional position of the President” in our scheme of government, see Franklin 
v. Massachusetts, 505 U.S. 788, 800 (1992), and the grave importance of diligent and 
fearless discharge of the President’s public duties, our task grows more difficult.   
See Nixon v. Fitzgerald, 457 U.S. 731, 753 (1982) (recognizing that distraction from 
public duties is “to the detriment of not only the President and his office but also 
the Nation that the Presidency was designed to serve”).   
The  majority  disagrees.    It  concludes  that  this  case  “does  not  concern 
separation of powers” because the sought‐after records are personal, not official, 
and because Congress “has not arrogated to itself any authority of the Executive 
Branch,” nor “sought to limit any authority of the Executive Branch.”    Maj. Op. 
at  89.    With  respect,  however,  this  conclusion  gives  too  short  shrift  to  the 
Supreme  Court’s  analysis  in  Clinton  v.  Jones,  520  U.S.  681  (1997),  on  which  the 
majority principally relies.    There, the Supreme Court concluded that permitting 
a  civil  case  to  go  forward  “relat[ing]  entirely  to  the  unofficial  conduct  of  the 
individual  who  happens  to  be  the  President”  did  not  represent  a  per  se 
impermissible intrusion by the federal judiciary on executive power and that the 
doctrine  of  separation  of  powers  did  not  impose  a  categorical  rule  that  all  such 
private actions must be stayed against the President while in office.    Id. at 701, 

14 

  

705–06.    At the same time, however, the Court recognized that it is insufficient 
that a branch “not arrogate power to itself”:    “the separation‐of‐powers doctrine 
[also] requires that a branch not impair another in the performance of its constitutional 
duties.”    Id. at 701 (emphasis added) (quoting Loving v. United States, 517 U.S. 748, 
757  (1996));  see  also  Nixon  v.  Admin’r  of  Gen.  Servs.,  433  U.S.  425,  443–45  (1977).   
And  as  for  the  judiciary  in  the  context  of  private  litigation  against  a  sitting 
President, “[t]he high respect that is owed to the office of the Chief Executive,” the 
Court  recognized,  “though  not  justifying  a  rule  of  categorical  immunity,  is  a 
matter  that  should  inform  the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the 
timing and scope of discovery.”    Id. at 707; see also Fitzgerald, 457 U.S. at 751–56 
(noting  that  the  “special  nature  of  the  President’s  constitutional  office  and 
functions,”  id.  at  756,  and  the  “singular  importance,”  id.  at  751,  of  her  duties 
require particular “deference and restraint,” id. at 753, in the conduct of litigation 
involving the President). 
The majority concludes that legislative subpoenas to third parties targeting 
a President’s personal or financial information, however broad and tangentially 
connected  to  any  legislative  purpose,  do  not  seriously  implicate  separation  of 
powers on the theory that “any concern arising from the risk of distraction in the 

15 

  

performance of the [President’s] official duties is minimal,” Maj. Op. at 90, perhaps 
less than that, id. at 103–05, at least as compared to the potential burden of standing 
trial in a civil case while President, which Jones held is not categorically prohibited 
by  separation‐of‐powers  concerns. 8     But  this  analysis  is  flawed  in  two  key 
respects.         
First, the Jones Court concluded that the burden in that case—namely, a civil 
suit  against  the  President  while  in  office—did  not  categorically  constitute  a 
“constitutionally  forbidden  impairment  of  the  Executive’s  ability  to  perform  its 
constitutionally mandated functions” in light of the long history of judicial review 
of executive action and of presidential amenability to judicial process.    520 U.S. 
at 702; see also id. at 701–06.    In assessing the separation‐of‐powers issue, the Court 

  The  majority  also  relies  on  the  fact  that  President  Trump  seeks  a  preliminary 
injunction in his individual capacity, not his official capacity, and that the United States 
has filed an amicus curiae brief rather than a motion to intervene in asserting its view that 
this case presents “thorny constitutional questions involving separation of powers” and 
that  the  district  court’s  order  should  be  reversed.    Brief  of  United  States  as  Amicus 
Curiae  at  27;  see  Maj.  Op.  at  91  n.76.    In  Jones  itself,  however,  President  Clinton 
proceeded  in  his  individual  capacity  and  the  United  States  filed  an  amicus  brief 
addressing its separation‐of‐powers concerns.    The Court nonetheless noted that “[t]he 
representations made on behalf of the Executive Branch as to the potential impact” of a 
rule  permitting  private  litigation  to  proceed  against  a  sitting  President  “merit  .  .  . 
respectful and deliberate consideration,” 520 U.S. at 689–90, and concluded, as already 
observed, that as to any civil action regarding personal conduct  permitted to proceed, 
“the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the  timing  and  scope  of  discovery,” 
should be informed by respect for the Office of Chief Executive, id. at 707.         
8

16 

  

heavily  weighed  the  pragmatic  accommodation  between  the  judiciary  and  the 
executive demonstrated by longstanding interbranch practice.    See id. at 704–05 
(discussing  historical  practice  and  the  manner  in  which  the  judiciary  has 
permissibly burdened the Executive Branch).    It directed inferior courts that even 
as  it  rejected  a  rule  of  categorical  immunity,  the  President’s  unique  role  in  the 
constitutional framework should inform the entire conduct of any civil action, id. 
at  707,  and  that  “the  availability  of  sanctions”  would  “provide[]  a  significant 
deterrent  to  litigation  directed  at  the  President  in  his  unofficial  capacity  for 
purposes of political gain or harassment,” id. at 708–09.    The Jones Court was thus 
solicitous  of  separation‐of‐powers  concerns  in  the  context  of  litigation  over  a 
President’s personal conduct; moreover, it continued a long tradition of placing 
“great  weight”  on  historical  practice  in  addressing  questions  “concern[ing]  the 
allocation  of  power  between  two  .  .  .  branches  of  Government,”  NLRB  v.  Noel 
Canning, 573 U.S. 513, 524 (2014) (quoting The Pocket Veto Case, 279 U.S. 655, 689 
(1929)).9 

  The high value placed on historical practice “is neither new nor controversial.”   
Noel  Canning,  573  U.S.  at  525.    James  Madison  observed  that  a  “regular  course  of 
practice” could “liquidate & settle” constitutional meaning in the face of “difficulties and 
differences of opinion” involved in the practice of government under the Constitution.   
James Madison, Letter to Spencer Roane (Sept. 2, 1819), in 8 Writings of James Madison 450 
(Gaillard Hunt ed., 1908)); see also Noel Canning, 573 U.S. at 525 (collecting cases stating 
9

17 

  

Here,  the  parties  have  not  identified,  and  my  own  search  has  failed  to 
unearth,  any  previous  example,  in  any  previous  Congress,  of  a  standing  or 
permanent select committee of the House of Representatives or the Senate using 
compulsory  process  to  obtain  documents  containing  a  President’s  personal 
information from a third party in aid of legislation.    Trump Br. at 14; Tr. of Oral 
Arg.  at  34:24–35:4.    Historical  practice  instead  suggests  that,  on  the  few  past 
occasions on which a President’s personal documents have been subpoenaed from 
third  parties,  such  requests  have  emanated  either  from  a  special  committee 
established  and  authorized  to  pursue  a  specific,  limited  investigation  or  from  a 
committee  proceeding  under  the  impeachment  power. 10     It  is  possible  that  a 

the relevance of past practice to separation‐of‐powers issues). 
  President Andrew Johnson had his personal bank records examined as part of 
his  impeachment,  but  those  records  appear  to  have  been  relevant  because  of  personal 
loans  made  to  him  by  the  Treasury  Department.    See  Stephen  W.  Stathis,  Executive 
Cooperation: Presidential Recognition of the Investigative Authority of Congress and the Courts, 
3 J.L. & Pol. 183, 219 (1986); see also Michael Les Benedict, The Impeachment of President 
Andrew Johnson, 1867–68, in 1 Congress Investigates: A Critical and Documentary History 254, 
264–68 (Roger A. Bruns et al. eds., rev. ed. 2011).    President Clinton may have had some 
financial information, or at the very least some financial information of then–First Lady 
Hillary Clinton, examined by the Whitewater Special Committee, though it appears to 
have  been  turned  over  voluntarily.    See  S.  Rep.  No.  104‐280,  at  155–61  (1996).    The 
House  and  Senate  Banking  Committees  also  appear  to  have  subpoenaed  witnesses  to 
testify regarding Whitewater and the death of Vince Foster; however, they do not appear 
to  have  subpoenaed  the  President’s  personal  financial  information.    See  Stephen 
Labaton,  The  Whitewater  Affair:  The  Hearing;  House  Committee  Told  of  Contacts  Over 
Whitewater, N.Y. Times, July 27, 1994, at A1 (describing testimony); Raymond W. Smock, 
10

18 

  

contrary  example  exists.    But  the  historical  precedent  for  the  congressional 
subpoenas here, in contrast to the judicial processes assessed in Jones, is sparse at 
best, and perhaps nonexistent.11    And this paucity of historical practice alone is 

The Whitewater Investigation and Impeachment of President Bill Clinton, 1992–98, in 2 Congress 
Investigates: A Critical and Documentary History, supra, at 1041, 1044–45.    President Nixon 
voluntarily  disclosed  several  years  of  tax  returns  to  a  House  Committee;  that  same 
Committee used statutory authority not at issue here to procure additional information 
from the IRS.    See S. Rep. No. 93‐768, at 1–3 (1974); Memorandum from Richard E. Neal, 
Chairman,  to  the  Members  of  the  H.  Comm.  on  Ways  and  Means  3  (July  25,  2019), 
https://perma.cc/UYZ2‐QTCU.    Other  investigations  do  not  appear  to  have  involved 
either subpoenas of the President’s personal financial information or subpoenas to third 
parties  to  obtain  documents  concerning  the  President  in  a  personal  capacity.    See 
generally Stathis, supra. 
  Notably, the dearth of historical practice here may be partially attributable to 
the fact that “[t]he authority to issue a subpoena was once delegated from the full House 
to its committees very sparingly because the power appears long to have been deemed 
too serious a matter for general delegation.”    Todd David Peterson, Contempt of Congress 
v. Executive Privilege, 14 U. Pa. J. Const. L. 77, 106 (2011) (internal quotation marks and 
citation omitted).    It appears that the House did not authorize standing committees to 
issue subpoenas until 1975.    Id. at 107.    Moreover (and more generally), it should also 
be noted that disputes between the two elected branches over congressional subpoenas 
have  historically  been  resolved  through  a  process  of  direct  negotiation  and 
accommodation between these two branches, undertaken outside the supervision of the 
federal courts.    See, e.g., Comm. on Judiciary, U.S. House of Representatives v. Miers, 558 F. 
Supp. 2d 53, 56–57 (D.D.C. 2008) (noting that “negotiation and accommodation . . . most 
often  leads  to  resolution  of  disputes  between  the  political  branches”  and  “strongly 
encourag[ing]  the  political  branches  to  resume  their  discourse  and  negotiations  in  an 
effort  to  resolve  their  differences  constructively”).    The  majority  rejects  this  approach 
due to its view that this case does not involve separation of powers, Maj. Op at 69–73; 
however, given the expressed willingness of the parties to negotiate and my view that 
separation‐of‐powers  concerns  are  present  here,  the  traditional  practice  of  further 
negotiation is a viable resolution. 
11

19 

  

reason for courts to pause in assessing this dispute between a President and two 
House committees.12         
The second flaw in the majority’s analysis lies in its assumption that third‐
party subpoenas of this sort pose, at best, “minimal” risk of distraction to this and 
future Presidents.    Maj. Op. at 90.    Contrary to the majority’s suggestion, it is not 
at  all  difficult  to  conceive  how  standing  committees  exercising  the  authority  to 
issue  third‐party  subpoenas  in  aid  of  legislation  might  significantly  burden 
presidents with myriad inquiries into their business, personal, and family affairs.   
See Watkins, 354 U.S. at 205 (recognizing potential for “ruthless exposure of private 
lives”  by  committees  seeking  information  “neither  desired  by  the  Congress  nor 
useful to it”); cf. Jones, 520 U.S. at 701–02 (considering the likelihood that frivolous 
civil litigation against the President could overly burden the Executive Branch).   
Jones  relied  on  the  relative  rarity  of  civil  litigation  against  past  presidents  to 
discount  concerns  of  distraction,  see  520  U.S.  at  702,  but  the  subjects  on  which 

  This Court’s recent decision in Trump v. Vance, 941 F.3d 631 (2d. Cir. 2019), is not 
to the contrary.    The Vance panel explicitly relied on the “long‐settled” amenability of 
presidents to judicial process, and in particular to subpoenas issued as part of a criminal 
prosecution,  to  inform  its  holding  that  the  state  grand  jury  subpoena  to  a  third‐party 
custodian of the President’s tax returns at issue in that case was lawful.    See id. at 640 
(discussing  the  historical  practice  of  ordering  presidents  to  comply  with  grand  jury 
subpoenas).    Here,  there  is  no  such  longstanding  practice,  and  the  subpoenas  in 
question were not issued by a grand jury as part of a criminal investigation. 
12

20 

  

legislation  might  be had are  vast.13    And  the  risk  of  undue  distraction  from  ill‐
conceived inquiries might be particularly acute today, in an era in which (as the 
Supreme  Court  and  individual  Justices  have  repeatedly  acknowledged)  digital 
technologies have lodged an increasingly large fraction of even our most intimate 
information  in  third‐party  hands.    See,  e.g.,  Riley  v.  California,  573  U.S.  373,  395 
(2014)  (discussing  how  “Internet  search  and  browsing  history”  can  “reveal  an 
individual’s  private  interests  or  concerns”);  Carpenter  v.  United  States,  138  S.  Ct. 
2206, 2261 (2018) (acknowledging “powerful private companies” collecting “vast 
quantities of data about the lives of ordinary Americans”) (Alito, J., dissenting); 
United States v. Jones, 565 U.S. 400, 417 (2012) (noting that in the digital age, “people 

13

  To be clear, while civil litigation against sitting presidents is unusual, presidents 
are routinely the subjects of congressional investigation while in office—as they must be, 
and for appropriate reasons.    But there is no substantial historical precedent for the use 
of subpoena power to obtain a President’s personal information from a third party in aid 
of  legislation.    And  as  to  such  subpoenas,  there  is  no  analogue  for  the  possibility  of 
sanctions in the civil litigation context, which the Jones Court relied on as “provid[ing] a 
significant deterrent to litigation directed at the President in his unofficial capacity for 
purposes of political gain or harassment.”    520 U.S. at 708–09.    Nor do established rules 
of procedure provide a mechanism for narrowing congressional subpoenas so as to avoid 
“embarrassment, oppression, or undue burden.”    Fed. R. Civ. P. 26(c)(1).    Historically, 
in  those  few  instances  in  which  investigators  have  sought  a  President’s  personal 
documents,  Congress  has  instead  typically  proceeded  pursuant  to  the  political  checks 
inherent  in  the  invocation  of  impeachment  authority  or  the  narrow  authorization 
afforded to a special committee.   

21 

  

reveal a great deal of information about themselves to third parties in the course 
of carrying out mundane tasks”) (Sotomayor, J., concurring).   
To be clear, this is not to suggest that a President is immune from legislative 
subpoenas into personal matters—not at all.    But as the D.C. Circuit recognized 
in Trump v. Mazars (while concluding that the House Committee on Oversight and 
Reform possessed authority to issue a legislative subpoena to President Trump’s 
accounting  firm),  “separation‐of‐powers  concerns  still  linger  in  the  air”  with 
regard to such subpoenas.    Trump v. Mazars USA, LLP, 940 F.3d 710, 726 (D.C. Cir. 
2019).    And in such a circumstance, there is reason to conclude that courts must 
not only undertake the “arduous and delicate task” of “[a]ccommodat[ing] . . . the 
congressional  need  for  particular  information  with  the  individual  and  personal 
interest in privacy,” Maj. Op. at 51 (quoting Watkins, 354 U.S. at 198).    They must 
also  take  on  the  equally  sensitive  task  of  ensuring  that  Congress,  in  seeking  the 
President’s personal information in aid of legislation, has employed “procedures 
which prevent the separation of power from responsibility,” Watkins, 354 U.S. at 
215 (discussing such procedures in the context of a threat to individual rights from 
congressional  investigations),  and  which  ensure  due  consideration  to  the 
separation‐of‐powers  concerns  that  the  Supreme  Court  identified  and  deemed 

22 

  

essential for judicial respect in Jones.    See Jones, 520 U.S. at 707 (noting that “high 
respect  that  is  owed  to  the  office  of  the  Chief  Executive,”  while  not  mandating 
categorical immunity from suit for private conduct while in office, should “inform 
the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the  timing  and  scope  of 
discovery”);  Cheney,  542  U.S.  at  385  (noting  that  President’s  “constitutional 
responsibilities and status [are] factors counseling judicial deference and restraint” 
in conduct of litigation) (quoting Fitzgerald, 457 U.S. at 753 (alteration in Cheney)). 
B 
These  subpoenas  are  deeply  problematic  when  considered  against  the 
backdrop of these separation‐of‐powers concerns.    In fact, this much is evident 
from even cursory consideration of the differences between the present case and 
Mazars, the only other precedent directly addressing a legislative subpoena served 
on  a  third  party  and  seeking  a  President’s  personal  financial  information.14    In 
Mazars,  the  D.C.  Circuit  recently  upheld  a  legislative  subpoena  directed  at  the 

  As  noted  at  the  outset,  see  supra  page  5,  the  parties  are  unable  to  cite  any 
Congress before this one in which a standing committee of the House of Representatives 
has  issued  a  third‐party  subpoena  for  documents  targeting  a  President’s  personal 
information  solely  in  aid  of  legislation.    The  practice  appears  to  have  begun  with  the 
committees  of  this  House  of  Representatives,  which  has  issued  such  subpoenas 
repeatedly, thus raising the separation‐of‐powers concerns discussed herein. 
14

23 

  

President’s accounting firm, concluding that it had properly issued in connection 
with the consideration of changes to laws relating to financial disclosures required 
of  Presidents.15     Mazars,  940  F.3d  at  748.    At  the  same  time,  the  Mazars  Court 
pointedly suggested that the articulation of just any rationale for concluding that 
a  sitting  President’s  personal  information  might  inform  a  committee  in 
considering potential legislation is not enough to state a valid legislative purpose: 
Just  as  a  congressional  committee  could  not  subpoena 
the  President’s  high  school  transcripts  in  service  of  an 
investigation  into  K‐12  education,  nor  subpoena  his 
medical  records  as  part  of  an  investigation  into  public 
health,  it  may  not  subpoena  his  financial  information 
except  to  facilitate  an  investigation  into  presidential 
finances.           
 

  Judge  Rao  dissented,  concluding  that  even  assuming  the  Committee  on 
Oversight  and  Reform  had  a  legislative  purpose,  it  had  also  asserted  an  intent  to 
determine  “whether  the  President  broke  the  law,”  an  inquiry  that  “must  be  pursued 
through  impeachment,”  and  not  via  Congress’s  authority  to  investigate  for  legislative 
purposes.    Mazars, 940 F.3d at 748 (Rao, J., dissenting).    In the instant case, given the 
need for remand here, I need not now determine whether the House Committees have 
avowed such an intent, so I have no occasion to consider the arguments raised in Judge 
Rao’s  thorough  analysis.    However,  it  is  worth  noting  that  nowhere  in  the  Mazars 
majority or Judge Rao’s extensive discussion of historical practice, id. at 718–24 (majority 
opinion),  757–67  (Rao,  J.,  dissenting),  is  there  any  hint  of  a  prior  occasion  on  which  a 
standing  or  permanent  select  committee  has  used  compulsory  process  to  obtain 
documents targeting a President’s personal information from a third party justified solely 
on the basis of future legislation. 
15

24 

  

Id. at 733.    Key to the result in Mazars, then (and assuming, arguendo, that it was 
correctly  decided)  was  the  majority’s  conclusion  that  there  was  “no  inherent 
constitutional  flaw  in  laws  requiring  Presidents  to  publicly  disclose  financial 
information”  and  that  the  subpoena  on  its  face  thus  properly  sought  relevant 
information  “about  a  subject  on  which  legislation  may  be  had.”    Id.  at  737 
(quoting Eastland, 421 U.S. at 508).     
This case is significantly different, at least as to the subpoenas issued by the 
Committee on Financial Services.    This Committee seeks a universe of financial 
records  sufficient  to  reconstruct  over  a  decade  of  the  President’s  business  and 
personal affairs, not in connection with the consideration of legislation involving 
the  Chief  Executive,  but  because  the  President,  his  family,  and  his  businesses 
present a “useful case study,” according to the Committee, for an inquiry into the 
lending practices of institutions such as Deutsche Bank and Capital One.16    District 
Court  Doc.  No.  51  at  25.    More  specifically,  the  Committee  is  investigating 

  The  Capital  One  subpoena,  moreover,  seeks  the  President’s  personal  and 
business  financial  records  starting  from  the  exact  date  on  which  he  became  the 
Republican nominee for President—an unusual date, to be sure, for specifying the precise 
moment at which his banking records became a useful point of inquiry into the possibility 
of tightening up the regulation of lending practices with potentially “broad effects on the 
national economy.”    District Court Doc. No. 51 at 25. 
16

25 

  

“whether existing policies and programs at financial institutions are adequate to 
ensure the safety and soundness of lending practices and the prevention of loan 
fraud,” id. at 12, as well as “industry‐wide compliance with banking statutes and 
regulations,  particularly  anti‐money  laundering  policies,”  id.  at  13.    The 
Committee urges that “[b]ecause of his prominence, much is already known about 
Mr. Trump, his family, and his business, and this public record establishes that 
they  serve  as  a  useful  case  study  for  the  broader  problems”  under  its 
consideration. 17     Id.  at  25.    The  majority  endorses  this  statement  of  legislative 
purpose and intimates (albeit with no evidence in the record before us) that past 
transactions  between  Deutsche  Bank  and  the  President  in  his  pre‐presidential 
business  life  may  have  violated  banking  regulations  and  that  “no  other  bank 
would extend credit” to President Trump.    Maj. Op. at 73 n.67, 74.     
To be sure, legislative subpoenas issue not when all is known, but on the 
reasonable theory that “[a] legislative body cannot legislate wisely or effectively” 

  The House Financial Services Committee asserts that the subpoenas’ objective 
can  be  derived  in  part  from  House  Resolution  206,  which  affirms  that  the  House 
“supports  efforts  to  close  loopholes  that  allow  corruption,  terrorism,  and  money 
laundering  to  infiltrate  our  country’s  financial  system.”    H.R.  Res.  206,  116th  Cong. 
(2019).    House Resolution 206, however, does not materially aid in defining more clearly 
the  reasons  for  the  Committee’s  “case  study”  approach,  as  it  does  not  call  for  a 
congressional  investigation,  much  less  one  by  a  designated  committee,  nor  does  it 
reference the President and his family. 
17

26 

  

without obtaining “information respecting the conditions which the legislation is 
intended  to  affect  or  change.”    Eastland,  421  U.S.  at  504  (quoting  McGrain  v. 
Daugherty,  273  U.S.  135,  175  (1927)  (alteration  in  Eastland)).    But  the  rationale 
proffered for these subpoenas of the House Financial Services Committee falls far 
short  of  demonstrating  a  clear  reason  why  a  congressional  investigation  aimed 
generally at closing regulatory loopholes in the banking system need focus on over 
a  decade  of  financial  information  regarding  this  President,  his  family,  and  his 
business  affairs. 18     Nor  does  the  proffered  rationale  reveal  how  the  broad 
purposes pursued by the Committee are consistent with the granular detail that 
these subpoenas seek.    See Watkins, 354 U.S. at 204 (noting the troubling tendency 
of some legislative investigations to “probe for a depth of detail . . . removed from 
any basis of legislative action” and to “turn their attention to the past to collect 
minutiae on remote topics”).           

  Thus,  the  majority  references  the  fact  that  Deutsche  Bank  “has  been  fined  in 
connection with a $10 billion money laundering scheme.”    Maj. Op. at 73 n.67.    But the 
record is devoid of any claim, much less any evidence, that this fine had anything at all to 
do with the President, his children, his business organizations, or his business associates, 
all of whom will be irreparably harmed by the majority’s endorsement of the “case study” 
approach of the House Financial Services Committee.   
18

27 

  

This  is  a  reason  for  pause.    As  suggested  by  Judge  Katsas  in  his  dissent 
from the denial of rehearing in banc in Mazars, the “uncompromising extension of 
McGrain  v.  Daugherty”  to  this  new  context  raises  the  serious  question  whether 
future  Presidents  will  be  routinely  subject  to  the  distraction  of  third‐party 
subpoenas emanating from standing committees in aid of legislation—a practice 
for  which  there  is  scant  historical  precedent,  as  already  discussed.    Trump  v. 
Mazars USA, LLP, No. 19‐5142, 2019 WL 5991603, at *1 (D.C. Cir. Nov. 13, 2019) 
(Katsas,  J.,  dissenting  from  the  denial  of  rehearing  en  banc).    Some  case  study 
rationale (in this instance, to learn whether regulators were adequately equipped 
to scrutinize Deutsche Bank’s and Capital One’s lending practices in relation to the 
President before he obtained the Office of Chief Executive) will always be present.   
But the regular issuance of third‐party legislative subpoenas by single committees 
of one House of Congress targeting a President’s personal information would be 
something new, potentially impairing public perceptions of the legislative branch 
by fueling perceptions that standing committees are engaged, not in legislating, 
but in opposition research.19    More relevant here, such investigative practices by 

  Such  subpoenas,  moreover,  will  inevitably  result,  as  here,  in  recourse  to  the 
courts, potentially embroiling them, as well, in political battles between committees of 
Congress and the President. 
19

28 

  

Congress,  undertaken  “more  casually  and  less  responsibly”  than  is  the 
constitutional ideal, see Rumely, 345 U.S. at 46, pose a serious threat to “presidential 
autonomy  and  independence,”  Mazars,  2019  WL  5991603,  at  *1  (Katsas,  J., 
dissenting from the denial of rehearing en banc). And this is a substantial concern 
in our constitutional scheme, which relies on the proposition that the occupant of 
the Office of Chief Executive is positioned to “‘deal fearlessly and impartially with’ 
[its]  duties,”  even  as  Presidents  may  be  “easily  identifiable  target[s]”  of  legal 
process, personally vulnerable by virtue of the “visibility of [the]  office and the 
effect  of  [their]  actions  on  countless  people.”    Fitzgerald,  457  U.S.  at  752–53 
(quoting Ferri v. Ackerman, 444 U.S. 193, 203 (1979)).                 
To be sure, the third subpoena to Deutsche Bank, which is identical to the 
Deutsche Bank subpoena issued by the Committee on Financial Services, emanates 
from the Permanent Select Committee on Intelligence and is more closely linked 
to the consideration of legislation related to the Office of the Chief Executive and 
to  this  President’s  affairs,  as  a  recent  candidate. 20     The  majority  is  correct, 

As  the  majority  states,  the  Chair  of  the  Intelligence  Committee  has  publicly 
affirmed  that  the  Committee  is  investigating  matters  related  to  interference  by  the 
Russian government in the U.S. political process and that the information sought from 
Deutsche  Bank  will  inform  legislative  proposals  to  protect  this  process  from  foreign 
influence.    Maj.  Op  at  62–64.    The  House  Intelligence  Committee,  moreover,  has  an 
oversight function to which its subpoena could conceivably relate.    At the same time, 
20

29 

  

moreover, that once presented with adequate evidence of legislative authorization 
and purposes, it is not the province of courts to inquire into legislators’ motives, 
see Maj. Op. at 50–51, and that “motives alone would not vitiate an investigation 
which had been instituted by a House of Congress if that assembly’s legislative 
purpose is being served.”    Watkins, 354 U.S. at 200.     
At  the  same  time,  as  the  majority  also  affirms,  the  record  must  provide 
“sufficient  evidence  of  legislative  authorization  and  purposes  to  enable 
meaningful judicial review.”    Maj. Op. at 55.    And this is particularly the case 
when a congressional investigation even potentially trenches upon constitutional 

however, no House resolution appears specifically to reference this investigation, at least 
as it relates to efforts to seek the President’s financial information, nor is such a legislative 
purpose easy to square with the extraordinary breadth of the Deutsche Bank subpoenas.   
The  Chair,  moreover,  has  also  affirmed  that  the  Committee’s  investigation  is  in 
furtherance of Congress’s duty to “ensure that U.S. officials—including the President—
are  serving  the  national  interest  and,  if  not,  are  held  accountable.”    Press  Release, 
Permanent  Select  Comm.  on  Intelligence,  Chairman  Schiff  Statement  on  House 
Intelligence  Committee  Investigation  (Feb.  6,  2019),  bit.ly/2UMzwTE.    The  Plaintiffs 
argue that the subpoena is thus not in furtherance of legislative purposes, but represents 
an effort by the Committee to itself conduct intelligence and law enforcement activities.   
Trump  Br.  at  35–36.    Indeed,  at  oral  argument,  the  Committees’  lawyer  appeared 
explicitly to equate these subpoenas to those issued in connection with federal criminal 
investigations.    Tr.  of  Oral  Arg.  at  59:14–60:2.    While  I  do  not  decide  whether  the 
Intelligence Committee has affirmatively avowed an improper purpose, the amorphous 
nature  of  the  Committee’s  legislative  purpose  would  be  clarified  by  my  proposed 
remand,  as  would  the  connection  between  this  purpose  and  the  particular  disclosures 
that are sought. 

30 

  

limits on Congress’s investigative power.    See Rumely, 345 U.S. at 46 (noting that 
such  limits  should  be  identified  by  courts  only  after  “Congress  has  .  .  . 
unequivocally  authoriz[ed]  an  inquiry  of  dubious  limits”).    Indeed,  in  such 
circumstances,  the  Supreme Court  has  made  clear  that  courts are  to  look  to  the 
“instructions  to  an  investigating  committee,”  as  “embodied  in  the  authorizing 
resolution,”  to  ascertain  whether  the  legislative  assembly  has  “assay[ed]  the 
relative  necessity  of  specific  disclosures.”    Watkins,  354  U.S.  at  201,  206.   
Considered in light of the separation‐of‐powers concerns that persist with regard 
to these subpoenas, the Plaintiffs have raised a serious question on this front as 
well.     
As  to  both  the  House  Financial  Services  and  Intelligence  Committee 
subpoenas,  there  is  an  open  question  as  to  whether  these  subpoenas  have  been 
authorized by the House of Representatives in a manner permitting this Court to 
determine  whether  they  are  “in  furtherance  of  .  .  .  a  legitimate  task  of  the 
Congress.”    Watkins,  354  U.S.  at  187.    As  the  Watkins  Court  explained,  “[t]he 
theory of a committee inquiry is that the committee members are serving as the 
representatives of the parent assembly in collecting information for a legislative 
purpose”  and  that  “the  House  or  Senate  shall  have  instructed  the  committee 

31 

  

members on what they are to do with the power delegated to them.”    Id. at 200–
01.    The  majority  acknowledges  Watkins’s  requirement  that  an  authorizing 
resolution “spell out [an investigating committee’s] jurisdiction and purpose with 
sufficient  particularity”  as  to  ensure  that  “compulsory  process  is  used  only  in 
furtherance  of  a  legislative  purpose.”    Id.  at  201;  see  Maj.  Op.  at  51,  79–80.   
Critically, moreover, the majority itself recognizes that “[i]t is not clear whether 
this  passage  can  be  satisfied”  with  regard  to  these  subpoenas  by  the  principal 
instruction  in  place  here,  at  the  time  the  subpoenas  issued:    namely,  the 
instruction “that the House gives to a committee pursuant to a House rule defining 
a standing committee’s continuing jurisdiction.”    Maj. Op. at 52–53.     
The majority treats House Resolution 507 as the cure‐all solution to this key 
uncertainty, rejecting the Plaintiffs’ argument that it is not properly considered on 
the  subject  of  legislative  authorization  and  purposes  because  it  issued  after  the 
subpoenas  themselves.21    But  House  Resolution  507  falls  far  short  of  a  specific 

  The majority’s support for this conclusion derives solely from cases discussing, 
in  the  contempt  prosecution  context,  what  evidence  may  be  considered  in  evaluating 
whether a question posed to a witness before a congressional committee was pertinent to 
an investigation’s inquiry.    See Watkins, 354 U.S. at 201–02; Rumely, 345 U.S. at 48; Shelton 
v. United States, 327 F.2d 601, 607 (D.C. Cir. 1963); see also Maj. Op. at 54–58.    This issue 
is distinct from the threshold question of whether a committee is adequately authorized, 
so that the majority must necessarily reason by analogy, and its conclusion is far from 
inevitable,  particularly  in  the  context  of  third‐party  subpoenas  aimed  at  a  President’s 
21

32 

  

“authorizing resolution” issued to make clear that a designated committee is to 
undertake an investigation on a particular subject within its domain.    To be sure, 
McGrain  found  sufficient  a  resolution  that  did  not  “in  terms  avow  that  it  [was] 
intended  to  be  in  aid  of  legislation,”  on  the  theory  that  “the  subject‐matter  was 
such  that  [a]  presumption  should  be  indulged”  that  legislating  “was  the  real 
object.”    273  U.S.  at  177–78.    But  in  a  context  like  this,  presenting  serious 
constitutional  concerns,  courts  “have  adopted  the  policy  of  construing  .  .  . 
resolutions . . . narrowly, in order to obviate the necessity of passing on serious 
constitutional questions.”    Tobin, 306 F.2d at 274–75.    And this resolution on its 
face discusses none of the subpoenas here, nor even the work of the committees 
from which they issued.    Instead, House Resolution 507 authorizes any subpoena, 
by any standing or permanent select committee, already issued or in the future to 
be issued, so long as it concerns the President, his family, or his business entities 
and organizations: 

personal information, where the President must be able efficiently (and without undue 
distraction) to determine what, if any, steps she should take, either to assist the inquiry 
or,  as  here,  to  litigate.    I  need  not  address  this  question,  however,  because,  even 
assuming  that  Resolution  507  is properly  considered,  a  serious  question  remains  as  to 
whether it constitutes what the majority acknowledges is required: “sufficient evidence 
of legislative authorization and purposes to enable meaningful judicial review.”    Maj. 
Op. at 55. 

33 

  

Resolved,  That  the  House  of  Representatives  ratifies  and 
affirms all current and future investigations, as well as all subpoenas 
previously  issued  or  to  be  issued  in  the  future,  by  any  standing  or 
permanent select committee of the House, pursuant to its jurisdiction 
as established by the Constitution of the United States and rules X and 
XI of the Rules of the House of Representatives, concerning or issued 
directly or indirectly to — 
 
(1)    the President in his personal or official capacity; 
 
(2)    his  immediate  family,  business  entities,  or 
organizations; 
 
 
. . . 
 
(9)  any  third  party  seeking  information  involving, 
referring,  or  related  to  any  individual  or  entity  described  in 
paragraphs (1) through (7). 
 
H.R.  Res.  507,  116th  Cong.  (2019);  see  also  H.R.  Res.  509,  116th  Cong.  §  3  (2019) 
(“House Resolution 507 is hereby adopted”).     
By purporting to authorize third‐party subpoenas for any and all past and 
future investigations into the President’s personal and official business, Resolution 
507  would  appear  to  run  directly  into  the  primary  concern  in  Watkins  that 
“[b]roadly  drafted  and  loosely  worded”  resolutions  can  “leave  tremendous 
latitude  to  the  discretion  of  investigators,”  354  U.S.  at  201,  and  thus  permit 
committees “in essence, to define [their] own authority,” id. at 205.    As Watkins 
emphasized,  “[a]n  essential  premise”  underlying  the  investigatory  powers  of  a 
congressional committee to compel the production of documents or attendance by 
an  individual  “is  that  the  House  or  Senate  shall  have  instructed  the  committee 
34 

  

members on what they are to do with the power delegated to them.”    Id. at 201.   
Absent that instruction, such subpoenas defy judicial review, the Watkins Court 
understood, because “it is impossible . . . to declare that [a committee] has ranged 
beyond the area committed to it by its parent assembly.”    Id. at 205.     
 

To  be  clear,  Watkins  addressed  this  problem  in  the  context  of  a  House 

proceeding  implicating  a  private  citizen’s  constitutional  liberties,  and  not 
separation of powers.    But its caution is still relevant:    that “excessively broad 
charter[s]”  to  investigating  committees  make  it  difficult,  if  not  impossible,  for 
courts  “to  ascertain  whether  any  legislative  purpose  justifies  the  disclosures 
sought and, if so, the importance of that information to the Congress in furtherance 
of its legislative function.”    Id. at 205–06.    With respect, the majority thus errs in 
dismissing  the  Department  of  Justice’s  concern  that  the  blank‐check  approach 
adopted here to authorizing third‐party subpoenas seeking personal information 
about the President and his family represents “a failure of the House to exercise 
‘preliminary  control  of  the  Committee[s],’”  see  Brief  of  United  States  as  Amicus 
Curiae at 19 (quoting Watkins, 354 U.S. at 203)—a failure which not only throws 
into  question  the  adequacy  of  authorization  in  this  case,  but  which  also  raises 
significant issues for the future regarding interbranch balance and the ability of 

35 

  

this and future Presidents to perform their duties without undue distraction, id. at 
5–7; see Jones, 520 U.S. at 690 (noting that “representations made on behalf of the 
Executive  Branch  as  to  the  potential  impact”  of  inquiries  on  the  Office  of  the 
President  “merit  our  respectful  and  deliberate  consideration”). 22     In  short, 
Resolution  507  itself,  given  its  retrospective  and  prospective  nature,  and  its 
purported authorization of any and all third‐party committee subpoenas seeking 
not only official, but personal information about the President, his family, and his 
businesses, presents a serious question as to whether the House has discharged its 

  The Department of Justice argues that a clear statement rule should apply to the 
authorization of legislative subpoenas seeking a President’s personal information.    Brief 
of United States as Amicus Curiae at 10.    The majority dismisses this argument, noting 
that neither Franklin v. Massachusetts, 505 U.S. 788, nor Armstrong v. Bush, 924 F.2d 282 
(D.C. Cir. 1991), on which the Department relies, concern congressional subpoenas, but 
statutes “claimed to limit presidential power.”    Maj. Op. at 89.    But Rumely makes clear 
that  the  duty  of  constitutional  avoidance  (implemented,  in  part,  through  mechanisms 
such as clear statement rules) “is even more applicable” in the context of congressional 
investigations than in the interpretation of statutes.    345 U.S. at 46.    It also affirms that 
“[w]henever constitutional limits upon the investigative power of Congress have to be 
drawn . . . , it ought only to be done after Congress has demonstrated its full awareness 
of what is at stake by unequivocally authorizing an inquiry of dubious limits.”    Id.    In 
short, while I need not at this time reach the question, the Department’s clear statement 
argument  merits  serious  consideration,  as  does  its  assertion  that  the  House’s  “blank‐
check” approach to use of compulsory process directed at the President, his family, and 
his businesses runs afoul of Watkins’s caution that “[a] measure of added care on the part 
of the House and the Senate in authorizing the use of compulsory process” would help 
“prevent the separation of power from responsibility.”    354 U.S. at 215. 
22

36 

  

“responsibility . . . in the first instance, to insure that compulsory process is used 
only in furtherance of a legislative purpose.”    Watkins, 354 U.S. at 201. 
II 
These third‐party legislative subpoenas thus raise serious questions on the 
merits, implicating substantial separation‐of‐powers concerns.    In such a context, 
Rumely’s caution kicks in, which “counsel[s] abstention from adjudication unless 
no  choice  is  left.”    345  U.S.  at  46.    The  majority  disagrees,  asserting  that  even 
assuming serious questions regarding the separation of powers have been raised, 
affirmance  here  is  still  required  because  our  “serious  questions”  approach  to 
whether a preliminary injunction should issue is unavailable in the context of these 
third‐party  legislative  subpoenas. 23     I  have  already  outlined  my  disagreement 

  The  majority  also  argues  that  any  serious  questions  presented  here  “are 
properly  rejected  at  this  stage  of  the  litigation”  because  they  “involve  solely  issues  of 
law.”    Maj. Op. at 101.    I disagree.    As an initial matter, our case law has recognized 
that,  in  appropriate  circumstances,  purely  legal  issues  can  present  sufficiently  serious 
questions to warrant a preliminary injunction.    See, e.g., Haitian Centers Council, Inc. v. 
McNary,  969  F.2d  1326,  1339–40  (2d  Cir.  1993)  (finding  sufficiently  serious  questions 
going to the merits based on the novel questions of law presented by plaintiffs’ claims), 
judgment vacated as moot by Sale v. Haitian Ctrs. Council, Inc., 509 U.S. 918 (1993); see also, 
e.g., 11A Charles Alan Wright, Arthur R. Miller & Mary Kay Kane, Federal Practice and 
Procedure § 2948.3 (3d ed.) (Westlaw) (database updated August 2019) (referring to “the 
existence of a factual conflict, or of difficult questions of law,” as components of the merits 
showing  in  the  preliminary  injunction  context  (emphasis  added)).    Moreover,  the 
majority itself is remanding for some development of the factual record.    As set forth 
herein, I conclude that the majority’s limited remand is inadequate, and that the record 
23

37 

  

with the majority’s determination that “this case does not concern separation of 
powers,” Maj. Op. at 89, and that the questions raised, even if “serious in at least 
some  sense,  lack  merit,”  id.  at  101.    I  also  disagree  as  to  the  supposed 
unavailability  of  our  traditional  preliminary  injunction  approach.    Indeed,  I 
conclude, with respect, that the majority badly errs in deciding that this approach 
is unavailable in the sensitive context of challenges to congressional subpoenas. 
As  the  Supreme  Court  made  clear  in  Winter  v.  Natural  Resources  Defense 
Council, Inc., “[a] plaintiff seeking a preliminary injunction must establish that he 
is likely to succeed on the merits, that he is likely to suffer irreparable harm in the 
absence of preliminary relief, that the balance of equities tips in his favor, and that 
an  injunction  is  in  the  public  interest.”    555  U.S.  7,  20  (2008).    The  majority 
acknowledges that, as to the required merits showing, we have repeatedly said in 
this  Circuit  that  “district  courts  may  grant  a  preliminary  injunction  where  a 
plaintiff . . .    meets either of two standards:    ‘(a) a likelihood of success on the 
merits, or (b) sufficiently serious questions going to the merits to make them a fair 
ground for litigation.’”    Maj. Op. at 11–12 (quoting Kelly v. Honeywell Int’l, Inc., 
933 F.3d 173, 184 (2d Cir. 2019)).    When a plaintiff has demonstrated only “serious 

needs further factual development before the legal issues here can be adequately assessed.         

38 

  

questions” as to the merits, however, the plaintiff has a higher burden as to the 
third element:    he must show that the balance of hardships tips decidedly in his 
favor.    See  Kelly,  933  F.3d  at  184;  Maj.  Op.  at  11–12.    The  majority  also 
acknowledges that we have reaffirmed our traditional approach in the wake of the 
Supreme Court’s decision in Winter.    See Citigroup, 598 F.3d at 38 (“hold[ing] that 
our  venerable  standard  for  assessing  a  movant’s  probability  of  success  on  the 
merits  remains  valid”). 24     Irreparable  harm  is  not  in  question  in  this  case, 
moreover,  because,  inter  alia,  the  Plaintiffs  have  an  interest  in  keeping  their 
banking records private from Congress and neither House committee will commit 
to treating any portion of the voluminous personal and business records that they 
seek as confidential.    J.A. at 122–23.    In such circumstances, the majority and I 
are  in  agreement  that  compliance  with  these  subpoenas  will  cause  irreparable 

  Citigroup carefully assessed Winter’s import and concluded that our traditional 
approach is wholly consistent with that precedent and is properly retained, given “[t]he 
value  of  this  circuit’s  approach  to  assessing  the  merits  of  a  claim  at  the  preliminary 
injunction stage,” which “lies in its flexibility in the face of varying factual scenarios and 
the  greater  uncertainties  inherent  at  the  outset  of  particularly  complex  litigation.”   
Citigroup, 598 F.3d at 35.    Moreover, Citigroup made clear that, under either the “serious 
questions” or the “likelihood of success” formulation, courts in this Circuit consider all 
four elements articulated by the Supreme Court in Winter.    See id. at 34, 38 (citing Winter, 
555 U.S. at 20).     
24

39 

  

harm  to  the  President,  his  family,  his  businesses,  and  his  business  associates.   
Maj. Op. at 13–14. 
The majority asserts that a preliminary injunction is nonetheless unavailable   
based on our “serious questions” formulation of the merits inquiry because of the 
so‐called “government action exception” to this formulation, as expressed by this 
Court’s decision in Plaza Health Laboratories, Inc. v. Perales, 878 F.2d 577, 580 (2d 
Cir. 1989).    I disagree.    To be sure, our case law has recognized three narrowly 
defined situations in which a movant cannot obtain a preliminary injunction under 
the  “serious  questions”  formulation.    See  id.;  Tom  Doherty  Assocs.,  Inc.  v.  Saban 
Entm’t, Inc., 60 F.3d 27, 33–34 (2d Cir. 1995); Abdul Wali v. Coughlin, 754 F.2d 1015, 
1025  (2d  Cir.  1985).    But  Plaza  Health,  on  which  the  majority  relies,  is  not 
applicable.   
To  explain  my  conclusion  requires  a  step  back  from  our  traditional 
formulation,  to  set  forth  why  this  Circuit  was  correct  to  reaffirm  our  serious 
question  approach—and,  indeed,  why  we  err  today  in  expanding  a  formulaic 
exception to it.    While sometimes styled in our case law as its own “standard,” 
see, e.g., Otoe‐Missouria Tribe of Indians v. N.Y. State Dep’t of Fin. Servs., 769 F.3d 105, 
110 (2d Cir. 2014), the “sufficiently serious questions, plus a balance of hardships 

40 

  

tipping decidedly in favor of the moving party” approach is not actually a separate 
test at all, but rather a way of articulating one point on a single sliding scale that 
balances  likelihood  of  success  against  hardship  in  determining  whether  a 
preliminary  injunction  should  issue.    See  11A  Charles  Alan  Wright,  Arthur  R. 
Miller & Mary Kay Kane, Federal Practice and Procedure § 2948.3 (3d ed.) (Westlaw) 
(database updated August 2019) (hereinafter “Wright & Miller”) (referring to the 
Second Circuit’s “serious questions” formulation as “[p]robably the most often‐
quoted statement” of the sliding scale principle).    Likelihood of success, while of 
“particular  importance”  in  this  inquiry,  is  not  determinative,  but  must  be 
considered and balanced with the relative hardship each side is likely to face from 
the  determination  whether  an  injunction  issues,  with  the  so‐called  “serious 
questions” standard emerging as simply one point on the sliding scale at which an 
injunction may be warranted.25    Id.    This flexible approach is particularly well‐
suited  to  the  preliminary  injunction  context,  where  courts  act  pursuant  to 

  As Judge Frank articulated decades ago, when “the balance of hardships tips 
decidedly toward plaintiff,” it should “ordinarily be enough that the plaintiff has raised 
questions going to the merits so serious, substantial, difficult and doubtful, as to make 
them a fair ground for litigation and thus for more deliberate investigation.”    Hamilton 
Watch Co. v. Benrus Watch Co., 206 F.2d 738, 740 (2d Cir. 1953). 
25

41 

  

equitable principles.26    See, e.g., Holland v. Florida, 560 U.S. 631, 649–50 (2010) (“In 
emphasizing  the  need  for  flexibility  .  .  .  we  have  followed  a  tradition  in  which 
courts of equity have sought to relieve hardships which, from time to time, arise 
from  a  hard  and  fast  adherence  to  more  absolute  legal  rules,  which,  if  strictly 
applied,  threaten  the  evils  of  archaic  rigidity.”  (internal  quotation  marks, 
alterations, and citations omitted)).     
Against this backdrop, our so‐called “exceptions” to the serious questions 
formulation are best understood not in prescriptive terms, but as the articulation 
of  principles  guiding  the  application  of  the  sliding  scale  calculus  in  particular 
scenarios.    As  relevant  here,  the  Plaza  Health  “exception”  thus  reflects  a 
considered judgment, drawing on equitable ideas, that “[w]here the moving party 
seeks to stay government action taken in the public interest pursuant to a statutory 
or  regulatory  scheme,”  the  serious  questions  formulation  should  be  generally 
unavailable  precisely  because  the  balance  of  hardships  is  so  unlikely  to  tip 

  Indeed, confining preliminary injunctions to circumstances in which a plaintiff 
has shown there is no difficult question of law that could ultimately go against him would 
“deprive the remedy of much of its utility.”    Wright & Miller § 2948.3; see also Citigroup, 
598  F.3d  at  35  (noting  that  “[p]reliminary  injunctions  should  not  be  mechanically 
confined  to  cases  that  are  simple  or  easy,”  as  happens  when  the  likelihood‐of‐success 
standard is formulaically employed). 
26

42 

  

decidedly in that party’s favor.    Able v. United States, 44 F.3d 128, 131 (2d Cir. 1995) 
(quoting Plaza Health, 878 F.2d at 580).    In issuing a preliminary injunction based 
on  the  conclusion  that  it  does,  a  court  impermissibly  “substitute[s]  its  own 
determination  of  the  public  interest”  for  the  one  reflected  in  the  statutory  or 
regulatory scheme.    Id. at 132.     
Accordingly,  where  government  action  has  been  fairly  characterized  as 
taken pursuant to a statutory or regulatory scheme, we have generally applied the 
likelihood‐of‐success standard.    See Citigroup, 598 F.3d at 35 n.4 (articulating the 
exception  as  limited  to  situations  in  which  “a  moving  party  seeks  to  stay 
government  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or 
regulatory  scheme”).    And  where  movants  have sought  preliminarily  to  enjoin 
government action pursuant to a federal statutory or regulatory scheme, we have 
explained that in the context of such action, “developed through presumptively 
reasoned  democratic  processes”  and  resulting  from  “the  full  play  of  the 
democratic  process  involving  both  the  legislative  and  executive  branches,”  it  is 
difficult to envision any circumstance in which a movant could demonstrate that 
the balance of hardships tips decidedly in his favor.    Able, 44 F.3d at 131.   

43 

  

The majority argues that the Plaza Health exception sweeps more broadly, 
relying  for  this  proposition  on  cases  involving  action  taken  by  state  and  local 
governments. 27     See  Maj.  Op.  at  15–16.    While  certain  of  these  cases  did  not 
analyze why the Plaza Health exception was applicable, and appear simply to have 
assumed that the government action in question was taken pursuant to a statutory 
or regulatory scheme, see, e.g., Cent. Rabbinical Cong., 763 F.3d at 192; Monserrate, 
599  F.3d  at  154,  those  that  did  engage  with  this  analysis  explicitly  identified  a 
statutory or regulatory scheme and accordingly concluded that the presumptive 

  See, e.g., Cent. Rabbinical Cong. of U.S. & Canada v. N.Y.C. Dep’t of Health & Mental 
Hygiene,  763  F.3d  183,  192  (2d  Cir.  2014)  (likelihood‐of‐success  standard  applied  to 
preliminary injunction sought by religious organizations against a city ordinance based 
on  the  court’s  conclusion,  without  further  analysis,  that  the  ordinance  constituted 
“government  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or  regulatory 
scheme” (citation omitted)); Monserrate v. N.Y. State Senate, 599 F.3d 148, 154 (2d Cir. 2010) 
(same, as to a preliminary injunction seeking to unwind the expulsion of a state senator); 
NAACP  v.  Town  of  East  Haven,  70  F.3d  219,  223  (2d  Cir.  1995)  (likelihood‐of‐success 
standard applied to a preliminary injunction seeking to enjoin a town from hiring police 
officers or firefighters, based on the court’s conclusion that the town acted “in the public 
interest”  and  “pursuant  to  established  municipal  regulations  and  state  civil  service 
laws”); N.Y. Urban League, Inc. v. State of New York, 71 F.3d 1031, 1036 n.7 (2d Cir. 1995) 
(applying  likelihood‐of‐success  standard  to  a  preliminary  injunction  seeking  to  bar 
transit authority from implementing a proposed fare increase on the basis that the action 
in question “was to be implemented in accordance with the special powers” of the transit 
authority board as set forth in a state statute); see also Molloy v. Metro. Transp. Auth., 94 
F.3d 808, 811 (2d Cir. 1996) (relying on New York Urban League in applying the likelihood‐
of‐success  standard  to  a  preliminary  injunction  sought  against  transit  authority’s 
implementation of a staff reduction plan). 
27

44 

  

public interest weighed against the movant, see, e.g., NAACP, 70 F.3d at 223; see 
also,  e.g.,  Otoe‐Missouria  Tribe  of  Indians,  769  F.3d  at  110  (determining  that  New 
York’s ban on certain loans was “a paradigmatic example of governmental action 
taken  in  the  public  interest,  one  that  vindicated  proven  policies  implemented 
through  legislation  or  regulations”  and  therefore  applying  the  likelihood‐of‐
success standard (internal quotation marks and citations omitted)).28     
Where,  by  contrast,  government  action  has  not  been  taken  pursuant  to  a 
specific statutory or regulatory scheme, the narrow Plaza Health exception has not 
been applied, precisely because the public interest has not been presumed to rest 
with a single party.    This explains why this Court recently upheld the denial of a 
preliminary injunction sought by President Trump to restrain the enforcement of 
a grand jury subpoena issued by the New York County District Attorney without 
applying  the  Plaza  Health  exception  in  determining  the  applicable  preliminary 
injunction standard.    See Trump v. Vance, 941 F.3d 631, 639–40 (2d Cir. 2019).    It 
explains our decision in Haitian Centers Council, Inc. v. McNary, 969 F.2d 1326 (2d 
Cir. 1993), judgment vacated as moot by Sale v. Haitian Ctrs. Council, Inc., 509 U.S. 918 

  Such cases may also exhibit an especial hesitancy on the part of federal courts 
to  substitute  their  own  view  of  the  public  interest  for  that  reached  by  local  and  state 
governments in light of principles of comity and federalism.     
28

45 

  

(1993), in which we applied the serious questions standard to an injunction sought 
against  the  actions  of  the  Immigration  and  Naturalization  Service  only  after 
rejecting  the  government’s  argument  that  the  action  was  taken  “pursuant  to 
Congress’[s] broad grant of authority in the [Immigration and Nationality Act],” 
and  reasoning  that  “in  litigation  such  as  is  presented  herein,  no  party  has  an 
exclusive claim on the public interest,” id; see also, e.g., Patton v. Dole, 806 F.2d 24, 
29–30 (2d Cir. 1986); Hudson River Sloop Clearwater, Inc. v. Dep’t of Navy, 836 F.2d 
760, 763 (2d Cir. 1988); Mitchell v. Cuomo, 748 F.2d 804, 806–07 (2d Cir. 1984); cf. 
Carey v. Klutznick, 637 F.2d 834, 839 (2d Cir. 1980) (rejecting the Census Bureau’s 
argument that “the public interest [rests] solely with it”).     
 

The government action at issue in the instant case plainly falls outside the 

current confines of the narrow Plaza Health exception.    Here, far from a situation 
in which a movant seeks to enjoin action that is the product of “the full play of the 
democratic  process,”  Able,  44  F.3d  at  131,  these  legislative  subpoenas,  with  due 
respect,  do  not  constitute  governmental  action  pursuant  to  a  statutory  or 
regulatory scheme and do not reflect the presumptively public‐interested actions 
of  both  the  legislative  and  executive  branches.    Rather,  each  subpoena  is  the 

46 

  

product  of  a  sub‐component  of  a  single  chamber  of  one  branch  of  the  federal 
government and, critically, implicates the interests of another branch.29         
The majority’s approach, which concludes that, because the Committees act 
pursuant to powers under the Constitution, such action should “[s]urely . . . not” 
be  evaluated  under  a  “less  rigorous  standard”  than  that  “applied  to  plaintiffs 
seeking to preliminary enjoin state and local units of government” in cases such as 
Central Rabbinical Congress and Monserrate, Maj. Op. at 20–21, is misguided for two 
reasons.    First, by deeming the “serious questions” standard to be less rigorous, 
the  majority  ignores  the  fact  that  the  ultimate  burden  is  equivalent  under  both 
standards.30    More  fundamentally,  the  majority  errs  by  categorically  extending 

  Indeed, precisely because subpoenas of this sort implicate separation of powers 
so that neither Congress nor the Plaintiffs can be taken to represent the public interest 
with regard to their enforcement, the D.C. Circuit in Mazars declined to determine, in an 
analogous context, what deference it owed to the congressional subpoena reviewed in 
that case.    Mazars, 940 F.3d at 726. 
29

  As  is  the  nature  of  a  sliding  scale,  the  variables  move  in  tandem  and  the 
Plaintiffs’  ultimate  burden  is  equivalent  either  way.    The  majority  perceives  tension 
between  this  Court’s  observation  in  Citigroup  that  the  “overall  burden”  of  the  serious 
questions standard is “no lighter than the one it bears under the ‘likelihood of success’ 
standard,” Citigroup, 598 F.3d at 35, and language in our other opinions that refers to the 
likelihood‐of‐success  standard  as  “more  rigorous,”  see,  e.g.,  Cent.  Rabbinical  Cong.,  763 
F.3d at 192.    See Maj. Op. at 14 n.22.    I disagree.    Because one standard requires a more 
demanding showing as to the merits and a correspondingly less demanding showing as 
to hardship, while the other standard requires the reverse, the overall burdens are clearly 
equivalent.    Deeming  the  likelihood‐of‐success  standard  to  be  “more  rigorous”  refers 
only  to  its  increased  rigor  as  to  the  required  merits  showing.    It  was  for  this  reason, 
30

47 

  

the Plaza Health exception to a situation in which “no party has an exclusive claim 
on the public interest,” Time Warner Cable of N.Y.C. v. Bloomberg L.P., 118 F.3d 917, 
923 (2d Cir. 1997) (quoting Haitian Centers, 969 F.2d at 1339), when the so‐called 
“government  action  exception”  is  premised  entirely  on  the  assumption  that  the 
public interest weighs decidedly against the movant.     
To  be  clear,  preliminary  injunctions  constitute  an  extraordinary  form  of 
relief and should not issue lightly.    See, e.g., Mazurek v. Armstrong, 520 U.S. 968, 
972 (1997) (quoting Wright & Miller § 2948).    The majority’s expansion of our so‐
called  “government  action  exception”  into  the  delicate  arena  of  congressional 
investigations,  however,  is  unwise,  precisely  because  this  is  a  context  in  which 
flexible  application  of  equitable  principles  is  vital.    Historically,  federal  courts 
have  undertaken  some  of  their  most  difficult  assignments  in  the  context  of 
reviewing the actions of congressional committees.    The Supreme Court has thus 
been  required  to  take  on  the  ”arduous  and  delicate  task”  of 
“[a]ccommodat[ing] . . . the congressional need for particular information with the 

among others, that we concluded in Citigroup that the Supreme Court’s decision in Winter 
revealed “no command . . . that would foreclose the application of our established ‘serious 
questions’  standard  as  a  means  of  assessing  a  movant’s  likelihood  of  success  on  the 
merits” against the other components required to obtain preliminary relief.    598 F.3d at 
38.   

48 

  

individual  and  personal  interest  in  privacy.”    Watkins,  354  U.S.  at  198.    It  has 
been called upon to address the “[g]rave constitutional questions” presented when 
“the power of Congress to investigate” appears to encroach on the limits on that 
power  imposed  by  the  Bill  of  Rights  and,  in  particular,  the  First  Amendment.   
Rumely,  345  U.S.  at  44,  48.    Disputes  between  congressional  committees  and 
Presidents arising from subpoenas, as here, also not uncommonly require courts 
to “search for accommodation between the two branches”—a task for which this 
Circuit’s flexible approach to making the difficult judgment whether a preliminary 
injunction should issue is particularly well‐suited.    United States v. Am. Tel. & Tel. 
Co (“AT&T II”), 567 F.2d 121, 131 (D.C. Cir. 1977). 
In  short,  we  should  not  deprive  ourselves  of  our  traditional  approach  in 
such a sensitive context.    As we affirmed in Citigroup, “[r]equiring in every case 
a  showing  that  ultimate  success  on  the  merits  is  more  likely  than  not  is 
‘unacceptable as a general rule,’” and also “deprive[s] the remedy of much of its 
utility.”    598 F.3d at 35–36 (quoting Wright & Miller § 2948.3).    Because this case 
is  not  squarely  covered  by  Plaza  Health  or  any  other  previously‐articulated 
“exception,”  I  conclude  we  are  bound  to  (and  should)  undertake  our  usual 
approach:    namely, to consider the Plaintiffs’ showing as to the merits, balance of 

49 

  

hardships  (merged  here  with  the  public  interest  inquiry,  see  Nken  v.  Holder,  556 
U.S. 418, 435 (2009)), and irreparable harm and determine whether an injunction 
is warranted under either the likelihood of success or serious questions standard.   
As  set  forth  already,  moreover,  these  subpoenas  do,  in  fact,  present  serious 
questions  implicating  not  only  the  investigative  authority  of  these  two  House 
committees, but the separation of powers between Congress and the Presidency.     
*

*

*

Having  determined  that  Plaintiffs  have  raised  serious  questions  as  to  the 
merits, in the usual case, the next step would be to assess the balance of hardships.   
But  this  leads  to  my  final  point  of  departure  from  the  majority.    The  majority 
orders  immediate  compliance  with  these  subpoenas  save  for  a  “few documents 
that  should  be  excluded”  pursuant  to  its  call  for  a  restricted  culling  of  certain 
records  assembled  under  specific  subpoena  categories.    Maj.  Op.  at  86.    In 
contrast, I would not remand for the limited culling ordered by the majority, but 
would  instead  remand  in  full,  directing  that  the  district  court  assist  in  the 
development of the record regarding the legislative purposes, pertinence, privacy, 
and separation‐of‐powers issues at stake in this case.     

50 

  

I  would  request  the  district  court  on  remand  promptly  to  implement  a 
procedure  by  which  the  Plaintiffs  identify  on  privacy  or  pertinency  grounds 
specific  portions  of  the  material  assembled  in  response  to  these  subpoenas  for 
nondisclosure.    Like  the  majority,  I  would  then  provide  counsel  for  the 
Committees  with  an  opportunity  to  object,  but  I  would  also  require  counsel, 
provided  with  a  general  description  of  such  material,  to  articulate  clearly  the 
legislative purpose that disclosure serves and to specify how the material sought 
is pertinent to that purpose.    Even assuming, arguendo, that the Committees act 
pursuant to adequate authorization from the House as a whole, serious questions 
persist as to the ends the Committees are pursuing and whether these ends are 
adequate to justify the sought‐after disclosures.31    A fuller record would permit a 
more informed calculus regarding balance of hardships and would further clarify 
the stakes as to the serious questions that the Plaintiffs have already raised.    This 
full remand is superior to the majority’s approach for at least three reasons.     

  As  to  the  “case  study”  rationale  proffered  by  the  House  Financial  Services 
Committee,  for  instance,  if  that  Committee  is  unable  more  clearly  to  articulate  the 
pertinence of its subpoenas to the legislative purposes it pursues, see Watkins, 354 U.S. at 
214–15,  the  balance  of  hardships  may  well  lie  with  the  Plaintiffs,  who  will  suffer 
irreparable harm from the disclosure of their private and business affairs. 
31

51 

  

First and most fundamentally, remand is necessary here because the present 
record does not permit a full assessment of either the serious questions raised by 
these  novel  subpoenas  or  the  balance  of  hardships  with  regard  to  specific 
disclosures.    The present record is wholly insufficient to support the conclusion 
that the voluminous material sought pursuant to these subpoenas should at this 
time be produced.    Serious questions arising from the lack of historical precedent 
for these subpoenas, their questionable authorization, their legislative purposes, 
and the pertinence of particular disclosures remain.    The record as to hardship, 
moreover, is sparse, and does not reflect either parties’ concerns as to the disclosure 
or  nondisclosure  of  particular  categories  of  information  sought  by  these 
extraordinarily  broad  subpoenas.    The  majority  disagrees  on  both  counts, 
concluding that while the questions here may be “serious,” they are without merit, 
Maj. Op. at 100–01, and that even if the balance of hardships tips in Plaintiffs’ favor, 
it does not do so “decidedly,” Maj. Op. at 102.    For the reasons already expressed, 
however, I cannot join in this assessment. 
Next  (and  notably),  a  broader  remand  is  necessary  here,  even  taking  the 
majority  on  its  own  terms—even  assuming  (incorrectly)  that  the  district  court’s 
judgment could be substantially affirmed on the present record.    This is because 

52 

  

the  majority’s  remand  is  inadequate  to  address  the  privacy  and  pertinency 
concerns that the majority itself identifies and deems important.    As to sensitive 
personal information and an unspecified category of “nonpertinent” material, the 
majority concludes that the Plaintiffs should be afforded an opportunity to object 
to disclosure on privacy and pertinency grounds.    It notes that “[t]he Committees 
have advanced no reason why the legislative purposes they are pursuing require 
disclosure”  of  “payment  for  anyone’s  medical  expenses,”  for  instance,  and  the 
majority thus forbids it.    Maj. Op. at 84.    But by providing the Plaintiffs with an 
opportunity to object only as to limited, specific categories of information sought 
pursuant  to  these  subpoenas,  the  majority  creates  the  very  potential  for 
unwarranted disclosure of sensitive information that it purports to disallow.    The 
majority thus orders compliance with, for instance, the Deutsche Bank subpoena’s 
demand  for  “any  document  related  to  any  domestic  or  international  transfer  of 
funds  in  the  amount  of  $10,000  or  more,”  including  any  “check,”  J.A.  at  38, 
providing no opportunity for Plaintiffs to object that the sought‐after material is 
sensitive and related to no legislative purpose at all.     
Perhaps there is no material responsive to this category that would trigger 
Rule 26(c)(1)’s protections against “embarrassment, oppression, or undue burden” 

53 

  

in a routine civil case.    Fed. R. Civ. P. 26(c)(1).    Perhaps such material does exist.   
We  cannot  know  until  the  documents  are  assembled  and  objections  are  made.   
The privacy and pertinency concerns that the majority purports to address simply 
cannot be addressed in the abstract.    And by declining a full remand to permit a 
record  to  be  made,  the  majority  affords  less  protection  against  the  unwarranted 
disclosure  of  personal  information  regarding  a  sitting  President  and  his  family 
than would be afforded to any litigant in a civil case.       
Finally,  I  also  disagree  with  the  majority’s  implicit  assessment  that  the 
Plaintiffs  have  demonstrated  no  stake  in  the  privacy  of  their  business‐related 
information  that  merits  further  review.    Indeed,  to  the  extent  that  the  majority 
does  show  a  reasonable  concern  for  the  needless  disclosure  of  Plaintiffs’  private 
and nonpertinent information, this concern does not generally extend to private 
business information at all, even though such information may implicate the same 
issues  of  privacy  and  (non)pertinence.    To  be  sure,  the  majority  is  correct  that 
Congress must have the ability to investigate businesses (even closely‐held ones) 
in  aid  of  legislation.    And  such  investigations,  serving  a  public  good,  will 
sometimes cause competitive harm.32    But particularly in light of the very broad 

32

  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  26(c)(1)(G)  permits  a  district  court  to  issue 

54 

  

disclosure sought by these subpoenas (which, with regard to many transactions, 
could require the production of information from both this year and from decades 
ago),  the  majority  has  proffered  no  clear  reason  for  denying  the  Plaintiffs  an 
opportunity to object more generally to the disclosure of such material. 
The majority argues that any hardship from business disclosures is offset in 
this  case  by  the  fact  that  Presidents  already  “expose  for  public  scrutiny  a 
considerable amount of personal financial information pursuant to the financial 
disclosure requirement of the Ethics in Government Act, 5 U.S.C. app. §§ 101‐111.”   
Maj. Op. at 102.    But this is beside the point—or perhaps makes the point that the 
majority’s approach is problematic.         
Public  disclosures  made  pursuant  to  the  Ethics  in  Government  Act  are 
required by law, pursuant to a statute that has run the gantlet of bicameralism and 
presentment.    In making disclosures pursuant to this Act, a President complies 
with  a  statute  that  presumptively  reflects  a  democratically  enacted  consensus 

protective  orders  to  prevent  public  disclosure  of  “confidential  .  .  .  commercial 
information,”  a  protection  not  afforded  or  offered  to  the  Plaintiffs  by  the  Committees 
here.    The majority does not include these competitive harms as “irreparable injuries” 
in its analysis, restricting its focus only to “loss of privacy.”    See Maj. Op. at 101–02.    The 
irreversible  nature  of  the  competitive  harm  risked  by  immediate  and  unconditional 
disclosure, and the lack of safeguards common to typical discovery procedures in civil 
litigation,  further  buttress  my  view  that  these  subpoenas,  as  drafted,  raise  serious 
questions which a remand would aid in resolving.     

55 

  

regarding the financial disclosures that a Chief Executive should be required to 
make.    These House subpoenas, by contrast, require “considerably more financial 
information,” as the majority concedes, but themselves raise substantial questions 
as  to  whether  they  are  supported  by  “sufficient  evidence  of  legislative 
authorization and purposes to enable meaningful judicial review.”    Maj. Op. at 
55, 102.    And as Judge Katsas suggested in dissent from the denial of rehearing 
in banc in Mazars, the scope of required disclosure “is determined . . . by the whim 
of Congress—the President’s constitutional rival for political power—or even, as 
in  this  case,  by  one  committee  of  one  House  of  Congress.”    Mazars,  2019  WL 
5991603, at *1 (Katsas, J., dissenting from the denial of rehearing en banc).    In such 
circumstances, and taking the majority’s analysis on its own terms, it is not clear 
why the majority limits its remand to the particular categories of information that 
it  has  selected,  as  opposed  to  permitting  a  more  general  opportunity  to  object 
regarding nonpertinent business information and the irreparable injury that will 
attend its disclosure. 
For all the reasons that I have laid out here, this matter should be returned 
to the district court.    The remand that I have outlined would clarify the issues at 
stake  so  that  a  reasoned  determination  could  be  made  as  to  whether  serious 

56 

  

questions persist, and where the balance of hardships lies.    Indeed, given the lack 
of historical precedent for these subpoenas; their extraordinary breadth; and the 
persistent  questions  here  regarding  authorization,  legislative  purposes,  and 
pertinence,  a  remand  for  development  of  the  record  with  regard  to  specific 
categories of information is far preferable to the majority’s approach. 
Such a procedure would also encourage negotiation between the parties and 
potentially narrow the scope of this dispute.    Because I conclude, contrary to the 
majority, that this case implicates the Supreme Court’s caution to “tread warily” 
in matters pitting the power of Congress to investigate against other substantial 
constitutional  concerns,  Rumely,  345  U.S.  at  46,  and  because  the  “serious 
questions” delineated above sound in separation of powers, see Pub. Citizen v. Dep’t 
of Justice, 491 U.S. 440, 466 (1989) (noting that the Supreme Court’s “reluctance to 
decide constitutional issues is especially great where . . . they concern the relative 
powers of coordinate branches of government”), this matter falls within a range of 
cases  in  which  we  should  attempt,  if  possible,  to  “avoid  a  resolution  that  might 
disturb the balance of power between the two branches,” AT&T II, 567 F.2d at 123.   
Perhaps that is not possible here.    But as the D.C. Circuit has recognized in the 
past,  congressional committees  and  the Chief  Executive “have  a  long history  of 

57 

  

settlement  of  disputes  that  seemed  irreconcilable”  and  such  resolutions,  where 
possible, are to be preferred, since “[a] court decision selects a victor, and tends 
thereafter  to  tilt  the  scales.”    AT&T  I,  551  F.2d  at  394;  see  also  id.  at  391  (noting 
possibility  of  “better  balance . . .  in  the  constitutional  sense”  from  “political 
struggle and compromise,” rather than court decision); Rumely, 345 U.S. at 45–46 
(noting that a “[c]ourt’s duty to avoid a constitutional issue, if possible, applies not 
merely to legislation . . . but also to congressional action by way of resolution”—
indeed, most especially in this context).       
Accordingly,  I  would  withhold  decision  as  to  balance  of  hardships  and 
remand to permit the district court and the parties the opportunity to provide this 
Court  with  an  adequate  record  regarding  the  legislative  purpose,  pertinence, 
privacy  and  separation  of  powers  issues  in  this  case.    Such  a  procedure,  as  in 
AT&T  I, 551  F.2d  at  394–95, and  AT&T II,  567 F.2d at 128–32,  could  narrow  the 
scope of the present dispute.    But it is required in any event, because the record 
simply does not support the majority’s decision to order immediate compliance 
with these subpoenas, but for a “few documents,” Maj. Op. at 85, falling within its 
preselected categories.    To be clear, I reach this resolution guided by the Supreme 
Court’s admonition in Rumely that the outer reaches of Congress’s investigative 

58 

  

power are to be identified reluctantly, and only after Congress “has demonstrated 
its full awareness of what is at stake by unequivocally authorizing an inquiry of 
dubious  limits.”  345  U.S.  at  46.    Serious  questions  persist  with  regard  to  these 
subpoenas—questions demanding close review lest such novel subpoenas prove 
a  threat  to  presidential  autonomy  not  only  now  but  in  the  future,  and  “to  the 
detriment  of  not  only  the  President  and  his  office  but  also  the  Nation  that  the 
Presidency was designed to serve.”    Fitzgerald, 457 U.S. at 753.    Once the parties 
have provided this Court with the information that I would seek on remand, we 
would  at  that  point  have  a  sufficient  record  on  which  to  make  a  prompt  and 
reasoned determination as to where the balance of hardships lies and whether the 
Plaintiffs, having raised serious questions on the merits, are entitled to preliminary 
relief.     

59