Aivar Kokk
Riigikogu rahanduskomisjon
rahanduskomisjon@riigikogu.ee

Teie

nr

Meie 22.01.2020 nr 18-3/191803/2000348

Kohustusliku kogumispensioni reformi põhiseaduslikud probleemid
ja nende võimalikud lahendused
Austatud Aivar Kokk
Riigikogu rahanduskomisjoni menetluses on kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt
teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform) 108 SE eelnõu (edaspidi
eelnõu).
Riigikogul on sotsiaalpoliitika kujundamisel avar otsustusruum. Eesti Vabariigi põhiseadus (PS)
ei ütle, kuidas täpselt riik peab pensionisüsteemi kujundama. PS § 28 lg 2 ütleb vaid, et inimesel
on vanas eas õigus riigi abile. Kuidas eakate väärikas toimetulek kindlustada, otsustab Riigikogu.
Õiguskantsler ei ole kavandatava reformi vastu ega selle poolt, sest tegemist on poliitilise
küsimusega, kuid annab seadusandjale märku põhiseaduslikkuse probleemidest, mis on teada ja
mida ei ole lahendatud. Mõistagi teeb vajaduse korral reformi põhiseaduspärasuse kohta lõpliku
otsuse Riigikohus.
Peaaegu kõiki inimesi puudutavate ja pikaajalisena mõeldud sotsiaalse turvalisuse süsteemide
muutmine on keerukas, kuid võimalik. Ka kohustusliku kogumispensioni reformi on võimalik
korraldada põhiseaduspäraselt. Järgnevalt on kirjeldatud põhiseaduslikkuse probleeme ja pakutud
mõned mõeldavad valikud nende lahendamiseks.
Ebavõrdne kohtlemine
1. Eelnõus antakse kohustusliku kogumispensioniga liitunud inimestele võimalus valida, kas
jätkata kogumist või võtta pensioniks kogutud raha (sh riigi eraldatud sotsiaalmaks) enne
pensioniea saabumist välja ning kasutada seda omal äranägemisel. Samaealistel inimestel, kes
kohustusliku kogumispensioniga pole liitunud, ei ole võimalik nende töötasult tasutud
sotsiaalmaksust 4% vabaks kasutamiseks kätte saada. Kui kohustusliku kogumispensioniga
liitunud võtavad raha välja, on võrreldavate gruppide sotsiaalmaksukoormus tagasiulatuvalt
erinev: II pensionisambaga mitteliitunud inimesed on kandnud suuremat sotsiaalset

 2
solidaarsuskohustust kui II sambaga liitunud inimesed, kes võtavad raha välja enne pensioniea
saabumist. Seetõttu saavad II sambaga liitunud inimesed tagantjärele optimeeritava 4%
sotsiaalmaksu ulatuses eelise võrreldes nendega, kelle sotsiaalmaksust 20% on pidevalt laekunud
riikliku pensionikindlustuse süsteemi.
2. Riigikogu avar kaalutlusõigus sotsiaalpoliitilistes küsimustes ei kehti seaduse tagasiulatuva
muutmise kohta. Seadusele tagasiulatuva jõu andmist tuleb eraldi põhjendada ning selleks on vaja
kaalukamaid argumente kui soov anda kohustusliku kogumispensioniga liitunutele rohkem
vabadust pensioniraha üle otsustamiseks. Eelnõus ega selle seletuskirjas ei ole põhjendatud, miks
on vaja pensionireform ellu viia tagasiulatuvalt, võimaldades seni kogutud raha (sh riigi eraldatud
sotsiaalmaks) II pensionisambast välja võtta.
3. Kui Riigikogu soovibki senist poliitikat muuta ning teha kohustuslik kogumispension
vabatahtlikuks, võib ta seda teha ka nii, et annab pärast reformiseaduse jõustumist inimestele
võimaluse loobuda edaspidi kohustusliku kogumispensioni maksete tegemisest ning panustada
üksnes I pensionisambasse.
4. Ei ole põhjendatud, miks ainult üks osa inimestest saab õiguse kasutada nende töötasult makstud
sotsiaalmaksust 4% enne pensioniiga ning teised jäävad sellest õigusest ilma. Asjaolu, et
kohustusliku kogumispensioniga liitunu sotsiaalmaksust 4% oli suunatud pensionifondi, mitte
riikliku pensionikindlustuse eelarvesse, ei õigusta otsust, et pensioni tarbeks kogutud maksuraha
antakse ühele grupile vabalt kasutada. Vabaduse ise pensionivara investeerida annaks ka pensioni
investeerimiskonto ning selle kasutamiseks ei ole inimestel vaja kogumissüsteemist väljuda.
Võrreldavate gruppide ebavõrdsel kohtlemisel ei ole mõistlikku ega asjakohast põhjendust.
5. Võimalikud lahendused, kuidas ebavõrdset kohtlemist ja ühtlasi põhiseaduse § 12 rikkumist
vältida, on järgmised:
1) Tagastada inimestele üksnes summa, mille nad on ise II pensionisambasse maksnud (2%
ja sellele vastav tootlus). Riigi makstud osa (4% sotsiaalmaksust) jätta inimesele
tagastamata. Lahendada tuleks küsimus, kas riigi makstud osa ja sellele vastav tootlus jääb
endiselt pensionifondi ja makstakse välja pensionieas või suunatakse see raha
riigieelarvesse ning arvutatakse inimese I samba pensioniõigusteks.
2) Anda inimestele õigus võtta enne pensioniiga1 II sambast välja üksnes pärast
reformiseaduse jõustumist kogutav pensionivara. See ei tekita ebavõrdset kohtlemist, sest
II sambaga liitumiseks antakse võimalus ka nendele, kes seni ei ole liitunud ning
valikuvõimalus sotsiaalmaksu 4% kasutamise üle (10 aasta pikkuse kogumisperioodi järel)
antakse kõigile, kes kohustusliku kogumispensioniga liituvad. Selle lahendusega
välditakse ebavõrdset kohtlemist, kuid olukord, kus tööeas inimene saab II sambast raha
välja võtta, tähendab ikkagi sotsiaalmaksuraha mittesihtotstarbelist kasutamist ning
vähendab niigi pingelist pensionikindlustuse eelarvet.
3) Anda inimestele võimalus loobuda II sambasse maksete tegemisest. Juba kogutud raha
jääb pensionifondi ning makstakse välja siis, kui inimene jõuab pensioniikka. See ei ole
vastuolus ka sotsiaalmaksu eesmärgiga, sest raha makstakse välja pensionieas (või piiratud
põhjendatud juhtudel, nt töövõime kaotus).

1

Kui Riigikogu soovib kogumispensioni saamise õigust anda nt 5 aastat enne vanaduspensioniiga, siis pensioniea all
tuleb siin ja edaspidi mõista iga, mil seaduse järgi tekib õigus kogumispensionile.

 3

Muudatuste rakendamiseks vajalik aeg
6. Uue õigusliku olukorra loomisel peab Riigikogu tagama, et inimestel, organisatsioonidel ja
ettevõtjatel, keda reformiseadus puudutab, oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt
aega. Selleks et hinnata, kas seaduse jõustumiseks on jäetud põhiseaduspäraselt piisavalt aega,
tuleb ühelt poolt kaaluda asjaolusid, mis tingivad vajaduse kiireteks ümberkorraldusteks, ning
teisalt arvestada muudatuse mõju isikutele ja nende põhjendatud huvi saada muudatustega
kohanemiseks piisavalt aega.
7. Riigikohtu hinnangul saab põhiseaduse §-s 108 sätestatud üheksapäevast jõustumisaega
(vacatio legis) pidada üldjuhul piisavaks. Sellest pikema jõustumisaja vajalikkuse motiivil
põhiseadusevastaseks tunnistamiseks peavad olema väga mõjuvad põhjused, mis võivad esineda
näiteks õigusharu tervikliku reformi korral.2
8. Kohustusliku kogumispensioni seaduse muudatusi tuleb pidada oluliseks reformiks.
Kavandatav seadus muudab täielikult kogumispensioni süsteemi aluspõhimõtteid ning sellega
kaasneb enne seaduse jõustumist tekkinud õigussuhete ulatuslik ümberkorraldamine.
9. Eelnõu kohaselt3 on seadus kavandatud jõustuma 01.07.2020, osaliselt ka varem (01.03.2020).
Pensioni investeerimiskonto regulatsioon on kavandatud jõustuma 01.01.2021.
10. Muudatuste kiireloomulisust ei ole põhjendatud.
11. Muudatuste kiireloomuline rakendamine ei ole vajalik ka seaduse väidetava eesmärgi – anda
inimestele vabadus ise investeerida – saavutamiseks. See eesmärk on saavutatav tegelikult üksnes
siis, kui muudatuste jõustumiseks antakse optimaalne aeg, et saaks rakendada ka neid abinõusid,
mille kaudu inimestele tahetakse anda senisest enam vabadust (nt pensioni investeerimiskonto).
12. Võimalike puudutatud inimeste arv on väga suur: ca 740 000 II sambaga liitunut ja lisaks need,
kes saavad samuti võimaluse II sambaga liituda. Seadus paneb ulatuslikke kohustusi ja toob kaasa
lisakulusid fondivalitsejatele, Pensionikeskusele, kindlustusandjatele, kellel on vaja piisavalt aega
muutunud õiguslikest reeglitest arusaamiseks ning nende ettevalmistamiseks ja rakendamiseks.
Ettevalmistusteks on vaja aega ka riigiasutustel.
13. Oluline on, et võimalus pensioni investeerimiskontot kasutada loodaks kohe, mitte pool aastat
pärast seda, kui on antud võimalus pensioniraha välja võtta. Muidu tekib olukord, kus pensioniks
ise investeerida soovival inimesel puudub valikuvõimalus, kui ta soovib pensioni
investeerimiskontot kasutada, kuid pool aastat varem tekib tal surve II samba pensionifondist
lahkuda (nt pensionifondi osakute väärtuse vähenemise kartuses). Kui reformi väidetav eesmärk
oli anda inimestele paremaid võimalusi ise oma raha investeerida, takistab niisugune olukord
reformi eesmärgi saavutamist. Seaduse jõustudes peaks olema pensioni investeerimiskontoks
tehniline valmisolek nii pensioniregistri pidajal kui ka kontosid haldavatel pankadel. Vastasel
juhul suur osa seaduse normidest ei rakendu, sest muudatustega kohanemiseks on jäetud liiga
lühike aeg.

2
3

RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 26, 27.
Riigikogus 1. lugemise läbinud eelnõu seisuga 21.01.2020.

 4
14. Kui seaduse jõustumiseks jäetakse liiga lühike aeg, siis töötab seadus selle väidetavale
eesmärgile vastu, sest muudatusi ei ole võimalik rakendada. Kui aga muudatustel on peamiselt või
muu hulgas fiskaalne eesmärk, aitab liiga lühike rakendamisaeg selle saavutamisele tõhusalt kaasa.
Kui inimesel ei ole võimalik pensioniks kogumist jätkata iseseisvalt pensioni investeerimiskonto
kaudu (kuna kontot puudutavaid tehnilisi lahendusi pole), kaalub ta tõenäoliselt tavalise
investeerimiskonto kasutamist. Kuid selle kasutamiseks peab inimene II sambast väljuma (eelnõu
§ 1 p 70 sätestatud § 431). See toob kaasa kohustuse tasuda riigile 20% tulumaksu ning peale selle
ei saa inimene kümne aasta jooksul uuesti II sambaga liituda. Kokkuvõttes tähendab see riigile nii
täiendavat tulumaksulaekumist kui ka lisamakseid pensionikassasse. See omakorda annab riigile
nii suuremaid võimalusi riigieelarves kui ka võimaluse suurendada erakorraliselt praeguste
pensionäride pensione.
15. Mitmed Riigikogu poole pöördunud osapooled (nt fondivalitsejad, Pensionikeskus), samuti
riigiasutused4 on märkinud, et seaduse rakendamiseks antud aeg on ebapiisav. Uute lahenduste
rakendamiseks on vaja mahukaid ja keerulisi IT-arendusi ning uusi IT-lahendusi tuleb katsetada,
turuosaliste ja partnerite IT-süsteeme muuta ja need ühildada.
16. Turuosalisele ja riigiasutustele tuleb jätta piisavalt aega selleks, et tagada tehniline ja
korralduslik valmisolek inimeste liitumis- ja väljumisavalduste lahendamiseks ning muudeks
toiminguteks, mis nõuavad eelnevalt ümberkorraldusi. Kui piisavalt aega ei jäeta, võidakse sellega
kaasneva segadusega kahjustada ka pensioniosakute omanike ja pensionisaajate õigusi. Samuti
tähendab seaduse kiire jõustamine lisakulutusi kohustatud isikutele, kes peavad kiirustades tegema
IT-arendusi ning ei pruugi nendega õigeks ajaks valmis jõuda.
17. Pensionikeskus märkis 16.01.2020 toimunud rahanduskomisjoni istungil, et piisav aeg
ettevalmistuste jaoks oleks 18 kuud pärast seaduse vastuvõtmist, sest keskus peab andma
pankadele oma lahendused katsetamiseks vähemalt kuus kuud varem. 16.01.2020
rahanduskomisjoni istungil jäi väga paljudest sõnavõttudest kõlama mõte, et seadus peaks
tervikuna jõustuma ühel kuupäeval, sest järkjärgulise jõustumisega tekiks palju segadust ja
päringuid pensionifondi valitsejatele ja kindlustusandjatele inimestelt, kes ei tea, mis kuupäeval
neil millised võimalused ja õigused tekivad. Ka oleks turuosaliste kulud tunduvalt väiksemad, kui
kõik seaduse rakendamiseks vajalikud IT-arendused saaks teha korraga ja terviklikult. Kuivõrd
Riigikogu ei ole põhjendanud vajadust seaduse kiireks jõustumiseks, ei pruugi seaduse kiirest
rakendamisest tingitud turuosaliste kulud olla kooskõlas ka proportsionaalsuse põhimõttega.
18. Põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguskindluse5 ning põhiseaduse §-st 11 tuleneva
proportsionaalsuse põhimõtte järgimiseks on võimalik eelnõus teha järgmised muudatused: 1)
jõustada seadus tervikuna ühel ajal ning 2) lähtudes seadust rakendama hakkavate poolte
hinnangust, peaks seaduse vastuvõtmise ja jõustumise vahele jääma vähemalt 18 kuud. Seega ei
pruugi puudutatud isikutele ettevalmistusteks antav aeg olla piisav ka juhul, kui seadus jõustub
01.01.2021.6

4

Nt Sotsiaalministeeriumi kooskõlastuskirjas on märgitud, et kuigi tegemist on pingelise ajagraafikuga, ei saa
Sotsiaalkindlustusamet hakata enne seaduse vastuvõtmist tegema planeeritud IT-arendusi. EIS eelnõu toimik nr 191073.
5
Vt õiguskindluse osaks oleva vacatio legis’e kohta põhiseaduse kommenteeritud väljaanne (toim. Ü. Madise jt). M.
Ernits. Kommentaarid PS §-le 10, p 34.
6
21.01.2020 BNS uudise kohaselt tegi rahanduskomisjon ettepaneku lükata seaduse jõustumine 1. jaanuarile 2021.

 5
Tagasiulatuva jõuga seaduse kohaldamine enne seaduse jõustumist sõlmitud lepingutele
(kindlustuslepingute ülesütlemine)
19. Eelnõu järgi on lubatud kindlustusvõtjal enne 01.07.2020 sõlmitud pensionileping üles öelda
(eelnõu § 1 p 127 toodud § 724). Kindlustusvõtjal on õigus esitada 2020. aasta 30. juuniks
ülesütlemise avaldus ning raha pensionilepingu tagastusväärtuses saab ta kätte hiljemalt 2021.
aasta 31. jaanuaril. Kindlustusandja saab omalt poolt loobuda kehtima jäänud pensionilepingute
teenindamisest, teatades sellest hiljemalt 2020. aasta 31. juulil Rahandusministeeriumile. Sel juhul
jätkab kindlustusvõtjale maksete tegemist riik. Hiljemalt 31.03.2020 peavad kindlustusandjad
kõiki kindlustusvõtjaid ülesütlemise võimalusest teavitama ja andma hinnangu tagastusväärtuse
suurusele 2020. aasta 30. novembri seisuga.7
20. Kavandatav kindlustuslepingute ülesütlemise regulatsioon riivab kindlustusandjate
ettevõtlusvabadust (PS § 31) koostoimes õiguskindluse põhimõttega (PS § 10), samuti II sambaga
liitunud inimeste põhiseaduslikke õigusi (õiguspärane ootus, omandipõhiõigus) saada eluaegse
pensionilepingu alusel jätkuvalt pensioni.
21. Eelnõu ei reguleeri lähemalt pensionilepingute ülesütlemisega kaasnevate kulude katmist. Et
kulusid mingil määral kompenseerida, on ette nähtud, et kindlustusandja ei pea alates 2021. aasta
1. jaanuarist jaotama pensionilepingute kindlustusvõtjatele ja soodustatud isikutele kasumit.
Sellega jäetakse väljumiskulud sisuliselt mitte II sambast väljujate, vaid II sambasse jääjate kanda.
See on ebaõiglane ning võib mõjutada pensionilepinguid üles ütlema ka selliseid inimesi, kes seda
muidu ei teeks.
22. Ka ei pruugi pensionile minevatel inimestel pärast reformi enam võimalik olla muutunud olude
tõttu pensionilepinguid sõlmida (kui kindlustusandjad loobuvad selle teenuse osutamisest) või ei
ole neid võimalik sõlmida mõistlikel tingimustel (konkurents väheneb veelgi ning lisaks
kaotatakse kindlustusandjate haldustasusid piirav kasumi jagamise kohustus).
23. Üldjuhul ei tohi ega saa seadusel olla seaduse jõustumiseelsele ajale tagasiulatuvat jõudu.
Riigikohtu tsiviilkolleegium on öelnud, et põhiseadus võimaldab tagasiulatuva jõuga seadust
rakendada vaid rangetes piirides seaduste rakendamisest tekkinud õiguskonfliktide ületamiseks,
kui ilma sätte tagasiulatuva rakendamiseta tekkida võivad negatiivsed tagajärjed kaaluvad
ilmselgelt üles õiguskindluse põhimõtte.8 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ja
halduskolleegiumi praktika järgi võib koormavale sättele anda tagasiulatuva mõju, kui selleks on
põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust ning
regulatsioon ei ole isikule üllatuslik.9
24. Muudatus, mis annab õiguse öelda üles eluaegseid annuiteetlepinguid, on asjasse puutuvatele
isikutele kahtlemata üllatuslik. Eluaegne pensionileping on oma olemuselt tähtajaline (surmani
kestev) leping. Sellise lepingu sõlminud pooltel on eriti tugev ootus, et õigusloomega ei sekkuta
väljakujunenud lepingulistesse suhetesse.
25. Muudatuse mõju võib olla väga intensiivne. Kindlustusandjad võivad olla sunnitud vastava
teenuse pakkumise lõpetama. Eesti Kindlustusseltside Liit on Riigikogule saadetud kirjas
märkinud, et olenevalt kindlustusvõtjate arvust, kes seadusega antavat võimalust kasutavad, võib
7

Pensionilepingu on sõlminud u 8000 inimest.
Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 25. aprilli 2002. a otsus nr 3-2-1-51-02 , p 12.
9
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.10.2009 otsus nr 3-4-1-14-09, p 50; Riigikohtu
halduskolleegiumi 17.03.2003 otsus nr 3-3-1-11-03, p 33.
8

 6
tekkida olukord, kus kindlustusandja on sisuliselt sunnitud loobuma teenuse osutamisest, kuna
lepinguga võetud kohustusi ei ole võimalik muutunud olukorras täita. Jätkamisega kaasneks kas
suur kahju või maksejõuetus. Kuna eelnõus on kavandatud võimalus anda üles ütlemata jäänud
pensionilepingute täitmine üle riigile, ei eita isegi riik sellise stsenaariumi võimalikkust.
Pensionilepingute riigile üleandmise võimalus ei heasta kindlustusandjate õiguspärase ootuse ega
ettevõtlusvabaduse rikkumisega kaasnevat kahju (võimalik on ka mainekahju, sest tekitab ka üldist
usaldamatust kindlustuse vastu). On küsitav, kas lepingute üleandmise võimalus pensionäridele
sobib, sest lepingu tingimused muutuvad (nt riik ei jaota neile kasumit, kindlustusandjal on praegu
kehtiva õiguse järgi kohustus pensionimakseid teenitud kasumi arvel suurendada).10
26. Kokkuvõttes riivatakse inimeste õiguspärast ootust ning omandipõhiõigust. Võimalus raha
välja võtta ei tasakaalusta põhiõiguste riivet, sest inimene on sõlminud eluaegse pensionilepingu,
millega on kindlustatud ka üleelamisrisk (pensionimakseid jätkatakse ka juhul, kui inimese enda
osakute väärtusele vastav summa on ammendunud) ning ta soovib pensioni edasi saada senistel
tingimustel (riik kasumi arvel suurendatud pensionimakseid ei võimalda).
27. Eelnõu seletuskirjas on põhjendatud pensionilepingute ülesütlemise regulatsiooni sooviga
kohelda pensionilepingu sõlminud inimesi võrdselt osakuomanikega, kes saavad raha
pensionifondidest välja võtta. Kuivõrd puudub asjakohane ja mõistlik põhjendus sellele, miks on
möödapääsmatult vaja anda tööeas inimestele võimalus alates kohustusliku kogumispensioni
rakendamisest pensionifondidesse kogutud raha korraga välja võtta, puudub ühtlasi põhjendus ka
pensionilepingute regulatsiooni tagasiulatuvale muutmisele.
28. Kaaludes ühelt poolt reformijate eesmärki anda inimestele vabadus pensionivara kasutamise
üle ja põhjenduse puudumist, miks reform on vaja ellu viia tagasiulatuvalt ning teiselt poolt
seaduse tagasiulatuva mõjuga kaasnevat ulatuslikku õiguslikku segadust ning võimalikke
negatiivseid tagajärgi, samuti kindlustusvõtjate ja kindlustusandjate mõistlikku ootust, et lepingute
sõlmimise ajal kehtinud õiguslik raamistik jääb kehtivate pensionilepingute suhtes põhiolemuselt
jõusse. Selle tulemusel võib jõuda järeldusele, et pensionilepingute tingimusi tagasiulatuvalt
muutev seadus on tõenäoliselt põhiseadusega vastuolus.
29. II samba saaks vabatahtlikuks muuta ka edasiulatuvalt, millega kaasneks inimeste ja ettevõtjate
põhiõiguste mõõdukam riive. Riive tekib siiski ka juhul, kui pensionilepingute sõlmimine muutub
edaspidi vabatahtlikuks. Kui raha enam väljamaksete süsteemi ei lisandu, sest pensioniikka jõudes
saab raha ka korraga välja võtta, siis väljamaksete etapis solidaarsus väheneb ning pensionisaaja
jaoks tähendab see tõenäoliselt pensionilepingu kallinemist.
30. Võimalik lahendus: jätta eelnõust välja regulatsioon, mis lubab pensionilepingud üles öelda
ning tühistab kindlustusandjate kohustuse kindlustusvõtjatele kasumit jaotada.
Pensionifondi osakuomanike vara väärtuse vähenemine ja omandipõhiõiguse riive
31. Riigikohtu senist praktikat arvestades võib asuda seisukohale, et kohustusliku pensionifondi
osakuomanikul on varalised õigused. Neid õigusi saab enamasti realiseerida pensionieas. Ehkki
10

Kasumi jaotamise kohustuse kaotamist tagasiulatuvalt on probleemiks pidanud ka Justiitsministeerium. Väljavõte
Justiitsministeeriumi kooskõlastuskirjast: „[…] isikute jaoks, kes on sõlminud pensionilepingu, teades, et
kindlustusandjal on vastav kasumi jaotamise kohustus, on seadusemuudatusel negatiivne mõju, mida neil ei olnud
võimalik lepingu sõlmimisel ette näha. See tekitab paratamatult küsitavusi õiguskindluse ja isikute õiguspärase ootuse
suhtes ja sellest tulenevalt ka muudatuse põhiseaduspärasuse suhtes. Samuti ei ole eelnõus hinnatud vastava
muudatusega isikutele kaasnevat võimalikku majanduslikku mõju.“ (EIS eelnõu toimik nr 19-1073, JUM
kooskõlastuskiri p 1.9, lk 3.)

 7
kehtiva seaduse järgi ei saa osakuomanik II samba pensionifondi osakuid kasutada ja käsutamisel
kehtivad piirangud (osakuomanik saab pensionifondi vahetada, kuid ei saa otsustada, millistesse
konkreetsetesse instrumentidesse fondi raha paigutatakse), on osakuomanik omandanud piiratud
varalised õigused kohustusliku kogumispensioni süsteemis.
32. Pensionifond on kollektiivne investeerimisskeem, mille vara on osakuomanike kaasomandis.
Osakuomaniku osaluse väärtus pensionifondis oleneb praegu finantsturgude olukorrast, aga ka
fondivalitsejate investeerimisotsustest.
33. Kogumisperioodi reeglite põhimõttelise muutmisega (kogumisperioodil koos varaga väljumise
võimaluse andmisega) loob riik riski, et pensionifondi osakute väärtus hakkab lisaks
finantsturgudel ja majanduses toimuvale sõltuma suurel määral teiste osakuomanike käitumisest.
Ehkki osakute vahetamise võimaluse tõttu oli konkreetsest pensionifondist lahkumine võimalik ka
kehtiva seaduse alusel, ei saa sellistest liikumistest tulenev mõju osakute väärtusele olla kuigi suur.
Vahetamise tehinguid ei ole süsteemis liikumisel sama palju kui olukorras, kus tekib võimalus
raha süsteemist välja võtta.11
34. Pensionifondi osakute väärtuse vähenemise riski luues riivatakse osakuomaniku
omandipõhiõigust. Ehkki vahetult ei tekita kahju õigusnorm, tekitab osakute väärtuse langemise
riski just Riigikogu ootamatu meelemuutus, kuna kogumispensioni süsteemi aluspõhimõtteid
muudetakse tagasiulatuvalt.
35. Samuti võidakse riivata osakuomaniku õiguspärast ootust. Pensioniks raha koguvatel inimestel
on tekkinud mõistlik ootus, et kui riik on loonud põhiseaduse §-s 28 sätestatud kohustuse
täitmiseks (riigi abi vanaduspensioni eas) kohustusliku pensioniskeemi ning inimesed on pikka
aega sellesse panustanud ning omandanud varalisi õigusi, siis riik ei muuda kergekäeliselt,
tagasiulatuva mõjuga õiguslikku raamistikku, millele see süsteem toetub.
36. Riigikogul on küll ulatuslik kaalumisõigus sotsiaalkindlustusskeemide ümberkujundamisel,
kuid pelk soov kogumispensioni süsteemi reformida ei ole piisav, et õigustada
seadusemuudatustele antavat tagasiulatuvat mõju ning võimaliku kahju tekitamist
osakuomanikele.
37. Riik ei ole põhjendanud reformi tagasiulatuvat rakendamist. Praegu puuduvad eelnõus ka
põhjalikult läbikaalutud osakuomaniku riske leevendavad meetmed, mis võiks seadusemuudatuse
tagasiulatuvast jõust tingitud riske vähendada.12 Näiteks ei ole analüüsitud, kas väljumisperiood
on piisavalt pikk, et võimaldada fondivalitsejal realiseerida varasid nii, et ei kahjustataks fondis
jätkata soovijate huve. Riske ei aita paraku hajutada ka 21.01.2020 avalikustatud
rahanduskomisjoni ettepanek maksta II sambast väljujatele raha välja korraga, mitte ositi nagu
algses eelnõus oli kavandatud. Põhjalikult tuleks analüüsida ka seda, kas ja mil määral
laenupiirangu muutmine (10 %-lt 25 %-le) aitab ühe või teise fondi puhul tekkivaid
likviidsusprobleeme leevendada. Kui Riigikogu jätab II sambast väljuda soovivate ning II sambas
investeerimist jätkata soovivate inimeste õigused seaduses tasakaalustamata, riivatakse muu
hulgas ka inimeste ja fondivalitsejate õigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14).
11

Nt seisuga 02.01.2019 oli kohustusliku kogumispensioni pensionikonto 746 973 inimesel. 02.01.2020 oli viimasel
vahetusperioodil vahetustehinguid teinud 22 570 inimest, s.o ligi 3% liitunutest vahetas pensionifondi. Vahetamine ei
ole praegu ühe fondi aspektist vaadatuna ühesuunaline, sest konkreetsest fondist väljujate asemele võib samasse fondi
lisanduda uusi pensionikogujaid. Ka varem on vahetusperioodidel olnud sarnane arv pensionifondide vahetajaid (ligi
20 000). Vt https://www.pensionikeskus.ee/statistika/ii-sammas/kogumispensioni-fondide-vahetus/.

 8
38. Eelnõuga ei ole välistatud, et fondivalitsejad võivad sattuda olukorda, kus nad ei suuda uute
kohustuste täitmise tõttu täita neile teiste seadustega pandud piiranguid (nt hoolsuskohustus ja
investeerimispiirangud). Samuti ei pruugi fondivalitsejal olla võimalik osakuomanikke võrdselt
kohelda, sest osakute kiire tagasivõtmise olukorras ei pruugi see õnnestuda. Finantsinspektsioon
on leidnud, et turuosalised võivad seista keerukate valikute ees, kus mõlemad valikud viiksid
vastuoluni seadusega. Kuidas on sellises olukorras kaitstud pensionifondi osakuomanike huvid?
Kirjeldatud olukord ei vasta ka õigusselguse ega õiguskindluse põhimõttele.
39. Võimalikud lahendused:
1) Põhjendada, miks tuleb reform ellu viia tagasiulatuvalt. Alternatiivselt kehtestada II
sambast väljumine üksnes edasiulatuvalt.
2) Reguleerida detailselt II sambast väljumise kord (nt millise aja jooksul ja millise osaga
varast võib väljuda) ning ka seeläbi luua II sambast väljuda soovivate ning II sambas
investeerimist jätkata soovivate inimeste huve tasakaalustavad reeglid, sh reguleerida
küsimust, kes kannab sambast väljumise kulud.
3) Analüüsida fondivalitsejate vastanduvaid kohustusi, vajaduse korral muuta eelnõu nii, et
fondivalitsejad ei peaks üht seaduse nõuet täites rikkuma teisi seadusest tulenevaid
nõudeid.
Austusega

/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Teadmiseks: Riigikogu sotsiaalkomisjon (sotsiaalkomisjon@riigikogu.ee)
Rahandusministeerium (info@fin.ee)
Sotsiaalministeerium (info@som.ee)

Kristi Lahesoo 693 8409 Kristi.Lahesoo@oiguskantsler.ee
Evelin Lopman 693 8431 Evelin.Lopman@oiguskantsler.ee