Riigikantselei
Rahukohtu 3, 10130 Tallinn

3.08.2020
EDASTATUD E-KIRJA TEEL
Taimar.Peterkop@riigikantselei.ee

A RVA M US E URO O PA L II D U TA AS T E RAH AS T U
E UR O O PA L II D U AL US L E P ING UT E G A 1

K O O S K Õ L AS T

Lugupeetud riigisekretär Taimar Peterkop
Esitame oma seisukoha erakorralise Euroopa majanduse taasterahastu kooskõlast Euroopa
Liidu aluslepingutega. Taasterahatu kirjeldamiseks kasutatakse ka nimesid „Next Generation
EU“ või „Uue põlvkonna Euroopa Liit.”
Euroopa siseturg on tihedalt integreeritud ning tootmisressursid ja inimesed paiknevad laiali
üle Euroopa majanduspiirkonna. Saavutatud on seniolematu integratsioonitase. Euroopas on
jõutud ajastuni, mida Victor Hugo kirjeldas 1849 Pariisi rahukongressil, kui päeva „kui ei ole
rohkem lahinguvälju peale nende, mis on turgude ning avatud ideedega meelte vahel.“2 See
kõne peeti üle 170 aasta tagasi. Mitmed Victor Hugo toonased mõtted on saanud tõeks –
loodud on Euroopa Parlament, ühisraha ja kaotatud liikmesriikide vahelised sisepiirid.
Euroopa Liidu sisene sõda on muutunud sisuliselt võimatuks. Ühe liikmesriigi hea käekäik
oleneb teiste liikmesriikide omast ja üks liikmesriik ei saa taastuda teisteta, kahjustamata
seejuures siseturu toimimist ning Euroopa Liidu ühtsust. Seetõttu on mõistetav ja avalikes
huvides eesmärk tagada võimalikult kiire ja sümmeetriline Euroopa majanduse taastumine.
Tänane Euroopa Liidu õigus pigem toetab „Uue põlvkonna Euroopa Liitu“. Saavutatud
kokkulepe on vaieldamatult ajalooline tippsündmus Euroopa Liidu ajaloos, mistõttu tuleb
selle õiguslikul vormistamisel olla eriti hoolas. Õiguslike vaidluste järgnemine kehtestamisele
on peaaegu, et garanteeritud.
Taasterahastu on üheks näiteks solidaarsuspõhimõtte rakendamisest Euroopa Liidu õiguses.
Taasterahastu on hetkel planeeritaval kujul suure tõenäosusega kooskõlas Euroopa
Liidu aluslepingutega. Seda eeldusel, et taasterahastu kehtestamisel rakendatakse kõiki
nõuetekohaseid menetlusreegleid ja tuginetakse korrektsetele volitusnormidele. Olukord on
siiski enneolematu ja nii ka pakutud lahendused. Seetõttu peame olema eriti valvsad ja
maandama võimalikke riske hoolsalt.
1.

JÄ RE L DUS E D

1.
Omavahendite otsusega muudetakse osaliselt Euroopa Liidu senist eelarvepoliitikat ja
suurendatakse liikmesriikide kohustusi Euroopa Liidu ees. Samuti võetakse laene
finantseerimaks eelarveväliselt kulutusi otse liikmesriikides läbi erinevate programmide. Kui
liikmesriigid otsused nõuetekohaselt heaks kiidavad, on muudatus pigem lubatav.
Analüüsi on koostanud Tartu Ülikooli õigusteaduskonna Jean Monnet õppetooli hoidja ja Euroopa õiguse
dotsent Dr Carri Ginter. Analüüsi koostamisse olid kaasatud Daniel Kaasik LL.M ja Polina Tšernjak (B.A).
2
http://www.lyc-hugo-marseille.ac-aix-marseille.fr/europe.htm
1

1 

 2.
Liikmesriigid on Euroopa Liidule andnud vajaliku valdkondliku pädevuse.
Kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega (ELL3 artikkel 5 lg 1 ja 2) võib Euroopa Liit
tegutseda üksnes valdkondades, milleks liikmesriigid lepingute peremehena on talle loa
andnud. Taasterahastuga planeeritud tegevused puudutavad Ühtekuuluvuspoliitika valdkonda,
kus Euroopa Liidul on pädevus toetada harmoonilist arengut ja töötada välja ning rakendada
meetmeid majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamiseks (ELTL4
artiklid 174-178). Need on olemuslikult Euroopa Liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuses
olevad valdkonnad (ELTL artikkel 4 lg 1 ja 4 lg 2 p c).
3.
Arvestades Euroopa Kohtu senist integratsiooni soosivat praktikat on usutav, et
taasterahastu rajamine ELTL artiklile 122 loetakse Euroopa Liidu õigusega kooskõlas
olevaks. Seda eeldusel, et väljatoodud küsimustele leitakse usutavad põhjendused. Eelkõige
puuduvad hetkel kirjalikud põhjendused ELTL artikli 122 teise lõike asjakohasuse osas.
Samuti napib allikaid esimesest lõikest tuleneva Nõukogu pädevuse piiride kohta.
Terviksättele tuginemine, ilma täiendavate põhjendusteta, suurendab vaidluste riski
sealhulgas suureneb ultra vires argumendile tuginevate konstitutsiooniliste kaebuste
tõenäosus liikmesriikides. Euroopa Liidu õigusele tuginevaid vaidluste riske vähendab fakt,
et taasterahastu vastuvõtmiseks on vajalik de jure kõikide liikmesriikide ja de facto Euroopa
Parlamendi nõusolek. Ajalooliselt on laenude kaasamine rajatud ELTL artikli 352 eelkäiale
algse EMÜ asutamislepingu artiklile 2355. Seda olukorras, kus ELTL artikli 122 esimese
lõike eelkäija oli lepingutes olemas.
4.
Taasterahastu loomisel ei minda vastuollu ELTL artiklist 125 tuleneva
liikmesriikide kohustuste tagamise keeluga. Planeeritud kujul jäävad liikmesriigid
vastutama enda ja EL jääb vastutama enda laenude eest. Samuti vastutab iga liikmesriik
individuaalselt oma panuse eest EL eelarvesse.
5.
Väljapakutud kujul solidaarsuspõhimõttele rajaneva taasterahastu loomine on
suure tõenäosusega kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega (ELL artikkel 5 lg 1 ja 3).
COVID-19 mõjud on üle-euroopalised ja kahjustanud liikmesriike ühtlaselt, mistõttu on
ühine tegutsemine tõhusam, kui liikmesriigiti killustatuna. Kui liikmesriigid tegutseksid
eraldiseisvana, oleks taastumine ebaühtlane ning tekiks oluline risk majanduse tasakaalust
väljalangemiseks ning liikmesriikide majanduste asümmeetriliseks taastumiseks, mis
omakorda võiks ohustada Euroopa Liidu püsimist tervikuna. EL majanduse tasakaalus
taastumine on kõikide liikmesriikide huvides. Arvamuse andjal puuduvad majanduslikud
eriteadmised, mis võimaldaks anda lõplikku hinnangut alternatiivide majanduslikele
kaalutlustele.
6.
Taasterahastu on pigem kooskõlas ka proportsionaalsuse põhimõttega (ELL
artikkel 5 lg 5).
6.1. Eelkõige on olemas ülekaalukas avaliku huvi eesmärk ning pakutud meetmed on
selle saavutamiseks sobivad.
6.2. Proportsionaalsuse alakriteeriumite vajalikkuse ja mõõdukuse hindamisel tuleb
lõpliku
järelduse
tegemiseks
veenduda,
millised
on
majanduslikud
alternatiivlahendused ja kas nende kasutamisel võiks saavutada sarnase positiivse

3

Euroopa Liidu leping.
Euroopa Liidu Toimimise leping.
5
Euroopa Majandusühenduse asutamisleping.
4

2 

 tulemuse. 17.-21. juulil toimunud Ülemkogu materjalidest nähtuvalt on alternatiive
põhjalikult kaalutud ja kompromiss saavutatud.6
6.3. Argument, et meede on olemuslikult ajutine, on vaieldav. Meetme mõjud
kestavad eelduslikult aastani 2058. Samas toimub laenude võtmine piiratud aja
jooksul.
7.
Omavahendite
otsuse
nõuetekohasel
heakskiitmisel
on
plaanitav
rahastamismehhanism kooskõlas EL aluslepingutest tulenevate piirangutega. ELTL
artiklid 310 ja 3117 võimaldavad omavahendite otsuse muutmisel suure tõenäosusega ka
laenu kasutamist sh liikmesriikidele laenude andmiseks ning eelarveväliste sihtotstarbelise
tuluna projektidesse suunamist.
8.
Eelarvetasakaal tagatakse formaalselt. Eelarvetasakaal tagatakse eelarvetehniliselt
selliselt,
et
laenatud
vahendid
kantakse
kulutusteks
eelarveväliselt
otse
toetusprogrammidesse, mis võimaldab vältida nende kandmist eelarvesse. Nn external
assigned revenue ehk sihtotstarbeline välistulu on EL eelarves ka varem tuntud lahendus.8
Laenu tagasimaksed on omakorda tasakaalustatud liikmesriikide siduva lubadusega teha
Euroopa Liidule kättesaadavaks senisest enam omavahendeid. Tuleb tagada, et
eelarvetasakaalu tagamine formaalselt ei piiraks liialt intensiivselt Euroopa Parlamendi
eelarvepädevust tulevikus, millisel juhul võiks tekkida sisuline vastuolu aluslepingutega.
2.

ME TO O D IK A

9.
Arvamus tugineb taasterahastu analüüsile EL õiguse primaarsete ja sekundaarsete
allikate kontekstis. Esmalt kontrolliti EL vastavate pädevuste olemasolu ja nende paiknevust.
Seejärel vajaliku menetluse olemasolu ning õigusliku aluse olemasolu planeeritavale
rahastamislahendusele.
10.
EL aluslepingute artiklite tähenduse ja sisu avamisel kasutati eelkõige rahvusvahelist
teaduskirjandust, artiklite rakendamist varasemalt ja asjakohast Euroopa Kohtu praktikat.
11.
24.07.2020 toimus videosilla vahendusel kohtumine Nõukogu õigusteenistusega, sh
õigusteenistuse juhi Alberto DE GREGORIO osavõtul.
3.

AN AL ÜÜS I O B JE K T J A E E S M ÄRK

12.
2020. aasta aprillis pidas Euroopa Ülemkogu videokonverentsi COVID-19 ja selle
tagajärgedega võitlemise teemal.9 Konverentsi käigus otsustati teha Euroopa Komisjonile
(Komisjon) ülesandeks valmistada ette taastumisfondi/taasterahastu loomise ettepanek
COVID-19 kriisiga toimetulekuks. 27.05.2020 esitaski Komisjon vastava ettepaneku luua
Euroopa Liidu taasterahastu.10 Taasterahastu eesmärk on „toetada vahetuid meetmeid, mis on
vajalikud elatusvahendite kaitsmiseks, majanduse uuesti jalule aitamiseks ning kestliku ja
vastupanuvõimelise majanduskasvu soodustamiseks“.11 Taasterahastu on „erakorraline ja

6

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/
7
Samuti teatud aspektides ELTL artikkel 312.
8
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1046&from=ET artikkel 21 lg 2
loetleb sihtotstarbelise välistulu.
9
https://www.consilium.europa.eu/et/meetings/european-council/2020/04/23/
10
Euroopa Komisjoni 27.05.2020 teatis.
11
Ibid, lk 1.

3 

 ajutine hädaolukorra mehhanism“ mahuga 750 miljardit eurot.12 Taasterahastu rahastamine
„tagatakse omavahendite otsusega, mis võimaldab Komisjonil laenata ajavahemikul 2021–
2024 võetavate meetmete jaoks liidu nimel kuni 750 miljardit eurot“.13 Selliselt kogutud
vahenditest „kasutatakse 500 miljardi euro suurust osa taaste ja vastupidavuse
rahastamisvahendi toetuskomponendi rahastamiseks ning muude oluliste kriisi- ja
taasteprogrammide tugevdamiseks“ (jagatakse liikmesriikidele toetustena) ning „ülejäänud
rahalised vahendid summas 250 miljardit eurot tehakse taaste ja vastupidavuse
rahastamisvahendi raames liikmesriikidele kättesaadavaks laenudena“. 14 Taasterahastusse
kaasatud vahendid „makstakse tagasi pärast 2027. aastat ja hiljemalt 2058. aastaks“.15
13.
Vastavalt Komisjoni ettepanekule koostas Euroopa Liidu Nõukogu (Nõukogu)
taasterahastu loomiseks kaks ettepanekut, mis moodustavad taasterahastu õigusliku
ülesehituse:
- Nõukogu 28.05.2020 otsus Euroopa Liidu omavahendite süsteemi kohta (omavahendite
otsus) ja
- Nõukogu 28.05.2020 määrus, millega luuakse Euroopa Liidu taasterahastu, et toetada
majanduse taastumist pärast COVID-19 pandeemiat (taasterahastu määrus).
14.
Omavahendite otsusega lubatakse esiteks Komisjonil laenata kapitaliturgudelt liidu
nimel rahalisi vahendeid kuni summas 750 miljardit eurot (2018. aasta hindades).16 Kogutud
vahendid „eraldatakse kooskõlas [taasterahastuga] liidu programmidele“.17 Laenatud
vahendite „tagasimakseid hakatakse ELi eelarvest tegema alates 2028. aastast“ ning „kõik
liidu kohustused, mis tulenevad kavandatavast õigusaktist, makstakse täielikult tagasi 2058.
aastaks“.18 Teiseks muudetakse omavahendite otsusega Nõukogu 02.05.2018 otsust
omavahendite süsteemi kohta, suurendades omavahendite ülemmäära.19 See on vajalik
tagamaks liidul „rahaliste vahendite olemasolu liidu seaduslike kohustuste täitmiseks
kolmandate isikute suhtes“.20 Teisisõnu on omavahendite ülemmäära suurendamine vajalik
selleks, et „liikmesriigid eraldaksid liidule vahendid, mis on vajalikud selleks, et täita
kõnealusest erakorralisest ja ajutisest laenuvõtmisvolitusest tulenevad finantskohustused ja
tingimuslikud kohustused“.21 Kokkuvõtlikult kehtestatakse omavahendite otsusega seega nii
taasterahastut finantseerivate laenude võtmise volitus kui nende laenude tagasimaksmiseks
vajalike vahendite olemasolu.
15.
Taasterahastu määrusega luuakse taasterahastu, määratletakse ja piiritletakse
taasterahastu kohaldamisala ning täpsustatakse taasterahastu suurus (kuni 750 miljardit eurot
2018. aasta hindades) ning selle summa jaotamine liikmesriigiti.22 Kokkuvõtlikult, kui
omavahendite otsus loob õigusliku aluse taasterahastu finantseerimiseks, siis taasterahastu
määrus loob õigusliku aluse taasterahastu loomiseks ja vahendite liikmesriikidele
eraldamiseks.

12

Ibid, lk 14.
Ibid, lk 14.
14
Ibid, lk 15.
15
Ibid, lk 15.
16
Euroopa Liidu Nõukogu 28.05.2020 omavahendite otsus, lk 2.
17
Ibid, lk 2.
18
Ibid, lk 2.
19
Ibid, lk 3.
20
Ibid, lk 3.
21
Ibid, lk 3.
22
Euroopa Liidu Nõukogu 28.05.2020 taasterahastu määrus, artiklid 1-3. https://ec.europa.eu/info/live-worktravel-eu/health/coronavirus-response/recovery-plan-europe/pillars-next-generation-eu_en
13

4 

 16.
17. - 21. juulil toimunud Ülemkogul lepiti kokku mitmetes muudatustes, millega
muuhulgas vähendati tagastamatute toetuste ja suurendati laenude osakaalu.23
17.
Arvestades taasterahastu pretsedenditut suurust ning omavahendite otsusest tulenevaid
liikmesriikide suurenevaid kohustusi Euroopa Liidu ees, on loomulik, et taasterahastu on
tõstatanud nii poliitilisi kui õiguslikke küsimusi. Analüüs keskendub küsimusele, kas
taasterahastu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, eelkõige konkreetsete aluslepingute
artiklitega.
4.

TAAS T E R AH AS T U O N K O O S K Õ L AS E L L A RT IK L I G A 5

18.
Kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega (ELL artikkel 5 lg 1 ja 2) võib Euroopa Liit
tegutseda üksnes valdkondades, milleks liikmesriigid lepingute peremehena on talle loa
andnud. Taasterahastuga planeeritud tegevused puudutavad Ühtekuuluvuspoliitika valdkonda,
kus Euroopa Liidul on pädevus toetada harmoonilist arengut ja töötada välja ning rakendada
meetmeid majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamiseks (ELTL
artiklid 174-178). Need on olemuslikult Euroopa Liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuses
olevad valdkonnad (ELTL artikkel 4 lg 1 ja 4 lg 2 p c).
19.
Solidaarsuspõhimõttele rajaneva Taasterahastu loomine väljapakutud kujul on suure
tõenäosusega kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega (ELL artikkel 5 lg 1 ja 3). COVID-19
mõjud on üle-Euroopalised ja kahjustanud liikmesriike ühtlaselt neist endist sõltumata,
mistõttu on ühine tegutsemine tõhusam, kui liikmesriigiti killustatuna. Kui liikmesriigid
tegutseksid eraldiseisvana oleks taastumine ebaühtlane ning tekiks oluline risk majanduse
tasakaalust väljalangemiseks, mis omakorda võiks ohustada Euroopa Liidu püsimist
tervikuna.
20.
Esmapilgul tundub pakutud meede olevat kooskõlas ka proportsionaalsuse
põhimõttega (ELL artikkel 5 lg 5).24 Eelkõige on olemas ülekaalukas avaliku huvi eesmärk
ning pakutud meetmed on selle saavutamiseks sobivad. Sobivuse test on olemuselt võrdlemisi
leebe kontrollides seda, kas kasutatav meede võib piisava tõenäosusega aidata kaasa
soovitava eesmärgi saavutamisele. Vajadus avaliku sektori investeeringute järele majanduses
on olemas ning COVID-19 mõjud on selle seadnud ohtu. Eelkõige majandusliku võimekuse
ja võimaluste erinevuste tõttu ei ole liikmesriigid võimelised seda ühetaoliselt tagama.
Täiendav investeerimislahendus on sobiv selle vajaduse leevendamiseks.
21.
Mõnedel EL suurriikidel on oluliselt lihtsam kaasata turult soodsalt kapitali ning seda
kasutada oma majanduse elavdamiseks ja ka riigiabiks. Sellega kaasneb strateegiline risk, kus
mõne riigi majandus kasvab de facto leevendatud riigiabikeskkonna kontekstis
ebaproportsionaalselt ja teiste majandus omakorda hääbub pelgalt seoses suutmatusega
kaasata taastumiseks vajalikku kapitali sarnastel tingimustel. Asümmeetrilise taastumise
korral tekiks oluline ebavõrdsus, mis töötaks vastassuunaliselt EL senise
ühtekuuluvuspoliitika eesmärkidega ja nõrgendaks seeläbi EL tervikuna. Struktuuriliste
muudatuste nõue finantseerimise eeldusena aitab kaasa reformide läbiviimisele. Sarnaselt
viidi eelmise kriisi järgselt läbi olulisi reforme finantssektoris, mis täna aitavad ära hoida

23

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/ lk 5-6 A18-A19 ja lk 3 A5-A6.
24
Loe lähemalt näiteks T.Tridimas „The Principle of Proportionality and its Function in Community Law.“ Irish
Jurist, 1996, new series, Vol. 31 (1996), pp. 83-101.

5 

 finantssektori likviidsuskriisi ja suurendada süsteemi vastupanuvõimet. Reformikavade üle
planeeritakse ette näha ühtne järelevalve, mis suurendab veelgi reformide edutõenäosust.25
22.
Vajalikkuse kriteerium on keerukam ning hõlmab endas erinevate alternatiivsete
käitumismudelite võrdlust ja erinevate huvide kaalumist. Samuti tuleb hinnata
proportsionaalsust kitsamas tähenduses (stricto sensu) ja kontrollida, et isegi muude
alternatiivide puudumisel, ei läheks meede isiku suhtes liiga kaugele (ülemäära range
sekkumine võrreldes soovitud positiivse avaliku huvi eesmärgi kaalukusega). Tuleb
veenduda, et kõnealusest meetmest saadav „kasu” on suurem kui „kulu”.26
23.
Vajalikkuse ja mõõdukuse hindamisel tuleb lõpliku järelduse tegemiseks veenduda,
millised on majanduslikud alternatiivlahendused ja kas nende kasutamisel võiks saavutada
sarnase positiivse tulemuse või kas nende rakendamisega soovitud eesmärk kaalub üles
piirangu negatiivsed mõjud. Nii on võimalik kaaluda, kas tagastamatute toetustega sarnase
tulemuse võiks saavutada ka laenude andmisega. Samuti seda, kas ja kui siis milline
negatiivne mõju on meetmel pikaajaliselt EL ja liikmesriikide majandustele. Võimalikke
alternatiive on välja pakkunud näiteks „frugal four“ ehk „säästlik nelik.”27 17. - 21. juulil
toimunud Ülemkogul lepiti kokku mitmetes muudatustes, millega muuhulgas vähendati
tagastamatute toetuste ja suurendati laenude osakaalu.28
24.
Euroopa Kohus on Euroopa Liidu meetmete proportsionaalsuse kontrollis olnud
võrdlemisi paindlik ning usaldanud suuresti institutsioonide laialdast kaalutlusõigust.29
Vaieldamatult on tegemist otsustega, mida välja töötades ja rakendades tuleb teha tehnilist
laadi valikuid ja keerulisi prognoose ning anda kompleksseid hinnanguid, mistõttu tuleb
selles osas tunnistada EL seadusandja ulatuslikku kaalutlusõigust.30
25.
Üheks proportsionaalsuse kaalutluseks on ka omavahendite otsuses sisalduv keeld
kasutada laenatud vahendeid tegevuskulude rahastamiseks ja kohustus kasutada vahendeid
ainult COVID-19 kriisi tagajärgedega tegelemiseks.31
26. Dokumentatsioonis nimetatakse lahendusi läbivalt ajutisteks, kuid ei saa olla kindel, et
süsteemi ajutisus oluliselt proportsionaalsuse testis meetme kasuks kasutatav on.32 Selles,
kuidas sisustaks kohtuliku kontrolli korral mõistet „ajutine“ Euroopa Kohus, kindlus puudub.
Ühelt poolt on meetmed ajaliselt piiratud ja seotud COVID-19 olukorraga. Nii näeb
Ülemkogu kokkuvõte ette, et laenude võtmine lõpeb 2026. aastal.33 Teisalt on tagasimakseid

25

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/ lk 3 p A5.
26
Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2. tr, 2010, Oxford University Press, Oxford, 2010, ptk 3.
Kohtujurist PEDRO CRUZ VILLALÓN 14.01.2015 ettepanek Gauweiler jt, C‑62/14, ECLI:EU:C:2015:7
p 186.
27
http://investorsnewsblog.com/2020/06/16/frugal-four-warn-pandemic-spending-must-be-responsible/
28
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/ Samas lk 3 p A6.
29
Euroopa Kohtu 16.06.2015 otsus Gauweiler jt, C‑62/14, ECLI:EU:C:2015:400, p 66-92.
30
Ibid, p 68.
31
Piirang sisaldub omavahendite otsusega lisatavas punktis 3a ja
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21-july2020/ lk 3 p A5.
32
Solidaarsusmehhanismide kontekstis on varem ajutiseks peetud paariaastast perioodi. Samas tuleb möönda, et
kohus jaatab olulisust, et ajavahemik oleks piiratud ja arvesse tuleb võtta ka vajaliku aja „piisavust“ eesmärkide
saavutamiseks. Euroopa Kohtu 6.9.2017 otsus: Slovaki Vabariik, Ungari ja Poola Vabariik vs Euroopa Liidu
Nõukogu ECLI:EU:C:2017:631 p 89-103.
33
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/ lk 3 p A5.

6 

 planeeritud kuni 31.12.2058.34 Omavahendite otsuse seletuskirjas neljal korral sõna „ajutine“
kasutamine ei ole ajutisuse määratlemiseks piisav. Küll aga tuleb nõustuda, et ajutisuse üheks
tunnuseks on konkreetse lõpptähtaja olemasolu programmile.
5.

TAAS T E R AH AS T U M Ä ÄR US O N PI G E M
E UR O O PA L II D U TO I MI M IS E L E P I NG U G A

5.1.

Solidaarsuspõhimõtte väljundid EL õiguses

K O O S K Õ L AS

27.
U2 laulja Bono on väljendanud: „Euroopasse kuulumine lubas meil saada paremaks,
enesekindlamaks versiooniks iseendist. Sõprade keskel seistes seisame sirgemalt.“35 Selles
väljendub solidaarsus vastastiku võimendamise, mitte ärakasutamise tähenduses. Samas
kontekstis lisati Lissaboni lepinguga lepingusättesse olulise laiendina sõnapaar „solidaarsuse
vaimus.“
28.
Tegemist ei ole kosmeetilise muudatusega, vaid olulise selgitusega kontekstist, milles
lepingu artiklit tuleb käsitleda. Kui algselt oli Euroopa projekti tuumaks majanduskoostöö ja
lootus seeläbi vältida sõda, on aegade jooksul toimunud lepingumuudatustega järk-järgult
liigutud poliitilise liidu suunas ning inimkesksema lähenemiseni vähendades ebavõrdsust
liikmesriikide vahel ja aidates naabruspoliitika raames ka teisi riike.36
29.
Üheks keskseks kontseptsiooniks on seejuures solidaarsuspõhimõte, mis peegeldub
lepingutes läbivalt.37 Nii väljendatakse ELL preambula kuuendas punktis: „Soovides
süvendada oma rahvaste vahelist solidaarsust, samal ajal austades nende ajalugu, kultuuri ja
traditsioone“. Samuti viitab leping solidaarsusele ühe liidu alusväärtusena artiklis 2 ja selle
artikli 3 lg 3 rõhutab ühemõtteliselt, et Liit edendab majanduslikku, sotsiaalset ja
territoriaalset ühtekuuluvust ja liikmesriikide vahelist solidaarsust.
30.
Lissaboni lepingu järgselt võib öelda, et solidaarsuspõhimõte on omandanud liidu
õiguses keskse tähtsuse.38 Esmapilgul võib mõiste „solidaarsus“ tunduda õiguslikus mõttes
ambivalentse ja ebaolulisena. EL aluslepingute tähelepanelik analüüs näitab aga, et
solidaarsusel rajanevad lepingusätted näevad liidule ette ulatuslikke pädevusi ning
liikmesriikidele sama ulatuslikke õigusi, aga ka kohustusi.
31.
Avalik arutelu keskendub kohati lubamatule lihtsustusele, justkui seisneks EL sisene
abi andmine „tublide liikmesriikide“ poolt ennastsalgavale „lõdva eelarvepoliitikaga
liikmesriikide“ hädast väljaaitamisele. Solidaarsust ja altruismi ei tohi omavahel segi ajada.
Solidaarsus viitab eelkõige huvide ühisele teostamisele ning sisaldab olemuslikult ka
vastastikuseid nõudeõigusi.39 Nii aidati eelmise majanduskriisi ajal Kreekat küll osaliselt
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 65 rõhutab alaliste
lahenduste sobimatust ELTL artikli 122 raamesse.
35
„Belonging to Europe enabled us to become a better, more confident version of ourselves. We stand a bit
taller among friends.“ https://www.theneweuropean.co.uk/top-stories/bono-speaks-to-frankfurter-allgemeinenewspaper-about-the-eu-and-europe-1-5671297
36
Sõja vältimise eesmärk on jätkuvalt Euroopa projekti tuumaks. F. Tschofen „Article 235 of the Treaty
Establishing the European Economic Community: Potential Conflicts Between the Dynamics of Lawmaking in
the Community and National Constitutional Principles.“ Michigan Journal of International Law, Volume 12
Issue 3 lk 471.
37
Loe lähemalt P.Hilpold „Understanding Solidarity within EU Law: An Analysis of the ‘Islands of Solidarity’
with Particular Regard to Monetary Union.“ Yearbook of European Law, Vol. 34, No. 1 (2015), lk. 257–285.
38
P.Hilpold „Filling a Buzzword with Life: The Implementation of the Solidarity Clause in Article 222 TFEU.“,
42 Legal Issues of Econ. Integration 209 (2015).
39
Ibid, lk 262.
34

7 

 altruistlikult, teisalt aga ka egoistlikust vajadusest kaitsta ühisrahasüsteemi.40 Sarnase
omakasu olulisusele viitab ilmekalt ka nn „frugal four“ ehk „säästliku neliku“ seisukoht
(„non-paper“), milles Austria, Madalmaade, Taani ja Rootsi peaministrid tegid omapoolsed
ettepanekud COVID-19 kriisi ja taasterahastu kontekstis.41
„Kuuludes tihedasse ja sügavasse sõprade ja liitlaste ringi võlgneme üksteisele.
Jagame koos tugevaimat integreeritud turgu. Ühisturu täiel kiirusel
taaskäivitamine on ülioluline vabastamaks meid sellest kriisist. Volvo töötajad
Rootsis ja Philipsi töötajad Hollandis sõltuvad Kreeka ja Slovakkia majanduse
arengust. Mida tugevamad on Itaalia ja Hispaania majandused, seda parem Taanile
ja Austriale. Ja vice versa. Oleme selles situatsioonis kõik koos.“
32.
Rakendades solidaarsuspõhimõttel rajanevaid mehhanisme, tagavad liikmesriigid
niisiis ka iseenda huve, mitte ei tegele lihtsalt ennastsalgava heategevusega. Tagades EL
riikide COVID-19 olukorrast sümmeetrilise taastumise, tagame samaaegselt ka maksejõulise
klientuuri taastumisele oma toodetele ja teenustele siseturul.
33.
Taasterahastu kontekstis soovitakse rakendada ELTL artiklit 122, mis solidaarsusel
põhinevalt sisaldab esimeses lõikes Nõukogu õigust kehtestada „majanduslikule olukorrale
vastavad meetmed“ Euroopa Parlamenti kaasamata ja teises lõikes finantsabi andmise õigust
olukorras, kus liikmesriik on sattunud endast olenematutel põhjustel hätta. Sellisel juhul tuleb
tehtud otsusest teavitada Euroopa Parlamenti.
34.
Artikli tähendust ja rakendumist on kergem mõista teiste sarnaste lepinguliste
mehhanismide kontekstis. Üheks solidaarsusmehhanismi näiteks on ELTL artikkel 222, mis
näeb ette liidu sekkumise, kui üht liikmesriiki tabab terrorirünnak või kui ta langeb
loodusõnnetuse või inimtegevusest tingitud õnnetuse ohvriks, ning liikmesriikide kohustuse
teda abistada.42 ELL lepingu 37. lisaks on deklaratsioon ELTL artikli 222 kohta, mis kinnitab,
et liidu poolt vastuvõetud meetmed solidaarkohustuse järgimisel kuuluvad täitmisele. Samas
sätestasid liikmesriigid enda huvides reservatsiooni, mille kohaselt on neil õigus „valida
kõige sobivamad vahendid oma solidaarsuskohustuse täitmiseks nimetatud liikmesriigi
suhtes.“ Arvestades asjaolu, et ELTL artikkel 222 näeb ette ka liidule liikmesriikide poolt
kättesaadavaks tehtud sõjalisi vahendeid, on liikmesriikide konservatiivsem lähenemine
sellele sättele mõistetav.43
35.
Teine solidaarsusmehhanismi näide, milleks on ELTL artikli 78 lg 3, on testitud ka
Euroopa Kohtus.44 Säte näeb ette liidu sekkumise kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib
kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord. Sarnaselt ELTL
artiklile 122 annab see säte nõukogule pädevuse võtta meetmeid, mis konkreetse sätte
sõnastuse kohaselt peavad olema ajutised. Selleks vajab nõukogu komisjoni ettepanekut.
ELTL artikli 78 lg 3 puhul on nõukogul Euroopa Parlamendiga konsulteerimise kohustus.
36.
Lahend aitab lahti mõtestada solidaarsusmehhanismide õiguslikku tähendust, kohus
kinnitas, et neid ei võeta vastu seadusandlikus menetluses ja tegemist on „liidu aktiga, mis ei

40

Ibid, lk 265.
Algselt avaldatud Financial Times https://www.ft.com/content/7c47fa9d-6d54-4bde-a1da-2c407a52e471
Kättesaadav: http://investorsnewsblog.com/2020/06/16/frugal-four-warn-pandemic-spending-must-beresponsible/
42
P. Hilpold „Filling a Buzzword with Life: The Implementation of the Solidarity Clause in Article 222 TFEU.“,
42 Legal Issues of Econ. Integration 209 (2015).
43
Vt ka näiteks ELTL artikkel 143 (endine 119), mida on rakendatud näiteks määrusega No 332/2002.
44
6. septembri 2017. aasta otsus Slovaki Vabariik, Ungari ja Poola Vabariik vs Euroopa Liidu Nõukogu, C643/15, ECLI:EU:C:2017:631.
41

8 

 ole seadusandlik akt.“45 See omakorda tähendab nõukogule ulatuslikku otsustusvabadust. Nii
näiteks puudub sellisel juhul Euroopa Liidu õigusest tulenev rahvusparlamentide kaasamise
kohustus.46 Sama lahend aitab avada ka meetmete „ajutisuse“ mõistet ning selgitab, et „Akti
saab selle sõna tavalises tähenduses „ajutiseks“ kvalifitseerida üksnes juhul, kui selle eesmärk
ei ole valdkonda alaliselt reguleerida ja kui see on kohaldatav ainult piiratud aja vältel.“47
Seejuures puudub lepinguartiklis konkreetne maksimaalne ajapiirang.
37.
Euroopa Liit on ka varem ajaloos raha turgudelt kaasanud. Nii väljastati 1976 EMÜ
võlakiri, millest saadud rahaga toetati õlikriisis kannatavaid Itaaliat ja Iirimaad. 48 Hilisematel
aastatel on sarnaselt käitutud toetamaks Prantsusmaad, Kreekat ja Portugali ning 2008/2009
toetamaks Ungarit, Lätit ja Rumeeniat.49 Algsed otsused rajanesid suuresti toonasel EMÜ
asutamislepingu artiklil 235, mis andis nõukogule pädevuse võtta vastu otsuseid olukorras,
kus EL tegutsemine oli vajalik EL eesmärkide saavutamiseks, kuid lepingus polnud vastavat
pädevust sätestatud. Sellisel juhul tegutses nõukogu komisjoni ettepanekul ja konsulteerides
Euroopa Parlamendiga.50 Vahepealsetel aastatel kandis säte numbrit 308 ning on tänaseks
kolinud ELTL artikliks 352, mis kehtib suuresti sarnases sõnastuses, kuid piirab Nõukogu
autonoomiat, nõudes Euroopa Parlamendi kaasamist otsustusprotsessi.
Artikkel 352
1. Kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne
eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole
sätestatud selleks vajalikke volitusi, võtab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal
ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt vastu kohased
sätted. Kui nõukogu võtab asjaomased sätted vastu seadusandliku erimenetluse
kohaselt, teeb nõukogu samuti otsuse ühehäälselt komisjoni ettepaneku põhjal ja
pärast Euroopa Parlamendi nõusoleku saamist.
38.
Euroopa Parlamendi nõusoleku lisamine sättesse viitab lepingute peremeeste soovile
suurendada selliste otsuste tegemisel parlamendi demokraatlikku järelevalvet ning piirata
Nõukogu vabadust tegutseda parlamendi osaluseta oma äranägemise järgi. Algsete laenude
kaasamiste puhul ei kasutatud tänase artikli 122 lg 1 eelkäijat, kuigi säte oli toonase EMÜ
redaktsiooni artiklis 103 lg 2 olemas.51
5.2.

ELTL artikli 122 eeldused

39.
EL komisjon on pakkunud taasterahastu loomise aluseks ELTL artiklit 122.52 Eelnõu
viitab õigusliku alusena ELTL artiklile 122 üldiselt ilma lõiku täpsustamata ning eristamata,
45

Ibid, p 68.
Ibid, p 193. Praktiliselt võib rahvusparlamendi kaasamise kohustus siiski tuleneda liikmesriigi enda sisestest
õigusaktidest.
47
Ibid, p 90-103.
48
Horn, Sebastian; Meyer, Josefin; Trebesch, Christoph (2020) : European
community bonds since the oil crisis: Lessons for today?, Kiel Policy Brief, No. 136e, Kiel, Institute for the
World Economy (IfW). http://hdl.handle.net/10419/215824 lk 2, lk 2, 6 jj.
49
Ibid. Vt ka nõukogu määrus (EEC) No. 397/75, 76/324/EEC, 76/323/EEC ja 76/324/EEC Itaalia ja Iirimaa
kohta ning 83/298/EEC Prantsusmaa kohta ning 85/543/EEC Kreeka.
50
Loe pikemalt F. Tschofen „Article 235 of the Treaty Establishing the European Economic Community:
Potential Conflicts Between the Dynamics of Lawmaking in the Community and National Constitutional
Principles.“ Michigan Journal of International Law, Volume 12 Issue 3.
51
„Without prejudice to any other procedures provided for in this Treaty, the Council may, by means of a
unanimous vote on a proposal of the Commission, decide on measures appropriate to the situation.“
52
Euroopa Komisjoni 28.05.2020 nõukogu määruse ettepanek, millega luuakse Euroopa Liidu taasterahastu, et
toetada majanduse taastumist pärast COVID-19 pandeemiat, lk 2.
46

9 

 kas ettepanek põhineb artikli esimesel või teisel või mõlemal lõikel.53 28.05.2020 nõukogu
määruse ettepanekus viidatakse võimalusele kehtestada artikli 122 alusel „majanduslikule
olukorrale vastavaid meetmeid liikmesriikidevahelise solidaarsuse vaimus“, vihjates nii oma
sõnastuses pigem artikli esimesele lõikele.54 Nõukogu õigusteenistus argumenteerib samuti,
et õiguslik alus peaks olema pigem ELTL artikli 122 lg 1, kuid ei välista artiklile tuginemist
tervikuna.55 Teisele lõikele viitavaid põhjendusi dokumentides hetkel ei paista.
40.
Kui lõplikud otsused tehakse kasutades jätkuvalt üldist viidet ELTL artiklile 122, tuleb
seadusandja tahteks pidada tuginemist artiklile tervikuna. Selliselt peab vastuvõetav õigusakt
vastama mõlema lõike eeldustele ning läbima menetluse, mis vastab mõlema lõike nõuetele.
Artikkel 122
1. Ilma et see piiraks muude aluslepingutes sätestatud menetluste kohaldamist,
võib nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja liikmesriikide vahelises solidaarsuse
vaimus kehtestada majanduslikule olukorrale vastavad meetmed, eriti kui tekib
tõsiseid raskusi teatud toodetega varustamisel, eelkõige energeetika valdkonnas.
2. Kui mõni liikmesriik on raskustes või kui tal on tõsine oht sattuda suurtesse
raskustesse, mida põhjustavad loodusõnnetused või temast olenematud
erandlikud juhtumid, võib nõukogu teatud tingimustel komisjoni ettepaneku
põhjal anda asjaomasele liikmesriigile liidu finantsabi. Nõukogu eesistuja teatab
tehtud otsusest Euroopa Parlamendile.
41.
ELTL artikkel 122 kehtestati sellisel kujul Maastrichti lepinguga, kus regulatsioon
eksisteeris varasemalt artikkel 103a kujul ja veelgi varem paiknes EMÜ artikli 103 lõigetes 2
ja 4.56 Viimaste muudatuste puhul on ELTL artikli 122 lg 2 sõnastus suuremas osas jäänud
samaks. Artikli esimene lõige on aga täienenud.
Artikkel 100 EMÜ57

Artikkel 122 lg 1

1. Ilma et see piiraks muude käesolevas
lepingus sätestatud menetluste kohaldamist,
võib nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal
kvalifitseeritud häälteenamusega teha
otsuseid
majandusolukorrale
vastavate
meetmete suhtes, eriti kui tekib tõsiseid
raskusi teatud toodetega varustamises.

Ilma
et
see
piiraks
muude
aluslepingutes sätestatud menetluste
kohaldamist, võib nõukogu komisjoni
ettepaneku põhjal ja liikmesriikide
vahelises
solidaarsuse
vaimus
kehtestada majanduslikule olukorrale
vastavad meetmed, eriti kui tekib
tõsiseid raskusi teatud toodetega
varustamisel, eelkõige energeetika
valdkonnas.

42.
Sõnad „kvalifitseeritud häälteenamusega“ on asendunud sõnadega „solidaarsuse
vaimus“. Lisandunud on laiend „eelkõige energeetika valdkonnas“ ja „käesolevas lepingus“
on laienenud „aluslepinguteks“ mitmuses.
Ka nõndanimetatud SURE määruses on sarnaselt umbmäärane viide ELTL artiklile 122 tervikuna, kuid
preambulas püütakse vähemalt selgitada jagunemist sätte lõigete vahel. https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R0672&from=en
54
Ibid, lk 2.
55
Nõukogu õigusteenistus on seisukohal, et aluseks on hoopis ELTL artikkel 122 lg 1.
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020-AK-310708.pdf lk 48.
56
M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin. Commentary on the EU: Treaties and the Charter of Fundamental
Rights, Oxford, United Kingdom, 23.07.2019, lk 1282.
57
https://www.univie.ac.at/RI/eur/20040401/ET_EC_Treaty_Vienna.pdf
53

10 

 5.3.

Artikli 122 esimese lõike sisustamine

43.
Euroopa Liidu aluslepingutele on omane teatud sätete suhteline üldsõnalisus ning see,
et sätted leiavad oma tegelikud piirid ja päästikud Euroopa Kohtu praktikas. Nii on ka ELTL
artikli 122 esimese lõikega, mis tänases sõnastuses lubab kehtestada „majanduslikule
olukorrale vastavaid meetmeid“ ning toob näitena tarnehäired. Viide raskustele „toodetega
varustamisega“ on lepingus püsinud aastakümneid ning täienenud veelgi energiavarustuse
näitega. Osade allikate põhjal tuleks laiendit „eelkõige energeetika valdkonnas“, mõista
pigem nagu „peamiselt energeetika valdkonnas.“58 Briti parlamendi juures tegutseva
European Scrutiny Committee raportist nähtub samuti vihje, et ELTL artikli 122 lg 1
rõhuasetus on vähemalt Brittide vaatenurgast tarneraskused ja solidaarsus eelkõige
energeetika valdkonnas.59 Milleks lisada vastav laiend sättele ja selle lisandumist
rahvusparlamentides ulatuslikult arutada, kui see ei aita kuidagi kaasa sätte tähenduse
paremale mõistetavusele?
44.
Kuna lepingus kasutatakse sõnastust „eriti kui“, on ilmselge, et tegemist ei ole
ammendava vaid näitlikustava loeteluga. Selliselt oleks keeleliselt loogiline järeldada, et
nõukogu võib kehtestada ka muid meetmeid. Siiski on esmamulje, et „muudel meetmetel“
peaks olema teatud analoogia varustusraskustega. Seda toetab lepingu ajalooline areng.
Algses lepingus oli nõukogu pädevus võtta ühehäälselt vastu „meetmeid“ ühemõtteliselt
eraldiseisev. Viide võimalikele tarneraskustele oli sätestatud neljandas lõikes ja selgitusega, et
sama sätte punktid on kasutatavad ka tarneraskustega tegelemiseks. Hilisemates
lepinguversioonides on sätted kokku kombineeritud. Varem eraldiseisnud säte toodi hiljem
pädevussätte enda näitlikustavaks laiendiks. Järelikult peab laiend omama tähtsust sätte
tõlgendamisel. Vastasel juhul puuduks selle laiendi lisamisel põhisätte juurde näitena sisuline
mõte. Samuti puuduks mõte selle laiendi hilisemal täiendamisel fraasiga „eelkõige
energeetika valdkonnas.“
45.
Hetkel ei sisalda õigusaktide eelnõud viiteid sellele, milles seisneb COVID-19
põhjustatud majanduskriisi analoogia tarnekriisile või energiatarnete tõrkele. Samas on
vastavaid põhjendusi võimalik esitada ka hiljem. Igal juhul tuleb vastavad põhjendused
avada. On usutav, et Euroopa Kohus lähtuks siinkohal pigem võrdlemisi laiast lähenemisest
nõukogu pädevuse jaatamisel.
46.
Liikmesriikide vaatenurgast on tähelepanuväärne nõukogule lepinguga antud
üldsõnaline pädevus võtta „majanduslikule olukorrale vastavad“ meetmed. Fraas annab
ilmselgelt laialdase pädevuse meetme vormi valiku üle.60 Samas puuduvad selles igasugused
selgesõnalised viited nõukogu sekkumise hädavajalikkusele, olukorra ebatavalisusele ja
kiireloomulisusele või sellele, et olukord ei tohi olla tingitud liikmesriigist endast. Samuti ei
ole sõnastuses seatud piiranguid võetavate meetmete iseloomule või valikuvabaduse piiridele.

58

https://publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmhansrd/cm080130/debtext/80130-0009.htm ;
https://hansard.parliament.uk/Commons/2008-01-30/debates/08013062000002/TreatyOfLisbon(No2) Sir Alan
James Carter Duncan KCMG ja oli hiljem Minister of State (Minister for Europe and the Americas) kuni ametist
lahkumiseni 22. juulil 2019. Ka parlamentaarne debatt keskendus eelkõige küsimusele, kuidas sisustada „spirit
of solidarity between Member States” tänase artikli 122 lg 1 tähenduses ja esimese ning teise lõike seostele.
59
https://publications.parliament.uk/pa/cm200607/cmselect/cmeuleg/1014/1014.pdf European Scrutiny
Committee, 35th Report, Session 2006-07 lk 9 p 24. Samuti V. Federico, „Conclusion: Solidarity as a Public
Virtue?“ http://www.jstor.com/stable/j.ctv941sdc.21 Raamatust „Solidarity as a Public Virtue?: Law and Public
Policies in the European Union.“ lk 498.
60
Euroopa Kohtu 14.10.1973 otsus Balkan-Import-Export GmbH v Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5-73
ECLI:EU:C:1976:8, p 18.

11 

 47.
Grammatilise tõlgenduse korral oleks Euroopa Liidu õigusest tulenevalt Nõukogul
Euroopa Parlamenti ja liikmesriikide parlamente kaasamata otsustuspädevus olukorras, kus
majanduslik olukord on halb, tavaline või hea.61 Kõikidel puhkudel on võimalik selgitada
võetavate meetmete vastavust majanduslikule olukorrale.
48.
Nõukogu õigusteenistus on oma arvamuses lisanud artikli esimese lõike rakendamise
eeldustena täiendavaid kriteeriume. Nõukogu õigusteenistus loetleb kriteeriumitena:62
- Olukord on kiireloomuline või erakordne (urgency or exceptionality);
- Sellega kaasnevad tõsised raskused (leading to severe difficulties);
- Liikmesriikide majanduslikus olukorras (in the economic situation of the Member States);
- Meetmed peavad olema vastavad olukorra raskusele (commensurate to the gravity of the
situation);
- Meetmed peavad olema oma iseloomult majanduslikku laadi (economic in nature).63
49.
Viimased kaks kriteeriumi on loogiliselt ELTL artikli 122 esimesest lõikest
tuletatavad. Kolmas kriteerium on olemuslikult kahe vahel, kuid pigem sättest tuletatav.
Esimesed kaks kriteeriumi vajavad täpsustamist.
50.
Nõukogu õigusteenistus leiab, et ELTL artikli 122 lg-t 1 ja lg-t 2 tuleks tõlgendada
üksteise valguses ning lähtuda eelkõige artikkel 122 üldisest eesmärgist.64 Nõukogu
õigusteenistus leiab, et ELTL artikli 122 lõiget 1 õigusliku alusena rakendades, peab
arvestama „suurte raskuste“ kriteeriumiga, mis selgesõnaliselt on sätestatud hoopis sama
artikli teises lõikes. Selline esimese ja teise lõike osaline ühtimine tekitab segadust. Millist
tähendust omaks sellisel juhul esimeses lõikes sisalduv viide tarneraskustele? Kuidas mõista
seda, et teisest lõikest omab esimese lõike sisustamisel tähtsust küll „suurte raskuste“
kriteerium, aga „liikmesriiki“ ja „finantsabi“ kriteeriumid sarnast tähtsust ei oma?
51.
Sisuliselt on õigusteenistuse arvamuses esiletoodud esimese kahe piirangu ainsaks
kaasaegseks kirjapandud allikaks õigusteenistuse enda arvamus. See arvamus võib tulevikus
kohtupraktikas osutuda õigeks, kuid ei ole viimastel aastakümnetel kohtus testimist leidnud,
mistõttu võib see osutuda ka valeks. Rajades kogu lahenduse sättele, mille rakendamise osas
on teadlikkust piiratult, võetakse ka teadlik vaidluste risk.
52.
Teatud määral saab tõlgendamisel inspiratsiooni võtta pea 50 aasta vanusest kaasusest,
kus 1971 aastal kasutas Nõukogu EMÜ toonast artiklit 103 selleks, et tegeleda
valuutakursside ajutiste kõikumiste majanduslike tagajärgedega, eelkõige olukordadega, kus
kursierinevustest tingituna tekkis teatud anomaaliaid raha liikumisega ning teatud hetkedel
tekkis mõnes liikmesriigis seetõttu tugev inflatsioonisurve ning ebamõistlikud muudatused
näiteks põllumajandustoodete impordis ja ekspordis osadest liikmesriikidest.65 Kaasuses
Balkan-Import-Export kasutati pädevuse kontekstis (arvestades toonast lepingu sõnastust)
läbivalt mõistet „konjunktuurilised meetmed“ ehk „conjunctional measures“ viitamaks sättest
tõusetuva pädevuse olemusele.66 Kohus järeldas, et EMÜ artikli 103 kasutamine oli olukorra
Praktikas võivad seda pädevust piirata liikmesriikide sisesed õigusaktid.
Nõukogu õigusteenistuse arvamus https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020AK-310708.pdf lk 49.
63
Viitega sellele, et artikkel paikneb ise lepingu jaotises VIII Majandus- ja rahapoliitika.
64
Nõukogu õigusteenistuse arvamus https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020AK-310708.pdf lk 49, viide 69
65
Regulation (EEC) No 974/71 of the Council of 12 May 1971.
66
Nõukogu õigusteenistuse arvamus https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020AK-310708.pdf, lk 49 viidatakse kaasusele „Balkan Imports selle numbrit täpsustamata.“ Analüüsi käigus leiti
Euroopa Kohtu 14.10.1973 otsus Balkan-Import-Export GmbH v Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5-73
ECLI:EU:C:1976:8.
61
62

12 

 tõsidust arvestades põhjendatud kuna ühtse põllumajanduspoliitika raames puudusid sätted,
mis võimaldanuks kiireloomulist sekkumist.67 Sellest omakorda tuleneb kaudselt eeldus
meetmete ajutisuseks ning viide vajadusele eelistada tavapäraseid menetlusi, kui see on
eluliselt võimalik. Samuti rõhutas kohus, et EMÜ artikli 103 teine lõige võimaldab
põhimõtteliselt igasuguste meetmete kaalumist nõukogu poolt jäädes loomulikult konkreetse
valdkonna piiresse.68
53.
Artikli 122 esimese lõike fraasiga „Ilma et see piiraks muude aluslepingutes
sätestatud menetluste kohaldamist” sarnast sõnastust kasutatakse läbivalt erinevates ELTL-i
artiklites.69 Sõnastuse eesmärk on tagada toimiv ja tõhus terviksüsteem ning välistada
konkreetse lepinguartikli ülevõimendamist teiste artiklite ulatuse arvelt. Ühte aluslepingu
artiklit ei tohi sisustada viisil, mis võtab teistelt aluslepingu artiklitelt nende mõtte ja
tähenduse. Eelviidatud Balkani kohtulahend toetab kaudselt lähenemist, kus üldjuhul tuleks
eelistada tavapäraseid menetlusi ning nõukogu eripädevuse rakendamise eelduseks on ka
erakorralised asjaolud.
54.
Pädevust andva sätte puhul ei saa jaatada organi ulatuslikku autonoomiat pädevuse
sisustamisel (pädevuse pädevus e kompetenz-kompetenz). Erandit seadusandlikust
tavamenetlusest ei tohi tõlgendada laiendavalt. Vastasel juhul muutuks säte õigussättest
„poliitiliseks sätteks“, mida õigus ei piira.70 Nii suureneb ka risk, et aluslepinguid muutmata
saaks ELTL artikli 122 esimese lõike kaudu viia läbi liikmesriikide pädevuste ulatuslikuma
delegeerimise Euroopa Liidule, mis ohustaks pädevuse andmise põhimõtet (ELL71 artikkel 5
lg 1 ja 2) ja võiks tekitada põhiseaduslikke probleeme liikmesriikides.72
55.
Vajadust tõlgendada Nõukogu pädevust kitsendavalt toetab ka varasemate
laenuprogrammide aluseks olnud ELTL artiklisse 352 sisseviidud muudatus, mis täna nõuab
otsuse vastuvõtmiseks Euroopa Parlamendi nõusolekut. On usutav, et selle muudatusega
täiendava nõude sisseviimise mõtteks oli soov Nõukogu autonoomiat vähendada.
56.
ELTL artikli 122 esimese lõike väga üldise sõnastuse laiendava tõlgenduse korral
annaks säte nõukogule ebaproportsionaalsed võimalused otsustada ajaloolise tähtsusega
küsimusi kahandades seejuures Euroopa Parlamendi ja ka liikmesriikide parlamentide
tähtsust EL otsustusprotsessides.73
57.
Seda riski vähendavad mõnevõrra praktilised kaalutlused nagu raskus saavutada
nõukogus liikmesriikide üksmeelt vastuolulisemates küsimustes ja liikmesriikide sisesed
õigusaktid ja menetlused. Eestis ilmestab võimalikku riski näiteks Riigikogu töö ja kodukorra
seaduse § 1521, mis näeb ette Vabariigi Valitsuse kohustuse esitada Riigikogule
seisukohavõtuks Euroopa Liidu „õigusaktide eelnõud.“ Nõukogul on artikli 122 alusel aga
pädevus soovi korral otsustada „liidu aktiga, mis ei ole seadusandlik akt.“74
58.
Vastavaid piiranguid saab kindlamalt tulevikus sisustada Euroopa Kohus oma
lahendites. Riskide maandamiseks on hea, kui vastavat kitsendavat tõlgendamist toetavad ka
liikmesriigid oma ametlikes seisukohtades, mis on lepingusätte tõlgendamisel asjakohaseks
allikaks.
67

Ibid p 15.
Ibid p 17.
69
Vt nt ELTL art 18, 19, 22 lg 2, 25, 156, 194 lg 2.
70
Vt analoogia korras kriitikat F. Tschofen „Article 235 of the Treaty Establishing the European Economic
Community: Potential Conflicts Between the Dynamics of Lawmaking in the Community and National
Constitutional Principles.“ Michigan Journal of International Law, Volume 12 Issue 3. lk 478.
71
Euroopa Liidu leping.
72
Vt näiteks Riigikohtu 12.02.2012 otsuse nr 3-4-1-6--12 lõik 223.
73
Praktiliselt võivad seda takistada või raskendada liikmesriikide sisesed õigusaktid ja menetlused.
74
Vaata allviide 45 ja 60.
68

13 

 5.4.

Artikli 122 teise lõike sisustamine

59.
ELTL artikli 122 esimene lõige ei ole sobilik õiguslik alus, millest lähtudes võiks liit
anda finantsabi liikmesriigile, kes on tõsistes rahalistes raskustes.75 Finantsabi andmist
reguleerib sama artikli teine lõige, mille relevantsust COVID-19 tagajärgedega võitlemiseks
võlakirjade väljastamise kontekstis on rõhutanud ka liidukantsler Angela Merkel.76
60.
Liit on varasemalt ELTL artikli 122 teise lõike alusel võtnud vastu nõukogu
11.05.2010. aasta määruse (EL) nr 407/2010, millega luuakse Euroopa
finantsstabiilsusmehhanism. Sellest rahastamisvahendist anti liidu finantsabi Portugalile ja
Iirimaale ning eraldati Kreekale üleminekuvahendeid kompensatsioonilaenudena.77
61.
Artikli rakendamiseks peavad olema täidetud järgmised eeldused:
• liikmesriik on raskustes või on tõsine oht sattuda suurtesse raskustesse;
• raskused on põhjustatud loodusõnnetusest või muudest liikmesriigist olenematutest
erandlikest juhtumitest;
• komisjon on teinud vastava ettepaneku;
• antakse finantsabi.
62.
Esimese eeldusena finantsabi andmiseks peab liikmesriik olema raskustes või
liikmesriigil peab olema tõsine oht sattuda suurtesse raskustesse.78 Raskusteks, mille
võitlemise vastu finantsabi pakutakse võivad olla näiteks eelarvega seotud raskused,
likviidsusvaegus ja makromajanduslikud raskused.79 Eristada tuleks raskuseid, mis esinesid
sõltumata viirusest ja raskuseid, mis on põhjuslikus seoses viiruse ja selle mõjude
vähendamiseks võetud meetmetega.
63.
Raskuste olemasolu liikmesriikide majandustes on COVID-19 tingimustes
objektiivselt tõendatud. 28.05.2020 määruse- ja nõukogu otsuse ettepanekus toob komisjon
välja, et juba praegu on kindel, et kriis põhjustab liikmesriikide finants- ja
majandussüsteemidele enneolematuid ja kiiret reageerimist nõudvaid probleeme. Komisjoni
prognooside kohaselt ELi SKP väheneb sel aastal ligikaudu 7,5%, mis on palju järsem langus
kui 2009. aasta ülemaailmse finantskriisi ajal, ning SKP taastub 2021. aastal ainult 6%, samal
ajal kui ELi töötuse määr jõuab 2020. aastal tõenäoliselt 9%ni ning suureneda võib ka vaesus
ja ebavõrdsus.80 Hilisemad prognoosid on veelgi pessimistlikumad. Järelikult, esimene
finantsabi andmise eeldus on juba praegu täidetud ning eksisteerib tõsine oht, et raskused
muutuvad tulevikus veelgi suuremaks.81 COVID-19 pandeemia on endaga kaasa toonud
märkimisväärseid majandustegevuse häireid, mis kajastuvad sisemajanduse koguprodukti
järsus vähenemises ning mõjutavad oluliselt tööhõivet, sotsiaaltingimusi, vaesust ja
ebavõrdsust. Võimatuks või ülemäära keeruliseks on muutunud mitmete teenuste osutamine.
Tarbijanõudlus on vähenenud. Ettevõtjatel on likviidsusprobleeme ja ohus on nende

75

Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 116.
https://www.politico.eu/article/coronavirus-angela-merkel-eu-bonds/
77
Euroopa Komisjoni 28.05.2020 ettepanek: Nõukogu Määrus, millega luuakse Euroopa Liidu taasterahastu, et
toetada majanduse taastumist pärast COVID-19 pandeemiat, lk 15, p 1.5.3. Nõukogu 11.05.2010. aasta määrus
(EL) nr 407/2010. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/eu_investor_presentation_en.pdf
78
ELTL art 122 lg 2; Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 65.
79
Antonios Vathrakokoilis. The significance of Article 122 (II) TFEU in state debt crisis in Europe.
International Hellenic University, 07.07.2017, lk 12.
80
Määruse ettepaneku lk 1.
81
Ibid.
76

14 

 maksevõime ja finantsturud on väga volatiilsed. Eriti rängalt on kannatada saanud olulised
majandussektorid, nagu turism. Liidu ettevõtjate finantsseisund halveneb jätkuvalt.82
64.
Liikmesriigi raskused peavad olema põhjustatud looduõnnetusest või muudest
erandlikest juhtumitest.83 Käesoleval juhul me ei pea sisustama loodusõnnetuse mõistet,
kuivõrd 28.05.2020 nõukogu määruse ettepanekus on praegust enneolematut olukorda ning
suurte raskuste tingitust seostatud liikmesriikidest olenematute erandlike juhtumitega ja seda
põhjalikult selgitatud.84 Erandlike olukordade näiteks võib muuhulgas tuua sõjalisi mõjusid,
välispoliitika mõju ja rahutusi. Erialakirjanduses on leitud, et erandliku olukorra alla võib
liigituda ka äärmiselt ulatuslik majanduskriis, nagu näiteks 2008 aasta kriis.85 Komisjon on
majanduslikke raskusi sisustanud kui raskusi, mis on tingitud liikmesriikidest olenematutest
erandlikest juhtumitest.86 Sellega tuleb nõustuda.
65.
Erandlikud juhtumid ei tohi olla tingitud liikmesriigist endast. Liit ei ole kohustatud
aitama liikmesriiki, mis on ise käitunud vastutustundetult või hooletult ja sellega kriisi
põhjustanud. Antud juhul on raskused tekkinud globaalse majanduskriisi ja COVID-19
tagajärjel. COVID-19 tagajärjed on sümmeetriliselt laastanud EL liikmesriikide majandust
ning neid negatiivseid majanduslikke tagajärgi ei põhjustanud liikmesriigid. COVID-19
pandeemia ning selle tagajärgede tekkimist ei ole võimalik omistada ühelegi liikmesriigile.
Järelikult on tegemist liikmesriikidest olenematute erandlike juhtumitega.
66.
Kuivõrd ELTL artikkel 122 kasutab mõistet „liikmesriik“ ainsuses, on võimalikuks
riskiks selle kitsendav tõlgendus, mille kohaselt ei ole säte sobilik kõikide või suure enamuse
liikmesriikide abistamiseks. Sellisele võimalusele viitab eelkõige Pringle lahendis Euroopa
Kohtu poolt väljendatud seisukoht, et ELTL artikkel 122 ei sobinuks õiguslikuks aluseks
ESM lepingule selle alalisuse ja territoriaalse ulatuse tõttu. Kohtu sõnul „Nii käsitletava
stabiilsusmehhanismi alalisus kui ka asjaolu, et selle tegevuste eesmärk on tagada
finantsstabiilsus kogu euroalal, ei luba liidul kõnesoleval juhul tegutseda EL toimimise
lepingu nimetatud sätte alusel.“87
67.
Arvestades EL õiguse eesmärgipärase tõlgenduse põhimõtet on usutav, et
kohtupraktikas jaatataks sätte laiendavat tõlgendust lubades meetmeid rakendada enamale,
kui ühele liikmesriigile.
68.
Nõukogu õigusteenistus leiab, et ELTL artikli 122 teisele lõikele tuginemist takistab
see, et taasterahastu lahenduse puhul ei ole tegemist finantsabiga liikmesriikidele. Ollakse
seisukohal, et instrumendiga kehtestatakse üldised EL tulu kasutamise mehhanismid.88 See
argument eeldab mõiste „finantsabi“ kitsast tõlgendamist sisuliselt otsese rahalise süstina
vahetult liikmesriigi eelarvesse. Eelarvetehniliselt võib see paika pidada, kuivõrd eelarveliselt
ei anna tõepoolest EL raha konkreetsele liikmesriigile vaid konkreetsetele programmidele,

28.05.2020 määruse ettepaneku preambula p 2.
ELTL art 122 (2) sõnastus; Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12,
ECLI:EU:C:2012:756, p 118.
84
Määruse ettepaneku lk 2
85
Antonios Vathrakokoilis. The significance of Article 122 (II) TFEU in state debt crisis in Europe.
International Hellenic University, 07.07.2017, lk 14-15.
86
Määruse ettepaneku lk 2.
87
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 65. Sama lahendi
mõjusid selgitab Euroopa Kohtu 12.09.2017 otsus Alexios Anagnostakis, C-589/15 P, ECLI:EU:C:2017:663.
88
Vt Nõukogu õigusteenistuse arvamus https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK2020-AK-310708.pdf lk 48 p 119.
82
83

15 

 mis omakorda raha kokkulepitud proportsioonides liikmesriikidesse jaotavad.89 Sellise
tõlgenduse korral oleks ELTL artikli 122 teisele lõikele tuginemine välistatud.
69.
Üldjuhul lähtutakse EL õiguse tõlgendamisel eelkõige sisust üle vormi. Tõlgendades
normi eesmärgipäraselt ei ole usutav, et piirangu eesmärk oli kitsendada finantsabi üksnes
otseste rahaliste süstide lubamisele. Eesmärgipärase tõlgenduse korral tuleks vaadata
eelarvetehnikast kaugemale ja küsida, kas ülesseatud struktuuri eesmärk on tegelikult anda
liikmesriikidele läbi programmide finantsabi. Kuigi raha ei eraldata otse liikmesriigile otse
vaid vahendatuna erinevate programmide kaudu, on raha siiski lõppastmes mõeldud
jaotamiseks konkreetsete liikmesriikide toetamiseks.90
70.
Taasterahastu esilekutsumise lähtekohaks on COVID-19 tõttu tekkinud majanduskriisi
lahendamine läbi oluliste rahaliste vahendite kaasamise ning nende eraldamise liikmesriikide
majanduste elavdamiseks. Meetmeid kasutatakse seejuures oluliste struktuursete reformide
elluviimiseks. Eelarveväliste laenude ja toetuste eraldamine liikmesriikidele läbi erinevate
toetusprogrammide saab tegelikust eesmärgist lähtuva tõlgendamise korral liigitada ka
liikmesriikidele antavaks finantsabiks, mistõttu langeb see kokku ELTL artikli 122 teise lõike
eeldustega.91
5.5.

Tuginemine artiklile 122 tervikuna

71.
Kui otsustes jäädakse algse lahenduse juurde ja viidatakse ELTL artiklile 122 üldiselt
ja ei eristata selgelt, kas tuginetakse artikli esimesele või teisele lõikele, annab see
ebamäärasus tulevikus strateegilise võimaluse kaitsta vastuvõetud otsuseid mõlema lõike
alusel. Täita tuleb teisest lõikest tulenev menetluslik miinimum, milleks on Euroopa
Parlamendi teavitamine. Artikli 122 lõigete 1 ja 2 üheaegne rakendamine on võrdlemisi uus
praktika. SURE programmi puhul viitab preambula päästikuna vajadusele „reageerida pärast
COVID-19 puhangut tekkinud sotsiaal-majanduslikule olukorrale“ täpsustamata seejuures,
kuidas see ELTL artikli 122 lg 1 rakendamist täpselt õigustab.92 SURE programmi
õiguspärasuse kohtulikku kontrolli toimunud ei ole.
72.
Arvestades Euroopa Kohtu senist integratsiooni soosivat praktikat on usutav, et
taasterahastu rajamine ELTL artiklile 122 loetakse Euroopa Liidu õigusega kooskõlas
olevaks. Seda eeldusel, et väljatoodud küsimustele leitakse usutavad põhjendused. Siiski on
ELTL artiklile 122 tuginemine seotud riskidega. Esimese lõike kohaldatavuse jaatamise
korral tuleb tagada selgete piiride olemasolu Nõukogu pädevusele välistamaks selle
menetluse osatähtsuse tõusu teiste menetluste ja institutsioonide arvelt olukordades, kus see
ei ole asjaoludest tulenevalt hädavajalik. Teise lõike puhul tuleb veenduda, et mõistet
„liikmesriik“ saab tõlgendada laiendavalt ning mõistet „finantsabi“ ei tõlgendata kitsendavalt.
Vastava praktika puudumisel ei saa jõuda kindla järelduseni sätte sobivuse osas.
73.
Riski, et Euroopa Kohus tunnistaks taasterahastu EL õigusega vastuolus olevaks
vähendavad veelgi elulised kaalutlused. Euroopa Liidu õiguse kontekstis saaksid esmasteks
vaidlustajateks olla liikmesriigid ja Euroopa Liidu institutsioonid. Paketi vastuvõtmiseks on
89

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21july-2020/ lk 5 A-14.
90
Vt näiteks taaste ja vastupidavuse rahastamisvahend
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/QANDA_20_949 „Uuest taaste ja vastupidavuse
rahastamisvahendist antakse ulatuslikku rahalist toetust liikmesriikide reformidele ja investeeringutele...“ Vt
samuti Määruse lk 1.
91
Vaata näiteid muudest „finantsabi“ näidetest https://www.europarl.europa.eu/factsheets/et/sheet/91/financialassistance-to-eu-member-states
92
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R0672&from=en preambula p 1.

16 

 vaja kõikide liikmesriikide nõusolekut ning eelarve kinnitamise kontekstis on tagatud ka
Euroopa Parlamendi de facto vetoõigus. 1969. aasta Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini
konventsiooni artikli 31 lõige 3(b), et lepingu tõlgendamisel arvestatakse ka „lepingu
kohaldamise edaspidist praktikat, mis kehtestab osalisriikide kokkuleppe selle tõlgendamise
suhtes“, mistõttu toetab ühehäälne heakskiit artikli sobilikkust volitusnormina.93 Arvestades
liikmesriikides hetkel aktuaalset debatti Euroopa Liidu institutsioonide pädevuste piiride üle,
on riskid tõsisteks õigusvaidlusteks siiski reaalsed.94
74.
Kui taasterahastu ei peaks mahtuma ELTL artikli 122 raamesse, tuleks õigusliku
alusena kõne alla ELTL artikkel 352, mis näeb ette Euroopa Parlamendi kaasamise sisulisse
otsustusprotsessi.
5.6.

28.05.2020 nõukogu määruse ettepaneku kooskõla ELTL artikliga 125

75.
ELTL artikli 122 teise lõike rakendamine peab toimuma austades teisi aluslepingute
sätteid ning nendega harmoonias. Selliselt ei tohi ühte sätet laiendada nii, et ta sekkuks
oluliselt teise sätte mõjuulatusse vaid leida tuleb mõistlik tasakaal. Eelkõige on asjakohane
analüüsida kooskõla ELTL majanduspoliitikat käsitleva peatüki artikliga 125 ja analoogia
korras vaadelda ELTL artiklit 123.
76.
ELTL artiklid 123 ja 125 on oma sisult ennetavad ja nende eesmärk on võimalikult
ulatuslikult vähendada riigivõlakriiside ohtu ja suurendada liikmesriikide vastutustunnet
eelarvepoliitika ajamisel.95 ELTL Artikli 122 rakendamisel ei tohi minna vastuolu ELTL
artiklist 125 (endine EMÜ96 artikkel 103) tulenevate piirangutega. Artikleid 122 ja 125 ei
tuleks vaadata omavahelises hierarhias.97 Nad ei ole omavahel alluvussuhtes vaid neid tuleb
kohaldada
harmooniliselt
vastavalt
Euroopa
Kohtu
poolt
väljatöötatud
tõlgenduspõhimõtetele. Seetõttu tuleb volitusnormidele tuginemisel nende eeldused sisustada
viisil, mis ei lähe vastuollu ELTL artiklist 125 tuleneva keeluga.98 Lepingu sätte sisustamisel
ja seejärel rakendamisel tuleb arvestada teiste sätetega ja õiguse aluspõhimõtetega, mh
proportsionaalsuse põhimõttega.
Artikkel 125
1. Liit ei kanna vastutust ega võta enda peale liikmesriikide keskvalitsuste,
regionaalsete, kohalike või muude avaliku võimu organite, teiste avalik-õiguslike
isikute või riigi osalusega äriühingute kohustusi; eelöeldu ei piira vastastikuste
finantstagatiste andmist konkreetse projekti ühiseks teostamiseks. Liikmesriik ei
kanna vastutust ega võta enda peale teiste liikmesriikide keskvalitsuste,
regionaalsete, kohalike või muude avaliku võimu organite, teiste avalik-õiguslike
isikute või riigi osalusega äriühingute kohustusi; eelöeldu ei piira vastastikuste
finantstagatiste andmist konkreetse projekti ühiseks teostamiseks.

93

Vt https://www.riigiteataja.ee/akt/12863800.
Vaata näiteks Saksa konstitutsioonikohtu 5.05.2020 lahendit asjas 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR
2006/15, 2 BvR 1651/15.
95
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 59.
96
Euroopa Majandusühenduse asutamisleping (ELTL ajalooline eelkäia).
97
Antonios Vathrakokoilis. The significance of Article 122 (II) TFEU in state debt crisis in Europe.
International Hellenic University, 07.07.2017, lk 27.
98
EMÜ 103 teises lõikes oli ettenähtud reeglite täpsustamine Nõukogu ja Euroopa Parlamendi koostöös. Hiljem
asendati see parlamendiga konsulteerimise kohustusega, mis andis nõukogule senisest vabamad käed.
94

17 

 2. Nõukogu võib komisjoni ettepaneku põhjal ning pärast konsulteerimist Euroopa
Parlamendiga täpsustada vajaduse korral määratlused artiklites 123 ja 124 ning
käesolevas artiklis sätestatud keelu kohaldamiseks.
77.
ELTL 125 on rahaliidu raames sisuliselt ühte konkreetset liiki solidaarsust keelav säte
ehk nn „no-bailout clause“ ehk lunastuskeeld.99 Sarnase iseloomuga on ka ELTL artikkel
123, mis puudutab Euroopa ja liikmesriikide keskpankadele rakenduvaid piiranguid. ELTL
artikkel 125 kujutab endast liidu vastutuse piirangut liikmesriigi ees olukorras, kus
liikmesriigi valitsus on käitunud finantsiliselt vastutustundetult.
78.
ELTL artiklis 125 ette nähtud keeld toodi Euroopa Ühenduste (EÜ)
asutamislepingusse Maastrichti lepinguga lisatud artiklis 104b (hiljem EÜ artikkel 103).100
Sätte eesmärk on tagada, et liikmesriigid järgiksid usaldusväärset eelarvepoliitikat. ELTL
artikkel 125 kohustab liikmesriike laenu võtmisel järgima turuloogikat, mis peaks neid
innustama eelarvedistsipliini säilitama. Sellise distsipliini säilitamine aitab kaasa liidu tasandi
kõrgema eesmärgi saavutamisele ehk rahaliidu finantsstabiilsuse säilitamisele. 101 ELTL artikli
122 olemasolu on iseenesest tõendiks sellest, et ELTL artikli 125 keeld ei ole absoluutne ning
ei välista finantsabi andmist, kui sellist. Kompromiss mõistlikule tasakaalule nn lunastuskeelu
(no-bailout) põhimõttele saavutati Maastrichti läbirääkimiste käigus.102
79.
Euroopa Kohus käsitles ELTL artiklite 122 ja 125 suhet 27.11.2012 Pringle
lahendis.103 Otsuse tekstist võib järeldada justkui oleks ELTL artikli 122 teise lõike
rakendamise üheks eelduseks antava abi ajutisus („Nii käsitletava stabiilsusmehhanismi
alalisus kui ka asjaolu, et selle tegevuste eesmärk on tagada finantsstabiilsus kogu euroalal,
ei luba liidul kõnesoleval juhul tegutseda EL toimimise lepingu nimetatud sätte alusel.“).104
Vastupidine - lai artikli 122 tõlgendus oleks vastuolus ELTL artikliga 125. Euroopa Kohus
rõhutas, et artikli rakendamise eelduseks on ettenägematu ja ajutise iseloomuga olukorra
esinemine ja ainult sellise olukorra esinemine annab aluse ad hoc finantsabi pakkumisele.105
Euroopa Kohus pidas vastavat sätet Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) kontekstis
ebasobivaks, kuivõrd ESM stabiilsusmehhanismi rajati alalisena ja tagamaks
finantsstabiilsust kogu euroalal.106
80.
Muuhulgas märkis Euroopa Kohus, et ELTL artikkel 125 ei piira finantstagatiste
andmist liikmesriikide poolt. Nii võimaldab ELTL artikli 122 teine lõige EL-le pädevuse
pakkuda liikmesriigile finantsabi.107 Euroopa Kohtu loogika on veenev. Kui ELTL artikkel
125 keelaks liidul ja liikmesriikidel igasuguse finantsabi andmise, ei saaks ELTL artikli 122

P.Hilpold „Understanding Solidarity within EU Law: An Analysis of the ‘Islands of Solidarity’ with
Particular Regard to Monetary Union.“ Yearbook of European Law, Vol. 34, No. 1 (2015), lk 276
100
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 134.
101
Ibid, p 135.
102
Rosa M. Lastra, Jean-Victor Louis. European Economic and Monetary Union: Historym Trends, and
Prospects. Yearbook of European Law, 27.03.2013, lk 100-101.
103
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756.
99

104

Ibid, p 65 ja A. Dimopoulos. Taming the Conclusion od Inter Se Agreements between EU Member States:
The Role of the Duty of Loyalty. Yearbook of European Law, 25.11.2015, lk 292.
105

Ibid, p 65, 131 ja A. Dimopoulos, lk 292.

Ibid, p 65. Euroopa Stabiilsusmehhanismi kohta C. Ginter „Constitutionality of the European Stability
Mechanism in Estonia: Applying Proportionality to Sovereignty.“ European Constitutional Law Review, 9 (2),
335−354.
106

107

Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 118.

18 

 teine lõige loogiliselt eksisteerida. Kohtu sõnul sellisel juhul „oleks ELTL artikkel 122
pidanud täpsustama, et see kehtestab erandi ELTL artiklist 125.“108
81.
ELTL artikli 123 kohaselt on keelatud EKP ja liikmesriikide keskpankade
arvelduslaenud või muud tüüpi laenuvõimalused liidu ja liikmesriikide avaliku võimu
organitele või avalik-õiguslikele isikutele, samuti on keelatud osta neilt otse võlakohustusi.109
ELTL artiklis 123 ette nähtud keeld sätestati EÜ asutamislepingu artiklis 104, mis lisati
Maastrichti lepinguga (hiljem EÜ artikkel 101). ELTL artikkel 123 puhul on tegemist liidu
majandusliku ja rahanduse juhtimise süsteemide nurgakiviga.110 Artikkel 123 tagab
keskpankade sõltumatust ning ESCB (Euroopa keskpankade süsteemi) peamist eesmärki, ehk
hindade stabiilsust.111
82.
ELTL artikkel 125 kohustab liikmesriike laenu võtmisel järgima turuloogikat, mis
peaks neid innustama järgima eelarvedistsipliini. Artiklis 125 sisaldub sisuliselt sellise
finantsabi keeld, mis oma olemuselt võib vähendada abi saava liikmesriigi valmidust teostada
usaldusväärset eelarvepoliitikat. Erialakirjanduses on seda seostatud ka antisolidaarsuse
elemendiga.112
83.
Sätte tegelik tähendus selgub tõlgendamise teel tasakaalustades erinevaid eesmärke ja
väärtusi, mis on omakorda tihedas seoses solidaarsuspõhimõttega.113 Kui ELTL artikli 125
eesmärk oleks keelata liidul ja liikmesriikidel anda teistele liikmesriikidele mis tahes vormis
finantsabi, oleks solidaarsus välistatud.114 Sellise ultrakonservatiivse ELTL artikli 125
tõlgenduse välistavad ka ELTL artiklid 122 ja 123.115 Kui ELTL artikkel 125 keelaks liidul
või liikmesriikidel teisele liikmesriigile igasuguse, isegi kaudse finantsabi andmise, oleks
ELTL artikkel 122 sõnastatud erandina ELTL artiklist 125.116 Seni, kuni liikmesriik vastutab
ise oma kohustuste eest võlausaldajate ees, ei keela ELTL artikkel 125 ühel või mitmel
liikmesriigil anda teisele liikmesriigile finantsabi.117
84.
Kaudseid majanduslikke seoseid ei saa loomulikult eitada. Siiski toetab Euroopa
Kohtu praktika, et ELTL artiklit 125 (ja 123) saab tõlgendada taasterahastusõbralikult.
Kohtulahendis Weiss tõstatati küsimus, kas keskpanga poolt rajatud avaliku sektori varade
järelturult ostmise kavaga kaasa toodud riskid vajadusele mõnda keskpanka teiste poolt
rekapitaliseerida võiksid minna vastuollu artiklitega 125 ja 123 ning kohus pidas sellist
probleemipüstitust hüpoteetiliseks, kuigi teatud majanduslikud mõjud teoreetiliselt esineda
võisid.118 Kohtuasjas Gauweiler seati kahtluse alla Euroopa keskpankade süsteemi õigus
vastu võtta riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi.119 Kohus rõhutas, et lepingu säte
108

Ibid, p 130-131.

109

Ibid, p 123.

110

M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin. Commentary on the EU: Treaties and the Charter of Fundamental
Rights, Oxford, United Kingdom, 23.07.2019, lk 1285.
111
Ibid.
112
P. Hilpold. Understanding Solidarity within EU Law: Analysis of the ‘Islands of Solidarity’ with Particular
Regard to Monetary Union, Yearbook of European Law, 27.11.2015, lk 276.
113
Ibid, lk 280
114
Ibid.
115
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 131.
116
Ibid
117
Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p 137; A. Dimopoulos.
Taming the Conclusion od Inter Se Agreements between EU Member States: The Role of the Duty of Loyalty.
Yearbook of European Law, 25.11.2015, lk 292.
118
Euroopa Kohtu 11.12.2018. otsus Weiss jt, C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, p 159-167.
119
Euroopa Kohtu 16.06.2015. otsus Gauweiler jt, C‑62/14, ECLI:EU:C:2015:400.

19 

 sisaldab küll riikidele finantsabi andmise keeldu, kuid ei välista võimalust osta sellise riigi
võlausaldajatelt selle riigi poolt varem emiteeritud väärtpabereid seni kuni tema sekkumisel
ei ole samasugust mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse, kuivõrd sellega seatakse
kahtluse alla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelu tõhusus.120 Sarnaselt ELTL
artiklile 125 on keelu eesmärgiks innustada liikmesriike järgima usaldusväärset
eelarvepoliitikat.121 Olemuslikult tõusetub sellest EL institutsioonide kohustus jälgida oma
tegevuses proportsionaalsuse kaalutlusi. Selle kohustuse rikkumisel võib nende sekkumine
ühel hetkel muutuda liialt intensiivseks ja muutuda ELTL artikli 123 ja artikli 125 eesmärgist
möödahiilimiseks.122
85.
ELTL artikli 122 teise lõike rakendamine ei oleks vastuolus ELTL artikli 125
eesmärgiga. Plaanide kohaselt jääb EL laenuandjate ees vastutavaks iseenda kohustuste eest
ning laenuandjad ei saa pöörata oma nõudeid liikmesriikide vastu.123 Liikmesriigid omakorda
jäävad EL ees vastutavaks oma enda laenude eest. Võlakohustused on formaaljuriidiliselt
eraldatud ega segune. Seejuures jääb olukord sarnaseks olemasolevaga, kus liikmesriigid
vastutavad EL eelarve ees oma enda osa ulatuses ega taga eelarve finantseerimist mõne teise
liikmesriigi asemel. Lisaks sätestatakse täiendavad piirangud tagamaks, et liikmesriigi
kohustused jääksid lõppastmes talle ettenähtud piiridesse.124
6.

O M AVAH E N DIT E O T S US O N K O O S K Õ L AS E U RO O PA L IID U
TO I MI MIS E L E P I NG U G A

86.
Omavahendite otsuse seletuskirjas on selgitatud, et: „Erandlik majanduslik ja
sotsiaalne olukord eeldab erandlikke meetmeid, et toetada majanduse taastamist ja
suurendada vastupanuvõimet. Nende eesmärkide saavutamiseks peab liit varustama end
vajalike vahenditega ja võtma asjakohased meetmed, et tegeleda COVID-19 pandeemiast
tulenevate probleemidega. Seepärast on asjakohane, et osa vajalikust rahastusest oleks
võimalik kaasata kapitaliturgudelt võetud laenude abil. Need laenud makstakse tagasi, kui liit
on tagasi majanduskasvu teel.“125 Eelnõudes pakutud lahendus on olemuslikult uudne ning
väärib tähelepanelikku analüüsi. Nii ulatuslikku, peamiselt laenudel põhinevat ja
sihtotstarbelise välistulu vormis liikmesriikidele otse suunatud meedet EL ajaloos varem ei
ole olnud. Sisuliselt soovitakse rahastada tänaseid kulutusi tuleviku tulude arvelt.
87.
Omavahendite otsusega muudetakse Nõukogu 02.05.2018 otsust Euroopa Liidu
omavahendite süsteemi kohta126 selliselt, et suurendatakse omavahendite ülemmäära,127
antakse Komisjonile volitus laenata kapitaliturgudelt liidu nimel rahalisi vahendeid summas
kuni 750 miljardit eurot,128 sätestatakse mainitud laenude tagasimaksmise kord liidu

Ibid, p 95-97 ja 101. Vaata ka A Hinarejos, „THE COURT OF JUSTICE OF THE EU AND THE LEGALITY
F THE EUROPEAN STABILITY MECHANISM“ Source: The Cambridge Law Journal , July 2013, Vol. 72, No.
2 (July 2013), pp. 237-240
121
Euroopa Kohtu 16.06.2015. otsus Gauweiler jt, C‑62/14, ECLI:EU:C:2015:400 p 100.
122
Ibid, p 101 ja 109.
123
Vt analoogia korras Euroopa Kohtu 27.11.2012. otsus Thomas Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756, p
141.
124
Piirang sisaldub omavahendite otsusega lisatavas punktis 3a ja
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21-july2020/ lk 4 p A10.
125
Euroopa Liidu Nõukogu 28.05.2020 omavahendite otsus, lk 2.
126
Euroopa Liidu Nõukogu 02.05.2018 otsus omavahendite süsteemi kohta.
127
Euroopa Liidu Nõukogu 28.05.2020 omavahendite otsus, lõik (3) ja lõik (4), artikkel 3c.
128
Ibid, lõik (4), artikkel 3b(1).
120

20 

 üldeelarvest129 ning pannakse liikmesriikidele kohustus teha Komisjonile kättesaadavaks
vajalikud vahendid juhuks kui eelarvesse kantud assigneeringutest ei piisa selleks, et liit
saaks täita mainitud laenudest tulenevaid kohustusi.130 Seejuures lisatakse otsusele
põhjendused (13a)-(13k), mis käsitlevad nimelt COVID-19 kriisi ning taasterahastu loomisest
tulenevaid liidu kohustusi.131 Põhjendus (13f) selgitab omavahendite ülemmäära ajutise
suurendamise vajadust järgnevalt: „Liidule tuleb eraldada ja teha kättesaadavaks vahendid,
mis on vajalikud selleks, et ta saaks täita kõik erakorralisest ja ajutisest laenuvõtmisvolitusest
tulenevad finantskohustused ja tingimuslikud kohustused asjaomasel aastal ja igas olukorras
kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 310 lõikega 4 ja ELi toimimise lepingu
artikliga 323.“132 Lisaks sellele, et omavahendite otsusega antakse Komisjonile õigus võtta
laenu, nähakse seal ette ka laenude tagasimaksmine (eelarveline kulu) aastatel 2028 kuni
2058 (hiljemalt) ning tagasimaksevõime tagamiseks suurendatakse omavahendite ülemmäära
(luuakse eelarvesse vajaduspõhiselt täiendavaid tulusid). Sisuliselt tähendab viimane
maksimumsumma kehtestamist, mida liit võib nõuda, et liikmesriigid teeksid liidule
asjaomasel aastal selle kulude rahastamiseks kättesaadavaks. Olemasoleva informatsiooni
alusel ei ole põhjust kahelda, et omavahendite otsus on kooskõlas artikli 310 lõigetega 3 ja
4.133 Samuti tagab omavahendite otsusega sätestatud laenude tagasimaksmise süsteem liidu
eelarve tasakaalu.
88.
Komisjon on seisukohal, et taasterahastu ning sh omavahendite otsus on kooskõlas
ELTL-iga, täpsemalt ELTL artiklitega 310 ja 311134 Samale järeldusele on jõudnud ka
Nõukogu õigusteenistus.135
Artikkel 310
1. Kõik liidu tulu- ja kuluartiklid võetakse arvesse igaks eelarveaastaks
koostatavates kalkulatsioonides ja näidatakse ära eelarves.
Liidu aastaeelarve kinnitavad Euroopa Parlament ja nõukogu vastavalt
artiklile 314.
Eelarve tulud ja kulud peavad olema tasakaalus.
2. Eelarves näidatud kulud kinnitatakse aastaseks eelarveperioodiks vastavalt
artiklis 322 osutatud määrusele.
3. Eelarves näidatud kulutuste tegemiseks on vaja eelnevalt vastu võtta õiguslikult
siduv liidu õigusakt, mis annab õigusliku aluse liidu tegevusele ja asjakohase
kulutuse tegemisele kooskõlas artiklis 322 osutatud määrusega, välja arvatud
selles ettenähtud erandid.
4. Eelarvedistsipliinist kinnipidamiseks ei võta liit vastu ühtegi õigusakti, mis võib
eelarvet märgatavalt mõjutada, sealjuures tagamata, et sellisest õigusaktist
tulenevat kulu saab rahastada liidu omavahendite piires ja kooskõlas artiklis 312
osutatud mitmeaastase finantsraamistikuga.136

Ibid, lõik (4), artikkel 3b(2).
Ibid, lõik (5).
131
Ibid, lõik (2).
132
Ibid, lõik (2), põhjendus (13f).
133
Vt ka https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1024.
134
Vt https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1024.
135
Nõukogu õigusteenistuse arvamus, lk 7-40.
136
Mitmeaastane finantsraamistik kehtib vähemalt viieks aastaks ja otsus tehakse Nõukogu poolt ühehäälselt
pärast Euroopa Parlamendi nõusoleku saamist (ELTL artikkel 312), mis tagab liikmesriikidele sisuliselt
vetoõiguse.
129
130

21 

 5. Eelarvet täidetakse kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega.
Liikmesriigid teevad liiduga koostööd, et tagada eelarvesse kavandatud
assigneeringute kasutamine kooskõlas selle põhimõttega.
6. Liit ja liikmesriigid võitlevad pettuste ja muu liidu finantshuve kahjustava
ebaseadusliku tegevuse vastu kooskõlas artikliga 325.
89.
Artikkel 310 sai oma praeguse kuju Lissaboni lepinguga, kuid vastavad põhimõtted
olid sätestatud ka varasemates liidu aluslepingutes (Lissaboni lepingu artikkel 268, vrd
Maastrichti lepingu artiklid 199 ja 201a). Artikkel 310 lõike 1 kohaselt peavad liidu eelarve
tulud ja kulud olema tasakaalus.137 Artikkel 310 lõike 4 kohaselt tuleb tagada
eelarvedistsipliin, ehk antud juhul tagada, et taasterahastust tulenevaid liidu kohustusi saab
rahastada liidu omavahendite piires.
90.
Komisjon on selgitanud, et taasterahastusse laenudega kogutud vahendid kujutavad
endast sihtotstarbelisi välistulusid (external assigned revenue), mis ei ole omavahendid ega
kajastu liidu eelarves.138 Samas kajastuvad liidu eelarves alates 2028. aastast taasterahastu
finantseerimiseks võetud laenude tagasimaksed. Kuivõrd taasterahastust tehtavad
väljamaksed (sisuliselt taasterahastu „kulud“) ning taasterahastu finantseerimiseks võetud
laenud (taasterahastu „tulud“) ei kajastu liidu eelarves, siis ei mõjuta sellised erakorralised
tulud ka eelarve tasakaalu. Niisiis pakutakse taasterahastu puhul formaalset lahendust, kus
Euroopa Liit võtab laenu, aga kuna saadud raha suunatakse eelarveväliselt otse
programmidele, ei kajastu tehing eelarves selle tasakaalu kahjustavalt. Selliselt saadakse
justkui tehnilise lahendusega mööda eelarvetasakaalu nõudest. Lihtsustatult öeldes on
tegemist kulutatava annetusega laenu arvelt, mida Euroopa Liit laenusaajana justkui polegi
saanud. Nii on komisjon varem selgitanud Euroopa Parlamendile oma arusaama artikli 310
tähendusest rõhutades, et ELTL artikkel 310 keelab EL eelarvekulude rahastamist laenude
arvel ei keela aga laene, millega rahastatakse rahalisi toetusi liikmesriikidele.139
91.
Laenu võtmine kulutuste tegemiseks on pigem uudne. Ometi kohustub Euroopa Liit
selle annetuse tulevikus laenusaajana kinni maksma. See muudab laenu eelarvevälisuse
mõnevõrra veidraks. Eelarveliselt justkui on olemas kohustus, kuid kas on olemas vastav
vara?
92.
Omavahendite otsuse eelnõust jääb mulje, et vastava varana arvestatakse
omavahendite otsusesse artiklis 6 lg 4 lisatav liikmesriikide kohustus teha laenude
maksmiseks komisjonile kättesaadavaks selleks vajalikud vahendid. Ka Nõukogu
õigusteenistus on liidu tekkivatele kohustustele vastava vara olemasolu vältimatuks eelduseks
pidanud140 ning näeb, et liikmesriikide lubadus eelarvet tulevikus finantseerida on
„usaldusväärne ja kindel vara“ tagamaks eelarveneutraalsust.141 Võib vaielda, kas
omavahendite otsusega liikmesriikidele pandavad kohustused on varana (sisuliselt tagatisena)
võrreldavad nt otseste nõudeõigustega konkreetselt nende liikmesriikide vastu, kellele liit on
varasemalt laenu andnud või laenuandjalt otse saadava laenurahaga. Ometi on fakt, et
liikmesriikide panuste määra proportsionaalselt ja siduvalt ja sihtotstarbeliselt suurendatakse,
mida võib õiguslikult käsitleda varana. Tuues analoogia ESM kontekstiga, võib lahendus olla

Sama tasakaalunõue kajastub ka finantsmääruse artiklis 17. https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1046&from=ET
138
Vt https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1024
139
Asepresident Georgieva vastus parlamendi küsimusele. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E8-2015-005201-ASW_EN.html
140
Nõukogu õigusteenistuse arvamus, punktid 38 ja 39.
141
Nõukogu õigusteenistuse arvamus, punkt 44 jj.
137

22 

 õiguslikult „hallis alas“, aga siiski objektiivselt vajalik.142 Seejuures ei ole tegemist garantiiga
võlausaldaja ees, kuivõrd võlausaldajal ei teki otsest nõudeõigust liikmesriigi vastu.
93.
On küsitav, kas laenude eelarves mittekajastamine on alati harmoonias ELTL artikli
310 eesmärkidega. Artikkel 310 kaitseb muuhulgas nõukogu ja Euroopa Parlamendi
eelarvepädevust.143 Kui eelarvevälised finantseerimislahendused muutuvad liiga ulatuslikuks,
võivad need tulevikus piirata nõukogu ja parlamendi eelarvepädevusi ning teatud
hüpoteetilise piiri ületamisel ei pruugi nõukogul ega Euroopa Parlamendil olla enam reaalset
otsustusvabadust, kuivõrd rahavood on eelarveväliste mehhanismidega seotud.
94.
Olemasoleva informatsiooni piires on eelarvetasakaalu nõude formaalne täitmine
pigem vastuvõetav ning riive Euroopa Parlamendi pädevustele kompenseeritakse läbi
Euroopa Parlamendi kaasatuse eelarvega seotud otsuste vastuvõtmisele. Iseenesest peab
eelarve olema iga-aastaselt tasakaalus ja pakutud lahendus selle formaalselt tagab. Samuti on
fakt, et ajalooliselt on Euroopa Liit ka varem laenu võtnud ja teeb seda ka praegu.144
95.
Artiklist 310 ei tulene laenukeeldu, kui sellist vaid üksnes nõue, et eelarve peab jääma
tasakaalu. Komisjon on viidanud, et taasterahastu näol on tegemist uudse lähenemisega liidu
kulude katteks. Kohati on arvatud, justkui oleks laenude arvelt liidu kulutuste finantseerimine
lausa keelatud, kuna see rikkuvat liidu eelarve tasakaalu põhimõtet. 145 Liidu eelneva praktika
alusel on ei ole siiski põhjust kahelda, et laenu kasutamine on põhimõtteliselt lubatav. Seda
kinnitab fakt, et laenu on liikmesriikidele laenamise eesmärgiga ka varem võetud.146
Olemasolevaid aluslepinguid saab tõlgendada selliselt, et korrektsete otsuste olemasolul võib
liit võtta laenu.
96.
Seni on laenude puhul lähtutud nn back-to-back eeldusest. Lihtsustatult – laenu ei
kajastata eelarves tuluna, kuna see suunatakse eelarveväliselt konkreetsesse programmi.
Samal põhjusel ei kajastata laenu edasisuunamist eelarveliselt kuluna. Laen liikmesriikidele
edasilaenamise eesmärgil peaks eelarve seisukohalt olema neutraalne ja eelarvetasakaal
säilima. Laen tagastamatute toetuste andmiseks on komplitseeritum. Muret tekitab olukord,
kus raha kantakse liikmesriigile edasi ilma tagasimaksukohustuseta.
97.
Suunates laenuraha sihtotstarbelise välistuluna otse projektidesse peaks lahendus
olema formaalselt kooskõlas keeluga finantseerida laenust EL eelarvelisi kulutusi. Iseenesest
on eelarveväline välistulu sihtotstarbeline suunamine ka täna lubatud. Laenude
tagasimaksmine laenuandjatele on planeeritud liidu omavahenditest ja tagatud omavahendite
otsusega. Kuigi eelarvetehniliselt on selline lahendus pigem lubatav, on see siiski
olemuslikult lähedal laenamisele eelarvekulude katmiseks. Pikas plaanis kaasneb sellise
lähenemisega ELTL artikli 310 eesmärkide saavutamise ohtu sattumine.147 Tänase seisuga on
kasutatud lahendus pigem õiguspärane.
A. Hinarejos, „THE COURT OF JUSTICE OF THE EU AND THE LEGALITY F THE EUROPEAN
STABILITY MECHANISM“ Source: The Cambridge Law Journal , July 2013, Vol. 72, No. 2 (July 2013), lk 240.
143
Policy Department C: Citizens' Rights and Constitutional Affairs „Legal options for an additional EMU
fiscal capacity“ lk 13. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/474397/IPOLAFCO_NT%282013%29474397_EN.pdf
144
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/financialassistance-eu/funding-mechanisms-and-facilities/eu-borrower_en ja
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/eu_investor_presentation_en.pdf
145
Vt nt https://www.ceps.eu/next-generation-eu/.
146
Vt https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/financialassistance-eu/funding-mechanisms-and-facilities/eu-borrower/funding-characteristics-eu_en.
147
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020-AK-310708.pdf lk 26 kohaselt
„External assigned revenue must, therefore, remain additional or complementary in nature in order to avoid
deconstructing the system of own resources and the regular budgetary mechanisms, in circumvention of the
142

23 

 ELTL artikkel 311 on sõnastatud järgnevalt:
Artikkel 311
Liit varustab end oma eesmärkide saavutamiseks ja poliitika elluviimiseks
vajalike vahenditega.
Eelarvet rahastatakse täielikult omavahenditest, ilma et see piiraks muid tulusid.
Nõukogu võtab seadusandliku erimenetluse kohaselt ja pärast konsulteerimist
Euroopa Parlamendiga ühehäälselt vastu otsuse, millega määratakse kindlaks
liidu omavahendite süsteemi suhtes kohaldatavad sätted. Nende sätetega võidakse
kehtestada uusi omavahendeid või tunnistada kehtetuks mõni olemasolev.
Nimetatud otsus jõustub alles pärast seda, kui liikmesriigid on selle kooskõlas
oma põhiseadusest tulenevate nõuetega heaks kiitnud.
Nõukogu sätestab seadusandliku erimenetluse kohaselt määruste abil liidu
omavahendite süsteemi rakendusmeetmed selles ulatuses, mis on ette nähtud
kolmanda lõigu alusel vastu võetud otsuses. Nõukogu teeb otsuse pärast Euroopa
Parlamendilt nõusoleku saamist.
99.
ELTL artikkel 311 sai oma praeguse kuju Lissaboni lepinguga, kuid vastavad
põhimõtted olid sätestatud ka varasemates liidu aluslepingutes (Lissaboni lepingu artikkel
269, vrd Maastrichti lepingu artikkel 201). Lissaboni lepinguga lisati uuendusena praeguse
artikli 311 lõige 1. Artikli 311 esimene lõige annab liidule õiguse ennast varustada oma
eesmärkide saavutamiseks ja poliitika elluviimiseks vajalike vahenditega, mis antud juhul
seisneb taasterahastu finantseerimises selliselt, et oleks võimalik adekvaatselt reageerida
COVID-19 kriisile. ELTL artikli 311 teine lõige ei välista seejuures taasterahastu
finantseerimist laenuga. Artikli kolmas lõige sätestab menetluse, millega määratakse kindlaks
liidu omavahendite suhtes kohaldatavad sätted ja Nõukogu õigusteenistus on põhjendanud, et
taasterahastu loomiseks vastuvõetav omavahendite otsus mahub selle piiridesse.148 Selliselt ei
teki hetkel märkimisväärset kahtlust, et omavahendite otsus on ELTL artikliga 311 kooskõlas.
Oluline on, et liidu omavahendite süsteemi suhtes kohaldatavad sätted võetakse vastu
ühehäälselt ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga. Selline korraldus tagab
omavahendite otsuse demokraatliku legitiimsuse.
100. Omavahendite otsuse ühehäälne vastuvõtmine omab rahvusvahelise õiguse kohaselt
tähtsust ka EL aluslepingute tõlgendamisel. Nimelt ütleb 1969. aasta Rahvusvaheliste
lepingute õiguse Viini konventsiooni artikli 31 lõige 3(b), et lepingu tõlgendamisel
arvestatakse ka „lepingu kohaldamise edaspidist praktikat, mis kehtestab osalisriikide
kokkuleppe selle tõlgendamise suhtes“.149 Seetõttu on oluline, et laenu võimalust ettenägev
omavahendite otsus võetakse vastu ühehäälselt ning pärast konsulteerimist Euroopa
Parlamendiga. Selliselt on laenu võtmise võimalikkust jaatav dokument tunnustatud kõigi
ELi toimimise lepingu osaliste poolt ja kujutab endast rahvusvahelise õiguse kohaselt olulist
lepingu tõlgendamise vahendit. Niisiis võib usutavalt väita, et omavahendite otsus (ning
ühtlasi ka taasterahastu määrus) kujutavad endast lepingupoolte ühtset arusaama lepingu
tõlgendamise suhtes.
98.

applicable procedures.“ Kõhklusi on väljendanud nt Helsinki Ülikooli professor Päivi Leinö, „Next Generation
EU. Breaking a taboo or breaking the law?“ https://www.ceps.eu/next-generation-eu/.
148
Nõukogu õigusteenistuse arvamus, punkt 103.
149
Vt https://www.riigiteataja.ee/akt/12863800.

24 

 7.

MIL L E L H O I D A T ÄH E L E PA NU

Kuivõrd akadeemiline ja õiguslik debatt taasterahastuga seotud küsimustes ei ole jõudnud
veel täiel määral käivituda, on meie seisukohad esmased ja esitatud arvestades hetkel
olemasolevat allikmaterjali. Eelmise kriisi kogemus näitab, et Euroopa Liidu
kriisimehhanismidele on ajalooliselt omane see, et tekstid, muudatused ja ettepanekud
tekivad sellise kiirusega, et ka tähelepanelikult jälgijal on võimatu veenduda süsteemi kui
terviku koherentsuses ja kooskõlas EL õigusega.
Õiguskantsler Allar Jõksi sõnul: „Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse ülistamisel ei tasu
mõõdutunnet ja eestlaslikku ettevaatlikkust minetada.150“ Pole põhjust olla euroskleroosis aga
ettevaatlik tuleb olla ka eurofooriaga.151
2020 väljapakutud „Uue põlvkonna Euroopa Liit“ elluviimise üle otsustamisel peame
tähelepanelikult jälgima, et täidetaks kõik menetluslikud nõuded ja ei mindaks liikmesriikide
aitamisel pillavaks. Samas on üheselt mõistetav, et Euroopa ühtne taastumine on Euroopa
Liidu ja Eesti strateegiline huvi. Seetõttu tuleb keskenduda suures pildis olulistele
märgatavatele alateemadele, milleks on veenduda, et paketile valitakse lepingust sobiv
õiguslik alus, hoiduda liialt suure vabaduse andmisest Nõukogule teha olulisi otsuseid ilma
Euroopa Parlamenti ja rahvusparlamente kaasamata ja veenduda, et menetluse käigus ei
toimu täiendavat pädevuste loovutamist Euroopa Liidule ilma sellekohase teadliku valikuta.

Lugupidamisega
Dots. Dr. Carri Ginter
Jean Monnet õppetooli hoidja

150

27.09.2007 XI Riigikogu Verbatim record http://stenogrammid.riigikogu.ee/en/200709271000
Vt F. Tschofen „Article 235 of the Treaty Establishing the European Economic Community: Potential
Conflicts Between the Dynamics of Lawmaking in the Community and National Constitutional Principles.“
Michigan Journal of International Law, Volume 12 Issue 3. lk 471.
151

25 

 Nõukogu otsustusõigus hädaolukorras
Norm

Otsustusõiguse eeldused

Teised puudutatud organid

ARTIKKEL 78 LG 3

Ühte või mitut liikmesriiki tabab:

➔ Nõukogu teeb otsuse komisjoni
ettepanekul.

•

Igasugused ajutised
meetmed, mitte ainult
finantsabi.

➔ Nõukogu teeb otsuse komisjoni
ettepanekul.

•

Sõnaselged eeltingimused
puuduad (puuduvad viited,
et eelduseks oleks õnnetus
või hädaolukord).

•

Kohaldub eriti juhul, kui
toodetega varustamisel on
raskusi energeetika
valdkonnas.

•

Määratakse liidu finantsabi,
teisi meetmeid ei
kohaldata.

•

Vaid finantsraskuste

Kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib
kolmandate
riikide
kodanike
ootamatu
sissevoolu
tõttu
hädaolukord, võib nõukogu võtta
komisjoni ettepaneku põhjal vastu
ajutisi
meetmeid
asjaomase
liikmesriigi
või
asjaomaste
liikmesriikide toetamiseks. Nõukogu
teeb otsuse pärast konsulteerimist
Euroopa Parlamendiga.
ARTIKKEL 122 LG 1
Ilma
et
see
piiraks
muude
aluslepingutes sätestatud menetluste
kohaldamist, võib nõukogu komisjoni
ettepaneku põhjal ja liikmesriikide
vahelises
solidaarsuse
vaimus
kehtestada majanduslikule olukorrale
vastavad meetmed, eriti kui tekib
tõsiseid raskusi teatud toodetega
varustamisel, eelkõige energeetika
valdkonnas.

•

kolmandate
kodanike
sissevool.

Otsuse võib teha:
•

•

riikide
ootamatu ➔ Nõukogu konsulteerib Euroopa
Parlamendiga.

juhul, kui see ei piira
muudes aluslepingutes ➔ Euroopa Parlamenti ei kaasata.
sätestatud menetluste
kohaldamist;
peamiselt tarneraskuste
puhul.

Liikmesriiki tabavad raskused, ➔ Nõukogu teeb otsuse komisjoni
ettepanekul.
Kui mõni liikmesriik on raskustes või mis on põhjustatud:
kui tal on tõsine oht sattuda suurtesse
➔ Nõukogu eesistuja teatab tehtud
• loodusõnnetusest;
raskustesse,
mida
põhjustavad
otsusest Euroopa Parlamendile.
• riigist
olenematutest
loodusõnnetused
või
temast
ARTIKKEL 122 LG 2

Erinevused

 olenematud erandlikud juhtumid,
võib nõukogu teatud tingimustel
komisjoni ettepaneku põhjal anda
asjaomasele
liikmesriigile
liidu
finantsabi. Nõukogu eesistuja teatab
tehtud
otsusest
Euroopa
Parlamendile.
ARTIKKEL 222
Kui liikmesriiki tabab terrorirünnak või
kui ta langeb loodusõnnetuse või
inimtegevusest tingitud õnnetuse
ohvriks, tegutsevad liit ja selle
liikmesriigid üheskoos solidaarselt. Liit
mobiliseerib kõik tema käsutuses
olevad vahendid, kaasa arvatud
liikmesriikide poolt kättesaadavaks
tehtud sõjalised vahendid, selleks et:
a) - hoida liikmesriikide territooriumil
ära terrorismiohtu;
- kaitsta demokraatlikke institutsioone
ja tsiviilelanikke terrorirünnaku eest;
- abistada liikmesriiki tema poliitiliste
organite taotlusel tema territooriumil
terrorirünnaku korral;
b) abistada liikmesriiki tema poliitiliste
organite taotlusel tema territooriumil
loodus- või inimtegevusest tingitud
õnnetuse korral.

erandlikest juhtumitest.

Liikmesriiki tabab:

ületamiseks.

➔ Nõukogu teeb otsuse komisjoni
ning
liidu
välisasjade
ja
julgeolekupoliitika kõrge esindaja
ühisel ettepanekul.

•

terrorirünnak;

•

loodusõnnetus;

•

inimtegevusest tingitud ➔ Nõukogu abistab poliitikaõnnetus.
julgeolekukomitee.

ja

•

Mobiliseeritakse kõik liidu
käsutuses olevad vahendid,
k.a sõjalised.

•

Terrorismiohu
ennetamiseks ning
õnnetuste tagajärgedega
tegelemiseks.

 ARTIKKEL 352
Kui
aluslepingutes
määratletud
poliitika raames osutub aluslepingute
mõne
eesmärgi
saavutamiseks
vajalikuks
liidu
meede
ning
aluslepingutes ei ole sätestatud
selleks vajalikke volitusi, võtab
nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal
ja pärast Euroopa Parlamendilt
nõusoleku saamist ühehäälselt vastu
kohased sätted. Kui nõukogu võtab
asjaomased
sätted
vastu
seadusandliku erimenetluse kohaselt,
teeb
nõukogu
samuti
otsuse
ühehäälselt komisjoni ettepaneku
põhjal ja pärast Euroopa Parlamendi
nõusoleku saamist.

Otsuse võib teha juhul, kui:
•

•
•
•

➔ Nõukogu teeb otsuse komisjoni
ettepanekul.

meede
on
vajalik
➔ Nõukogul peab olema Euroopa
aluslepingutes
Parlamendi nõusolek.
määratletud
eesmärgi
saavutamiseks;
aluslepingutes ei ole
sätestatud
selleks
vajalikke volitusi;
olemas on Nõukogu
ühehäälne heakskiit JA
Euroopa Parlament on
andnud nõusoleku.

•

Vajalik Nõukogu ühehäälne
heakskiit.

•

Vajalik Euroopa Parlamendi
nõusolek.

•

Vaid nende otsuste jaoks,
mille kohta pole
aluslepingutes vajalikke
volitusi sätestatud.

 Artikkel 123 ja 125 (Keelusätted)
Norm

Kehtivuse piirid

Erandid

ARTIKKEL 123

Keeld kehtib, kui tegemist on:

Keeld ei kohaldu:

Keelatud on Euroopa Keskpanga või liikmesriikide
keskpankade (edaspidi "riikide keskpangad")
arvelduslaenud või mingit muud tüüpi
laenuvõimalused
liidu
institutsioonidele,
organitele
või
asutustele,
liikmesriikide
keskvalitsustele, regionaalsetele, kohalikele või
muudele avaliku võimu organitele, teistele avalikõiguslikele
isikutele
või
riigi
osalusega
äriühingutele, samuti on keelatud Euroopa
Keskpangal või riikide keskpankadel osta neilt otse
võlakohustusi.

ARTIKKEL 125
Liit ei kanna vastutust ega võta enda peale
liikmesriikide
keskvalitsuste,
regionaalsete,
kohalike või muude avaliku võimu organite, teiste
avalik-õiguslike isikute või riigi osalusega
äriühingute kohustusi; eelöeldu ei piira
vastastikuste finantstagatiste andmist konkreetse
projekti ühiseks teostamiseks. Liikmesriik ei kanna
vastutust ega võta enda peale teiste liikmesriikide
keskvalitsuste, regionaalsete, kohalike või muude
avaliku võimu organite, teiste avalik-õiguslike
isikute või riigi osalusega äriühingute kohustusi;
eelöeldu ei piira vastastikuste finantstagatiste
andmist konkreetse projekti ühiseks teostamiseks.

•

liidu institutsiooni, organi või asutusega;

•

liikmesriigi keskvalitsuse või regionaalse,
kohaliku või muu avaliku võimu organiga;

•

teiste avalik-õiguslike isikute või riigi osalusega
äriühinguga.

Vastutus on välistatud, kui tegemist on:
•

liikmesriigi keskvalitsuse või regionaalse,
kohaliku või muu avaliku võimu organiga;

•

teiste avalik-õiguslike isikute või riigi osalusega
äriühinguga.

•

avaliku sektori krediitiasutuste suhtes,
mida riigi keskpangad ja Euroopa
Keskpank kohtlevad keskpangapoolse
reservidega varustamise seisukohalt
võrdsetel alustel erakrediidiasutustega.

Eeltoodu ei piira:
•

vastastikuste finantstagatiste andmist
konkreetse
projekti
ühiseks
teostamiseks nii liikmesriikide kui ka
liidu ning liikmesriigi vahel.

 Tartu Ülikooli õigusteaduskonna järeldused Euroopa Liidu taasterahastu kooskõlast Euroopa Liidu aluslepingutega seisuga
22.07.2020
Taasterahastu on üheks näiteks solidaarsuspõhimõtte rakendamisest Euroopa Liidu õiguses. Taasterahastu on hetkel planeeritaval kujul suure
tõenäosusega kooskõlas Euroopa Liidu aluslepingutega. Seda eeldusel, et taasterahastu kehtestamisel rakendatakse kõiki nõuetekohaseid
menetlusreegleid ja tuginetakse korrektsetele volitusnormidele.
TUGEVUSED

MUREKOHAD

Liikmesriigid on Euroopa Liidule vajalikud pädevused andnud:
•
•
•

Enne lõplike otsuste vastuvõtmist tuleb põhjalikult kaaluda ja põhjendada
konkreetse otsuse vastuvõtmise aluseks oleva volitusnormi valikut. Otsuse
ELL art 5 lg 1 ja 2 (pädevuse andmise põhimõte) – EL võib tegutseda
rajamist ELTL artiklile 122 tervikuna eeldab täpsemaid kaalutlusi:
valdkonnas, milleks riigid on loa andnud.
• Artikli 122 lg 1 järgi on Nõukogul justkui üldsõnaline pädevus võtta
Tegemist on Ühtekuuluvuspoliitka valdkonnaga --> ELTL art 174-178.
„majanduslikule olukorrale vastavad meetmed.“ See kriteerium on
Olemuselt EL ja liikmesriikide jagatud pädevuse valdkonnad --> ELTL
määratlematult lai ning tõlgendades seda liberaalselt tekib tõsine oht, et
art 4 lg 1 ja 4 lg 2 p c.
Nõukogul tekib de facto iseenda pädevuse laiendamise võimalus viidates
üldsõnaliselt „majanduslikule olukorrale“, mis ei pea sätte sõnastuse
järgi olema isegi halb või erakordne. ELTL artikli 122 esimese lõike väga
üldise sõnastuse laiendava tõlgenduse korral annaks säte nõukogule
ebaproportsionaalsed võimalused otsustada ajaloolise tähtsusega
küsimusi kahandades seejuures Euroopa Parlamendi ja ka liikmesriikide
parlamentide tähtsust EL otsustusprotsessides. Seetõttu tuleb tagada
konkreetsete piirangute olemasolu vastava sätte rakendamisele.
Turvalisem oleks tugineda mõlemale lõikele korraga.
•

Täpsemalt tuleb avada vastava lõike rakendamise eeldused ja põhistada
olukorra analoogia sättes toodud näidetega.

•

Tuginedes ELTL artiklile 122 üldiselt, peab olema valmis selgitama ka
lõike kaks eelduste esinemist.

•

Kui ELTL artikkel 122 peaks ära langema, saaks õigusliku alusena
kasutada ajalooliselt testitud ELTL artiklit 352 (algse EMÜ artikkel 235),
mis näeb ette Euroopa Parlamendi kaasamise otsustusprotsessi.

Taasterahastu loomisel ei esine vastuolu ELTL art 125 tuleneva liikmesriikide Nõukogu pädevus võib sattuda kahtluse alla, sest art 122 lg 2 näeb kohaldamise

 kohustuste tagamise keeluga:
•
•

Liikmesriigid jäävad vastutama enda laenude ja EL jääb vastutama
enda laenude eest.

eeldusena ette „kui mõni liikmesriik on raskustes” ja Nõukogu õigusteenistus
leiab, et taasterahastu ei ole käsitletav, kui „liidu finantsabi“ liikmesriigile:
•

Pringle kohtuotsusest näib, et säte sobib pigem üksikute liikmesriikide
aitamiseks, mitte kogu euroala või enamike liikmesriikide probleemide
lahendamiseks. Sellisel juhul puuduks nõukogul vajalik pädevus.

•

Eesmärgipärase tõlgenduse põhimõtte kohaselt on siiski usutav, et
aktsepteeritakse ka suurema arvu liikmesriikide aitamist. Näitena ei ole
ka finantsstabiilsusmehhanismi rakendamine piiratud ühe liikmesriigiga.

•

Eesmärgipärase tõlgenduse korral saab taasterahastut tõlgendada
finantsabina liikmesriigile. Kui jaatada eelarveformaalset tõlgendust, et
tegemist ei ole finantsabiga vaid Euroopa Liidu programmide
rahastamisega, ei saa ELTL artikli 122 teisele lõikele taasterahastu
vastuvõtmisel tugineda.

Samuti vastutab liikmesriik oma panuse eest EL eelarvesse.

Taasterahastu on pigem kooskõlas ka proportsionaalsuse põhimõttega (ELL Proportsionaalsuse alakriteeriumite (vajalikkuse ja mõõdukuse) hindamisel
art 5 lg 5):
tuleb arvesse võtta, et argument, et meede on olemuslikult ajutine, on vaieldav:
•

Eelkõige on olemas ülekaalukas avaliku huvi eesmärk.

•

Mõjud kestavad eelduslikult aastani 2058.

•

Pakutud meetmed on eesmärgi saavutamiseks sobivad.

•

•

17.-21. juulil toimunud
alternatiivide kaalumine.

Samas on meetmel konkreetne lõpp ning laenude võtmine on ette
nähtud lühiajaliseks perioodiks.

Ülemkogu

raames

toimus

põhjalik

Väljapakutud kujul solidaarsuspõhimõttele rajaneva taasterahastu loomine
on suure tõenäosusega kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega (ELL art 5 lg 1
ja 3):
•

Mõjud üle-Euroopalised ehk ühine tegutsemine tõhusam, kui
killustatult.

•

Kui riigid tegutseksid eraldi, oleks taastumine ebaühtlane ning tekiks
majanduse tasakaalust väljalangemise oht.

Plaanitav rahastamismehhanism on pigem kooskõlas EL aluslepingutest

 tulenevate piirangutega:
•

ELTL art 310 ja 311 võimaldavad omavahendite otsuse muutmisel
suure tõenäosusega ka laenu kasutamist sh liikmesriikidele laenude
andmiseks ning eelarvevälise sihtotstarbelise tuluna projektidesse
suunamist.

•

Taasterahastu finantseerimiseks võetud laenud ning taasterahastust
tehtavad väljamaksed ei kajastu liidu eelarves, mistõttu on täna
formaalselt tagatud ELTL art 310 sätestatud eelarve tasakaalu
printsiip.

Arvestades võimaliku kohtumenetluse ajalist kestvust on tõenäoline, et suur osa
programmist on kohtulahendi ajaks juba ellu viidud, mis vähendab paratamatult
tõenäosust, et kohus tunnustaks lahenduse Euroopa Liidu õigusega vastuolus
olevaks. Samuti vähendab riske fakt, et paketi vastuvõtmine vajab de facto
Euroopa Parlamendi heakskiitu.

Eelarvetasakaal on formaalselt tagatud:
•

Eelarvetasakaal tagatakse eelarvetehniliselt selliselt, et laenatud
vahendid
kantakse
kulutusteks
eelarveväliselt
otse
toetusprogrammidesse, mis võimaldab vältida nende eelarvesse
kandmist.

•

External assigned revenue ehk sihtotstarbeline välistulu on EL
eelarves ka varem tuntud lahendus.

•

Laenu tagasimaksed on omakorda tasakaalustatud liikmesriikide
siduva lubadusega teha Euroopa Liidule kättesaadavaks senisest
enam omavahendeid.