STEBE
           

 

]13 "€
… .! ŒC

de La _sécurité
mteneure.

Livre blanc de la sécurité intérieure

SYNTHÈSE

Le Livre blanc de la sécurité intérieure prend en compte les enjeux de la
sécurité intérieure du 21e siècle, en dessinant le pacte de protection et de
sécurité des Français, plaçant l’humain au cœur de l’action. Il s’appuie sur
une concertation large et ouverte : experts de la sécurité, élus, préfets,
agents de terrain, chercheurs et universitaires, acteurs de la sécurité privée
sans oublier les citoyens eux-mêmes avec la conférence organisée en janvier
2020.
Le document s’inscrit dans l’esprit et la continuité des réformes engagées
depuis 2017. Sa méthode permet une approche globale des enjeux de
sécurité intérieure.
Il s’agit donc d’un document de prospective qui émet près de 200
propositions. Ces propositions se caractérisent par un fort volontarisme
sur des sujets structurants, par une approche pragmatique et par leur
dimension humaine. Ce Livre blanc pose donc le principe d’une sécurité à
hauteur d’homme.
1.  De la nécessité de renouveler le pacte de protection et de sécurité
La rénovation du pacte de protection et de sécurité repose sur la
restauration d’une relation de confiance entre la population et les forces
de sécurité. Cela exige de revoir en profondeur les modalités d’exercice des
missions des policiers et des gendarmes en leur redonnant du sens.
1.1.  Recréer les conditions de la confiance entre la population et les forces
de sécurité
Le Livre blanc postule que les forces de sécurité et les acteurs institutionnels
ne peuvent aujourd’hui penser la manière dont ils accomplissent leurs
missions sans y intégrer les citoyens.
➢ Mieux faire connaître les forces de sécurité intérieure : il s’agit de donner
un cadre pour développer les échanges avec la population, de valoriser la
mission d’accueil et de mieux prendre en compte l’évolution des usages
notamment numériques.
➢  Favoriser l’engagement citoyen aux côtés des forces de sécurité
intérieure en :
–  s’appuyant sur le service national universel ;
–  développant une culture du risque pour accompagner la résilience de la
population ;
–  formant aux gestes de premier secours ;
–  optimisant le recours au volontariat et aux réservistes.
Ces mesures viendront compléter les dispositifs de participation citoyenne.
➢ Renforcer la communication stratégique et opérationnelle du ministère.
Le ministère doit conforter la communication en tant qu’élément
fédérateur, contribuant à la légitimité de l’action des forces, en renforçant
la lisibilité de l’action et sa compréhension par les citoyens. La dimension
relative aux statistiques relève de cette démarche. Il s’agit de rapprocher
3

 le ressenti de la population des outils de mesure, de communication et de
pilotage proposés aux autorités.
1.2.  Réaffirmer le sens de la mission des forces de sécurité intérieure
La mutation du pacte de protection et de sécurité passe par une clarification
des missions et de la manière de les exercer. Il s’agit de définir les stratégies
les plus adaptées à la réalité du terrain pour agir sur les lignes de fractures de
la société et les causes de la violence. A contrario, le Livre blanc s’interroge
à nouveau sur les missions dites périphériques, qui éloignent le policier
et le gendarme de son cœur de métier : leur allègement est une gageure,
en particulier dans le cadre d’un continuum de sécurité renforcé (polices
municipales et sécurité privée) et à l’aide de la modernisation des outils.
Protéger les citoyens et assurer la sécurité au quotidien
La police de sécurité du quotidien, gage d’une relation de confiance durable
avec la population, est aujourd’hui posée comme le principe d’action
de la sécurité publique. La lutte contre le trafic des stupéfiants et ses
effets collatéraux s’inscrit également dans cette recherche pour apporter
une réponse aux attentes de sécurité de la population dans leur vie de
tous les jours tout en appréhendant les phénomènes à la bonne échelle
(déploiement de l’OFAST et des cellules de renseignement opérationnel
sur les réseaux criminels. Cette approche, ancrée sur la réalité du terrain,
tournée vers la population, correspond à celle déployée pour lutter contre
les violences aux personnes, à l’image celles engagées depuis bientôt trois
années contre les violences intrafamiliales et conjugales.
Garantir l’état de droit et protéger les libertés publiques et individuelles
Le combat contre le terrorisme et la radicalisation est sans doute aujourd’hui
l’illustration la plus aboutie d’une mission appréhendée globalement par
un chef de file, la DGSI. Cela passe en particulier par une coordination
des services de renseignement. Le Livre blanc recommande d’appliquer
cette méthode, dans un moindre degré d’intégration, pour lutter contre
les subversions violentes.
Garantir la liberté de manifester tout en assurant la sécurité de tous et la
protection des institutions
Le schéma national de maintien de l’ordre révisé en 2020 repose sur la
recherche d’un équilibre entre la sécurité de tous et la liberté de manifester
et de s’exprimer.
Protéger contre les formes de criminalité amplifiées par le développement
des flux internationaux
Sont concernés la délinquance économique et financière mais aussi des
champs nouveaux investis par les criminels, comme l’environnement
et la santé publique. Des propositions sont émises pour rationaliser les
structures tout en renforçant la professionnalisation des policiers et
des gendarmes en charge de ces enquêtes. En matière de lutte contre
les atteintes à l’environnement et à la santé publique, il est envisagé de
4

 Livre blanc de la sécurité intérieure

conforter la mission de l’OCLAESP(1) en le transformant en service à
compétence nationale. Le proxénétisme des mineurs est révélateur de
cette nécessité de mieux prendre en compte ces délinquances exacerbées
par les flux internationaux : il convient de se doter des outils nécessaires
selon une approche ministérielle associant les acteurs étatiques concernés
(Éducation nationale, Justice, etc).
Protéger en anticipant mieux les crises
Depuis longtemps, le ministère de l’Intérieur, fort de son réseau territorial
animé par le corps préfectoral, sert de pivot interministériel en accueillant
le Centre interministériel de crise. La gestion de crise récente démontre la
nécessité de redéfinir les conditions de pilotage de la crise, de renforcer la
résilience du ministère et ses capacités pivots nécessaires pour assurer le
traitement de la crise et la continuité d’activité.
1.3. Promouvoir et valoriser l’exemplarité
Les personnels de la sécurité intérieure doivent pouvoir s’appuyer sur un
socle solide de valeurs partagées, qui garantisse la fierté de l’exercice de leurs
missions, leur exemplarité, et la relation de confiance avec la population.
Le respect de la déontologie est le plus souvent appréhendé sous l’angle de
la sanction, plutôt que dans une démarche positive valorisant l’exemplarité
dans l’exercice des missions. La dimension déontologique, placée au cœur
de la politique managériale, doit apparaître de manière visible et positive
dans l’activité opérationnelle des agents.

2.  Assurer la cohérence de l’ensemble des acteurs du continuum de la
sécurité
La politique de sécurité intérieure, dont le ministère de l’Intérieur est la clef
de voûte, se pense et se déploie en tenant compte de l’interpénétration
des enjeux de sécurité intérieure avec d’autres politiques publiques (Justice,
Armées, Éducation nationale, Transition écologique, Santé).
L’idée cardinale défendue au travers du continuum de sécurité consiste
à rappeler que les forces de sécurité intérieure ne peuvent pas seules
répondre à l’ensemble des problèmes de sécurité. Parce d’autres d’acteurs
peuvent jouer leur rôle dans le cadre d’un partenariat renforcé, encore
faut-il leur donner les moyens en étendant leurs compétences.
2.1.  
Mieux prendre en compte le continuum au sein du ministère de
l’Intérieur
Le ministère de l’Intérieur ne s’est pas suffisamment organisé pour
prendre en charge les sujets liés au continuum. Une évolution vers une
structure plus intégrée, qui serait un point d’entrée pour les partenaires,
coordonnerait le travail intra-ministériel et à formaliserait des doctrines et
cadres d’emplois nationaux, sans se substituer aux directions métiers sur
le champ opérationnel, permettrait de rendre l’Intérieur proactif et lisible.
1  OCLAESP : office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé
publique.

5

 2.2.  Conforter le rôle du maire et des polices municipales dans la sécurité
du quotidien
Le Livre blanc réaffirme que le maire est et doit rester le pivot de la sécurité
dans sa commune, en sa qualité d’agent de l’État disposant d’un pouvoir
général de police administrative. Plusieurs mesures s’attachent néanmoins
à rendre les pouvoirs des maires plus effectifs et plus clairs (pouvoir de
sanction, forfaitisation). L’échelon intercommunal est quant à lui confirmé
dans son rôle de mutualisation des moyens ou, de manière extensive, des
polices (communautaires). Enfin, le Livre blanc ouvre la voie à une réflexion
sur les pouvoirs de police d’autres niveaux de collectivités (départements,
régions) sur leurs domaines.
Face à leur développement, il convient d’accompagner la mise en place
des polices municipales par des mesures claires quant à leurs compétences,
leurs moyens et leur contrôle externe. Le Livre blanc inscrit le ministère
dans une dynamique proactive d’accompagnement du déploiement de
ce partenaire de la sécurité. Les premières propositions visent à lever les
obstacles juridiques (ex : seuils) qui entravent inutilement la création de
polices municipales. Si elles doivent devenir des partenaires renforcés, alors
des mesures sont à mettre en œuvre (statut d’officier municipal judiciaire,
renforcement du pouvoir de substitution du préfet en cas d’inaction du
maire, réaffirmation du contrôle des polices municipales par les inspections
du ministère de l’Intérieur).
2.3.  Confier des compétences nouvelles aux acteurs privés de la sécurité
sous réserve d’apporter des garanties de contrôle
La sécurité privée (entreprises, services internes de sécurité) est déjà et sera
encore plus à l’avenir un partenaire du continuum. Cette évolution implique
des opérateurs de sécurité privée irréprochables dans leur moralité et leur
fonctionnement. Les mesures proposées visent à structurer la profession et
à renforcer les moyens de contrôle des règles encadrant les fonctions de
protection et de surveillance (limitation de la sous-traitance en cascade,
garantie financière). Le CNAPS doit être adapté et renforcé pour exercer
une tutelle efficace.
La dévolution de compétences nouvelles et d’outils supplémentaires
pourrait ensuite être envisagée : capacité de transaction et de participation
à des procédures simplifiées, concours de la sécurité privée à certaines
missions réalisées par les FSI, armement non-létal, protection juridique,
nouvelles technologies.

3.  Garantir l’efficacité de l’action des forces de sécurité intérieure
3.1.  Déployer une approche transversale, décloisonnée et déconcentrée
des missions de sécurité et adapter les organisations en conséquence
Les forces de sécurité intérieure doivent appréhender leurs missions selon
une approche plus intégrée : dépasser les frontières des services pour
privilégier un regard transversal. Les principes directeurs, qui doivent guider
la nouvelle organisation, se fondent sur la transversalité, le décloisonnement,
la déconcentration et la proximité avec le terrain sous l’autorité des préfets
de département.

6

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La contrepartie de la souplesse et de l’agilité conquises dans les
départements résidera dans l’autorité réaffirmée des directeurs généraux
et, là où c’est justifié, par la désignation de chefs de filât ou la création
d’outils de pilotage et de coordination renforcés, tels les offices ou les
services à compétence nationale (SCN).
Le Livre blanc constate d’ailleurs la montée en puissance de services
hautement spécialisés, dont la réussite passe par des réorganisations
profondes capables d’anticiper les besoins, de réunir et de mutualiser les
compétences et les connaissances au service d’un même objectif. Cette
évolution paraît opportune en matière de lutte contre la cybercriminalité
et dans le domaine de la police technique et scientifique : il est proposé de
créer deux SCN.
3.2.  Redessiner la carte territoriale des forces de sécurité en conjuguant
territoires, proximité et efficacité
L’organisation territoriale des forces de sécurité intérieure n’échappe pas à
cette logique de mutualisation. Il paraît nécessaire de mieux faire coïncider
la répartition des forces avec les caractéristiques des territoires par une
révision du régime de la police d’État et une adaptation des critères liés aux
seuils de population. Le Livre blanc, ce faisant, n’exclut pas le principe de
départements monoforces.
3.3.  Mener à bien la réforme profonde et nécessaire de la gouvernance de
la Police nationale
L’application des principes de décloisonnement et de déconcentration
prend tout son sens avec la réforme de la gouvernance de la police nationale.
Le modèle d’évolution envisagé préconise d’unifier la gouvernance de
la Police nationale en regroupant les métiers au sein de filières animées
à chaque échelon territorial par un directeur. Cela se traduira par une
réorganisation au niveau central de la DGPN autour de directeurs nationaux
chargés d’animer chacun des métiers de la police. Un mouvement de
déconcentration résolu du modèle de gouvernance ainsi rénové sera par
ailleurs engagé. Les directeurs départementaux de la police nationale se
subsisteraient aux actuels directeurs territoriaux (sécurité publique, police
judiciaire, police aux frontières, etc). Cette réforme confortera l’autorité des
préfets dans la conduite de leurs missions de sécurité dans le département.

4.  
Les ressources humaines, matérielles et technologiques nécessaires
pour garantir la transformation du pacte de protection et de sécurité
4.1. Promouvoir une nouvelle politique des ressources humaines
L’ambition de transformation portée par le Livre blanc doit pouvoir
s’appuyer sur une nouvelle politique des ressources humaines, centrée
sur les parcours professionnels, mettant l’accent sur la modernisation des
méthodes, et affirmant une véritable stratégie managériale, condition de
l’efficacité des services et de la qualité du climat social.

7

 Rénover les modalités de recrutement et de formation
Le recrutement et la formation doivent s’adapter aux missions, en rénovant
les épreuves des concours (diversification des viviers des candidats,
modernisation des épreuves) et les cursus de formation initiale (numérique,
mises en situation). La formation continue prendrait une place centrale,
articulée avec la carrière, en priorisant le management et les formations
opérationnelles. En outre, la communauté de sécurité intérieure a besoin
d’un lieu de réflexion stratégique, qui pourrait prendre la forme d’une
académie de la sécurité intérieure, dont la vocation première serait de
proposer des analyses et des formations de haut niveau.
Construire les carrières par le développement des compétences
Les déroulements de carrière doivent être construits et s’appuyer sur le
développement des compétences et sur la mobilité (collectivités locales,
entreprises). Ces nouvelles orientations impliqueraient une rénovation
profonde du dispositif d’évaluation qui s’appuiera sur les compétences
managériales. Le défi de l’attractivité de certains territoires, notamment
la plaque parisienne, impose d’évaluer les dispositifs en place pour
éventuellement les réorienter.
Affirmer l’exigence managériale
L’exigence managériale constitue une condition première de la
professionnalisation des personnels. Il s’agit de consolider la chaîne
managériale à tous les niveaux hiérarchiques, et de donner un pouvoir
accru aux chefs de service sur le terrain pour la gestion des personnels et
des moyens. Cette nouvelle exigence managériale doit prendre appui sur la
promotion de l’exemplarité et l’adhésion à des valeurs communes, dont la
déontologie constitue le cadre.
Développer une politique d’accompagnement social de proximité
L’action sociale, qui participe à la cohésion de la communauté de travail et à
la protection des personnels, doit se traduire de manière plus individualisée
dès l’accueil des agents. Les mesures en faveur du logement, des gardes
d’enfants et de la protection des personnels blessés en service, peuvent
être renforcées.
Adapter l’organisation RH à cette nouvelle politique
L’affirmation de l’unité de la mission « ressources humaines » au niveau
central passe, pour la police nationale, par la fin de la dispersion des
services en charge des ressources humaines. L’exercice de la fonction RH
doit en outre faire l’objet d’une nouvelle déconcentration, qui se traduira
par la mise en place de délégations territoriales au sein de la DRCPN.
Les représentants des personnels seront étroitement associés à la mise en
œuvre de ces mesures, dans le cadre d’un agenda social qui permettra de
structurer le dialogue à venir.

8

 Livre blanc de la sécurité intérieure

4.2. Porter le ministère de l’Intérieur à la frontière technologique
En dépit des progrès accomplis, les services de sécurité intérieure souffrent
encore de retards dans leur transformation numérique et d’un niveau
d’investissement insuffisant dans les technologies de rupture. Il est dès lors
impératif d’accentuer les efforts afin de pleinement adapter le ministère à
la société numérique.
La vie numérique dans ses différentes dimensions (privée, publique,
citoyenne) se développe rapidement, ce qui implique de structurer une
réponse adaptée afin d’offrir les services attendus par les Français et de les
protéger dans l’espace numérique.
Moderniser les outils des forces de sécurité
Même si elles soulèvent d’importantes questions juridiques ou éthiques,
ainsi que de réelles résistances qui ne pourront être réduites que par une
pédagogie soutenue et une progressivité compatible avec l’élaboration
de compromis sociaux, la diffusion des technologies de rupture ouvre
de nombreuses perspectives dans les pratiques quotidiennes des forces
(équipement mobile, automatisation partielle des tâches, coopération
homme-machine) et dans les outils de sécurisation et de lutte contre la
criminalité (nouvelles biométries). Plusieurs chantiers sont à engager ou
intensifier :
La rénovation de la biométrie.
Les nouvelles technologies permettent d’envisager la modernisation des
outils des forces de sécurité intérieure, notamment pour la lutte contre la
criminalité.
Dans le domaine clef des biométries, plusieurs chantiers sont à engager ou
intensifier (rénovation des formes traditionnelles et intégration de nouvelles
capacités liées à l’IA) par l’adoption d’une approche multibiométrique, le
développement des biométries à distance (visage, voix, odeur) par des
programmes expérimentaux ou encore l’adaptation de l’ensemble des
capteurs aux applications biométriques.

Le recours aux technologies d’intelligence artificielle (IA) pour faire face
au volume croissant d’information.
Il est indispensable de mettre les potentialités émergentes offertes par la
science de la donnée au service des agents publics (traitement automatisé
de l’image, de la voix et du texte : commande vocale, compte-rendu vocal,
analyse des bandes-vidéos). De même, ces technologies peuvent servir
dans l’espace public (caméras capteurs de sons, d’images par exemple
associés à des situations de danger imminent). Enfin, l’adoption d’un corpus
législatif adapté aux données d’apprentissage (constitution, conservation,
exploitation, supervision des jeux de données) servirait au développement

9

 des systèmes d’IA pour les services de police (judiciaire, sécurité publique)
et les partenaires du continuum ainsi qu’à la fiabilisation de ces outils pour
le respect des libertés.

L’amélioration de la connectivité des services de sécurité intérieure.
Les avancées proposées reposent sur l’amélioration de la connectivité des
services de sécurité intérieure dont les principaux chantiers, pour certains
lancés, doivent être confortés ou initiés :
–  continuer le programme « Réseau Radio du Futur » (RRF : déploiement de
l’équivalent 4G, ultérieurement adaptable à la 5G, d’ici à 2025) ;
­–  œuvrer pour un plan d’augmentation des débits du Réseau interministériel
de l’État (RIE) ;
–  remettre à niveau le réseau filaire (en passant à la fibre), basculer vers
une sécurité informatique compatible avec la mobilité projetée et le
télétravail.
Adapter l’organisation et la culture du ministère de l’Intérieur à la société
numérique.
Enfin, il sera nécessaire d’adapter l’organisation et la culture du ministère de
l’Intérieur à la société numérique en développant les filières technologiques
et numériques (notamment par le recrutement des profils à double culture
technologique et juridique) et en renforçant le portage transverse de la
recherche et de l’innovation. En outre, le ministère doit s’inscrire dans
une logique d’écosystème de services de sécurité en s’interfaçant avec les
enjeux de la transformation numérique des autres acteurs du continuum
de sécurité. Il doit prendre toute sa part à la promotion et la préservation
de nos intérêts publics et industriels dans le domaine.
La mise en œuvre de nombreuses propositions, notamment relatives aux
outils et moyens des forces de sécurité intérieure, soulève des questions
juridiques et éthiques qu’il est nécessaire de prendre en compte par des
garanties.

4.3. Se donner les moyens de la sécurité de demain
La politique de sécurité intérieure doit s’appuyer sur des moyens
matériels modernes et efficaces. Or les moyens budgétaires consacrés au
fonctionnement des services de sécurité se sont érodés, au détriment des
investissements dans les matériels, l’immobilier et les technologies.
Il est donc indispensable de repenser l’équilibre de la répartition budgétaire
et d’opter pour un plan ambitieux de modernisation des moyens matériels,
dont certaines mesures sont proposées dans le cadre du plan de relance en
cours de discussion avec les ministres de l’économie et de l’action et des
comptes publics.
Le Livre blanc propose de porter les crédits de la mission sécurités à 1 % du
PIB en 2030 pour répondre aux priorités du ministère :
–  Relever le défi technologique. Il concerne la modernisation des systèmes
et des applications (interopérabilité des fichiers, identité numérique), celle
des infrastructures et des systèmes d’information, les investissements
10

 Livre blanc de la sécurité intérieure

indispensables à réaliser en matière d’intelligence artificielle, ou la
poursuite du déploiement des moyens mobiles (NEO).
–  Rénover le parc immobilier pour mieux accueillir le public et offrir aux
personnels un environnement de travail satisfaisant. Remédier à la
vétusté des locaux de travail et d’habitation, renforcer la sécurité des
installations, assurer au public des conditions d’accueil correctes, et
donner au personnel des espaces de travail, de repos et de restauration
décents, sont autant de nécessités.
–  Renouveler et adapter les équipements, et d’abord les véhicules dont le
vieillissement est source de coûts d’entretien et de maintenance et peut
limiter l’action des forces.
–  
Les moyens aériens constituent une source de préoccupation, tant
pour les forces de sécurité intérieure que pour la sécurité civile. Outre le
recours aux nouvelles technologies, avec le développement des drones,
une attention particulière sera portée sur le renouvellement de la flotte
de la Sécurité civile, indispensable pour le risque de rupture capacitaire.
–  
La rénovation du dispositif d’alerte des populations, proposée par
ailleurs, devra trouver son financement dans le cadre de la programmation
budgétaire globale.
La recherche de contreparties contribuera à cet objectif. Le Livre blanc
permet d’identifier des sources d’économies liées à la réorganisation de
l’administration centrale de la police nationale. Des efforts seront aussi
demandés à la gendarmerie nationale et à la sécurité civile (mutualisations
des acquisitions, notamment les moyens aériens). La dimension européenne
des financements pour le renouvellement des avions de lutte contre les
feux de forêt peut être intégrée.

11

 SOMMAIRE

SYNTHÈSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.  De la nécessité de renouveler le pacte de protection
et de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.1.  Recréer les conditions de la confiance entre la population
et les forces de sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3
1.2.  Réaffirmer le sens de la mission des forces de sécurité intérieure . . . . 4
1.3. Promouvoir et valoriser l’exemplarité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2.  Assurer la cohérence de l’ensemble des acteurs du continuum
de la sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.  Mieux prendre en compte le continuum au sein du ministère de
l’Intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.  Conforter le rôle du maire et des polices municipales
dans la sécurité du quotidien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.  Confier des compétences nouvelles aux acteurs privés
de la sécurité sous réserve d’apporter des garanties de contrôle . . . . .
3.  Garantir l’efficacité de l’action des forces de sécurité intérieure . . . . . .
3.1.  Déployer une approche transversale, décloisonnée
et déconcentrée des missions de sécurité et adapter
les organisations en conséquence  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.  Redessiner la carte territoriale des forces de sécurité
en conjuguant territoires, proximité et efficacité . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.  Mener à bien la réforme profonde et nécessaire
de la gouvernance de la Police nationale  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5
5
6
6
6

6
7
7

4.  Les ressources humaines, matérielles et technologiques
nécessaires pour garantir la transformation du pacte de protection
et de sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
4.1. Promouvoir une nouvelle politique des ressources humaines  . . . . . . . . 7
4.2. Porter le ministère de l’Intérieur à la frontière technologique  . . . . . . . 9
4.3. Se donner les moyens de la sécurité de demain  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
LIVRET INTRODUCTIF
ÉVOLUTION DES ENJEUX SÉCURITAIRES : VERS DE NOUVEAUX DÉFIS
POUR LES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.  De l’insécurité du quotidien à la grande criminalité, la délinquance
se manifeste sous des formes multiples  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.1.  Enracinées ou en mutation, les différentes formes de la délinquance
modifient le rapport à la sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.1.1. Réduire la délinquance du quotidien reste une priorité  . . . . . . . . . . . 25
1.1.2.  Même d’intensité variable, l’insécurité concerne l’ensemble du
territoire national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
12

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.1.3.  Les violences contre les personnes sont marquées par une
évolution préoccupante  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.1.4. L
  ’émergence de nouvelles formes de radicalités et de mouvances
subversives violentes constitue un défi supplémentaire . . . . . . . . . . . 27
1.2.  Les enjeux de sécurité dépassent les frontières nationales . . . . . . . . . 28
1.2.1. Le risque terroriste s’inscrit dans la durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.2.2. L
  es formes de criminalité organisée se recomposent et se
complexifient  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.2.3. L
  es flux d’immigration irrégulière exercent une pression d’une
ampleur inédite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.2.4. L
  es risques cyber et les manifestations numériques de la
délinquance se sont généralisés  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.2.5. L
  es crises se succèdent à un rythme soutenu et deviennent plus
complexes  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.  L’exigence de sécurité exprimée par une société en mutation
devient plus forte mais aussi moins consensuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.1. L
  a population attend un pacte de protection et de sécurité
renouvelé  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.1.1. Les recompositions sociales et territoriales transforment
la société  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.1.2. Le rapport à l’information et aux institutions se transforme . . . . . . . 34
2.1.3. Les violences à l’égard des dépositaires de l’autorité augmentent . . 36
2.1.4. L
  a présence, l’accessibilité et la proximité de l’État sur tout le
territoire demeurent indispensables  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.2. L
  a protection des acteurs économiques devient un enjeu de
premier plan  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2.1. D
  e nouveaux risques émergent et touchent les acteurs
économiques et les organisations publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2.2. L’ensemble des acteurs économiques doit être mieux protégé . . . . 39
3.  Les acteurs concourant à la sécurité font face à ces défis . . . . . . . . . . . 41
3.1. L’État est le premier responsable de la sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.1.1. L
  e ministère de l’Intérieur est la clef de voûte de la fonction
régalienne de sécurité intérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.1.2. Le ministère de la Justice et l’autorité judiciaire sont des acteurs
de premier plan  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.1.3. L
  a réponse globale de sécurité implique la mobilisation d’autres
acteurs de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

13

 3.2. L’État n’est pas le seul acteur de la sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.2.1. Le maire joue un rôle de proximité essentiel  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.2.2.  Le secteur privé est un acteur émergent dans la mise en œuvre
des politiques de sécurité intérieure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
3.3.  La pluralité des intervenants et leurs interactions invitent à penser
le continuum de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
DEUXIÈME LIVRET
REFORMULER LE PACTE DE PROTECTION ET DE SÉCURITÉ
DES FRANÇAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1.  Renforcer la relation de confiance avec la population . . . . . . . . . . . . . . 54
1.1  Mieux faire connaître les forces de sécurité intérieure pour
réaffirmer leur légitimité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
1.1.1  Institutionnaliser des moments d’échanges avec la population,
dans sa diversité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
1.1.2 Valoriser la mission d’accueil, vitrine de l’institution  . . . . . . . . . . . . . . 57
1.1.3 S’adapter à l’évolution des usages et à l’émergence de la vie
numérique  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1.2.  Favoriser l’engagement citoyen aux côtés des forces de sécurité
intérieure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.2.1.  S’appuyer sur le service national universel pour renforcer
l’adhésion aux valeurs de la République  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.2.2.  Développer une culture du risque pour encourager la résilience
de la population . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.2.3.  Former davantage aux gestes de premier secours
et à l’assistance aux personnes vulnérables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1.2.4  S’ancrer dans la population grâce au volontariat et aux
réservistes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1.3  La communication et la diffusion d’informations fiables, vecteurs
stratégiques et opérationnels du lien entre la population et les
forces de sécurité intérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
1.3.1.  Consolider et développer les mesures statistiques de la
délinquance et de la victimation pour en faire des outils de
pilotage et de dialogue  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
1.3.2.  Adapter la communication des forces de sécurité intérieure au
nouvel environnement médiatique et numérique . . . . . . . . . . . . . . . 69
1.3.3.  Intégrer la communication comme une dimension à part
entière de la mission de sécurité intérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
1.3.4.  Renforcer la visibilité, la connaissance et l’utilisation
par les citoyens des services numériques de l’État  . . . . . . . . . . . . . . . 71
1.3.5.  Informer les citoyens pour leur permettre de devenir acteurs
de leur propre sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
1.3.6.  Développer une stratégie de communication du recrutement
dans une logique de « marque-employeur »  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
1.3.7.  Renforcer et améliorer l’alerte aux populations en période
de crise  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2. Réaffirmer le sens de la mission des forces de sécurité intérieure . . . . 76
2.1. Protéger les citoyens et assurer la sécurité au quotidien . . . . . . . . . . . . 77
14

 Livre blanc de la sécurité intérieure

2.1.1. C
  onsolider la police de sécurité du quotidien, gage d’une relation
de confiance durable entre la population et les forces de sécurité  . 77
2.1.2. L
  utter contre les violences aux personnes, une mission
au cœur de l’action des forces de sécurité intérieure . . . . . . . . . . . . . 84
2.1.3. C
  ombattre le trafic de stupéfiants, une démarche globale
et interministérielle profondément rénovée  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2.1.4. Poursuivre et accentuer la lutte contre l’insécurité routière  . . . . . . . 91
2.1.5. C
  ontribuer à la sécurité et à la résilience de la vie numérique
de la nation  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2.1.6. F
  avoriser une approche globale des phénomènes de délinquance :
les exemples du monde agricole et des mobilités . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2.2 G
  arantir l’État de droit et protéger les libertés publiques
et individuelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
2.2.1 Combattre fermement le terrorisme et la radicalisation . . . . . . . . . . 99
2.2.2. Garantir la liberté de manifester tout en assurant la sécurité
de tous et la protection des institutions  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
2.3. P
  rotéger contre une criminalité nourrie par le développement
des flux internationaux  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
2.3.1. P
  roposer une stratégie interministérielle de lutte contre la
délinquance économique et financière  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
2.3.2. Rehausser les capacités de lutte contre les atteintes à
l’environnement et à la santé publique  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
2.3.3. Protéger les frontières en luttant contre l’immigration irrégulière 115
2.4. Mieux répondre aux crises contemporaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
2.5. Alléger les missions périphériques des forces de sécurité
intérieure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
3.  Clarifier et consolider les pouvoirs de police du maire
et de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. L
  e maire, et les autres exécutifs locaux, pivots de la sécurité
au plus près des citoyens  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.1. C
  onsolider le pouvoir de police générale du maire et simplifier
les polices spéciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.2. Mieux répondre aux atteintes à la tranquillité publique  . . . . . . . . .
3.1.3. Etre plus ambitieux dans la prévention de la délinquance  . . . . . . .
3.1.4. Elargir les domaines d’intervention du maire pour garantir la
cohérence de son action  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. L
  a police municipale : vers une troisième force au service de la
tranquillité publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.1 Une force qui cherche sa place dans l’organisation de la sécurité  .
3.2.2. R
  épondre aux enjeux de coordination locale et de périmètres
géographiques  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.3. R
  evoir les conditions d’exercice pour rendre plus efficace
l’action des polices municipales  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

132
133
133
134
135
136
137
137
138
140

4.  Construire un partenariat avec la sécurité privée, une profession
en expansion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
4.1. G
  érer la croissance du champ d’action des entreprises de sécurité
privée et trouver les ressources pour développer leur activité  . . . . . 144

15

 4.1.1.  Un besoin de soutien de la puissance publique sur un marché
concurrentiel et à faible marge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.2. Renforcer le capital humain du secteur de la sécurité privée  . . . .
4.1.3.  Sous réserve de la fiabilisation du secteur et du renforcement du
capital humain, étendre les compétences et prérogatives de la
sécurité privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. Développer les services de sécurité des entreprises, fonction
interne de plus en plus indispensable pour faire face aux menaces .
4.2.1.  Mieux reconnaître et animer le réseau des directeurs de sécurité
des entreprises  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.2. Développer de nouveaux services internes de sécurité  . . . . . . . . .
4.2.3. Le cas particulier des entreprises de transport . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.  Prendre en compte la diversité de la sécurité privée au sein du
continuum  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145
148

150
155
155
155
156
159

TROISIÈME LIVRET
SE RÉORGANISER POUR ASSURER LE PACTE DE PROTECTION ET DE
SÉCURITÉ DES FRANÇAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
1.  Bâtir une organisation des forces de sécurité intérieure adaptée
aux enjeux et aux territoires  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.  Dessiner l’organisation territoriale des forces de sécurité
intérieure en conjuguant territoires, proximité et efficacité  . . . . . . .
1.1.1. Une organisation territoriale fondée sur un maillage dense  . . . . . . .
1.1.2.  Une organisation qui a déjà évolué sous l’effet conjugué des
mouvements démographiques et la nécessité de rationaliser
les implantations territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.3.  Définir une méthode claire et pertinente pour partager sur le
territoire les compétences de la police et de la gendarmerie . . . . .
1.1.4.  Sur ces principes, dessiner une carte rénovée de la répartition
territoriale  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.  Mener à bien une réforme ambitieuse et profonde
de la gouvernance de la police nationale  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1. Constat : un besoin de réforme et d’unité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.2. Les deux hypothèses de transformation de la police nationale . . .
1.2.3. L’autorité préfectorale : incarnation territoriale de la sécurité  . . .
1.2.4. Conduire le changement et accompagner la transformation . . . . .
1.3.  Mettre en œuvre des instruments adaptés pour répondre
à la montée en puissance de thématiques spécialisées  . . . . . . . . . .
1.3.1.  Les offices centraux et les services à compétence nationale,
instruments souples et adaptés pour coordonner une politique
thématique de sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.2.  Les courses et jeux, illustration de la pertinence d’une structure
construite sur une centralisation de l’information et une
spécialisation technique  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.3.  Cybersécurité, organiser une réponse globale et coordonnée
face à une menace croissante  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.4. P olice technique et scientifique, évoluer pour une organisation
efficiente et cohérente  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16

162
163
163

164
165
167
168
168
170
176
179
180

181

182
183
185

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.4. C
  onsolider l’intervention spécialisée par une organisation
cohérente sur l’ensemble du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
1.5. R
  enforcer le traitement transversal des questions européennes
et internationales de sécurité intérieure au sein d’une direction
dédiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
2.  Coordonner le pacte de sécurité, une mission-clef
pour le ministère de l’Intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. M
  ieux ancrer le développement du continuum de sécurité dans
l’organisation du ministère  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.1. U
  ne gestion du continuum et des partenariats dispersée
et peu lisible dans l’organisation actuelle  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.2. Confier le pilotage du continuum à une structure dédiée . . . . . . . .
2.2. Consolider le contrôle des acteurs du continuum  . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. C
  onfier le contrôle des polices municipales aux inspections
du ministère de l’Intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.2. Réguler le secteur de la sécurité privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. S
  ’appuyer sur un CNAPS rénové pour accompagner
le développement de la sécurité privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.4. Animer localement le continuum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

190
190
190
191
192
192
193
194
197

QUATRIÈME LIVRET
PORTER LE MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR À LA FRONTIÈRE
TECHNOLOGIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
1.  Renforcer la contribution du ministère de l’Intérieur
à la protection de la vie numérique et technologique de la Nation 202
1.1.  Sécuriser les identités numériques  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  202
1.1.1. Achever la sécurisation électronique des titres régaliens  . . . . . . . .  202
1.1.2. S
  usciter et promouvoir un écosystème d’identités numériques
robustes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  203
1.1.3. Mettre l’usage des identités numériques à la portée de tous
par des solutions fédérées simples et accessibles . . . . . . . . . . . . . . . . 207
1.2.  Renforcer les capacités ministérielles et contribuer à l’élévation
du niveau général de cybersécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
1.2.1. Le ministère de l’Intérieur, acteur de la cybersécurité . . . . . . . . . . . 207
1.2.2. R
  enforcer quantitativement et qualitativement les capacités
humaines du ministère de l’Intérieur  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  209
1.2.3. R
  enforcer les capacités techniques du ministère de l’Intérieur
face aux cybermenaces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.2.4. Renforcer les capacités de gestion des crises  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.2.5. Disposer d’une vision juste et fiable de la cybercriminalité  . . . . . . 211
1.2.6. S
  ’engager sur les territoires en construisant et animant une
communauté cyber territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.  Simplifier la vie des citoyens et l’exercice des missions des agents
publics grâce aux technologies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
2.1. É
  largir les canaux et les plages d’accès des citoyens aux services
publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

17

 2.1.1.  Mobiliser tous les canaux numériques pour enrichir l’offre
des moyens de contact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
2.1.2. Développer l’interactivité numérique dans la communication
à des fins de prévention, d’information ou d’action
opérationnelle  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
2.1.3. Le perfectionnement de l’alerte et de l’information
aux populations par les canaux numériques . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  222
22.  Mettre à l’état de l’art technologique le poste
de travail de l’agent  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2.1. Adopter la mobilité applicative pour simplifier l’accès
à l’information professionnelle de manière sécurisée  . . . . . . . . . . . 224
2.2.2. Développer plus rapidement la dimension spatiale  . . . . . . . . . . .  228
2.2.3.  Moderniser la gestion de crise et l’activité opérationnelle
par un accès plus direct et plus partagé à la donnée utile . . . . . . . 232
3.  Mettre à l’état de l’art de manière synchronisée les grandes
infrastructures technologiques de la sécurité intérieure . . . . . . . . . .  235
3.1.  Accélérer la transformation numérique du ministère
de l’Intérieur  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  236
3.1.1. Vers un modèle de développement numérique à l’état de l’art  . .  236
3.1.2.  Moderniser les réseaux fixes et mobiles à l’ère de la 4G
et de la 5G . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
3.1.3.  Développer les centres d’hébergement des données,
l’informatique en nuage et les systèmes distribués . . . . . . . . . . . . . . 240
3.2.  Construire une politique des données et mobiliser
les technologies d’intelligence artificielle  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
3.2.1. Mieux gérer le capital de données dans le respect
de la vie privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
3.2.2.  Apprendre à produire davantage de connaissance
et à éclairer davantage l’action par la réutilisation
des données . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
3.2.3.  Adopter des interfaces hommes machines plus adaptées
pour les métiers en projection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  250
4.  Mobiliser les technologies biométriques dans le respect
des valeurs et des normes de l’État de droit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  252
4.1.  Bien définir les biométries pour nourrir un débat public
de qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  252
4.2.  Adopter une approche criminalistique multi-biométrique . . . . . .  254
4.3.  Moderniser l’usage des biométries « historiques » . . . . . . . . . . . . . .  256
4.4.  Consolider l’usage criminalistique de la reconnaissance
du visage  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  258
4.5.  Construire les fondations d’un usage opérationnel
de la biométrie vocale en criminalistique et en surveillance  . . . . .  260
4.6.  Améliorer le traitement d’une biométrie complémentaire :
l’odorologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
4.7.  Expérimenter la reconnaissance du visage dans l’espace public  . .  263
4.8.  Le volet éthique de la recherche et du développement
de l’usage opérationnel des biométries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

18

 Livre blanc de la sécurité intérieure

5.  Renforcer la capacité d’innovation technologique du ministère
de l’Intérieur  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  266
5.1.  Développer une recherche et innovation ouverte  . . . . . . . . . . . . . .  266
5.1.1. L
  a recherche et innovation, un enjeu clef
au ministère de l’Intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  266
5.1.2. D
  évelopper une politique de recherche et innovation
pleinement partenariale  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  267
5.2.  Disposer de filières technologiques plus solides et former
l’ensemble des agents du ministère  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
5.2.1. Les compétences technologiques au sein des métiers
de la sécurité intérieure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
5.2.2. È
  largir l’exploitation du numérique pour la formation
des forces de sécurité intérieure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
CINQUIÈME LIVRET
ENGAGER UNE MUTATION PROFONDE ET INNOVANTE
DES RESSOURCES ET DES MOYENS DU MINISTÈRE  . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1.  Construire une nouvelle politique des ressources humaines  . . . . . . . 279
1.1.  Moderniser le recrutement et la formation initiale . . . . . . . . . . . . . .  280
1.1.1. A
  dapter les processus de recrutement aux missions de demain . .  280
1.1.2. P
  romouvoir des écoles d’excellence pour une formation initiale
modernisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
1.2.  Remédier aux déséquilibres géographiques dans la répartition
des effectifs et favoriser l’attractivité territoriale  . . . . . . . . . . . . . . .  286
1.3.  Construire les carrières par le développement
des compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  289
1.3.1. D
  éfinir des parcours professionnels garantissant la montée
en compétences pour l’ensemble des agents . . . . . . . . . . . . . . . . . .  290
1.3.2. C
  onsolider les outils de cette nouvelle politique de gestion
des ressources humaines   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  293
1.3.3. Placer la formation continue au cœur de la carrière  . . . . . . . . . . .  294
1.4.  Affirmer l’exigence managériale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  298
1.4.1. Consolider la chaîne managériale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  298
1.4.2. Rénover l’évaluation professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  300
1.5. P
  romouvoir l’exemplarité et l’adhésion aux valeurs communes
de la sécurité  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  302
1.6. R
  enforcer la résilience des personnels et leur protection,
en s’appuyant sur une politique d’accompagnement social
de proximité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  306
1.7. A
  dapter l’organisation à cette nouvelle politique de gestion
des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  309
1.7.1. Simplifier la gestion des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . .  309
1.7.2. U
  nifier la fonction RH dans l’organisation de l’administration
centrale de la police nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
1.7.3. R
  ationnaliser l’organisation du recrutement et de la formation
de la gendarmerie nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
1.7.4. R
  enforcer résolument la déconcentration de la gestion
des ressources humaines  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
19

 2. Se donner les moyens de la sécurité de demain  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
2.1. F ixer un objectif pluriannuel pour la mission « sécurités » :
atteindre 1 % du PIB en 2030  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
2.2.  Franchir le mur technologique pour protéger et accompagner
une société connectée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
2.2.1. Transformer les systèmes et applications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
2.2.2. Rénover les infrastructures et systèmes d’information . . . . . . . . . . 317
2.2.3. Investir dans l’intelligence artificielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
2.2.4. Développer la lutte contre les cyber-menaces . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
2.2.5. Évoluer vers une mobilité accrue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
2.2.6.  Mobiliser les capacités de brouillage et de communication
et financer la recherche  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
2.3.  Investir dans l’immobilier pour mieux accueillir le public
et donner aux agents un environnement de travail satisfaisant . . . . 318
2.3.1.  Rénover le parc immobilier, condition indispensable
de la qualité de l’accueil et des conditions de travail . . . . . . . . . . . . 319
2.3.2. Favoriser les financements innovants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  320
2.3.3. Se montrer ambitieux sur les normes environnementales  . . . . . . . 321
2.4.  Adapter les équipements pour assurer au quotidien la sécurité
des Français  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  322
2.4.1. Rénover le parc automobile  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  322
2.4.2. Rationaliser et trouver des alternatives à l’achat des véhicules . . . 323
2.4.3 Répondre à l’enjeu environnemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
2.4.4. Sanctuariser les équipements d’intervention et de protection . . . 325
2.4.5. Conforter les moyens spécialisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  326
2.5.  Garantir le financement des mesures d’accompagnement
et de cohésion des policiers et des gendarmes
dans leur vie professionnelle  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
2.5.1.  Financer les mesures d’amélioration de l’accès au logement  . . . .  328
2.5.2. Favoriser le bien-être des personnels au travail . . . . . . . . . . . . . . . . 329
2.5.3.  Conforter les vecteurs d’un lien consolidé entre
la population et les forces de sécurité intérieure  . . . . . . . . . . . . . .  330

20

 Livre blanc de la sécurité intérieure

 

21

 

Livre blanc de la sécurité intérieure

LIVRET INTRODUCTIF :
ÉVOLUTION DES ENJEUX
SÉCURITAIRES : VERS DE
NOUVEAUX DÉFIS POUR LES
ACTEURS DE LA SÉCURITÉ

23

 1.  De l’insécurité du quotidien à la grande criminalité, la délinquance se
manifeste sous des formes multiples
Avant toute réflexion du ministère de l’Intérieur sur ses missions et moyens,
il est nécessaire de le mettre en regard avec les évolutions qui affectent son
action, son fonctionnement et la manière dont la société le perçoit .
L’état de ces évolutions, notamment celles porteuses de risques pour
la société française, qui conditionnent l’action présente et future du
ministère de l’Intérieur, n’a pas l’ambition de proposer un tableau exhaustif.
Il vise davantage à identifier les principaux facteurs de tensions et points
de vigilance d’un ministère en interaction directe avec les changements
dans les modes de vies, les équilibres socio-économiques et les enjeux
sécuritaires.
Ministère de la citoyenneté, de la sécurité et de l’administration du territoire,
le ministère de l’Intérieur ne peut en effet se projeter dans l’avenir et
envisager de revoir ses modes d’action sans comprendre l’environnement
dans lequel il évolue.
En premier lieu, viennent les menaces à la cohésion nationale, dont le grand
débat conduit en 2019 a pu se faire l’écho. Le pacte social et républicain,
dont le ministère de l’Intérieur est l’un des principaux garants, est exposé
à des risques de fractures de multiples natures. Elles sont notamment
territoriales, du fait des dynamiques diverses connues par les territoires
(urbain/rural, centre/périphérie, métropolisation). La société française
est en outre marquée par un creusement des écarts socio-économiques
entre catégories de la population. L’accès différencié aux services publics
peut créer des fractures et inégalités civiques entre citoyens. Des lignes de
fracture culturelles apparaissent au travers d’un risque de séparatisme au
sein de la société française et de dépassement de la logique nationale.
À ces dynamiques internes, souvent endogènes, s’ajoutent des mouvements
hors des frontières qui affectent la structuration de la société française,
les référentiels collectifs et les actions à conduire : flux informationnels,
migratoires, influences culturelles, effets de comparaison.
Au-delà des risques portant sur la cohésion nationale, les défis du progrès
technologique bouleversent ce cadre d’action. Dans la société qui se
numérise toujours davantage, le ministère de l’Intérieur doit être capable
de suivre le rythme des innovations, parfois de rupture, en s’appropriant les
capacités offertes tout en anticipant et maîtrisant les mésusages possibles.
Ce faisant, il doit aussi tenir compte des risques de fracture numérique
et d’appropriation différenciée de la société numérique par les citoyens.
Dans l’ensemble, comme gardien des libertés publiques, le ministère de
l’Intérieur doit donner une enveloppe précise au droit des technologies
dans l’exercice de la citoyenneté et l’offre de sécurité.
Autre enjeu majeur, l’urgence écologique devient un dénominateur commun
rassemblant le pays dans une volonté de préserver l’environnement et de
bénéficier d’un cadre de vie plus respectueux de la biodiversité. Cette
urgence suscite également des oppositions, parfois radicales, autour
de projets d’aménagement ou de normes d’exploitation, qui mettent à
l’épreuve le contrat social et l’autorité publique.
Dans ce contexte dynamique, comment les menaces et les phénomènes
délinquants évoluent-ils ? Quel impact génèrent-ils sur le sentiment de
sécurité ? Que suscitent-ils comme attentes populaires ?

24

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.1.  Enracinées ou en mutation, les différentes formes de la délinquance
modifient le rapport à la sécurité
Si les menaces ne sont pas toujours fondamentalement nouvelles, ce sont
leurs vecteurs (mobilité accrue des biens et des personnes, itinérance des
délinquants, nouvelles technologies), leur temporalité, leur spatialisation
(sur tout le territoire physique et numérique), leur capacité de propagation
et donc leurs effets et leur perception (insécurité, sentiment d’abandon ou
de relégation) qui le sont. Par ailleurs, de profondes mutations de la société
(démographiques, géographiques, rapport à l’autorité, « judiciarisation »,
numérisation) caractérisent le champ dans lequel s’inscrit l’action des
forces de sécurité intérieure.
1.1.1. Réduire la délinquance du quotidien reste une priorité
L’insécurité du quotidien s’exprime notamment par la commission
d’incivilités qui perturbent la vie ordinaire de la population. Ces
manquements aux règles du comportement de la vie en société et au
partage de l’espace public prennent des formes diverses : nuisances
sonores, occupations de la voie publique, conflits de voisinage, dépôts
d’ordures sauvages, épaves de voitures sur la voie publique, dégradations,
etc. La délinquance figurait au 6e rang des priorités des Français en 2019(2).
Ces agissements sont hétérogènes et recouvrent des actes de délinquance
de faible intensité ainsi que des comportements ne relevant pas
nécessairement du champ pénal. Par leur caractère diffus, ils sont difficiles
à appréhender et à sanctionner. Les incivilités constituent en effet une zone
grise entre la police administrative et la police judiciaire (les spécialistes
parlent du niveau infra pénal) qui affectent fortement la qualité de vie
collective.
Les incivilités présentent la difficulté de constituer des actes pouvant être
perçus comme mineurs, dont l’impact auprès de ceux qui les subissent peut
être majeur. L’écart entre réalité et perception est un enjeu pour la réponse
institutionnelle qui risque d’être accueillie par les plaignants comme
insuffisante ou inadaptée. Quand elles sont répétées, ou encore commises
en réunion, les incivilités peuvent ouvrir la voie de la délinquance. Il en
ressort également un sentiment d’impunité chez leurs auteurs, qui vient
renforcer le sentiment d’abandon de ceux qui les subissent.
La concertation organisée sur l’ensemble du territoire national dans le cadre
des assises territoriales a souligné les fortes attentes de la population et des
élus dans ce domaine. Ceux-ci réclament une meilleure prise en compte
des incivilités par tous les acteurs de la sécurité et une réponse ferme
permettant de mettre un terme à des faits, certes de faible gravité, mais
qui constituent la forme la plus visible de l’insécurité et de la perturbation
du vivre ensemble. Ici aussi, l’action partenariale et complémentaire de
l’ensemble des acteurs du continuum de sécurité s’impose.
D’autres formes de délinquance du quotidien s’expriment, en particulier
celles liées aux trafics de produits stupéfiants. Autrefois réservé aux
réseaux de criminels expérimentés, celui-ci irrigue désormais la criminalité
et la délinquance locales, marquées par le deal de proximité qui alimente
l’économie souterraine, déstabilisant certains quartiers de métropole et
d’Outre-mer.
2 

Enquête « Cadre de vie et sécurité » (CVS)

25

 Se développe ainsi une économie parallèle qui repose sur des organisations
de type mafieux. C’est pourquoi la lutte contre les trafics de stupéfiants,
qui constituent à la fois un problème de santé publique et une sérieuse
question d’insécurité, est considérée comme la mère des batailles dans ces
quartiers.
1.1.2.  Même d'intensité variable, l'insécurité concerne l'ensemble du territoire
national
La mobilité croissante de la population et des activités économiques a
conduit à gommer les frontières entre les espaces urbains, périurbains,
ruraux, nationaux et internationaux. De plus, le développement de certaines
formes de délinquance itinérante contribue également à relativiser la notion
de frontières entre territoires en matière d’insécurité et constitue un défi
pour des administrations organisées sur des modèles géographiques ou
fonctionnels qui ne sont pas toujours adaptés à ces formes de délinquance.
Les transports en commun sont le lieu d’incivilités et d’une délinquance qui
alimentent la perception d’une insécurité dans des lieux très fréquentés
par la population. Ils peuvent être des cibles privilégiées dans un contexte
de menace terroriste. Si diverses entités sont déjà en charge d’assurer la
sécurité de ces espaces (services internes des sociétés de transport, police
et gendarmerie), les concertations du Livre blanc de la sécurité intérieure
ont mis en évidence la nécessité d’une plus grande coordination des acteurs
dans ce domaine.
Par ailleurs, dans les quartiers dégradés, malgré les efforts considérables
entrepris depuis de nombreuses années, l’insécurité persiste avec un risque
plus élevé pour leurs habitants d’être confrontés à la délinquance et à
la violence. Lancé à partir de 2018, le dispositif de la police de sécurité
du quotidien (PSQ) et notamment la concentration des moyens sur les
quartiers de reconquête républicaine (QRR) donnent des premiers résultats
encourageants et plaident pour le maintien dans la durée de ce dispositif.
Enfin, les territoires ultramarins concentrent de nombreuses difficultés
(montée de l’insécurité, banalisation de la violence, criminalité organisée,
migrations illégales, risques naturels, chômage, pauvreté) qui imposent des
réponses adaptées(3).
1.1.3.  Les violences contre les personnes sont marquées par une évolution
préoccupante
Les sociétés contemporaines sont toutes traversées par des ruptures,
des radicalisations qui s’illustrent de diverses manières : de la plus
extrême à travers le terrorisme, en passant par les violences physiques et
psychologiques, ou encore les incivilités.
Si les atteintes aux biens sont structurellement en recul, les violences
aux personnes connaissent une hausse continue et préoccupante. Ainsi,
les atteintes volontaires à l’intégrité physique (AVIP) sont en croissance

3 
A cet égard, le Livre bleu des Outre-mer de 2018 présente les ambitions issues d’un
travail interministériel et des Assises des Outre-mer, notamment sur le sujet de la prévention
des risques naturels majeurs auxquels les territoires ultramarins sont particulièrement
exposés et sur celui de la sécurité. Le Livre blanc de la sécurité intérieure s’inscrit en pleine
complémentarité avec ses conclusions.

26

 Livre blanc de la sécurité intérieure

constante. Depuis dix ans, elles ont augmenté de près de 38 %, passant de
482 189 faits constatés en 2009 à 666 888 en 2019 (dont +23 % en 5 ans).
Elles s’exercent en particulier contre les personnes vulnérables, ainsi que
le montre la progression des violences constatées dans la sphère familiale,
telles les violences sexuelles et sexistes. La création d’une plateforme de
signalement des violences sexuelles et sexistes ainsi que l’ensemble des
mesures prises dans le cadre du Grenelle des violences faites aux femmes
constituent des axes de progrès qu’il faut souligner. Elles portent notamment
sur une mobilisation coordonnée des partenaires qui devrait rendre l’action
publique plus efficace pour l’accompagnement des victimes comme pour
la poursuite des auteurs.
Les citoyens réunis à l’Hôtel de Beauvau en janvier 2020 partageaient leur
point de vue « d’une perte des valeurs élémentaires de la vie sociale. Les
notions de civisme et de respect sont trop peu présentes et valorisées dans
notre société »(4). Ils définissaient trois degrés d’incivilités : celles dégradant
le rapport à l’autre, celles portant atteinte aux règles communes, celles
générant de la délinquance.
1.1.4. L'émergence de nouvelles formes de radicalités et de mouvances
subversives violentes constitue un défi supplémentaire
Concomitamment à la menace djihadiste, le pays est confronté à une
montée en puissance de tensions sociétales. Les modes de contestation
habituels – manifestations traditionnelles, initiatives syndicales – côtoient
désormais des modes d’actions moins structurés, générateurs de violences.
Les mouvements contestataires se sont ainsi développés, qui se manifestent
suivant des intensités différentes : lors de manifestations (mise en place
du cortège de tête en amont des cortèges syndicaux) par l’instauration
de zones de résistance (« Zones A Défendre » (ZAD)) ou encore par le
mouvement des « Gilets Jaunes ».
Se nourrissant de ce climat subversif les mouvances radicales se sont
confortées et les méthodes de l’ultra-droite et de l’ultra-gauche
traditionnelles sont désormais reprises par des groupuscules sans étiquette
politique. S’affranchissant des principes représentatifs traditionnels et
considérant comme légitime le recours à la violence, ces groupuscules ultra
sont susceptibles de porter atteinte aux valeurs et principes fondamentaux
de la République ainsi qu’à nos institutions, notamment par des actions
violentes, voire terroristes.
Concernant l’ultra-droite, la majorité des groupuscules créés en réaction
aux attentats islamistes de 2015 ont périclité, laissant le champ libre à
l’essor de mouvements néo-patriotes et néo-populistes virulents, fondés sur
Internet et agrégeant des individus aux profils atypiques et potentiellement
violents. Ces nouveaux groupuscules radicaux, imprégnés d’une rhétorique
anti-musulmane et anti-institutionnelle, se développent, à l’instar des
structures survivalistes qui tendent à regrouper davantage d’adeptes ou
de la mouvance néonazie qui tente de se renouveler. Parallèlement, un
suprématisme blanc d’influence américaine prospère désormais sur le
territoire national sous des formes de plus en plus décomplexées. Ainsi, la
détection d’acteurs isolés ou de cellules clandestines, notamment par un
4 
En 2019, 74% des français ont le sentiment que « le savoir-vivre et la politesse » ne sont
« pas du tout » ou « plutôt pas » valorisés au sein de la société – Institut IPSOS pour France
mutualiste (2019).

27

 suivi de leur activité virtuelle sur Internet et sur les réseaux sociaux, mais
aussi le contrôle de l’armement qu’ils détiennent légalement, ou encore
l’entrisme de la mouvance auprès des membres des services régaliens,
représentent des enjeux majeurs dans la lutte contre l’ultra droite afin de
prévenir tout passage à l’acte violent.
L’ultra-gauche, quant à elle, a confirmé sa capacité à exacerber les violences
lors des récents mouvements sociaux ou, dernièrement, les manifestations
des gilets jaunes. Cherchant à déstabiliser le « système », multipliant les
actions de sabotage et de dégradations à l’encontre des symboles de l’État
et de la société capitaliste, la mouvance tente ainsi d’infiltrer les mouvances
environnementalistes, animalistes, et plus largement, l’ensemble de la
nébuleuse contestataire. Alors qu’elle peine à agir seule et ne dispose pas
d’une force de frappe suffisante hors des mouvements de contestation
préexistants, sa doxa insurrectionnelle continue de séduire, fournissant
aux manifestants actifs, parfois violents, un savoir-faire maîtrisé et un socle
intellectuel et historique bienvenu. En outre, l’internationalisation des
luttes comme des réseaux d’activistes d’ultra-gauche renforce la menace
en raison du risque d’importation de savoir-faire, acquis notamment lors
de formations militaires ou de participation aux combats aux côtés des
milices kurdes déployées dans le nord de la Syrie. Dans cette perspective,
si les membres les plus radicaux de l’ultra-gauche n’ont pas encore franchi,
sur le territoire national, la ligne qui les sépare encore du terrorisme, le
courant reste porteur d’une menace réelle.
1.2.  Les enjeux de sécurité dépassent les frontières nationales
1.2.1. Le risque terroriste s’inscrit dans la durée
La lutte contre le terrorisme et la radicalisation constitue un axe majeur
de l’action des forces de sécurité intérieure alors que la France demeure
une cible prioritaire pour les organisations djihadistes, en particulier
al-Qaïda et l’État islamique. La persistance de la menace terroriste à un niveau
élevé, son caractère protéiforme et endogène, ainsi que l’importance du
phénomène de radicalisation ont rendu nécessaire, ces dernières années,
des adaptations profondes du ministère de l’Intérieur.
Le risque terroriste d’origine sunnite demeure la principale menace
terroriste à laquelle est confronté notre pays. Depuis janvier 2015, la
France a subi près d’une vingtaine d’attaques terroristes, qui ont causé la
mort de près de 260 personnes et plusieurs centaines de blessés. Entre
2018 et 2020, plus d’une dizaine d’attaques, pour la majorité inspirées par
l’État Islamique, ont abouti sur le territoire national, provoquant la mort
d’une vingtaine de personnes. Deux attentats ont échoué et 12 ont été
déjoués. Le risque terroriste figure au premier rang des préoccupations de
la population selon l’enquête CVS de 2019.
La menace terroriste islamiste endogène reste dominante. Elle se traduit
par le passage à l’acte de sympathisants de la cause djihadiste, parmi
lesquels des individus frustrés, après un projet de départ entravé vers la
zone syro-irakienne, des terroristes inspirés par l’État islamique sans pour
autant avoir montré de velléités djihadistes avant leur passage à l’acte, et
des acteurs isolés qui nourrissent le caractère imprévisible de la menace.
D’autres vecteurs de la menace djihadiste ont par ailleurs été identifiés :
les individus présentant des fragilités psychologiques ou psychiatriques, les
28

 Livre blanc de la sécurité intérieure

individus de retour de zone, illustrant la persistance de la menace exogène
importée, ou encore, en milieu carcéral, l’interaction entre détenus
terroristes islamistes (TIS) et détenus de droit commun radicalisés dont
l’élargissement renforce la menace endogène. Pour rappel, plus de 500
détenus TIS sont actuellement recensés, auxquels s’ajoutent un peu plus
de 700 détenus de droit commun susceptibles de radicalisation.
Enfin, les terroristes privilégient le plus souvent des modes opératoires
simples qui visent deux sortes de cibles : les cibles vulnérables (telles
que les populations civiles dans l’espace public quotidien) et les cibles
symboliques (par exemple les forces de sécurité, visées par douze attaques
sur le territoire national depuis 2017). En outre, plusieurs projets ont révélé
un intérêt accru pour l’usage d’engins explosifs improvisés, laissant redouter
des actions plus ambitieuses.
Malgré le tarissement des filières syro-irakiennes induit par la défaite militaire
de l’État islamique, l’efficacité des mesures d’entrave et la coopération
renforcée avec les autorités étrangères partenaires, et si les retours des
ressortissants ou résidents français encore sur zone restent encore limités,
le phénomène des revenants (« returnees ») demeure par ailleurs un enjeu
majeur en termes de sécurité intérieure.
En outre, l’État islamique peut toujours s’appuyer sur ses provinces
extérieures, ses réseaux et ses partisans à travers le monde pour diffuser la
menace dans l’attente d’une éventuelle reconstitution de sa capacité de
projection, pour l’heure réduite par son retour à la clandestinité au Levant.
Enfin, al-Qaïda, en concurrence avec l’État islamique pour le leadership du
djihad global, reste partie intégrante de la scène djihadiste internationale
et demeure, au niveau régional notamment, une source de menace en
raison de l’implication militaire de la France au Sahel.
1.2.2.   es formes de criminalité organisée se recomposent et se complexifient
Le développement d’une criminalité économique et financière rémunératrice et de plus en plus tournée vers l’international se confronte à une
attente forte de l’opinion pour une réponse de l’autorité publique. Très
flexibles, les organisations criminelles ont investi tous les champs de la
délinquance et agissent à l’échelle des Etats en faisant un usage très maîtrisé
des nouvelles technologies. La réponse implique de mieux coordonner les
moyens de lutte contre le blanchiment ou la fraude fiscale avec la saisie des
avoirs criminels.
Le trafic de produits stupéfiants reste le premier champ d’intervention
de la criminalité organisée. Visible dans la vie quotidienne des quartiers, il
s’appuie sur des organisations internationales très structurées, qui utilisent
des méthodes sophistiquées et sans cesse renouvelées. La prédominance
du trafic de stupéfiants est à souligner, devant la traite des êtres humains,
le trafic de véhicules volés, le blanchiment, les vols par effraction et la
cybercriminalité.
À l’origine d’une délinquance connexe importante (règlements de comptes,
corruption, extorsions, blanchiment, trafic d’armes et de véhicules volés),
le trafic de stupéfiants est le premier marché criminel au niveau mondial et
constitue une menace majeure en termes de sécurité intérieure.
Ces champs infractionnels sont investis par des organisations criminelles
de taille et de puissance variables qui sont présentes sur l’ensemble du
29

 territoire national. Le banditisme des cités, qui contrôle majoritairement
le trafic de stupéfiants, représente aujourd’hui la principale menace. Le
banditisme traditionnel est en perte de vitesse mais reste présent dans
certaines régions françaises. Les groupes criminels sont moins visibles mais
très présents dans l’immigration clandestine, la prostitution, les fraudes
et le blanchiment. Enfin, les organisations criminelles internationales sont
très investies dans la délinquance d’appropriation à caractère sériel (vols à
l’étalage, cambriolages), le trafic de stupéfiants ou encore le proxénétisme.
En outre, la criminalité investit des domaines nouveaux comme l’environnement et la santé publique (mafias vertes, fraudes à la taxe carbone,
orpaillage illégal en Guyane, trafics de faux médicaments, trafics de
masques de protection).
La lutte contre ces phénomènes et les groupes organisés impose de
renforcer les capacités d’analyse criminelle, de renseignement et de
partage d’information interservices. Ces phénomènes sont complexes par
nature, les policiers et les gendarmes devront donc être mieux formés,
devront travailler davantage de façon coordonnée, interministérielle et
internationale et devront être dotés d’outils numériques adaptés.

1.2.3.  Les flux d'immigration irrégulière exercent une pression d’une ampleur
inédite
La question migratoire est l’un des grands marqueurs du contexte
géopolitique et des risques climatiques ou sanitaires. Au-delà des formes
classiques de migration (sociale, économique, politique), s’ajoute la
perspective de réfugiés climatiques déplacés par les effets du réchauffement
de la planète (submersions, sécheresses, désertifications). Ces phénomènes
imposent une action coordonnée dans le cadre européen et international,
permettant d’assurer l’équilibre entre sécurisation des frontières et capacité
d’accueil des réfugiés.
Sur le plan social, les débats publics sur l’immigration révèlent l’acuité des
enjeux d’intégration et d’acceptation par la population française, au regard
notamment de possibles phénomènes de communautarisation.
La crise migratoire prend des formes particulièrement aiguës en Outre-mer,
notamment à Mayotte et en Guyane qui constituent des défis quotidiens
pour ces départements.
La première réponse à apporter relève d’abord de la sécurisation des
frontières dans un cadre non seulement national mais également européen
comme en témoignent la montée en puissance de l’agence Frontex et les
réflexions sur l’évolution de la convention Schengen.
C’est également dans ce cadre européen et international, appelé 
« continuum sécurité intérieure - sécurité extérieure », que l’action du
ministère de l’Intérieur devra s’inscrire pour lutter contre les réseaux et les
filières d’immigration clandestine.
1.2.4.  Les risques cyber et les manifestations numériques de la délinquance
se sont généralisés
La digitalisation d’une grande partie de la société engendre de
nombreuses vulnérabilités pour tous les publics (particuliers, entreprises et
30

 Livre blanc de la sécurité intérieure

administrations soumis aux cyberattaques d’ampleur variable) exposés à des
modes opératoires variés et mouvants (malveillances, vols et usurpations
de données ou d’identité, fraudes, criminalité organisée, entreprises de
déstabilisation et de désinformation, apologie du terrorisme).
L’État lui-même, dans l’exercice de sa mission régalienne de sécurité,
peut être ciblé et frappé par des attaques informatiques. Dès lors, il doit
conforter son dispositif de cyberdéfense et y consacrer à l’avenir des
moyens plus importants. En corollaire, le ministère de l’Intérieur doit quant
à lui consacrer une part plus importante de ses moyens, qui devront être
rationalisés et mutualisés, à la lutte contre la cybercriminalité.
Cela nécessite avant tout que la mesure de la cybercriminalité soit
améliorée. Malgré des progrès significatifs, elle constitue encore une
voie d’amélioration pour le ministère de l’Intérieur. En effet, l’absence de
nomenclature adéquate pour les dépôts de plainte ou de signalement est un
véritable frein à la connaissance fine et précise des faits de cybercriminalité.
Le déploiement de nouveaux téléservices dans ce domaine (Perceval pour
les fraudes à la carte bancaire, Thésée pour les escroqueries sur Internet)
contribuera à mieux connaître ces infractions et à améliorer la réponse
policière et judiciaire.
Les acteurs privés auront également un rôle à jouer en tant que cibles
des cyberattaques et membres de l’écosystème numérique. La sécurité
numérique de la Nation passe en effet par la mise en œuvre d’une sécurité
cyber par tous les acteurs. Celle-ci doit permettre une protection individuelle
des entités cibles de potentielles attaques et une sécurité collective dans
un espace numérique d’acteurs interconnectés. En outre, le secteur privé
est fournisseur de solutions de protection des systèmes d’information
au bénéfice de la population et des entreprises, des administrations. Ils
développent également des outils numériques pour les forces de sécurité
intérieure. Ils doivent également se protéger des menaces numériques afin
de préserver leur intégrité industrielle.
La dimension internationale de la cybercriminalité implique aussi
d’harmoniser les législations nationales et d’encourager la coopération
entre les Etats. A l’échelle européenne, la législation se construit
progressivement. Après le règlement général sur la protection des données
(RGPD) et la directive Network and Information Security (NIS), plusieurs
propositions de règlement concernent ces domaines, notamment celui de
l’accès transfrontalier à la preuve électronique pour les autorités pénales
qui constitue une piste d’avenir. En outre, la coopération technique
et opérationnelle se renforce, en particulier avec les pays sources de
cybercriminalité, mais aussi au sein des instances comme le centre
européen de lutte contre la cybercriminalité (EC3) d’Europol, d’Eurojust ou
d’Interpol (IGCI).
1.2.5.  
Les crises se succèdent à un rythme soutenu et deviennent plus
complexes
Les dernières années montrent que la gestion de crise connaît une évolution
vers davantage de complexité avec la nécessité, de plus en plus fréquente,
de devoir assurer la prise en compte simultanée de plusieurs événements
majeurs pour la sécurité.
Cette tendance impose que la société française s’y prépare collectivement
car le civisme et la solidarité de la communauté nationale est une condition
31

 essentielle sans laquelle la seule action publique face aux crises ne peut avoir
d’effet que limité. En effet, comme l’a démontré la crise de la COVID-19
en 2020, les forces de sécurité intérieure ne peuvent agir seules, d’autant
qu’elles peuvent elles-mêmes être perturbées par les effets des crises.
De plus, les menaces et les risques tendent à l’hybridation (risques naturels,
sanitaires, industriels, cyber, troubles à l’ordre public, etc.) et se montrent
évolutifs, engendrant des crises complexes qui rendent nécessaire de
décloisonner toujours plus l’action de l’État et de conforter et renforcer les
facultés collectives de préparation et de gestion de crise.
Un consensus scientifique existe aujourd’hui pour considérer que le
réchauffement climatique entraînera une augmentation du niveau
d’exposition de la population aux risques naturels, surtout à moyen et
long termes, mais d’ores et déjà dans un horizon beaucoup plus proche
(vagues de chaleur, sécheresses agricoles, pluies extrêmes, inondations,
incendies, feux de forêt, cyclones, submersions marines, risques sismiques
particulièrement en Outre-mer, migrations climatiques).
La question des risques engendrés par la proximité de zones industrielles
avec des bassins de population parfois densément peuplés reste
prioritaire. La France compte environ 500 000 établissements relevant de
la législation des installations classées. Des accidents aux effets thermiques
(explosion...), mécaniques (onde de choc…) ou toxiques (inhalation de
substances...) peuvent porter atteinte à la santé humaine, aux biens ainsi
qu’à l’environnement.
Habitué et préparé à la gestion des crises, le ministère de l’Intérieur
doit compléter la professionnalisation de ses personnels, notamment
dans le maillage territorial, et développer des capacités d’action et des
organisations résilientes. Les préfets de zone de défense et de sécurité en
constitueront le pivot tandis que l’ensemble des services de l’État sous
l’égide des préfets de département, continueront d’assurer la conduite et
la coordination opérationnelle. L’ensemble des acteurs du continuum de
sécurité sera étroitement partie-prenante de la gestion de crise, de même
que le renforcement de la résilience de la population apparaît plus que
jamais nécessaire.

2.  L’exigence de sécurité exprimée par une société en mutation devient
plus forte mais aussi moins consensuelle
 
2.1. La population attend un pacte de protection et de sécurité renouvelé
D’un point de vue étymologique, la notion de police est liée à celle de
l’art de gouverner la cité et par conséquent de l’ordre de la société et
de ses institutions. L’exercice de cette mission s’inscrit dans une société
caractérisée par des recompositions sociales et géographiques qui influent
sur la relation qu’elle entretient avec ses forces de sécurité. Dès lors, la
légitimité de l’action des forces de l’ordre sera d’autant mieux sécurisée
qu’elle prendra en compte les aspirations et les attentes de la population
à leur égard.

2.1.1. Les recompositions sociales et territoriales transforment la société
32

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Transformation spatiale, transformation sociologique
La recomposition du territoire suit les évolutions de la démographie
française, qui connaît des mutations profondes depuis plusieurs
décennies. Il s’agit d’un double mouvement à la fois de densification et de
désertification de certaines parties du territoire, qui affecte en profondeur
la répartition de la population à l’échelle nationale. La France est composée
de territoires divers en pleine transformation. Le fait urbain s’affirme avec
une atténuation forte de la distinction entre villes et campagnes (selon
l’INSEE, 85% de la population réside dans les « aires urbaines », 95% vit sous
l’influence des villes). La population croît majoritairement dans les espaces
périurbains, avec une évolution démographique qui se fait au détriment
des « villes centres ».
Cette redistribution s’accompagne de nouveaux enjeux. D’abord parce
que les besoins des populations en matière de services se développent,
marqués par une uniformisation des modes de vie et de consommation sur
des territoires aux caractéristiques très différentes.
Les questions de mobilité sont également un enjeu fort et émergent : de
nombreux facteurs économiques (prix de l’immobilier, organisation du
travail) suscitent des mouvements pendulaires et de nouveaux besoins en
matière de sécurisation des transports et des voyageurs.
Enfin, la question des quartiers sensibles persiste, avec un risque nettement
plus élevé pour leurs habitants d’être confrontés à la délinquance et la
violence qu’elle engendre(5).
Des populations vulnérables
Depuis la publication du précédent livre blanc en 2012, les grandes
tendances démographiques se sont confirmées. Le vieillissement de la
population française s’accélère. Selon l’INSEE, les personnes âgées de 60
ans et plus sont aujourd’hui 15 millions (soit près de 23 % de la population) ;
elles seront 18,9 millions en 2025 et près de 24 millions en 2060. Le nombre
de personnes de plus de 85 ans va plus que tripler d’ici 2050, passant de
1,4 million aujourd’hui à plus de 4,8 millions. A l’inverse, la proportion des
jeunes âgés de moins de 20 ans a reculé de près de 2 points pour s’établir
à environ 1/4. L’âge, s’il n’est pas le seul facteur (le niveau d’éducation, la
situation d’emploi, les conditions matérielles de vie), explique en partie
le sentiment d’insécurité. Les études font en effet apparaître que ce
sentiment est plus fort chez les catégories de population âgées de 60 ans.
Une démographie vieillissante peut donc conduire à une attente plus aiguë
de sécurité. Elle influe également sur les modalités de réponse aux besoins
de la population tant en termes de sécurité que de secours : disponibilité
des services (temps de réponses), modalités de contact (accueil physique
et numérique), spécificités des interventions (les agressions et accidents
corporels des personnes âgées peuvent être moins nombreuses en valeur
absolue ou fréquentes que chez les jeunes, mais plus graves).
Pour les services chargés de la sécurité civile, le défi est considérable et
nécessitera une adaptation conséquente des moyens humains et matériels
pour prendre en compte une population plus âgée.
5 
En France métropolitaine hors Paris intramuros, les circonscriptions de sécurité
publique possédant au moins un QRR concentrent environ 40 % de la délinquance
enregistrée.

33

 La présence de déserts médicaux rendra plus aiguë la problématique du
secours à personne, qui aujourd’hui représente déjà plus de 80% de l’activité
des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), après avoir
connu une forte augmentation (+50% sur les dix dernières années). A
l’égard des services de sapeurs-pompiers, premiers et souvent derniers
recours, l’attente des populations (notamment les plus vulnérables) est
donc appelée à croître fortement.
Face à ces sujets, il faut aussi tenir compte de dynamiques à l’œuvre qui
varient selon les territoires : au contraire de la tendance nationale, certains
territoires ultramarins voient leur population augmenter très fortement
avec une représentation parfois majoritaire de la jeunesse (54 % de la
population Mayotte et 42 % de celle de Guyane a moins de 19 ans). Ces
territoires représentent un enjeu tout particulier comme ils concentrent de
nombreuses difficultés : chômage (taux 2 à 4 fois plus important que celui de
la métropole selon les territoires), PIB par habitant très faible, banalisation
de la violence (le taux d’homicide en Guyane est le plus élevé de France(6),
les faits de violence à l’égard des forces de sécurité intérieure à Mayotte ont
augmenté de 56 % entre 2018 et 2019), immigration forte (plus de la moitié
des reconduites à la frontière sont effectuées en Guyane et à Mayotte,
qui accueillent près de 50 % de la population de nationalité étrangère
présente en France), criminalité organisée (narcotrafic, orpaillage illégal,
pêche illégale), risques naturels majeurs (risques sismiques, cycloniques,
submersion marine notamment), éloignement de la métropole.
Les quartiers sensibles se distinguent aussi par leurs caractéristiques
démographiques. Les quartiers de reconquête républicaine (QRR) comparés
à leurs aires urbaines respectives font ainsi apparaître une population plus
jeune (pour trois quart des QRR, les 15-24 ans y représentent un plus grande
proportion des habitants), des structures familiales plus fragiles (nombre de
familles monoparentales supérieur d’un tiers), une plus grande proportion
de population immigrée (deux fois supérieure) et des indices de pauvreté
plus marqués (les taux de pauvreté et de logements sociaux sont deux fois
plus élevés). Les difficultés socio-économiques y sont tout aussi prégnantes
et peuvent être à l’origine de mouvements de forte tension. Ceux-ci sont
accentués par une perception des forces de l’ordre très négative et encore
très souvent exclusivement associée à la répression.
La société française est inscrite dans le mouvement de mondialisation
qui se traduit notamment par des migrations internationales. Celles-ci,
par l’interpénétration des cultures et des modes de vie qu’elles suscitent,
ne sont pas sans répercussions locales et sont sources d’inquiétudes,
d’incompréhensions et de tensions. Ces évolutions se manifestent par
exemple dans la résurgence du fait religieux dans l’espace public. Bien
souvent ce sont des controverses ou des événements tragiques qui
ramènent ces questions au cœur du débat dans une société française
sécularisée (différentes études réalisées montrent que près de 60 % des
Français se déclarent « sans religion », soit un doublement en 40 ans). Ces
évolutions ont conduit le ministère de l’Intérieur à porter une attention
particulière aux phénomènes de radicalisation religieuse afin de prévenir
les actes de violence qu’elle peut générer.
 
2.1.2. Le rapport à l'information et aux institutions se transforme
6 
Environ 0,1 homicide pour 1 000 habitants en Guyane contre 0,01 en moyenne
nationale (source : ministère de l’Intérieur – SSMSI).

34

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Les nouvelles technologies ont profondément bouleversé notre existence. La
diffusion de la connaissance et la recherche de l’information sont désormais
accessibles sans cadre exclusif. Les lieux traditionnels d’acquisition des
connaissances offraient un cadre d’apprentissage et de développement de
l’intelligence critique. Si Internet a le mérite d’offrir un accès facile à une
information en grande quantité, il ne propose pas ce cadre d’apprentissage
essentiel. Ainsi, l’intermédiation pour accéder à la connaissance n’est plus
nécessaire, voire même remise en cause.
Nombre d’événements de l’histoire récente (« gilets jaunes », incendie
de l’usine Lubrizol, COVID-19) confirment la tendance observée d’une
diffusion de la suspicion de la population(7) face à l’information « officielle »
et « institutionnelle ». Cette tendance peut être rapprochée de la
crise qui affecte plus généralement les élites (politiques, économiques,
médiatiques…). Ce discrédit est particulièrement sensible dans le monde
de l’information, alors que des canaux parallèles, alternatifs, se constituent
et s’offrent au plus grand nombre sans être soumis à des exigences de
rigueur, de contrôle et de transparence.
Par conséquent, le poids de la parole publique s’est amoindri et fait l’objet
d’une remise en cause profonde. Cette dynamique a des conséquences
préoccupantes pour la communication et l’action de l’État. Celui-ci peut
être entravé et remis en cause dans la réponse aux crises, qui nécessitent
d’agir vite, et dans ses missions permanentes. Il est ainsi conduit à intégrer
d’emblée le risque informationnel dans son action au quotidien.
Ce phénomène est accentué par le caractère international, transfrontalier
d’Internet, qui affaiblit le poids des régulations nationales avec un risque
de transfert du pouvoir normatif à des acteurs privés et/ou étrangers.
Internet a considérablement changé le rapport aux institutions. Cette
« désinstitutionnalisation » de la société, accentuée par le numérique,
est également nourrie d’une méconnaissance du fonctionnement des
institutions qui incarnent l’autorité : rôle du préfet, missions des forces
de l’ordre. C’est un constat quasiment unanime formulé par les citoyens
réunis lors de la conférence organisée en janvier 2020(8). Ainsi, les citoyens
réunis au sein de l’atelier « comment les citoyens et les forces de sécurité
intérieure peuvent-ils lutter ensemble contre les incivilités ? » le disent :
« nous constatons aussi notre méconnaissance des forces de sécurité
intérieure et de leur rôle au quotidien. Nous les connaissons mal et avons
tendance à ne retenir que les aspects négatifs, qui nous sont relatés à travers
les médias et les réseaux sociaux ».
La numérisation de la société française s’inscrit dans un mouvement
historique que le ministère de l’Intérieur doit intégrer et accompagner.
7 
Cf. enquête sur les phénomènes de complotisme, IFOP Fondation Jean Jaurès,
Conspiracy Watch, Enquête sur le complotisme, février 2019 : 28% des 18-24 ans adhèrent à
cinq théories du complot ou plus (contre seulement 9% des 65 ans et plus).
8 
Conférence de citoyens, réunissant 107 citoyens au ministère de l’Intérieur en
janvier 2020. Au terme des trois journées de travail, ils ont émis des propositions sur le
thème des « relations entre la population et les forces de sécurité intérieure » - cf. annexe
méthodologique.

35

 Il concerne ses relations avec les usagers et ses modes d’action (champ de
vulnérabilité de l’écosystème sécuritaire national, techniques d’enquêtes,
etc…).
Les mutations sociétales se reflètent également dans une judiciarisation
croissante de la société. Elle implique une vigilance et une technicité
accrues des forces de sécurité au cadre de leur action et la prise en charge
de procédures toujours plus nombreuses et complexes, notamment un
cadre juridique de plus en plus contraignant, fruit de la conjugaison des
règles nationales et européennes.
2.1.3. Les violences à l'égard des dépositaires de l'autorité augmentent
La montée des violences constatée dans la société s’exerce également de
façon continue contre les représentants de l’État. Gendarmes, policiers et
pompiers, dépositaires de l’autorité, sont fréquemment l’objet d’agressions
dans l’exercice de leurs missions, ce qui a conduit, ces dernières années, à
repenser les compétences et la protection des agents (formations dédiées
à la gestion de conflit, protocoles opérationnels inter-forces, caméraspiétons). En un an, une forte hausse des agressions contre les policiers, les
gendarmes mais aussi les pompiers est constatée dans l’exercice de leurs
missions :  près de 34 000 faits contre les policiers en 2019, près de 11 000
faits contre les gendarmes (+6 % en un an),  quelque 2 000 faits contre les
pompiers (+19 % en un an).
Ce phénomène, dont l’ampleur et l’intensité sont inédits dans notre histoire
récente, est une des démonstrations de la défiance développée par une
partie des Français à l’égard des forces de sécurité. Les agressions contre
les sapeurs-pompiers connaissent une évolution préoccupante. Elles sont
souvent le fait des personnes secourues elles-mêmes (stress, alcool, drogue,
fragilités psychologiques, etc.) et font peser des menaces sur l’efficacité
des secours.
A travers eux, ces violences visent les institutions de la République qui
constituent désormais des cibles symboliques de l’État et de la force
légitime (par exemple l’incendie de la préfecture de la Haute-Loire en 2018,
les atteintes à des commissariats et des brigades de gendarmerie), de la
démocratie représentative (par exemple les dégradations de permanences
parlementaires) et de l’Histoire collective (par exemple les dégradations de
l’Arc de triomphe en 2018).
Au cours des deux dernières années, les opérations de maintien de l’ordre
ont cristallisé cette expression de la violence. Toute forme de manifestation
peut devenir un cadre d’expression de la violence : rencontres sportives,
manifestations revendicatives… Le déclin des corps intermédiaires et
l’absence d’interlocuteurs de confiance parmi les manifestants a entravé
la capacité de la force publique à trouver les voies de négociation ou
de régulation alors que de nouvelles formes de manifestation radicale
s’installent dans la durée (black blocks, ultra jaunes, zones à défendre,
mouvements identitaires et ultras). Cet état de fait conduit le ministère
de l’Intérieur à repenser sa stratégie de rétablissement de l’ordre public et
à renouveler ses modes de communication pour pallier la disparition des
interlocuteurs traditionnels.
Toutefois, la défiance d’une fraction de la population vis-à-vis des forces de
sécurité ne doit pas masquer la confiance très majoritaire que lui accorde
régulièrement la population. En 2019, selon l’enquête CVS, près des deux
36

 Livre blanc de la sécurité intérieure

tiers de la population jugent très satisfaisante ou satisfaisante l’action des
forces de police et de gendarmerie.
Ces données sont révélatrices de la relation complexe qu’entretiennent les
Français avec les forces de sécurité intérieure. Alors qu’en 2015 le rôle des
forces de sécurité et de secours avait été largement salué et avait suscité
un mouvement de soutien d’ampleur nationale, les mêmes forces en 2020
font l’objet d’un rejet d’une frange non négligeable de la population. De
nouveau, les citoyens réunis à l’Hôtel de Beauvau, ont témoigné de la
détérioration et même du délitement de ce lien et pourtant ils ont été
les premiers à exprimer le souhait d’être acteurs aux côtés des forces de
sécurité dans le cadre d’un pacte de sécurité renouvelé.
2.1.4.  La présence, l'accessibilité et la proximité de l'État sur tout le territoire
demeurent indispensables
La relation de la population à l’État est marquée par un paradoxe : défiance
autant que  besoin réaffirmé de présence. Les événements les plus récents,
sur tout le territoire, montrent que l’État est attendu au plus proche des
préoccupations des citoyens.
Les attentes sont fortes pour qu’un service public de proximité soit
maintenu partout sur le territoire. Les citoyens, sollicités lors de la
conférence organisée en janvier 2020 mais également dans le cadre
des assises territoriales de la sécurité qui se sont tenues dans tous les
départements, ont rappelé leur attachement à un service public humain
dans une tendance à la numérisation des démarches.
Ce besoin de présence et d’accessibilité des services publics a encore été
réaffirmé lors du mouvement des gilets jaunes et du grand débat national.
La décision du président de la République de créer 2 000 Maisons France
Services d’ici 2022, réparties sur l’ensemble du territoire, est l’une des
réponses concrètes à cette attente.
Le maillage territorial des forces de sécurité intérieure et plus généralement
leur disponibilité s’inscrit pleinement dans ce contexte. Les 822
implantations de la Police nationale et les 3 766 unités de la Gendarmerie
nationale assurent cette protection du quotidien, de même que les forces
de sécurité civile garantissent la permanence des secours. A cet égard,
la sécurité civile repose sur un modèle unique : composée de sapeurspompiers professionnels et volontaires, son implantation territoriale
permet d’intervenir partout, en quelques minutes (5 185 centres de secours
au sein de 99 SIS en métropole et Outre-mer).
Les rapports entre les forces et la population, comme pour l’ensemble du
service public, connaissent toutefois une évolution culturelle : il y a désormais
une attente de qualité de service indexée sur un degré de satisfaction, qui
implique la construction d’une relation de confiance et d’une démarche de
transparence et de reddition de comptes de l’action des forces de sécurité.
Cette évolution peut constituer une rupture essentielle pour des forces
qui, historiquement, se sont développées avec comme mission première
la défense des institutions qui et ont été orientées progressivement vers le
service de la population.
Ces attentes, que les organisations de la police et de la gendarmerie
nationales ont commencé à intégrer dans leur mode de fonctionnement,
prennent plusieurs formes.
37

 La meilleure prise en compte des incivilités quotidienne et la lutte contre
l’impunité, ainsi que la résolution effective des problèmes qui perturbent
la vie de la population au quotidien est une attente majeure. Les citoyens
de la conférence proposent même de faire de la lutte contre les incivilités
« une cause nationale ».
Le recueil des besoins de la population et des victimes (par exemple des
sondages dans le cadre de la police de sécurité du quotidien, des portails
numériques, les plaintes en ligne, …) permettrait de mieux anticiper les
besoins de sécurité et les réponses à mettre en place au regard de ces
évolutions. A titre d’illustration, à l’aide de simulations multi-agents,
l’ambition du projet MEGA mené par l’institut de recherche en informatique
de Toulouse et la police nationale sur l’agglomération de Montpellier est
d’anticiper l’évolution des comportements délinquants à l’échelle d’une
métropole et de tester l’efficacité de différents scenarii modélisés pour
réguler les phénomènes délinquants. Ces analyses permettraient de mieux
définir les stratégies de réponse de sécurité publique.
L’accessibilité et la qualité de l’accueil des services publics constituent
également une attente de la population. Cela se traduit dans l’organisation
de l’accueil, l’information et la prise en compte des demandes des victimes
et de la population, au moyen des téléservices, de la plainte en ligne, des
horaires différenciés adaptés, de la présence d’intervenants sociaux dans
les commissariats et les gendarmeries.
Les réseaux territoriaux du ministère de l’Intérieur doivent être mis en
valeur. L’offre multimodale (téléphone et numérique) de la police nationale
repose sur un maillage riche de 872 implantations de contact avec le public,
ouvertes 24h/24. Cela représente 75% de la délinquance enregistrée dans
les commissariats. La zone de compétence de la gendarmerie nationale
couvre 95 % du territoire national et 50 % de la population (70 % Outremer). Cette couverture s’appuie sur un réseau territorial de 3 766 unités
et décline une offre de sécurité de manière différenciée et sur mesure, en
adoptant de nouveaux modes d’action tels que la brigade numérique ou
Neogend.
L’enjeu de satisfaction de la population est primordial pour construire une
relation de confiance et de qualité (méthode de résolution de problème,
transparence et évaluation de l’action des forces de sécurité, partenariat).
Cette mesure s’est particulièrement développée avec le déploiement de la
police de sécurité du quotidien.
Il s’agit également de prendre en compte l’intention clairement exprimée
par les citoyens consultés et par les différents contributeurs aux travaux du
Livre blanc, de jouer pleinement leur rôle d’acteur au sein d’un pacte de
sécurité et de protection renouvelé.
Face à ces défis et leurs évolutions, la collectivité s’adapte pour répondre
au mieux à l’ensemble des besoins et aux attentes de sécurité. L’Etat, mais
également les collectivités locales, réorganisées dans un nouveau cadre
institutionnel (réduction du nombre de régions, apparition de structures
intermédiaires nouvelles – métropoles et autres intercommunalités, fusions
de communes) tout en réaffirmant le rôle de l’échelon de proximité que
sont les maires, doivent s’adapter à cette nouvelle donne.

38

 Livre blanc de la sécurité intérieure

2.2.  La protection des acteurs économiques devient un enjeu de premier
plan

2.2.1.  De nouveaux risques émergent et touchent les acteurs économiques et
les organisations publiques
La société dans son ensemble et les acteurs économiques en particulier
formulent des attentes croissantes de sécurité, face notamment à
l’émergence de nouvelles menaces. Des menaces variées comme les risques
majeurs, les cyberattaques, la prédation économique, le terrorisme ou la
menée d’actions de subversion violente pèsent sur des acteurs aussi divers
que les entreprises, les administrations ou encore les médias.
La diversité des acteurs (grands groupes, PME, start-up, associations,
universités, …) engendre une variété de besoins de ces structures et des
attentes très diverses vis-à-vis de l’ensemble des services de l’État et du
ministère de l’Intérieur en particulier.
Les dernières années ont vu ces menaces se concrétiser : cyber-attaques
contre des hôpitaux et des administrations d’État (ministères de l’Économie
de l’Intérieur et de la Justice par exemple), piratage de médias (ex : TV5
Monde en 2015), affaires d’espionnage économique dans les industries
françaises, attaques terroristes visant des sites industriels.
Face à ces menaces, des réponses existent, notamment pour favoriser
la continuité des activités essentielles du pays. Ainsi, à partir de 2006,
l’Etat, sous l’égide du Secrétariat général de la défense et de la sécurité
nationale (SGDSN), a formalisé et mis en œuvre une politique de sécurité́
applicable aux secteurs d’importance vitale, révisée en 2016. Celle-ci
définit les activités, acteurs et sites d’importance vitale pour la continuité
de la Nation, ainsi que le partage des responsabilités et obligations
entre acteurs (Etat et opérateurs). Le ministère de l’Intérieur y est partie
prenante au travers de l’animation territoriale de cette politique. En outre,
la dimension communautaire de cette politique a d’emblée été prise
en compte avec l’adoption d’un cadre d’amélioration de la sécurité des
grandes infrastructures transnationales et des incitations à l’amélioration
des cadres nationaux de sécurité des activités d’importance vitale dans les
Etats-membres de l’Union européenne.
En parallèle, les politiques de lutte contre la cybermenace et de protection
des intérêts scientifiques et économiques de la Nation ont également été
structurées depuis la fin des années 2000.
La gouvernance de la politique de sécurité économique a été entièrement
repensée et réécrite en 2019. Le décret donne à la politique de sécurité
économique l’objectif de protéger et promouvoir les intérêts économiques,
industriels et scientifiques de la Nation, qu’ils soient matériels ou
immatériels. Cette politique prend en compte et articule l’ensemble des
acteurs de cette protection, impliquant donc tous les ministères.
2.2.2. L’ensemble des acteurs économiques doit être mieux protégé
Le développement d’une menace diffuse démontre cependant la nécessité
de ne pas limiter la politique de protection des intérêts nationaux aux
chocs majeurs, mais de tenir compte également des menaces et risques du
quotidien. En outre, les dernières crises ont montré que la protection des
39

 seuls intérêts vitaux ne suffisait pas ; il est nécessaire de penser « sécurité
systémique » de l’ensemble des acteurs des chaînes économiques.
Les risques liés à cette sécurité économique sont aussi bien capitalistiques
(attaques par des fonds activistes étrangers), réputationnels (campagnes
de e-réputation sur Internet), industriels (vol de brevets ou de technologies
innovantes) que juridiques (enjeux liés à la justice extraterritoriale). Ces
risques polymorphes ont entrainé une volonté politique forte axée autour
de la souveraineté et de la défense des intérêts économiques fondamentaux
de la Nation. Cette réponse, portée au plus haut niveau de l’État se fait
autour des différents ministères, celui de l’Intérieur y ayant toute sa place.
Là encore, des dispositifs sont prévus à la fois en interne et sous l’angle
partenarial. Les entreprises et administrations peuvent par exemple se doter
de plans de continuité d’activité face à des événements perturbateurs ou des
crises majeures. Les pouvoirs publics, au moyen de guides, accompagnent
ces démarches. D’autres actions de communication et de formation ont
été entreprises autour de la sécurité économique, notamment au travers
d’actions de sensibilisation des entreprises à la sécurité informatique et aux
risques de prédation économique par les services de renseignement. Par
ailleurs, la police et la gendarmerie nationales ont développé les référents
sûreté pour agir en prévention face aux actes de délinquance et à la
malveillance économique.
Cependant, la prise en compte de la dimension sécuritaire par les acteurs
économiques et leur préparation face aux enjeux semblent encore fragiles.
Tous ne sont pas dotés de référents ou de directeurs de sécurité ou
sûreté, souvent faute de moyens ou de capacités techniques. L’enjeu est
particulièrement sensible pour les acteurs économiques les plus modestes
qui doivent concentrer leurs moyens sur leur activité première. Pourtant, la
bonne appropriation des enjeux de sécurité peut s’avérer vitale pour leur
activité.
Outre la question des capacités et des moyens des acteurs économiques à
s’approprier les enjeux de sécurité, l’évolution de ces derniers est une autre
difficulté à laquelle font face les entités économiques. Les nouvelles crises,
par exemple sanitaires, les nouvelles menaces, par exemple terroristes, et la
grande variabilité de leur survenance (temporelle, spatiale) sont des facteurs
d’incertitude qui rendent difficile la préparation et obèrent la capacité de
réponse des acteurs socio-économiques. Ainsi, la crise sanitaire liée à la
COVID-19 en 2020 a révélé la difficulté à définir nettement le périmètre
des activités majeures dont la continuité était importante pour le pays,
ainsi que les fragilités dans la préparation (par exemple, l’appropriation des
plans de continuité d’activité) par les acteurs socio-économiques face à
une crise inédite.
Par conséquent, ce sont bien une attente et une nécessité de sécurité
globale qui émergent de l’atomisation du risque et de la menace dans
ses origines, ses formes et ses cibles. Pour y répondre, il est nécessaire de
renforcer l’acculturation aux enjeux de sécurité, de favoriser l’information
et la coordination des acteurs et de préparer la capacité de résilience et de
réponse de chaque structure. 

40

 Livre blanc de la sécurité intérieure

3.  Les acteurs concourant à la sécurité font face à ces défis
La diffusion et la multiplication des sources et des formes d’insécurité,
comme du besoin de protection, ont progressivement conduit à un
élargissement des acteurs de la sécurité, bien au-delà de la seule sphère
étatique et institutionnelle.
Cette pluralité d’intervenants est le signe de la montée en puissance de la
préoccupation de sécurité et de protection. Elle doit aujourd’hui interroger
sur la mise en cohérence des missions exercées par les uns et les autres et
sur leur bonne coordination.
3.1. L’État est le premier responsable de la sécurité
3.1.1.  Le ministère de l'Intérieur est la clef de voûte de la fonction régalienne
de sécurité intérieure
Le ministère de l’Intérieur assure la protection, la permanence et la
continuité de l’État. Il est le garant de la sécurité de la population, le
terme devant être pris dans une acception large : sécurité publique, mais
aussi sécurité civile. Le ministère de l’Intérieur est, à ce titre, un ministère
opérationnel capable d’agir et de réagir à tout moment pour protéger les
populations, notamment, lors de crises majeures. Il est aussi le garant du
libre exercice et du respect des libertés publiques : libertés de circulation,
de vote, d’association, de culte, d’installation dans des conditions régulières
pour ceux qui viennent de l’étranger. Il veille, enfin, au respect des libertés
locales et des compétences des collectivités territoriales.
Cette mission de sécurité s’est élargie au cours de la dernière décennie : si la
police nationale est traditionnellement l’une des principales composantes
du ministère de l’Intérieur, la gendarmerie nationale, composée de
militaires, a été rattachée au ministère de l’Intérieur en 2009.
L’organisation des forces de sécurité du ministère de l’Intérieur s’articule
aujourd’hui autour de quatre grandes directions générales : celle de la
police nationale, de la gendarmerie nationale, de la sécurité civile et de la
gestion des crises, et plus récemment, de la sécurité intérieure.
En 2012, la mission de sécurité routière, a été transférée du ministère de
l’Écologie à l’Intérieur, parachevant ainsi la mise en cohérence, au sein d’un
même ministère, de l’exercice de l’ensemble des missions de sécurité de
l’État.
L’exercice de cette mission de sécurité s’étend de la conception de la norme,
et du pilotage national, à sa dimension opérationnelle et territoriale.
Dépositaire de l’autorité de l’État dans le département, le préfet est le
garant de la continuité et de la permanence des institutions dans le
territoire. Il a à ce titre autorité sur les forces de sécurité intérieure dans
son territoire de compétence. Chargé de mettre en œuvre les politiques
publiques sur son territoire, il assure la coordination des services de
sécurité, en définit les objectifs à partir des orientations qui lui sont fixées,
et en garantit le bon fonctionnement. Son rôle est donc essentiel dans le
fonctionnement de la chaîne hiérarchique. Il permet également d’éclairer
le Gouvernement sur les évolutions locales de la délinquance et leur mode
d’expression.

41

 Le pilotage national de la mission de sécurité civile est assuré par le
ministère de l’Intérieur. Ses missions opérationnelles sur le terrain sont
confiées aux services départementaux d’incendie et de secours, qui
relèvent des conseils départementaux, mais sont placés sous l’autorité
fonctionnelle des préfets, qui ont la qualité de directeur des opérations de
secours dans la gestion de crise. Cependant, le modèle français de sécurité
civile est caractérisé par une forte dimension partenariale qui implique,
au-delà de l’État une diversité d’acteurs sur tous les plans (gouvernance,
financement, missions opérationnelles), au premier rang desquels figurent
les collectivités territoriales (départements, communes) et les associations
agréées de sécurité civile.
Le ministère de l’Intérieur et la sécurité
Préfet
En tant que représentant de l’État et de chacun des membres du
Gouvernement sur le territoire de la République, le préfet conduit les
politiques de l’État et tout particulièrement les missions régaliennes
de sécurité intérieure. À ce titre, il exerce des prérogatives de sécurité
publique, en ayant autorité sur les policiers et les gendarmes nationaux,
de sécurité civile, et de sécurité routière. En sa qualité de chef des services
de l’État à l’échelle territoriale, le préfet est enfin chargé d’articuler
les politiques de sécurité avec l’ensemble des politiques publiques qui
peuvent directement ou indirectement concourir à la protection de la
population, de l’environnement et des biens et à la paix publique.
Police nationale
La police nationale, garante des libertés individuelles et collectives, est
chargée de la protection des personnes et des biens, de l’application
de la loi, du maintien de la paix et de l’ordre publics, de la défense des
institutions de la République et des intérêts nationaux.
Ses grandes missions opérationnelles regroupent la lutte contre
le terrorisme, la prévention et la lutte contre toutes les formes de
délinquance et de criminalité, l’exercice de la police judiciaire, le maintien
de l’ordre public, le recueil et le traitement du renseignement, la lutte
contre l’immigration irrégulière et la protection des frontières.
La police nationale traite 65 % de la délinquance générale enregistrée
en France, dont 80 % de la criminalité organisée. Forte de près de
150 000 personnels (dont les effectifs de la préfecture de police) et 7 000
réservistes, la police nationale repose sur un réseau de commissariats
ouverts sans discontinu dans tous les départements. Les policiers sont
également présents à l’étranger (ambassades, institutions européennes et
internationales, missions d’expertise).
La police nationale dispose de services de haut niveau : investigation
judiciaire, renseignement territorial, maintien de l’ordre, sécurité des
mobilités, lutte contre la cybercriminalité, police technique et scientifique,
intervention spécialisée (RAID).
La sécurité à Paris est assurée par la préfecture de police afin de tenir
compte des particularités de la ville-capitale (2,2 millions d’habitants
dans une agglomération de 12 millions d’habitants, capitale politique
et économique). La lutte contre la délinquance et toutes les formes
42

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de criminalité, l’ordre public, la sécurité des mobilités constituent des
enjeux de premier plan. Pour y répondre et tenir compte des dynamiques
urbaines, le préfet de police a vu son champ de compétence élargi au-delà
de Paris (petite couronne, lignes ferroviaires et axes routiers structurants,
aéroports parisiens). Il dispose de près de 44 000 agents.
Gendarmerie nationale
La gendarmerie est une force armée investie d’une mission de sécurité
et de paix publiques. A ce titre, elle agit dans le champ du contact, de la
prévention de proximité, de la police judiciaire, du maintien de l’ordre et
de l’action militaire.
Rassemblant près de 100 000 personnels d’active, la gendarmerie peut
s’appuyer sur le renfort de plus de 30 000 réservistes. La gendarmerie
nationale est présente sur 95 % du territoire national, auprès de 50 % de
la population.
Elle repose sur près de 3 000 unités territoriales et une centaine d’escadrons
de gendarmerie mobile. A chaque niveau de l’organisation territoriale
(département, arrondissement, intercommunalité) correspond un échelon
de commandement bénéficiant des attributions de commandement
étendues à l’ensemble des moyens disponibles sur le périmètre territorial
correspondant (intervention, ordre public, judiciaire, …).
Dans l’exercice de ses missions, la gendarmerie a développé des capacités
de haut niveau (criminalistique, cybercriminalité, éco-crime, atteintes à la
santé publique, …) et elle dispose d’unités de pointe (GIGN, pole judiciaire,
commandement des forces aériennes, …).
Renseignement et lutte contre le terrorisme
La direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) a été créée en 2014
pour assurer ou participer à la lutte contre les ingérences étrangères, le
terrorisme et les radicalités, la protection d’intérêts nationaux (secret de
la défense nationale, intérêts économiques, industriels et scientifiques),
la prolifération des armes de destruction massive, les activités criminelles
internationales, la criminalité liée aux technologies. Elle assure, depuis
2018, le chef de file en matière de lutte contre le terrorisme sur le territoire
national. Le réseau territorial de la DGSI est structuré au niveau zonal et
les services territoriaux infra-zonaux.
Sécurité civile
La sécurité civile a pour objet la prévention des risques, l’information et
l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et
de l’environnement. Le modèle français est construit autour du principe
de gratuité des secours. De par la loi, toute personne contribue par
son comportement à la sécurité civile. Elle est par essence partenariale
(préfets, collectivités, services d’incendies et de secours - SDIS -, armées,
associations agréées, bénévoles, citoyens).
L’État est cependant en charge de sa cohérence, assurée par la direction
générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), qui
s’appuie sur les préfets de zone de défense et de sécurité. Dans les
territoires et au sein des SDIS, 237 000 sapeurs-pompiers départementaux,
parmi lesquels 196 600 volontaires (soit 80 %) et 40 400 professionnels,
et 11 300 militaires (Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, Bataillon
des marins-pompiers de Marseille) sont mobilisés. Ils réalisent près de 5
millions d’interventions par an.
43

 L’action des effectifs locaux est appuyée par des moyens nationaux pilotés
par l’État (unités d’instruction et d’intervention, sites de déminage, bases
hélicoptères et base aérienne de Sécurité civile de Nîmes).
Enfin, la mission de sécurité civile en France s’intègre de manière croissante
dans des coopérations internationales, notamment au sein de l’Union
européenne.
3.1.2. Le ministère de la Justice et l'autorité judiciaire sont des acteurs de
premier plan
Le bon fonctionnement de l’État de droit impose de placer en partie
l’exercice des fonctions de police sous l’autorité de la justice. A cet égard, le
« couple » Intérieur/Justice est le garant premier de l’exercice démocratique
de la force publique au bénéfice des citoyens.
Les forces de sécurité intérieure sont ainsi placées, dans la conduite de
leur mission d’investigation, sous l’autorité d’un magistrat, souvent le
procureur de la République, chargé de l’action publique dans son ressort.
Dans ce cadre, les relations entre procureurs de la République et policiers
ou gendarmes sont quotidiennes, régulières, et encadrées par le code de
procédure pénale.
Les relations entre les forces de sécurité intérieure et la justice sont marquées
par des débats récurrents : la question de la lourdeur de la procédure
pénale, de l’adaptation des peines prononcées à l’importance des délits,
ou celle, tout aussi sensible, de la répartition des missions entre chacun
des deux ministères sur le terrain, font l’objet d’efforts de rationalisation
et d’amélioration depuis plusieurs années. Mais des progrès restent encore
à accomplir, et ces sujets constituent une source d’attentes importantes
pour les personnels des forces de sécurité intérieure.
La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme de
la justice est le dernier texte paru qui cherche à simplifier la procédure
pénale. Au-delà des vecteurs législatifs ou réglementaires, l’utilisation des
nouvelles technologies (nouveaux logiciels de rédaction des procédures,
plainte en ligne ou encore le programme interministériel de la procédure
pénale numérique) apparaît aujourd’hui comme un des leviers structurants
pour simplifier et digitaliser l’enquête. La crise sanitaire de la COVID 19 a
aussi démontré les adaptations possibles des pratiques de travail pour une
plus grande simplicité (recours aux visioconférences).
L’administration pénitentiaire est également un acteur central pour les
forces de sécurité intérieure, qui prend en compte de nouvelles priorités
notamment avec la montée de la menace terroriste. Dans ce domaine, la
coopération entre les deux ministères a produit des résultats importants,
et a permis de construire et de mettre en œuvre une véritable politique de
lutte contre la radicalisation en milieu pénitentiaire.
3.1.3.  La réponse globale de sécurité implique la mobilisation d'autres acteurs
de l’État
Les questions de sécurité irriguent aujourd’hui les missions de l’ensemble
des ministères et des composantes de l’État.
Le ministère des Armées participe activement à la protection de la
population contre le risque terroriste, dans le cadre de l’opération sentinelle,
44

 Livre blanc de la sécurité intérieure

qui permet de renforcer la présence sur la voie publique de patrouilles de
militaires. En Outre-mer, les armées contribuent à l’accomplissement des
missions de sécurité intérieure quotidienne (HARPIE, lutte contre la pêche
illégale, lutte contre l’immigration illégale, lutte contre le narcotrafic, appui
logistique divers), mais aussi en temps de crise (ouragan Irma). L’utilité du
partenariat avec le ministère des Armées n’est plus à démontrer, et elle a
en outre permis de développer des échanges fructueux avec les forces de
sécurité intérieure pour améliorer et enrichir le dispositif de protection et
de prévention du risque terroriste.
La pandémie de la COVID-19 constitue à ce titre une illustration aussi
importante qu’inédite du rôle et de la place du ministère des Solidarités et
de la Santé dans la protection des populations, et la complémentarité dans
l’action avec les forces de sécurité intérieure y a trouvé un nouveau mode
d’expression. Bien que sans précédent par son ampleur, cette crise sanitaire
n’est pas la première. Au fil des années, la coordination gouvernementale
dans ce type de menace a progressé, tant au niveau central que sur le
terrain. La création des agences régionales de santé a pu, néanmoins, être
une source de difficulté dans l’articulation locale avec les préfets, et il est
nécessaire de rester vigilant pour garantir la fluidité de l’information et la
solidité de la coordination dans la gestion des crises sanitaires.
La lutte contre la délinquance économique et financière fait l’objet
d’une mobilisation de la part des services des ministères économiques
et financiers, qu’il s’agisse de la protection des frontières (rôle de la
direction générale des douanes), ou de la lutte contre la fraude financière
ou les trafics. Il s’appuie pour ce faire sur des outils et des dispositifs de
coordination spécifique, tels que Tracfin.
La montée en puissance du risque terroriste a conduit à développer de
manière significative la culture de la sécurité au sein du ministère de
l’Éducation nationale. Le renforcement de la protection des établissements
d’enseignement et des élèves, leur association à la conduite d’exercices de
type attentat terroriste, a permis de réaliser des progrès significatifs dans ce
domaine. Il en est de même dans la lutte contre la radicalisation des jeunes,
à laquelle les personnels de l’Éducation nationale sont désormais associés
aux processus de détection des signaux de radicalisation et de prise en
charge, le plus en amont possible, des mineurs en risque de radicalisation.
La question de la sécurité des manifestations culturelles ou festives a
conduit le ministère de la Culture, comme celui en charge des sports, à
intégrer plus fortement ces dernières années les questions de sécurité
dans leurs priorités. Celles-ci sont désormais bien formalisées et prises en
compte pour la préparation et le bon déroulement de ces évènements.
L’affirmation du risque environnemental, qui peut déboucher sur des
accidents sanitaires ou de sécurité civile, représente un autre facteur de
diffusion de la culture du risque dans les ministères : qu’il s’agisse de celui
de l’Agriculture, ou de l’Écologie leurs missions intègrent pleinement la
dimension de protection et de prévention, étroitement articulée, au niveau
local, autour du préfet de département.

45

 3.2. L’État n’est pas le seul acteur de la sécurité

3.2.1. Le maire joue un rôle de proximité essentiel
Le maire est l’un des acteurs centraux de la sécurité. Il est en effet autorité
de police administrative. Pour ce faire, il dispose de pouvoirs de police
générale et de police spéciale lui permettant de mener des missions de
sécurité, de tranquillité et de salubrité sur le territoire de sa commune.
Les domaines d’exercice des pouvoirs de police du maire sont multiples :
écoles, habitat, circulation et stationnement, protection des mineurs,
environnement, urbanisme, activités professionnelles, réunions, activités
sociales ou de loisirs, santé publique, funérailles et lieux de sépulture.
Dans l’exercice de cette mission, les maires sont placés sous le contrôle
administratif du représentant de l’État dans le département. Par ailleurs,
en qualité d’officier de police judiciaire, le maire est tenu de signaler au
procureur de la République les crimes et délits dont il a connaissance dans
l’exercice de ses fonctions.
Pour accomplir sa mission, le maire peut décider de la création d’une police
municipale chargée d’assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité
publiques » (article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales).
La loi du 15 avril 1999 est le texte fondateur des polices municipales, mais
elle s’inspire d’un décret du 25 septembre 1963 qui autorisait déjà des
polices municipales dans les villes de plus de 2 000 habitants. L’affirmation
progressive des polices municipales, tant par le nombre des communes qui
s’en sont dotées, que par l’extension du champ de leurs compétences, est
une dynamique centrale de la politique de sécurité intérieure depuis les
années 1980.
Ainsi, en trente ans, les polices municipales sont déployées progressivement
dans les communes urbaines et périurbaines ainsi que dans les stations
touristiques. En 2018 on dénombrait 4 527 communes ou EPCI qui disposent
d’un service de police municipale, déployant près de 23 000 agents de
police municipale et 8 000 agents de surveillance de la voie publique
(ASVP). Seules un millier de polices municipales comptent 5 agents ou plus.
Ce déploiement s’est accompagné d’une amélioration des formations et
des équipements, mais sans accompagnement par la doctrine d’emploi et
les modalités de contrôle adéquates. Il faut également compter un peu
plus de 700 gardes-champêtres sur le territoire national.
La crise sanitaire de la COVID-19 a mis en lumière ce nécessaire équilibre
entre les acteurs institutionnels de la sécurité intérieure. A cette occasion, le
couple préfet-maire a retrouvé une place essentielle dans la mise en œuvre
des mesures de police sanitaire. De même, les textes liés à l’état d’urgence
sanitaire ont pris en compte ce continuum en intégrant des dispositions
renforçant le rôle des polices municipales (constat d’infractions). Le droit
commun pourrait en tirer des conclusions plus durables.
De façon plus structurelle, le principal rôle attendu des polices municipales
est d’assurer une proximité des forces de sécurité avec les citoyens. Les
attentes récurrentes des concitoyens portent en effet sur la sécurisation
de l’espace public au même titre que la sphère privée. Sont visés les faits
de violence et les incivilités que la société n’accepte pas. La réponse
attendue est une présence de la force publique pour dissuader et mettre
fin aux comportements inappropriés. La demande de proximité interroge
46

 Livre blanc de la sécurité intérieure

tant sur ses formes que sur les modalités de mise en œuvre. La demande
d’une police présente en permanence sur le terrain et au contact de la
population s’exprime dès les années 1970. Dans ce sens la police qui agit en
proximité est celle qui fonctionne de manière déconcentrée, au niveau des
quartiers, au contact de la population et remplissant une « triple mission de
prévention, d’adaptation aux demandes locales de sécurité et d’instauration
d’une relation de confiance avec les citoyens »(9).
Or les forces de sécurité intérieure n’assurent pas suffisamment cette
mission proximité. La gendarmerie, qui l’exerçait historiquement, s’en est
éloignée par ses réorganisations. La police nationale n’a pas pu arbitrer
en faveur de la proximité, malgré des tentatives de se rapprocher de la
population, du fait de la montée de la délinquance et l’évolution de ses
formes qui la conduisent à privilégier une police d’intervention. Il a fallu
attendre la mise en place de la police de sécurité du quotidien pour
que la proximité fasse l’objet d’une doctrine qui en définit les objectifs,
la stratégie, les missions et bien entendu les moyens à mettre en œuvre.
Cette réflexion reste à approfondir, notamment au sein du ministère afin
de pouvoir penser le continuum et de mobiliser les partenaires que sont les
collectivités et les entreprises privées.
La police et la gendarmerie nationales en sont les premiers acteurs, mais n’en
ont pas l’exclusivité. Le relai peut être pris par la police municipale au sein
de tous les quartiers d’une ville et pas seulement l’épicentre commercial,
culturel ou festif. De même dans les villages dès lors que l’intercommunalité
accepte de couvrir tout ou partie de son territoire par une police municipale
mais aussi rurale, cette présence de personnels municipaux en tenue et
formés peut répondre à la demande de la population locale.
Le lien direct avec la population est indispensable au bon exercice des
missions de police et contribue à la visibilité et à la légitimité des forces.
Dès lors, orienter les polices municipales principalement vers une présence
de proximité ne doit pas revenir à leur déléguer cette compétence, mais à
mieux répartir entre tous les acteurs une mission attendue par la population.
Cette offre nouvelle doit se faire en complémentarité de l’offre de sécurité
que déploient la police et la gendarmerie, et non pas en substitution, et sur
la base de conventions de coordinations claires, précises et contraignantes
pour les parties signataires.
La commune avec à sa tête, le maire, n’est pas le seul échelon territorial
compétent en matière de sécurité. D’autres niveaux de collectivités exercent
des pouvoirs de police. Ils peuvent être propres au président de l’exécutif
local, comme le pouvoir de police du président du conseil départemental
sur le domaine du département, notamment en matière de circulation.
De même, le président du conseil régional gère le domaine de la région et
exerce à ce titre les pouvoirs de police afférents. Les pouvoirs de police
peuvent également être transférés : ainsi, si le maire ne peut transférer à
un président d’EPCI son pouvoir de police générale, il peut le faire pour
un nombre limitatif de pouvoirs de police spéciale (article L. 5211-9-2 du
CGCT).

9 

Doctrine de la police de proximité

47

 3.2.2.  Le secteur privé est un acteur émergent dans la mise en œuvre des
politiques de sécurité intérieure
La sécurité privée a connu un développement encore plus important
tant par le nombre de salariés affectés à des missions de surveillance
ou de protection que par les types d’intervention et les spécialités
professionnelles reconnues. Cette dynamique se vérifie également chez les
voisins européens de la France (Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni).
Le secteur de la sécurité privée recouvre deux grands types d’acteurs. Il
s’agit en premier lieu des entreprises de sécurité privées, qui proposent
des prestations de sécurité à leurs clients dans le cadre d’un marché. Par
ailleurs, le secteur comprend les entreprises qui se sont dotées de services
de sécurité pour leur propre bénéfice.
Les entreprises de sécurité privée ne sont pas nouvelles dans le paysage
français, mais leur rôle ne s’est précisé que récemment et progressivement.
La loi de 1983 posait les bases d’une profession réglementée, sous le
contrôle de l’État. Progressivement, la sécurité privée a été admise et
reconnue comme un acteur à part entière de la sécurité. Dans certains cas,
en fonction des missions (transports publics par exemple), les entités ont
pu se voir attribuer des compétences renforcées et particulières.
En raison de l’attente de sécurité, notamment dans les espaces privés
ouverts au public, la sécurité privée devient un acteur important de la
mise en œuvre des politiques de sécurité intérieure. Elle intervient dans
de nombreux domaines : gardiennage, télésurveillance, vidéoprotection,
transport de fonds… Les entreprises privées de sécurité sont actives sur
tout le territoire, de manière croissante. En Outre-mer, elles jouent un rôle
essentiel dans le continuum de sécurité.
La crise sanitaire de la COVID-19 a également mis à l’épreuve le continuum
de sécurité entre les forces de sécurité intérieure et le secteur privé de la
sécurité. Les textes liés à l’urgence sanitaire ont, comme pour les polices
municipales, pu prévoir des extensions de compétences circonstancielles.
Ainsi, les agents de sécurité assermentés dans les transports ont été
habilités à relever la contravention pour non-port du masque de protection
sanitaire.
Cependant, la sécurité privée reste l’acteur le moins structuré et le moins
intégré dans le partenariat de sécurité. En 2018, le secteur de la sécurité
privée réunissait près de 11 500 entreprises(10) (+22,6 % en 8 ans) employant
177 300 personnes (+19 % en 10 ans) et réalisant un chiffre d’affaires de
7,6 Mds€ dont la croissance annuelle est d’environ 3 % depuis 10 ans.
Cependant, le secteur de la sécurité privée souffre d’une grande inégalité
dans la qualité des prestations et d’une forte atomisation de ses acteurs.
Les prestations réalisées sont de niveaux très variables, entre des services de
pointe (sécurité des opérateurs d’importance vitale, sûreté aéroportuaire)
et des services, notamment de gardiennage, présentant de fortes marges
de progression (niveau de recrutement et de formation, moralisation).
De même, le secteur est marqué par une très forte atomisation dans un
paysage où peu d’entreprises réalisent une forte proportion du chiffre
d’affaires tandis qu’une grande partie des entreprises n’ont que peu, voire
aucun salarié. Ainsi, selon les données de la branche, les 39 plus grandes
10 
Données 2018 issues de l’enquête de branche Prévention-Sécurité réalisée pour
l’Observatoire des métiers de la prévention et de la sécurité.

48

 Livre blanc de la sécurité intérieure

entreprises génèrent 41 % du chiffre d’affaires et les structures de moins
de 20 salariés représentent 90 % des entreprises mais seulement 11,5 % du
chiffre d’affaires. En outre, le secteur compte environ 8 000 entreprises
sans salarié, soit près de 70 % du total.
L’INSEE éclairait sur l’état du secteur dans une étude de 2018(11). L’Institut
révélait que le taux de marge moyen était alors de 3,7 % contre 6,9 % pour
l’ensemble des activités de soutien et que près de 30 % des unités avaient
une rentabilité négative. Les délais de paiement des clients étaient élevés
en moyenne, en comparaison de ceux constatés dans les autres activités de
soutien : un quart des unités constatait un délai moyen supérieur à 75 jours
de chiffre d’affaires. Enfin, ce secteur se caractérise par des rémunérations
modestes : deux tiers des salariés percevaient moins de 13€ bruts par
heure (le salaire brut horaire moyen en France approchait alors 20€). Enfin,
l’INSEE soulignait un faible niveau de qualification et d’encadrement avec
seulement 2 % de cadres dans le secteur.
Ces données ne sont pas inquiétantes en tant que telles, mais, s’agissant
principalement d’une activité de main d’œuvre, elles risquent de se traduire
par des dynamiques économiques défavorables : une hyper-concurrence
tirant les prix vers le bas, des marchés faiblement rémunérateurs peu
propices à l’investissement dans la ressource humaine, une dimension
RH nécessitant une montée en gamme (formation, parcours de carrière,
déontologie, contrôle).
De ce fait, en France, la sécurité privée n’est pas encore bien identifiée ou
reconnue comme étant un partenaire de pleine confiance des forces de
sécurité intérieure. Dans sa mission même, la sécurité privée se restreint
à la protection des biens et des personnes dans la limite des contrats
qui encadrent ses prestations. Or l’intégration au continuum de sécurité
implique de réfléchir à la prise en compte des intersections entre espace
privé et espace public, champ contractuel et contribution à la sécurité
publique.
Près de 180 000 agents de sécurité privée exercent, outre la surveillance
humaine, des fonctions de protection de sites et de surveillance par vidéo,
déploient des équipes cynophiles, interviennent dans le contrôle des
passagers notamment du secteur aérien, mais également dans les zones
commerciales et les transports publics. Leur vocation est de se développer
sur des marchés nouveaux par un accroissement de compétence et
une amélioration des formations. Ils répondent ainsi à une demande en
complémentarité avec les forces de sécurité intérieure.
Au-delà de ces intervenants bien connus et aujourd’hui acceptés par
la population comme contribuant à sa sécurité immédiate, émergent
depuis plusieurs années des intervenants spécialisés, notamment dans
les transports aériens mais également ferrés. Le transport aérien se
caractérise d’ailleurs par une privatisation totale du contrôle des voyageurs
et des biens, sous le contrôle permanent des forces de sécurité intérieure.
Par ailleurs la SNCF et la RATP se sont dotées d’équipes de sécurité, en
complément de l’historique police des transports, disposant depuis la loi
relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes
à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports
collectifs de voyageurs de 2016 (loi dite « Savary ») de compétences
d’intervention accrues et permettant en complément, ou principalement
11 
« Les entreprises de sécurité privée : une faible rentabilité malgré une vive
croissance », dans INSEE Première, n°1720, paru le 22/11/2018.

49

 au vu des effectifs, de déployer des personnels formés, armés et disposant
de prérogatives de puissance publique (par assermentation) sur les vecteurs
de transports franciliens.
La demande de sécurisation des transports ferrés ou sur route se développe
dans toutes les métropoles et pose un nouveau défi aux opérateurs
pour trouver la ressource humaine interne ou externalisée à même de
répondre à la demande. La sécurisation du transport maritime reste un
sujet complexe, mais qui nécessitera une intervention adaptée et par des
moyens spécifiques.
Enfin le besoin de protection des biens privés et notamment dans les
espaces naturels ou forestiers a permis de longue date de déployer une
ressource peu connue, les gardes particuliers. Assermentés et disposant de
prérogatives qui peuvent être de nature judiciaire, ils sont plus de 80 000
sur le territoire national et apportent une aide réelle aux forces de sécurité
intérieure. Leur modèle peut se décliner sur d’autres sites et selon des
modalités adaptées à condition de procéder à un état des lieux préalable
de la garderie particulière qui revêt des réalités très différentes (bénévolat
/ professionnalisation) selon les territoires (ruraux / périurbains et urbains),
et qui connaît une diversification des commettants, des acteurs et des
missions.
Ainsi, bien au-delà des forces de sécurité mobilisées par l’État dans
l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, de multiples instances
contribuent à la sécurité de nos concitoyens. Le continuum prendra tout
son sens en développant les liens fonctionnels et opérationnels avec ces
acteurs qui ne demandent qu’à servir et contribuer collectivement et
chacun dans son rôle à la sécurité de demain.
3.3.  La pluralité des intervenants et leurs interactions invitent à penser le
continuum de sécurité
Cette sphère de la sécurité intérieure n’a pas été créée par l’État en
application d’une vision stratégique. Elle est le résultat des actions parallèles
d’une multitude d’acteurs obéissant à leurs logiques propres. L’enjeu est de
l’organiser en continuum de sécurité en commençant par identifier un socle
commun. Le Livre blanc de la sécurité intérieure propose qu’il repose sur six
principes : une vision élargie, la confiance, la compétence, l’identification,
la maîtrise technologique et l’interopérabilité.
La vision élargie implique de tenir compte, dans la conception des politiques
de sécurité intérieure, de tous les acteurs et de toutes les dimensions
territoriales dans la co-production de sécurité. Les acteurs recouvrent en
premier lieu les partenaires historiques tels que le ministère de l’Intérieur,
l’autorité judiciaire, les maires et les polices municipales. Ils regroupent
également une multitude d’intervenants de la sphère de la sécurité :
collectivités territoriales, établissements publics, gardes particuliers,
professions (réglementées ou pas) de la sécurité privée, fournisseurs de
services et de produits de sécurité, bailleurs institutionnels, acteurs du
secteur des transports (autorités régulatrices, transporteurs, gestionnaires
d’infrastructures), entreprises ayant un besoin particulier de sécurité,
associations ou encore citoyens prêts à s’engager.
Ce qui relie ces acteurs est la relation de confiance, condition indispensable
à l’émergence d’un continuum de sécurité. La confiance ne peut se bâtir
sans des garanties de moralité et de confidentialité dans l’exercice des
50

 Livre blanc de la sécurité intérieure

missions de sécurité. Ces principes doivent être partagés et démontrés par
l’ensemble des contributeurs au continuum de sécurité.
Pour que le continuum de sécurité fonctionne, chacun doit disposer des
compétences nécessaires à l’exercice de sa profession ou de sa mission.
Que les pouvoirs publics interviennent pour agencer cette compétence
(profession réglementée) ou que les acteurs s’organisent eux-mêmes, seule
la démonstration effective d’une compétence à exercer des missions de
sécurité doit être recherchée.
L’identification permet que chaque acteur de la sphère de la sécurité
intérieure soit reconnu comme tel. Elle peut se traduire par l’exigence d’un
uniforme ou par la mise en place pour toutes les professions et les fonctions
réglementées de cartes professionnelles normées. Cette identification est
la clé de leur bonne visibilité par la population, de leur coordination au sein
du continuum de sécurité, de leur responsabilité et de leur contrôle dans
l’exercice de la mission.
La capacité technologique française au service de la sécurité intérieure
doit également être appréciée à l’échelle de l’ensemble des membres du
continuum. Cela implique de tenir compte des capacités humaines et
techniques de chacun des acteurs de la sécurité, d’intégrer les contraintes
de tous dans l’édiction de normes encadrant les technologies, de pouvoir
s’appuyer sur un tissu de fournisseurs de moyens et de services performant
et innovant. Autant que nécessaire et possible, des mutualisations entre
forces de l’État collectivités territoriales et acteurs privés doivent être
promues.
Enfin, le continuum de sécurité doit reposer sur le principe d’interopérabilité.
Les acteurs de la sécurité intérieure doivent être capables de travailler
ensemble lorsque cela est pertinent dans leur action quotidienne comme
dans la prise en compte des crises et des événements exceptionnels. Cette
capacité de travail en commun doit être préparée en amont et se façonner
au travers de plans dédiés, de réglementations communes, d’équipements
interopérables, de doctrines. La réalisation progressive du continuum de
sécurité implique la multiplication d’opérations permettant d’apprendre
le travail en commun dans le respect des compétences et des prérogatives
de chacun.

51

 Livre blanc de la sécurité intérieure

DEUXIÈME LIVRET :
REFORMULER LE PACTE DE
PROTECTION ET DE SÉCURITÉ
DES FRANÇAIS

53

 Face aux menaces et enjeux de sécurité, le pacte de protection et de
sécurité des Français a besoin d’être reformulé. Cette transformation passe
par une révision des missions et surtout de la manière de les exercer par
les forces de sécurité intérieure qui devront pouvoir s’appuyer sur une
organisation adaptée et réactive. Cette évolution nécessitera d’engager
une mutation des ressources et des moyens des hommes et des femmes
qui travaillent tous les jours au ministère de l’Intérieur.

1.  Renforcer la relation de confiance avec la population
Le gage de réussite de cette démarche profonde et très largement partagée
par les acteurs de terrain ainsi que les instances représentatives associées
aux travaux du Livre blanc suppose la prise en compte d’un prérequis
fondamental : renforcer la relation de confiance avec la population.
L’analyse des attentes de la population, au travers de la concertation
large et ouverte organisée pendant les travaux du Livre blanc, démontre
cet attachement au contact direct, simple avec les forces de sécurité et
même davantage, le souhait des Français d’être acteurs de la sécurité, de
devenir un maillon de la chaîne globale de sécurité. A certains égards, ce
rôle revendiqué de la part des Français répond à l’appel du président de la
République parlant de « bâtir une société de vigilance » lors de son discours,
le 8 octobre 2019, en hommage aux victimes de l’attaque terroriste de la
préfecture de police, à Paris.
Les forces de sécurité et l’ensemble des acteurs institutionnels ne peuvent
penser leur mission de sécurité sans tenir compte de l’intégration des
citoyens au continuum, qui sont non seulement les demandeurs et les
bénéficiaires de la politique nationale de sécurité intérieure, mais aussi des
acteurs essentiels de sa mise en œuvre.
Le Livre blanc postule que les citoyens tiennent un rôle premier dans le
domaine de la sécurité intérieure. En effet, les citoyens présents lors d’un
incident de sécurité sont souvent les premiers à pouvoir réagir et agir, non
seulement pour se protéger, mais aussi pour faire face. Les citoyens sont
également souvent les mieux placés pour détecter les menaces et donner
l’alerte aux forces de sécurité. Outre-mer, les autorités coutumières ou
autres représentations morales jouent un rôle d’interface utile entre la
population et les autorités publiques, notamment dans l’esprit de la police
de sécurité du quotidien. Leur reconnaissance et leur implication facilitent
grandement les contacts et les échanges d’informations, qui pourraient
parfois être compliqués par des traditions, des langues et des spécificités
locales. Elles ont ainsi toute leur place dans le continuum de sécurité.
Par ailleurs, face aux menaces relevant de la sécurité intérieure, les citoyens
s’organisent spontanément et les initiatives de participation citoyenne ou
associative sont une réponse de la société civile aux enjeux de sécurité.
Enfin, l’engagement des citoyens est le moteur principal de toutes les
organisations professionnelles de la sécurité intérieure. Le plus souvent,
c’est bien davantage une volonté d’engagement des citoyens au service
de l’intérêt général qui motive les carrières dans la force publique que des
considérations financières ou matérielles.

54

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Cette mobilisation des citoyens pour la sécurité intérieure doit être
soutenue et encouragée. À cet égard, la politique de sécurité intérieure
doit poursuivre trois objectifs.
Tout d’abord, face à la perte de sens du discours sur le « vivre ensemble »,
alors que celui-ci ne va plus de soi, exacerbé par le repli sur soi et
l’individualisation de la société, le délitement du lien social, la légitimité
et l’utilité du rôle et des missions des forces de sécurité intérieure qui
incarnent, pour partie, les institutions et le fonctionnement de l’État
doivent être réaffirmées.
Ensuite, la politique de sécurité intérieure doit encourager la réactivité des
citoyens face aux incidents de sécurité en poursuivant les formations et les
exercices de sécurité, en communiquant sur les prérogatives des citoyens
dans le domaine de la sécurité (pouvoir d’interpellation et de présentation
à l’autorité judiciaire, pouvoir d’enclencher des poursuites par la citation
directe, légitime défense et état de nécessité).
À cet égard, les canaux permettant de concrétiser la volonté d’engagement
doivent être renforcés. C’est le cas par exemple, en sensibilisation de
premier niveau, de l’intégration des forces dans le Service national universel.
Par ailleurs, les réserves de la force publique ont un rôle crucial à jouer car
elles permettent tout à la fois de renforcer les capacités de cette force,
de diffuser la culture de la sécurité chez les citoyens et, le cas échéant, de
préparer un engagement plus fort encore dans les métiers de la sécurité.
Enfin, la politique de sécurité doit promouvoir la vigilance des citoyens,
notamment par la diffusion d’informations précises sur les menaces et
leurs signes distinctifs, le renforcement des canaux dédiés à la remontée
des informations, une communication sur la manière dont ces informations
peuvent être utilement structurées et un appui marqué aux initiatives de
participation citoyenne.
1.1  Mieux faire connaître les forces de sécurité intérieure pour réaffirmer
leur légitimité
1.1.1  Institutionnaliser des moments d'échanges avec la population, dans sa
diversité
L’analyse de l’évolution du rapport à l’État et plus particulièrement aux forces
de sécurité a souligné la méconnaissance globale de son fonctionnement
notamment par les jeunes générations.
Dans ces conditions, le renforcement de l’éducation civique et sociale
et de l’enseignement du fonctionnement des institutions et du système
démocratique paraît d’autant plus majeur.
Il peut notamment paraître utile d’expliquer aux élèves en fin de cycle
secondaire les principes de la vie démocratique en inculquant quelques
notions de droit constitutionnel (répartition des pouvoirs, des compétences
Etat, collectivités territoriales, échelons national et européen) ; notions qui
seront nécessaires lorsqu’ils seront appelés à voter pour la première fois.
Toutefois, le processus, ne peut se limiter aux dernières années du cursus
scolaire et doit être initié très tôt, dès les premières années scolaires,
notamment en sensibilisant sur les risques de la vie quotidienne. Ainsi,
l’éducation civique et sociale, notamment dans le champ de la prévention
(sécurité routière, protection des mineurs, respect de la loi, risques liés aux
55

 addictions, violences et incivilités, discriminations…) pourrait accompagner
des « cohortes d’élèves » sur plusieurs années afin d’ancrer l’esprit civique
auprès des jeunes générations.
Les citoyens, réunis au sein de l’atelier « lutte contre les incivilités » lors
de la conférence organisée en janvier 2020, ont insisté sur cet aspect :
«l’éducation et la formation au civisme dès le plus jeune âge, par des actions
dédiées dans les écoles, nous paraissent indispensables, parce que nous
pensons que les enfants peuvent apprendre et faire passer des messages à
leurs parents, comme ils le font désormais sur les sujets d’écologie ».
Si cette action relève davantage du ministère de l’Éducation nationale,
le ministère de l’Intérieur, en s’appuyant sur le réseau territorial des
préfectures et des forces de sécurité intérieure, peut accompagner la
démarche éducative, en proposant des programmes illustratifs. Davantage
de pédagogie sur les institutions et leur rôle permettra de mieux incarner
les valeurs républicaines.
Dès lors, il convient sans doute de rénover les initiatives mises en place
il y a quelques années pour mieux faire connaître l’action de l’État et
plus particulièrement des forces de sécurité, au travers des journées de
la sécurité intérieure mais également à l’occasion des participations des
services de recrutement de la police et de la gendarmerie nationales aux
forums de l’emploi. Les citoyens de l’atelier consacré aux attentes des
citoyens à l’égard des forces de sécurité ont réaffirmé ce besoin : « ne pas
toujours voir les interventions dans les quartiers mais montrer la diversité des
missions et des répressions ».
À cet égard, l’idée selon laquelle l’école est le lieu où peut se construire
ou s’entretenir une relation informée et apaisée entre la population et les
acteurs de la sécurité est largement partagée. Sur la base de ce constat,
il existe déjà un grand nombre de dispositifs et de ressources déployés à
cette fin, sans pour autant qu’ils s’inscrivent dans une stratégie d’ensemble.
Des rendez-vous annuels et des événements inclusifs et immersifs peuvent
être de bons vecteurs.
En appui des programmes éducatifs déployés dans les établissements
scolaires, il s’agirait de proposer un programme d’accompagnement
décliné par chaque préfet de département de manière coordonnée avec
les acteurs académiques et pouvant prendre différents formats suivant le
niveau scolaire concerné : sorties scolaires au sein des services de l’État
et ses composantes (préfecture, tribunal de justice, commissariat, brigade
de gendarmerie, mais aussi hôpital), parcours thématiques (par exemple
les élections, la laïcité, la chaîne de procédure pénale) sans oublier les
démonstrations des services de police et gendarmerie et des pompiers lors
des rencontres de la sécurité («  journées de la sécurité intérieure ») qui leur
sont dédiées une fois par an.
Aujourd’hui, la demande est fortement exprimée et mérite de se traduire
par un programme complet qui pourrait suivre l’année scolaire et s’appuyer
sur une boîte à outils proposée par l’administration centrale(12) et transposé
dans chaque département par le préfet.

12 
Direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT), délégation
à l’information et à la communication (DICOM), direction générale de la police nationale
(DGPN), direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et direction générale de la
sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC).

56

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition:
Mettre en place un programme coordonné Education nationale /
Intérieur / SGCIPDR pour une meilleure connaissance des institutions,
des valeurs républicaines et des forces de sécurité intérieure pouvant
prendre plusieurs formes (sorties scolaires, parcours thématiques,
démonstrations etc.)
Articuler ces actions avec les dispositifs déjà existants, comme les
rencontres de la sécurité.
Les participants à la conférence des citoyens de janvier 2020 avaient
proposé la mise en place d’une journée nationale de la sécurité intérieure.
Ces moments d’échanges institutionnalisés pourraient également être
l’occasion pour le préfet, les représentants des forces de l’ordre de dresser
un bilan de l’action sécuritaire dans le département dans une discussion
ouverte avec la population. Durant les assises territoriales, nombreuses sont
les préfectures à avoir relayé la demande des élus mais aussi des citoyens
rencontrés d’organiser, tous les ans, des temps d’échanges à l’échelon d’un
arrondissement ou d’un quartier.
Proposition :
Reproduire, chaque année, des temps d’échanges sur la sécurité en
permettant aux habitants d’un arrondissement, d’un quartier d’y
participer (sur le modèle des assises territoriales organisées en janvier
2020)
1.1.2 Valoriser la mission d’accueil, vitrine de l’institution
En 2012, le Livre blanc sur la sécurité publique qualifiait déjà la fonction
d’accueil de « mission au cœur de la relation entre la force publique et la
population ». Améliorer l’accueil du public constitue un objectif central
des politiques de modernisation des services de l’État. Elle revêt, plus
encore pour les forces de sécurité intérieure, une dimension essentielle,
compte tenu de la nature de leur mission, et de leur prérogative en matière
d’utilisation de la force.
La qualité de l’accueil est en outre déterminante pour l’action policière, à
laquelle elle est intimement liée : elle concerne en premier lieu la prise en
charge des victimes, et en particulier des personnes les plus vulnérables, mais
aussi le déclenchement d’actions opérationnelles telles que l’engagement
d’une patrouille suite à une alerte, ou les actes de procédure tels que la
prise de plainte ou l’établissement d’un procès-verbal dans une audition.
L’accueil est ainsi au cœur des missions de protection, d’assistance et de
prise en charge assurées par les forces de sécurité intérieure. Si la qualité
de l’accueil est une obligation du service public à ses usagers, elle est
également un objectif qui génère des bénéfices pour les administrations.
Ainsi, l’amélioration de l’accueil du public par les forces peut engendrer des
externalités positives : relation pacifiée avec le public, meilleure qualité de
l’information recueillie, sentiment de confiance de la part de la population.
Améliorer la qualité de l’accueil du public est donc l’un des vecteurs
premiers d’une relation de confiance entre la population et les forces de
sécurité intérieure.
57

 Cette relation utilise des formes et des supports divers : l’accueil
téléphonique, qui est souvent le premier contact entre l’usager et les
membres de forces de l’ordre, le recours aux nouvelles technologies, qui
peut faciliter les démarches, et paraît adapté à la spécificité de certaines
demandes, mais qui ne doit pas se substituer à l’accueil physique, lequel
reste essentiel pour la qualité de la relation avec les citoyens.
Des améliorations notables ont été entreprises ces dernières années, en
particulier pour la prise en charge de certaines catégories de victimes :
l’accueil des femmes victimes de violences en est l’une des illustrations
les plus exemplaires avec la formation des équipes en charge de l’accueil
dans les commissariats et brigades, l’appui d’intervenants sociaux au
rôle réaffirmé et le développement d’outils supports comme la grille
d’évaluation du danger.
D’autres pistes d’évolution, déjà engagées, mériteraient d’être poursuivies
et approfondies. C’est le cas par exemple de la fidélisation de fonctionnaires
ou contractuels à ces missions, sur le modèle des hôtesses d’accueil de la
préfecture de police.
L’accueil physique dans les services a un impact direct sur l’image que
l’institution renvoie au citoyen. Sur ce point, les propositions relatives à
l’amélioration de l’immobilier de la police et de la gendarmerie accorderont
une place première à l’accueil du public, et notamment à la capacité de
distinguer accueil des victimes, et prise en charge des mis en cause. Des
locaux assurant le respect de la confidentialité, garantissant une bonne
qualité d’écoute et d’échange sont des éléments fondamentaux pour
l’usager comme pour les forces de police et de gendarmerie.
La possibilité, évoquée par ailleurs, d’accueillir au sein de structures autres
que celles des services de sécurité, comme les maisons France Services,
pourrait utilement compléter le dispositif d’accueil physique, en étant
ciblée sur une mission d’information, et d’orientation de l’usager vers
d’autres services. Dans le cadre de la police de sécurité du quotidien, les
policiers et les gendarmes prennent de plus en plus l’habitude d’aller au
contact de la population, en proposant des lieux d’échanges hors les murs
des commissariats et des brigades.
Les outils technologiques développés récemment, tels que la prise de
plainte en ligne, sont devenus une composante importante de l’accueil
et de la relation avec le public. Leur développement se poursuivra, en
apportant une attention particulière à l’adaptation de ces outils au public
(fonctionnalité, simplicité d’accès, garantie de sécurité et de confidentialité).
Enfin, l’amélioration des conditions d’accueil suppose une action résolue
à destination des personnels qui assurent cette mission. Loin d’être
secondaire et de donner lieu à des affectations par défaut, elle doit au
contraire faire l’objet d’efforts substantiels de formation professionnelle
pour ces personnels. L’exercice de cette mission doit être valorisé dans
le parcours de carrière et être évalué sur la base de critères pertinents et
objectifs.
Enfin, une réflexion peut être engagée sur le rôle et la place des personnels
auxquels cette fonction est confiée. Si, pour certains types de mesures, et
notamment la prise de plainte, il est nécessaire de recourir aux personnels
actifs ou aux militaires détenteurs des compétences techniques nécessaires
(OPJ notamment), d’autres fonctions d’accueil peuvent être dévolues à des
personnels administratifs formés à cet effet, ce qui permettrait d’élargir le
58

 Livre blanc de la sécurité intérieure

champ de leurs missions dans les services de sécurité, mais aussi de mieux
les intégrer à l’activité quotidienne des services.
Le développement du recours à des réservistes pour exercer la fonction
d’accueil présente également plusieurs avantages. Outre que certains
d’entre eux ont une bonne connaissance de l’administration, ils peuvent
exercer un rôle privilégié de médiation, et participer directement à
l’amélioration de l’image des services auprès de la population, qui se verrait
ainsi mise en contact avec des personnes qui pourraient leur sembler plus
proches et plus accessibles, dans le respect des règles de confidentialité.
Cette réflexion sur la réorientation des fonctions d’accueil permettrait
enfin de dégager des effectifs opérationnels pour d’autres missions.
Proposition :
Valoriser toutes les dimensions de l’accueil par les forces de sécurité
intérieure : profils et rôle des agents concernés dont les réservistes,
formations dispensées, locaux dédiés, accessibilité hors les murs des
commissariats et des brigades, déploiement des plateformes de
signalement

1.1.3 S'adapter à l'évolution des usages et à l'émergence de la vie numérique
La vie numérique des citoyens et résidents, des organisations publiques et
des entreprises ne cesse de s’enraciner et de se diversifier. Elle représente
déjà une part très substantielle de l’activité individuelle et collective.
Au-delà des téléservices, ce sont le télétravail et la téléconsultation
qui pourraient désormais connaître un essor sensible. La crise de la
COVID-19 a accéléré ce processus et démontré la nécessité de disposer
d’outils numériques sécurisés. En outre, chacun interagit de plus en plus
fréquemment avec des véhicules ou des objets eux-mêmes connectés aux
réseaux numériques.
Tout indique que cette tendance va se poursuivre et peut-être même
s’accélérer : les plateformes numériques et l’informatique embarquée se
diffusent, les territoires intelligents se développent.
Dans ce contexte, la liberté des citoyens recouvre la faculté de mener sa
vie numérique de manière choisie, éclairée et responsable. Cela inclut le
libre arbitre d’être présent ou absent de l’espace numérique, ou bien d’y
participer sélectivement, en déterminant ceux des pans d’activité que l’on
souhaite conduire numériquement lorsque cela est possible.
Les services numériques peuvent simplifier grandement la vie des citoyens.
Par conséquent, le Premier ministre a fixé des objectifs de transformation
numérique des administrations ambitieux. Le ministère de l’Intérieur
y contribuera activement pour ceux qui relèvent de sa responsabilité.
Le programme Action Publique 2022 fixe ainsi l’objectif de 100 % de
services publics avec un accès numérique possible à horizon 2022.
Simultanément, le ministère de l’Intérieur veillera à la qualité de la relation
avec l’usager en toutes circonstances. Cela implique le respect du niveau
de compétence numérique de chacun, de la connectivité disponible,

59

 de la nature de la démarche administrative considérée, des contraintes
personnelles et plus généralement du libre choix individuel.
Le ministère de l’Intérieur adhère fortement au principe selon lequel l’égal
accès de tous aux services publics impose à ces derniers d’être accessibles
aussi bien physiquement que numériquement.
Proposition:
Le ministère de l’Intérieur s’engage à déployer tous les efforts possibles
pour atteindre l’objectif de 100 % de démarches dématérialisée dans
son périmètre de compétence à l’horizon 2022. Il travaillera dans cette
perspective en lien étroit avec l’Observatoire de la dématérialisation de
qualité
Chaque fois que les conditions s’y prêtent, le ministère de l’Intérieur
proposera une évaluation par l’usager de la qualité du téléservice. Celleci comportera trois dimensions(13) : i) la possibilité d’émettre un avis sur
une échelle de satisfaction ; ii) la possibilité de raconter son expérience
dans un champ libre ; iii) la publication régulière et transparente des
indicateurs de satisfaction et des avis anonymisés
Le ministère de l’Intérieur organisera un dispositif régulier et indépendant
d’évaluation de la simplicité et de l’accessibilité de ses téléservices.
À cette fin, il nouera un partenariat avec des organismes de médiation
numérique
Le ministère de l’Intérieur s’engage à toujours s’organiser à l’avenir pour
garantir à tous, sur tout le territoire, pour toute démarche administrative,
la possibilité d’un accueil physique ou d’un accompagnement
numérique. Cet accueil pourra s’organiser, soit au sein de ses réseaux
territoriaux, soit en coopération avec ses partenaires comme cela
s’organise déjà au sein des espaces France Services
Au-delà d’une meilleure connaissance des forces de sécurité, les citoyens,
sollicités dans le cadre des travaux du Livre blanc ont, à plusieurs reprises,
fait part de leur souhait d’être étroitement associés à la production de
sécurité. Cette expression d’un engagement citoyen renouvelé doit pouvoir
s’incarner au travers d’initiatives à renforcer et à valoriser. De nouveau, le
lien de confiance se tissera encore plus solidement si la population dispose
d’outils et de moyens pour accompagner l’action des forces de sécurité
intérieure.

13 
Le ministère de l’Intérieur combine le programme «Transparence» de la Direction
interministérielle de la transformation publique avec son programme interne d’évaluation de
la qualité, dénommé «Je donne mon avis». Vox Usager est le nom de ce dispositif intégré.

60

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.2.  
Favoriser l’engagement citoyen aux côtés des forces de sécurité
intérieure
1.2.1.  S'appuyer sur le service national universel pour renforcer l'adhésion aux
valeurs de la République
Pour souder les citoyens dans une communauté de destin, les expériences
intégratrices collectives, comme pouvait l’être le service militaire, rythment
et marquent les étapes de la vie citoyenne. C’est fort de ce constat qu’a
été instauré le service national universel (SNU). Le SNU est une nouvelle
occasion de transmettre des informations sur les institutions, leur
fonctionnement, les missions des forces de sécurité. C’est aussi un lieu
propice pour former les jeunes aux bons comportements à adopter dans
certaines situations comme lors d’une attaque terroriste, les accidents
de la route pour développer une culture du risque. Le SNU constitue un
terrain favorable pour détecter les candidats aux concours d’accès aux
métiers de la sécurité mais aussi ceux qui sont prêts à s’engager dans la
réserve ou le volontariat. Figurent en effet dans ses objectifs la réflexion
sur l’engagement volontaire (par exemple dans les réserves de police et
gendarmerie et chez les sapeurs-pompiers). Les missions d’intérêt général
qu’il propose peuvent également s’effectuer dans la sphère de la sécurité.
Le SNU, devant à terme concerner l’ensemble d’une classe d’âge, est un
relai pertinent de pédagogie sur le civisme, la place des forces de sécurité
intérieure dans la société et leur relation avec la population.
Proposition:
Conforter l’intégration des questions de sécurité intérieure dans le
cadre du service national universel (SNU)

1.2.2.  Développer une culture du risque pour encourager la résilience de la
population
Alors que les crises sont appelées à se multiplier, le développement de la
culture du risque au sein de la population est voué à se développer, en
proposant différents niveaux d’engagement.
La constatation de la pertinence et de la bonne compréhension des
politiques et actions d’information préventive et de sensibilisation aux
risques et aux comportements à adopter en situation de crise pourrait
intervenir à l’occasion d’exercices d’entraînement partagés associant la
population, ce qui est encore très rarement le cas en France au contraire
d’autres pays (Belgique, Japon). Il pourrait donc être institué, au niveau
local, une ou plusieurs « journées de cohésion nationale » qui associeraient
l’ensemble des partenaires institutionnels, associatifs et privés, et dédiées à
la connaissance par les citoyens des risques majeurs dans leur commune (y
compris les risques du quotidien), aux moyens de se préparer face à ceuxci et à la compréhension des messages de vigilance puis d’alerte et aux
comportements à adopter avant, pendant et après la crise.

61

 Proposition:
Organiser et généraliser au niveau local des séances de sensibilisation et
d’entraînement aux risques (journées dites « japonaises »)

1.2.3.  Former davantage aux gestes de premier secours et à l'assistance aux
personnes vulnérables
En 2017, le président de la République a rappelé que la menace terroriste,
le dérèglement climatique et les crises qu’il engendre, mais aussi les
accidents de la vie courante, étaient à l’origine de 20 000 décès et 50 000
hospitalisations chaque année. Par l’implication de tous, il est possible de
réduire les conséquences de ces accidents. C’est pourquoi le Président de
la République a souhaité appeler chaque citoyen à s’engager davantage
et à devenir acteur de la sécurité et de la protection civile. La capacité de
chaque citoyen à pouvoir mettre en œuvre les gestes qui sauvent revêt à
cet égard un rôle déterminant.
L’objectif défini est que 80 % de la population soit sensibilisée ou formée
aux gestes de premiers secours avant la fin du quinquennat. A ce jour, 27 %
des Français, soit 17,5 millions de personnes, sont a minima initiés aux gestes
qui sauvent. Pourtant, c’est une des propositions largement reprises lors
de la concertation autour du Livre blanc à travers notamment l’usage de
l’expression de « sauveteur citoyen » caractérisant l’intervention primaire
avant même l’arrivée des secours.
Une large concertation menée jusqu’au mois de juillet 2018 par le ministère
de l’Intérieur (DGSCGC) avec les représentants des ministères et organismes
publics ainsi que les secteurs privé et associatif a permis d’établir un plan
se fondant sur les deux référentiels pédagogiques de formation aux gestes
de premiers secours : le « prévention et secours civiques de niveau 1 »
(PSC1) et les « gestes qui sauvent » (GQS). Le plan s’articule sur deux axes :
la formation progressive de l’ensemble des nouvelles classes d’âge au PSC1
et la sensibilisation aux GQS du plus grand nombre possible de citoyens.
Une circulaire interministérielle relative à la généralisation auprès de
l’ensemble des agents publics des formations aux gestes de premiers
secours a été signée le 2 octobre 2018.
Pour les nouvelles générations, le ministère de l’Éducation nationale
contribue à l’essentiel de l’effort consacré au flux de personnes à
former grâce à un continuum éducatif qui se décline par l’enseignement
« d’apprendre à porter secours » en primaire, les GQS en 5ème puis le PSC1
en 3e. L’objectif est de former, à horizon 2022, 100 % des collégiens de
3e au PSC1. Pour l’année scolaire 2017-2018, 65 % des élèves de 3ème ont été
formés au PSC1 contre 50 % pour l’année scolaire 2016-2017. Le ministère de
l’Intérieur est en appui constant pour atteindre cet objectif, notamment en
soutenant la formation des formateurs internes de l’Éducation nationale.
Pour le secteur privé, le ministère du travail doit favoriser l’accès aux GQS
dans le milieu professionnel : cela constituera une formule d’appel vers les
formations PSC1 ou « sauveteur secouriste du travail » (SST) d’ores et déjà
éligibles au titre du compte personnel de formation.

62

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition:
Maintenir l’engagement des services du ministère de l’Intérieur pour
atteindre 80 % de la population sensibilisée ou formée aux gestes de
premiers secours d’ici 2022
Impliquer encore plus étroitement l’ensemble des acteurs publics
(Éducation nationale) et privés (entreprises).

1.2.4 S’ancrer dans la population grâce au volontariat et aux réservistes
Tout au long de la phase de concertation du Livre blanc, les citoyens
interrogés ont, à plusieurs reprises, insisté sur leur souhait d’être acteurs de
la sécurité. De leur côté, les forces de sécurité ont mis en avant l’importance
de dispositifs, comme le volontariat ou la réserve, qui assurent, par l’action,
un ancrage réel dans la population.
Encourager le volontariat
Les sapeurs-pompiers volontaires constituent l’ossature du modèle
française de la sécurité civile. Plus de 195 000 sapeurs-pompiers volontaires
assurent, avec les autres personnels de la sécurité civile, dans le délai moyen
de 13 minutes, une distribution optimale des secours sur tout le territoire
français, en métropole et dans les Outre-mer. Il convient d’en préserver
le modèle et d’enrayer l’érosion des effectifs. Le ministère de l’Intérieur
poursuivra et intensifiera la mise en place d’un plan de 37 mesures destinées
à susciter des vocations, à diversifier les publics en intégrant des jeunes et
notamment des femmes, venus de tous les horizons ainsi qu’à fidéliser les
jeunes qui choisiront cette forme d’engagement.
Proposition:
Préserver le modèle du volontariat des sapeurs-pompiers et poursuivre
le déploiement des 37 mesures du plan en faveur du volontariat.

Donner une nouvelle impulsion au dispositif de la réserve en l’ouvrant
davantage à la société civile
Loin d’être une simple ressource d’appoint, la réserve civile de la police
nationale et la réserve militaire opérationnelle de la gendarmerie
participent pleinement aux missions opérationnelles permanentes,
quotidiennes ou de circonstance. Elles représentent également une voie
privilégiée pour contribuer à renforcer le lien entre les forces de sécurité
et la population. Les jeunes de l’Institut des hautes études de défense
nationale, consultés dans le cadre des travaux du Livre blanc, plaident
pour une croissance indispensable de la réserve, en particulier au sein de la
police nationale en regrettant que le dispositif soit encore mal connu des
jeunes : en effet, ces derniers sont attirés par les missions opérationnelles,
à l’instar de celles proposées par la gendarmerie nationale ou les armées.
Ils mettent également en avant l’indispensable communication unifiée
autour des réserves proposées par le ministère de l’Intérieur. Outre-mer,
la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale occupe une place
63

 importante dans son organisation, utilisée au quotidien pour des missions
de sécurité publique ou en cas de crise. C’est aussi un outil d’intégration
républicaine, permettant une meilleure acceptation par la population. Le
développement d’une organisation similaire au sein de la police nationale
serait un atout considérable pour les Outre-mer notamment.
Leur montée en puissance a été décidée dans le cadre des mesures prises
à l’issue des attentats de 2015-2016. Elles rassemblent aujourd’hui plus
de 14 500 personnes dans la police nationale, pour un budget d’un peu
moins de 30 millions d’euros (voté en LFI en2020), et plus de 30 000 dans
la gendarmerie nationale, pour un budget de 70 millions d’euros en 2020.
Afin de répondre aux nouveaux défis de la sécurité intérieure et aux nouvelles
menaces, le format des effectifs devrait être renforcé. Les estimations de
besoin se situent à 40 000 réservistes pour la gendarmerie et 20 000 pour
la police d’ici 2023, en complément de la montée en puissance de la Garde
nationale. Cela suppose de renforcer la communication auprès du public
sur cette mission, et d’élargir les viviers, en s’appuyant sur les personnels
issus des armées, des collectivités locales (policiers municipaux), des
opérateurs privés employant des personnels de sécurité, des entreprises
de sécurité privée employant des gardes armés. Cela suppose également
de consolider l’enveloppe budgétaire dédiée, afin de donner de la stabilité
à leur recrutement.
Pour faciliter les recrutements de réservistes au sein de la société civile, les
périodes de réserve accomplies au sein de la police nationale pourraient être
comptabilisées au titre des obligations de participation des employeurs à la
formation continue, comme c’est déjà le cas pour ceux de la gendarmerie
nationale, en application de l’article L. 4221-5 du code de la Défense. Des
conventions entre associations d’employeurs publics et privés et ministère
pourraient également formaliser des partenariats durables en la matière.
Donner une place plus importante aux représentants de la société civile
doit également être un objectif. La réserve de la police nationale est
composée d’anciens policiers retraités, d’anciens adjoints de sécurité, et
de personnes de la société civile. Ces dernières représentent un peu moins
de 20 % de l’ensemble des effectifs. Il est proposé d’augmenter leur part à
hauteur de 50 % de l’ensemble.
Une réflexion sur l’élargissement des missions sera menée afin d’identifier
celles pouvant être confiées à des jeunes citoyens pour mieux les
familiariser avec l’exercice des missions de sécurité. Il conviendra
d’adapter les formations en conséquence. La démarche pourrait être
tout particulièrement volontariste à destination des quartiers prioritaires
de la politique de la ville (QPV) en vue d’accueillir des réservistes issus
de ces quartiers, a fortiori sur des missions opérationnelles, spécialisées
et valorisantes. Des recrutements de spécialistes dans des domaines
spécifiques (informaticiens de haut niveau par exemple) peuvent également
être réalisés dans ce cadre.
Des dispositifs de réserves projetables sur des théâtres de crise ponctuelle
(catastrophes naturelles par exemple) ou d’opérations spécifiques (grands
événements) pourraient être constitués, comme cela fut le cas lors du
passage de l’ouragan Irma aux Antilles.
Le ministre de l’Intérieur a récemment décidé de permettre à ces jeunes,
lorsqu’ils sont réservistes de pouvoir suivre les préparations aux concours
externes des trois corps d’actifs de la police nationale. Cette mesure

64

 Livre blanc de la sécurité intérieure

participe à la promotion de la police nationale au sein de la réserve civile
et doit être mieux connue.
Proposition:
Donner une nouvelle impulsion au dispositif de la réserve, et orienter
son recrutement prioritairement vers la société civile et la jeunesse
pour renforcer le lien avec la nation :
–  Renforcer le format des effectifs (40 000 pour la gendarmerie, 20 000
pour la police) dans les 3 années à venir dans le cadre de la Garde
Nationale.
–  Valoriser cette mission auprès du public en définissant un plan de
communication ministériel.
–  Élargir les viviers de recrutement.
–  Consolider l’enveloppe budgétaire pour stabiliser le recrutement .
–  Faciliter l’adhésion des employeurs.
–  Développer l’appétit des jeunes pour la réserve de la police nationale
en leur confiant des missions opérationnelles.
Les contributions produites dans le cadre des travaux du Livre blanc
confirment l’importance de conforter le rôle du citoyen dans le continuum
de sécurité. Dans certains pays, cette implication peut aller loin. Ainsi du
Royaume-Uni où, en l’absence de polices municipales, les Community
Wardens, citoyens volontaires dépendant des mairies, luttent contre
les comportements antisociaux. Tous les dispositifs qui favoriseront son
implication méritent d’être valorisés et développés. Toutefois, encore fautil que ces dispositifs soient connus et reconnus. Dans ces conditions, la
communication devient un véritable enjeu pour informer sur l’action du
ministère de l’Intérieur, pour faire connaître les outils et démarches portés
par les forces de sécurité intérieure au profit de la population.

1.3  
La communication et la diffusion d’informations fiables, vecteurs
stratégiques et opérationnels du lien entre la population et les forces
de sécurité intérieure
1.3.1.  Consolider et développer les mesures statistiques de la délinquance et
de la victimation pour en faire des outils de pilotage et de dialogue
Pour répondre efficacement aux enjeux de sécurité publique et aux attentes
du grand public, le ministère de l’Intérieur a entrepris depuis plusieurs
années de rendre plus accessibles, plus transparentes et plus fiables la
production et la diffusion d’indicateurs périodiques sur la délinquance et
la criminalité enregistrées par les forces de sécurité intérieure.
Sans parler de culture du résultat, qui pourrait faire penser à un retour de la
politique du chiffre, il s’agit là de répondre à une évolution culturelle forte :
il y a désormais comme une attente de prestation de service indexée sur un
degré de satisfaction, qui implique une capacité à produire des indicateurs
capables de mesurer l’action et d’en rendre compte à tous les niveaux
(national, zonal et départemental), mais également de rendre compte
65

 des expériences et des opinions des citoyens en matière de sécurité. Les
habitants sont en attente des suites données à un problème de sécurité
constaté dans leur quartier. Si les modalités d’action de la police de sécurité
du quotidien intègrent cette demande, encore faut-il déployer des outils
de mesure et d’évaluation à la disposition des décideurs, des services
opérationnels et du grand public.
À cet égard, la création d’un service statistique ministériel sur la sécurité
intérieure (SSMSI) en octobre 2014 a permis d’améliorer la qualité
statistique des productions conformément aux règles en vigueur à l’INSEE
et dans le service statistique public, de garantir l’objectivité des données
produites à partir des traitements et des applications « métier » et de
faire converger progressivement les pratiques en matière d’enregistrement
des faits. Elle permet également peu à peu d’intégrer la vision externe
et complémentaire fournie par les enquêtes statistiques auprès de la
population, sur la victimation, le sentiment d’insécurité et la satisfaction à
l’égard des services. La statistique publique du ministère est ainsi produite
en toute indépendance, conformément au code des bonnes pratiques de
la statistique européenne.
Après ce premier changement d’ampleur, une nouvelle ambition est de
parvenir à développer la production et la publication régulière de données
et d’études statistiques labellisées et indépendantes, connectées aux
réalités des territoires et à l’expérience des citoyens, compréhensibles de
la population et utiles aux décideurs et acteurs de la sécurité sur le terrain
ainsi qu’à la communauté des chercheurs et au grand public.
La vision plus fine, plus complète, plus objective et plus comparative
que réclament les citoyens, les élus et les autorités suppose à présent de
procéder à une rénovation de la classification statistique en vigueur tout
en permettant des comparaisons internationales et à une actualisation de
la méthodologie qui prennent pleinement en compte les évolutions de la
délinquance, du corpus juridique, des pratiques professionnelles et des
traitements de données.
La fiabilisation des données recueillies, la prise en compte des signalements
notamment via les plateformes Internet et la labellisation d’indicateurs
pertinents qui répondent aux besoins des forces de sécurité intérieure
fondent l’efficacité de leurs actions, en tout point du territoire. Ainsi, les
informations statistiques mises à leur disposition doivent mieux couvrir le
spectre et l’intensité de toutes les formes de la délinquance qu’elle soit
criminelle, délictuelle ou contraventionnelle, et tous les domaines de la
sécurité intérieure de manière harmonisée. Dans une approche favorisant
davantage la prévention, l’analyse de la délinquance, examinée dans son
ensemble et rapportée aux indicateurs de contextualisation (réponse
pénale, chômage, emploi, scolarité, fiscalité, sociologie, économie,
environnement, santé publique), doit désormais dépasser une mesure
seulement quantitative pour s’intéresser davantage aux modes d’action et
aux éléments d’environnement qui contribuent à en limiter la commission.
De ce point de vue, l’intégration des contraventions dans le périmètre
des analyses statistiques sur la sécurité publique revêt une importance
particulière en raison non seulement des volumes de faits qu’elles
totalisent mais aussi de leur nature. Parce qu’elle affecte le cadre de vie et
la tranquillité de la population, dans tous les registres de la police générale
(vols, dégradations, nuisances, violences aux personnes) et des polices
spéciales (atteintes à l’environnement, à l’urbanisme, à la santé publique,
fraudes), la délinquance contraventionnelle est le ferment de la perception
66

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de l’insécurité par la population et du sentiment d’impunité pour les
auteurs. Or, malheureusement insuffisamment prise en considération,
elle représente la majorité des contentieux traités quotidiennement par
les forces de sécurité intérieure, à leur initiative ou à la suite de leurs
interventions. En aval d’une médiation qui n’a pas abouti et en prévention
d’un acte plus grave, le recours à une contravention permet pourtant le plus
souvent de mettre fin à l’infraction et de sanctionner immédiatement les
auteurs de cette délinquance du quotidien. Simplifié grâce à l’extension de
la forfaitisation et du procès-verbal électronique, l’usage des contraventions
s’avère en pratique un moyen de lutte des plus pertinents pour lutter
activement contre la délinquance subie au quotidien.
La finesse et la diversité des informations qu’offre l’examen des
contraventions sur l’état de la délinquance dans les territoires sont
révélatrices d’un faisceau d’éléments et de signaux faibles sur l’existence
d’une criminalité rampante ou aggravée. Elles sont également significatives
de la proximité et de l’implication des acteurs locaux de la sécurité
amenés à constater ces infractions de manière proactive, au cours de leurs
patrouilles, à en empêcher la répétition ou la banalisation et à dissuader les
auteurs de verser dans une délinquance aggravée ou organisée.
De même, la production d’indicateurs établis à partir des plateformes de
signalement sur Internet permet d’enrichir les documents et analyses locales
sur la sécurité fournis aux unités et services, au même titre que des données
de contexte en provenance des autres ministères concourant à cette
mission (Ministère de la Justice, de l’Économie, de l’Éducation nationale,
collectivités locales,…) ou des entreprises (sécurité, bailleurs sociaux,…). Elle
contribue ainsi à une approche plus préventive de la délinquance.
La délinquance enregistrée par les services de sécurité ou signalée auprès
d’eux constitue néanmoins une approche réductrice du besoin de sécurité
de la population. En effet, toutes les victimes ne portent pas plainte.
D’après l’enquête de « victimation » CVS réalisée par l’INSEE, l’Observatoire
national de la délinquance et des réponses pénales – ONDRP – et le
SSMSI), la proportion de victimes ayant déclaré avoir déposé plainte
dans un commissariat de police ou une brigade de gendarmerie varie
sensiblement en fonction du type d’atteinte. Alors que pour des raisons
d’assurance notamment, neuf personnes sur dix portent plainte pour
des vols de voiture, pour les atteintes plus sensibles comme les violences
sexuelles ou intrafamiliales, seule une victime sur dix va effectuer cette
démarche. D’autres déterminants doivent être pris en considération : la
catégorie socioprofessionnelle et l’âge de la victime, le niveau de revenu de
son ménage. Pour les atteintes aux personnes, la connaissance ou non de
l’agresseur ainsi que la répétition et/ou la multiplicité des incidents entrent
également en compte.
Par ailleurs, on observe parfois des disparités territoriales à des niveaux
géographiques même très agrégés : par exemple le taux de dépôt de plainte
pour vols de voiture en région parisienne est supérieur de près de 10 points
au même taux dans le Sud-Ouest de la France (en moyenne annuelle sur
la période 2011-2018). Enfin, les victimes qui ont fait le choix de ne pas se
déplacer indiquent le plus fréquemment que c’est parce qu’elles jugent
cette démarche inutile.
Ainsi, les enquêtes statistiques de victimation sont indispensables pour
rendre compte des expériences vécues par les citoyens au cours de leur vie,
de la diversité de leurs comportements en matière de dépôt de plainte et
de relation avec les services, de leurs opinions en matière de sécurité et de
67

 leur niveau de satisfaction à l’égard des forces de sécurité et plus largement
des pouvoirs publics. Dans ce cadre, elles contribuent à l’évaluation de la
satisfaction des citoyens en matière d’accueil et de prise en charge par les
commissariats et brigades de gendarmerie.
En particulier, l’enquête Cadre de vie et sécurité (CVS) doit évoluer
pour répondre au double besoin de disposer de données annuelles sur
l’expérience des citoyens en matière de sécurité (y compris pour des
victimations plus rares comme les violences sexuelles), mais aussi de
statistiques départementales pour contribuer au diagnostic territorial,
tout en se modernisant à l’aide de nouveaux moyens de collecte comme
Internet.
Pour ce faire, le SSMSI a vocation à reprendre le dispositif d’enquêtes
statistiques de victimation, afin de le transformer en un outil encore
plus pertinent pour renseigner les autorités sur la victimation subie et
l’insécurité ressentie, mais aussi mieux connecté avec les besoins des
services opérationnels et des décideurs sur le terrain, y compris en matière
de satisfaction des citoyens.
Tous ces efforts de modernisation, d’objectivation et de transparence en
matière de statistique publique doivent permettre aux décideurs et aux
acteurs de la sécurité de disposer de l’information destinée à aider à la
décision pour prévenir la délinquance et détecter à temps les phénomènes
émergents ou préoccupants contre lesquels il leur faut lutter prioritairement.
La mise en œuvre des politiques publiques de sécurité peut ainsi
s’accompagner de documents d’analyse locale sur la sécurité, enrichis à
partir de données socio-démographiques et économiques, de données de
contexte (autres ministères concourant à la mission de sécurité, entreprises
publiques ou privées) et d’éléments sur la victimation subie et l’insécurité
ressentie par le citoyen, au travers d’analyses statistiques plus complètes.
Il est ainsi essentiel de pouvoir diffuser l’information statistique la plus
complète (délinquance enregistrée, signalements, victimations subies,
opinions des citoyens en matière de sécurité) vers tous les publics (autorités,
élus, professionnels, citoyens, chercheurs) au travers d’une sélection
pertinente de productions, ciblées et documentées, consultables à partir
d’un portail Internet ergonomique et sécurisé.
Après une première phase de cinq ans consacrée à la création du SSMSI et
à la montée en charge progressive mais encore limitée de ses activités, il
convient de franchir une nouvelle étape permettant de couvrir l’intégralité
des domaines de la sécurité intérieure et des formes de délinquance,
d’enrichir pleinement la vision des services, y compris au niveau local, avec
l’approche indépendante issue des enquêtes statistiques de victimation
et de développer la publication régulière de données et d’études de la
statistique publique, en s’appuyant sur une communication spécifique et
la mise à disposition d’outils pédagogiques ouverts à tous les publics.
La transformation du SSMSI s’appuiera sur l’évolution des textes en vigueur
que ce soit en matière de missions ou de droits d’accès aux données et
fichiers, mais également sur la mise en place d’une gouvernance spécifique.
En particulier, un comité directeur, présidé par le DGPN et le DGGN,
intègrera le secrétariat général et les directions métiers, et associera l’INSEE
ainsi que des experts extérieurs au ministère de l’Intérieur. Il sera complété
par un comité technique, présidé par le SSMSI, dans une triple optique de
fiabilisation de la donnée, d’unification des modes de comptabilisation et
d’harmonisation des pratiques au sein du ministère.
68

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition:
Consolider et développer la production et la publication régulière
de données et d’études statistiques labellisées et indépendantes,
connectées aux réalités des territoires, compréhensibles de la population
et utiles aux décideurs et acteurs de la sécurité sur le terrain ainsi qu’à
la communauté des chercheurs et au grand public, notamment par :
–  la rénovation de la classification statistique en vigueur en lien avec les
normes internationales ;
–  l’actualisation de la méthodologie ;
–  l’intégration des contraventions, moyens de lutte pertinents contre la
délinquance du quotidien, dans le périmètre des études statistiques
sur la sécurité publique revêt une importance particulière en raison
non seulement des volumes de faits qu’elles totalisent mais aussi de
leur nature ;
–  
l’intégration des données issues des plateformes de signalement,
pour favoriser une approche préventive de la délinquance.
Intégrer pleinement l’approche complémentaire fournie par les
enquêtes statistiques de victimation sur les expériences et les opinions
des citoyens en matière de sécurité, dans le diagnostic et l’évaluation
des politiques de sécurité, y compris au niveau local.
Diffuser l’information statistique vers tous les publics (autorités,
élus, professionnels, citoyens, chercheurs) au travers d’une sélection
pertinente de productions, ciblées et documentées, consultables à
partir d’un portail Internet ergonomique et sécurisé.
Transformer le Service statistique ministériel de la sécurité intérieure,
en élargissant ses missions, en développant sa visibilité et en s’appuyant
sur une gouvernance spécifique ouverte sur des partenaires extérieurs
qui renforcera et garantira son indépendance.

1.3.2.  Adapter la communication des forces de sécurité intérieure au nouvel
environnement médiatique et numérique
La demande « d’information immédiate, sincère et transparente » a été
abondement relayée lors de la phase de concertation du Livre blanc. Outre
une information statistique fiable et ouverte, le lien de confiance entre
les forces de sécurité intérieure et la population nécessite un effort de
communication accru, et une stratégie de communication qui doit évoluer
pour s’adapter au nouveau contexte créé par la combinaison des chaînes
d’information en continu d’une part, des réseaux sociaux et de l’internet
mobile d’autre part.
Dans ce nouveau contexte qui fait subir aux forces de l’ordre une pression
inédite, et qui est par ailleurs propice à la propagation de fausses nouvelles,
voire à la manipulation de l’information, la communication doit se donner
pour but d’une part de faire connaître et de valoriser l’action des forces
de l’ordre pour ne pas laisser le champ libre aux mises en cause dont elles
font de plus en plus systématiquement l’objet et d’autre part d’informer
la population de manière efficace et réactive en situation de tension
(opérations de maintien de l’ordre par exemple) ou de crise (alerte,
attentat etc.). Ces deux objectifs sont d’autant plus difficiles à atteindre

69

 que la population fait preuve d’une défiance croissante à l’encontre des
émetteurs institutionnels comme des médias traditionnels.
Cette stratégie de communication, portée par la DICOM du ministère de
l’Intérieur, doit pouvoir s’articuler autour de la proximité, l’accessibilité
mais aussi la simplicité et doit également prendre en compte le souhait
des Français à intégrer le continuum de sécurité. L’ouverture du ministère à
ses partenaires extérieurs mais également plus généralement aux citoyens
constitue un axe fort d’évolution de sa manière de communiquer.
1.3.3.  Intégrer la communication comme une dimension à part entière de la
mission de sécurité intérieure
Au-delà des actions de communication classiques et planifiables
(campagnes de valorisation, de recrutement, d’information etc.), ce
nouveau contexte doit amener le ministère de l’Intérieur à intégrer la
« fonction communication » comme une dimension à part entière de
l’action opérationnelle. De fait, s’il n’est pas possible de masquer un
échec opérationnel par une communication avantageuse, un événement
comme celui de Lubrizol a montré à l’inverse qu’il ne suffisait plus de
réussir la gestion opérationnelle d’une crise et qu’il fallait en sus réussir la
communication de crise, ce qui suppose d’anticiper systématiquement les
enjeux de communication, mais aussi de disposer des moyens matériels et
des compétences adéquats au sein des services du ministère de l’Intérieur,
dans les directions centrales comme dans les préfectures.
Tout en acceptant une certaine asymétrie (il n’est ni possible ni souhaitable
de réagir à la moindre vidéo diffusée sur les réseaux sociaux) et en assumant
une posture de neutralité administrative dans la communication, il faut
que les différents acteurs de la communication du ministère de l’intérieur
soient en capacité d’être présents et réactifs sur les réseaux sociaux, de faire
entendre rapidement et régulièrement une parole officielle en situation
de crise, de produire leurs propres images et contenus, de vérifier le plus
rapidement possible les informations en circulation pour être en mesure, le
cas échéant, de les infirmer et de les décrypter.
Il s’agit avant tout de conforter la communication en tant qu’élément
contribuant à la légitimité de l’action des forces de sécurité intérieure, en
renforçant la lisibilité de cette action et sa compréhension par les citoyens.
Cela implique notamment de mieux expliquer les règles et les cadres
d’intervention afin qu’ils soient mieux acceptés et mieux intégrés par
chacun. Cette évolution doit pouvoir s’appuyer sur les forces de sécurité
intérieure, déployées sur tout le territoire qui doivent gagner en notoriété
localement auprès de la population en développant une communication
de proximité, portée au quotidien par les acteurs de terrain.
Pour y parvenir, il importe de se doter d’un maillage et d’une chaîne de
communication adaptés aux enjeux de la sécurité intérieure, autrement
dit, il s’agit de réorganiser la communication du ministère de l’Intérieur.
Renforcer le réseau territorial des communicants (préfecture, police,
gendarmerie, pompiers) permettra de tendre vers plus de proximité et de
concret, sous la coordination de la DICOM. La place aujourd’hui occupée
par les réseaux sociaux suppose également une adaptation des services de
communication des préfectures en y intégrant des community managers.
Les crises récentes, telle que celle des gilets jaunes ou encore liée à la
COVID-19, ont obligé le réseau territorial à développer leur présence sur les
70

 Livre blanc de la sécurité intérieure

réseaux sociaux. Il est aujourd’hui demandeur d’une plus forte coordination
impulsée par la DICOM notamment en partageant des outils de riposte
(éléments de langage préparés en amont des crises, mise en place de
bibliothèques de tweets afin de disposer d’éléments déjà préparés sur
des thématiques récurrentes, fact checking en intervenant directement
dans les conversations Twitter pour freiner au plus vite la propagation de
fausses nouvelles). La DICOM sera également confortée dans son rôle de
coordination des directions en matière de communication externe, avec,
d’ici le 1er janvier 2023, la création d’une salle de presse et d’un centre
médias du ministère.
Enfin, et la crise sanitaire liée à la COVID-19 vient plus que jamais conforter
cette nécessité de créer un schéma national de la communication de crise
permettant de renforcer la cohérence de la prise de parole des forces de
sécurité intérieure, notamment en réaffirmant le rôle de la DICOM en
matière d’appui aux territoires, de coordination au niveau ministériel et de
contribution aux dispositifs interministériels.
Proposition :
Réaffirmer la dimension stratégique et opérationnelle de la
communication dans la mise en œuvre de la mission de sécurité
intérieure :
–  
conforter la communication en tant qu’élément contribuant à la
légitimité de l’action des forces de sécurité intérieure ;
–  faire que les forces de sécurité intérieure soient localement mieux
connues de la population en développant une communication de
proximité ;
–  se doter d’un maillage et d’une chaîne de communication adaptés
aux enjeux de la sécurité intérieure en réorganisant la communication
du ministère de l’Intérieur ;
–  créer un schéma national de la communication de crise.

1.3.4.  Renforcer la visibilité, la connaissance et l'utilisation par les citoyens
des services numériques de l'État
L’État a mis en place un ensemble de dispositifs numériques afin de faciliter
la vie quotidienne des usagers. Le système de pré-plainte en ligne est
peut-être le plus emblématique. Parmi eux figurent aussi les plateformes
destinées à faciliter les signalements, les fraudes, les escroqueries diverses,
etc. Ces outils, développés dans le livret IV du Livre blanc, consacré aux
technologies, visent à faciliter les démarches des usagers et leurs relations
de confiance avec les forces de sécurité intérieure.
L’utilité de ces plateformes et la connectivité croissante des citoyens et
des forces invitent à en encourager l’usage. Ainsi, le déploiement de l’outil
applicatif « infos citoyens » accessible par les forces de sécurité intérieure
sur l’ensemble du territoire et permettant de signaler des situations à
risques, de recevoir des informations, et d’échanger avec des acteurs de
la sécurité intérieure a été relevé lors des concertations conduites pour le
Livre blanc.

71

 Ces services numériques doivent être encouragés suivant trois objectifs :
faciliter les démarches (ex : dépôt de plainte), aider et accompagner les
victimes, développer la participation citoyenne à la sécurité (dispositifs de
signalement ou d’alerte à la population).
Lors des travaux du Livre blanc, il est cependant apparu que ces plateformes
souffraient d’un déficit de notoriété. De manière quasi unanime, les
citoyens, les représentants des forces de sécurité et de secours ont regretté
que les différentes solutions (Pharos, Perceval, Thésée) ne bénéficient pas
d’une visibilité forte et d’une bonne compréhension de leurs finalités.
Des campagnes de communication pourraient promouvoir ces outils
numériques auprès des usagers. En effet, ces dispositifs nouveaux, leurs
intitulés sans lien direct apparent avec leur finalité et leur caractère épars
les rendent peu visibles et audibles auprès des usagers. Une campagne
pédagogique d’information ponctuelle, mais aussi dans le temps (via
les journées de la sécurité intérieure, le SNU, …) pourraient en favoriser
l’appropriation.
La plupart de ces acteurs ont appelé au regroupement au sein d’un portail
unique, rattaché au site Internet du ministère de l’Intérieur, de l’ensemble
des services numériques existants. Des démarches de mutualisation ont
été entamées : ainsi la plateforme de signalement des violences sexuelles
et sexistes, qui doit embrasser un champ infractionnel plus large et se
muer en plateforme numérique d’accompagnement des victimes (PNAV).
Les usagers pourraient se voir offrir un point d’entrée numérique unique
proposant ensuite une arborescence et un parcours utilisateur selon les
besoins (plainte, signalement, information…).
Un travail doit être réalisé pour que l’ergonomie des plateformes les rende
utilisables facilement, par tout type de public (y compris, notamment, les
personnes souffrant de handicap).
Dans une logique de continuum fondé sur les outils numériques, le
développement, par des acteurs associatifs ou économiques, d’outils
collaboratifs dans le domaine de la sécurité intérieure (type Staying Alive
dans le domaine des premiers secours) peut être encouragé. Dans ce
cadre, un « lab innovation » pourrait être mis en place par le ministère
de l’Intérieur afin, par exemple, de susciter les partenariats public/privé,
de valoriser l’open data dans le domaine de la sécurité ou d’attribuer des
bourses publiques à certains projets.
Proposition :
Renforcer la visibilité, la connaissance et l’utilisation par les citoyens
des services numériques de la sécurité intérieure en développant des
campagnes de communication à destination des citoyens afin de
promouvoir ces outils numériques.
En outre, des améliorations techniques dans une logique multicanale
de la relation à l’usager, avec notamment un regroupement dans
une logique de portail unique et l’amélioration de l’ergonomie, en
favoriseraient l’appropriation (voir livret IV du Livre blanc).
Dans une logique de continuum, valoriser et encourager le
développement, par des acteurs associatifs ou économiques, d’outils
numériques collaboratifs dans le domaine de la sécurité intérieure.

72

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.3.5.  Informer les citoyens pour leur permettre de devenir acteurs de leur
propre sécurité
La communication peut avoir un effet direct sur la prévention de la
délinquance et les changements de comportements et la prévention
de la délinquance. Pour ce faire, le ministère peut renforcer l’impact de
ses campagnes de communication en désignant des cibles prioritaires
thématiques (violences conjugales, incivilités, drogues) ou par public
(jeunes).
En outre, la communication dédiée à la participation citoyenne, dispositif
dont l’utilité est aujourd’hui reconnue, peut inciter les usagers à être acteurs
de leur sécurité. Leur orientation vers les outils présentés supra (1.3.4.) et
développés dans les réflexions sur les technologies est un axe de progrès.
Outre la promotion des outils, la communication peut mettre l’accent sur
le rôle du citoyen dans le renforcement de sa sécurité individuelle et de la
sécurité collective (prévention, gestes de premiers secours, réflexe face à
une situation de crise).
L’atelier « attentes des citoyens à l’égard des forces de sécurité intérieure »
organisé pendant la conférence de citoyens a rappelé le rôle d’alerte et de
signalement que peuvent jouer les citoyens.
Proposition :
Inciter les citoyens à devenir toujours plus acteurs de leur propre
sécurité :
–  
renforcer l’impact des campagnes de communication dans les
domaines de la prévention de la délinquance, des changements de
comportement et de l’aide aux victimes ;
–  
développer une communication spécifiquement dédiée à la
participation citoyenne.

1.3.6.  Développer une stratégie de communication du recrutement dans une
logique de « marque-employeur »
Cette « marque-employeur » constituera un réel atout pour l’attractivité, la
fidélisation, l’engagement et la motivation des personnels. Indissociable de
la marque institutionnelle, elle portera l’ensemble des caractéristiques et
des valeurs des forces de sécurité intérieure auprès de leurs collaborateurs
actuels et potentiels. L’image crée sera génératrice de fierté et mobilisatrice
en donnant du sens.
À l’image de la transformation récente de la « marque » gouvernementale
impulsée par le Service d’Information du Gouvernement, il s’agira de
concevoir une « marque-employeur » centrée sur les valeurs du ministère
de l’Intérieur (protection, innovation, service public, citoyenneté…) et de
la déployer en impliquant les personnels des forces de sécurité intérieure
et en mobilisant les outils qui peuvent y être associés (boutique en ligne
unique, musée virtuel pour valoriser l’histoire commune, etc.).
Alors que des outils tels que la réserve ou le volontariat ont vocation à être
confortés et développés, il paraît naturel de mieux inclure les réservistes
et les volontaires des trois forces de sécurité dans la communication de
recrutement. La réussite de cette évolution repose sur des campagnes de
73

 communication de recrutement / d’image placées sous coordination et
financement de la DICOM, pour veiller à la cohérence et à l’activation des
leviers corporate, au niveau national, voire territorial au besoin.
Proposition :
–  Assurer aux forces de sécurité intérieure des ressources humaines
de qualité en développant une stratégie de communication de
recrutement répondant à une logique de « marque-employeur »
commune aux trois forces.
–  Concevoir une marque employeur centrée sur les valeurs du ministère
de l’Intérieur.
–  
Mieux inclure les réservistes et les volontaires des trois forces de
sécurité intérieure dans la communication de recrutement.
–  
Développer les campagnes de communication de recrutement /
d’image sous coordination et financement DICOM.

1.3.7. Renforcer et améliorer l'alerte aux populations en période de crise
Dans le sillage des propositions d’évolution de la politique de communication
du ministère, il apparaît indispensable d’améliorer l’alerte aux populations
pour reconquérir la confiance de la population dans la parole de l’Etat et
mettre un terme à une défiance généralisée qui nuit à la gestion des crises
quand elle ne surajoute pas une crise de communication.
L’alerte aux populations est la première brique d’une gestion de crise
souple et intégratrice. Dès sa conception, le projet du système d’alerte et
d’information des populations (SAIP) a intégré la nécessité de diversifier les
vecteurs d’alerte et d’information permettant de toucher efficacement le
public ciblé lors d’une crise. Il s’agit en effet d’avoir la capacité d’apporter
de l’information à tous les stades de la crise, de la vigilance à la post-urgence.
L’enchaînement des crises récentes démontre que la capacité à atteindre
la population pour lui transmettre information et/ou alerte doit gagner en
flexibilité afin de pouvoir faire face à des phénomènes inédits en tous points
du territoire, sans avoir à mobiliser des moyens lourds au coût important pour
les finances publiques. Il est donc nécessaire d’orienter les efforts de l’Etat
vers une capacité à transmettre un message mobilisateur, immédiatement
compréhensible et recevable par une majorité de personnes sur une zone
ciblée en multipliant les moyens et les vecteurs mis en œuvre (sirènes,
téléphonie mobile, réseaux sociaux, web, etc.). L’alerte des populations doit
aujourd’hui être envisagée sous un angle « multicanal » alliant les canaux
les plus classiques (sirènes) aux innovations récentes (médias) et en devenir
(smartphones). Plusieurs accidents industriels (ex : Lubrizol) ou naturels
(inondations) récents sont venus rappeler l’utilité et même le caractère
irremplaçable des sirènes, dès lors que leur déploiement s’accompagne de
la nécessaire sensibilisation des populations. Achever le déploiement de
ces sirènes sur tout le territoire national nécessite un effort financier, tout
comme la mise en place à l’horizon 2022 du canal mobile (« reverse 112 »)
conforme aux directives européennes, qu’il faudra achever afin compléter
le système d’information des populations. La complémentarité entre tous
les moyens à la disposition de ministère de l’Intérieur est indispensable afin
74

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de prévenir, en cas de crises, toutes les populations concernées, même
celles dont l’accès au numérique est difficile.
De même, il convient de développer les coopérations entre l’Etat et les
médias publics, afin d’en faire les relais identifiés de la parole publique
auprès de la population qui doit avoir l’assurance d’y trouver l’information
utile à la situation de crise, en complément des comptes officiels parfois
fréquentés.
Il est possible de s’appuyer sur un large éventail de canaux d’information et
de sensibilisation existants ou à renforcer.
Les médias audiovisuels sont mobilisés via des conventions conclues
avec Radio France et France TV, qui se déclinent aux niveaux zonal et
départemental. Celles-ci permettent la diffusion d’alertes en situation de
crise, mais également de programmes de sensibilisation des publics aux
risques majeurs, à ceux de la vie courante et aux comportements réflexes
de sauvegarde à adopter.
Les réseaux sociaux permettent la diffusion de messages de sensibilisation
aux risques majeurs et de la vie courante sur les comptes sociaux du
ministère de l’Intérieur et des autres ministères concernés (transition
écologique et solidaire, santé, sports, …), des acteurs territoriaux (services
d’incendie et de secours) et des partenaires institutionnels et associatifs
avec renvoi vers des ressources en ligne pédagogiques sur la connaissance
des risques (comme le site risques.gouv.fr).
Les campagnes locales ciblées peuvent également être mobilisées avec la
diffusion au niveau local de guides de comportement adapté à chaque type
de risque spécifique à un territoire donné mais aussi par des campagnes
de sensibilisation du public via de la presse locale (presse quotidienne
régionale, stations radios et TV locales).
La réalisation et la diffusion de supports de sensibilisation en utilisant les
relais locaux (préfectures, sapeurs-pompiers, collectivités territoriales...)
et les événements dédiés tels les « Rencontres de la sécurité » qui sont
organisées chaque année au mois d’octobre constituent d’autres canaux
possibles.
S’agissant des vecteurs de l’alerte, la doctrine de l’alerte multicanale doit
se traduire par la mise à disposition des autorités publiques chargées de
déclencher celle-ci puis de la « faire vivre » sur la totalité du cycle de crise,
d’un portail unique permettant aux autorités d’utiliser tout ou partie des
vecteurs à sa disposition (sirènes, presse, réseaux sociaux, téléphonie mobile
voire satellites). A partir d’un message sous format unique (protocole
d’alerte commun), ce type de portail pourrait également recevoir les
« alertes » émises par les services ou entités chargés de la surveillance des
phénomènes météo ou d’aléas particuliers (Météo France, Service central
d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations – SCHAPI –,
CENtre d’Alerte aux Tsunamis – CENALT –) afin de raccourcir le délai de
diffusion de l’alerte.
Proposition:
Améliorer l’alerte aux populations en gestion de crise selon la doctrine
d’alerte multicanal (téléphone portable, médias audiovisuels, Internet,
réseaux sociaux, campagnes de sensibilisation, sirènes) via un portail
unique à la disposition des autorités.
75

 2. Réaffirmer le sens de la mission des forces de sécurité intérieure
Alors que la rénovation du pacte de protection et de sécurité repose avant
tout sur la restauration d’une relation de confiance entre la population
et les forces de sécurité, les modalités d’exercice des missions de sécurité
doivent davantage intégrer la dimension humaine pour bâtir une sécurité
à hauteur d’homme. Cette évolution très souhaitable du pacte de sécurité
plébiscité par les Français implique non seulement les acteurs internes au
ministère de l’Intérieur mais également tous ceux qui progressivement
intègrent le continuum de sécurité.
La mutation du pacte de protection et de sécurité passe par une révision
des missions et surtout de la manière de les exercer par les forces de
sécurité intérieure. L’action des forces de l’ordre doit s’inscrire dans un
contexte caractérisé non pas tant par des menaces radicalement nouvelles
mais par l’évolution de leurs vecteurs, leur temporalité, leur spatialisation,
leur capacité de propagation et donc leurs effets. Ces modalités,
particulièrement mouvantes, rendent plus complexe la gestion des crises
notamment.
Dès lors, policiers et gendarmes doivent adopter une approche plus globale
des questions de sécurité et la décliner dans leur manière d’appréhender la
mission de sécurité et son exercice.
L’attente de protection de la population s’est exprimée très largement
pendant la phase de concertation du Livre blanc et se traduit notamment au
travers de la réussite de la police de sécurité du quotidien, qui par son mode
de mise en œuvre, aborde les problèmes de sécurité des habitants d’une
commune, d’un quartier, de manière globale et pragmatique. L’opposition
classique prévention / répression paraît dès lors moins opérante puisque ces
modalités d’actions sont aujourd’hui mieux articulées pour appréhender la
problématique dans son ensemble, dans la recherche d’un équilibre entre
police dite de proximité et police d’intervention.
Les forces de sécurité intérieure doivent s’efforcer d’aborder les questions
de sécurité à hauteur d’homme, en continuant de prendre pied sur la réalité
du terrain, afin de toujours mieux en comprendre les causes et définir les
stratégies d’actions les plus adaptées.
Cette approche globale des phénomènes de délinquance, qui n’est pas
totalement nouvelle comme en témoignent les outils mis en place depuis
quelques années afin d’assurer une coordination de l’action des services
(création des CORAT, des CODAF ou encore des GIR(14)), les forces de
sécurité intérieures l’ont adaptée à d’autres champs de leurs missions.
Les missions des forces de sécurité intérieure contribuent toutes au
pacte de protection des Français : elles doivent assurer leur sécurité dans
la vie de tous les jours, garantir l’expression des libertés publiques mais
également prévenir les crises en intégrant davantage les interactions
avec l’environnement international. Certaines missions, qui répondent
aux mêmes objectifs du pacte de protection, sont abordées sous l’angle
organisationnel, du fait de la nature des évolutions nécessaires pour
répondre aux enjeux de sécurité.

14 
CORAT : coordination opérationnelle renforcée dans les agglomérations et
les territoires, circulaire ministérielle du 10 juin 2011, CODAF : comité opérationnel
départemental anti-fraude, décret du 25 mars 2010, GIR : groupes interministériels de
recherches, circulaire interministérielle du 22 mai 2002.

76

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Enfin, il s’agira de s’interroger à nouveau sur les missions dites périphériques,
qui éloignent le policier et le gendarme de son cœur de métier : l’allègement
de ces missions est une gageure, des perspectives de changement ont été
discutées pendant les travaux du Livre.

2.1. Protéger les citoyens et assurer la sécurité au quotidien
2.1.1.  Consolider la police de sécurité du quotidien, gage d'une relation de
confiance durable entre la population et les forces de sécurité
La sécurité du quotidien, principe d’action de la politique publique de
sécurité
La police de sécurité du quotidien (PSQ) constitue une réforme majeure
déployée depuis 2017. Cette nouvelle philosophie d’action vise à la prise en
compte et à la résolution concrète des problèmes ou besoins de sécurité
de la population grâce l’élaboration, pour chaque problème ou besoin,
d’une réponse partenariale sur-mesure.
Déployée sur l’ensemble du territoire, la PSQ doit produire ses effets au
bénéfice de l’ensemble de la population. Elle s’applique à définir des
stratégies locales de sécurité fondées sur des diagnostics de sécurité
partagés par tous les acteurs. Il s’agit d’une culture nouvelle, « d’une police
avec et pour les citoyens » de nature à améliorer les relations entre la
population et les membres des forces de sécurité intérieures. La méthode
choisie favorise un travail transversal et partenarial, dans une logique de
recueil des attentes et de résolution de problèmes clairement identifiés,
avec une approche qualitative de coproduction du service rendu à la
population, plutôt qu’une approche quantitative de la délinquance dont
les forces de sécurité ne peuvent être tenues, seules, comme actrices et
responsables.
Les retours montrent que cette réforme a été bien accueillie et répond
aux attentes de la population et des élus, comme des policiers et des
gendarmes(15). Dès lors, il convient de la pérenniser en l’érigeant en principe
fondamental de la politique publique de sécurité. Aussi bien lors de la
conférence de citoyens organisée début 2020 qu’au travers des synthèses
produites à l’issue des assises sur la sécurité qui se sont tenues dans tous
les départements en janvier 2020, l’attachement des Français à cette
nouvelle approche des relations avec les forces a été confirmé et même
des propositions visant à renforcer son déploiement ont été émises.
Il s’agit d’affirmer et de développer la PSQ pour répondre aux questions
et aux enjeux de sécurité à venir. En faisant reculer l’insécurité réelle ou
ressentie, la sécurité du quotidien améliore la qualité du service rendu au
citoyen et restaure le lien de confiance avec la population.
La police de sécurité du quotidien est une réforme qui donne du sens. Elle
déploie de nouveaux modes de contact et d’échanges avec la population.
Elle participe ainsi à la transformation des politiques publiques en
développant la culture de l’évaluation au sein de forces de sécurité.
15 
Les différents travaux d’évaluation menés en particulier au sein du Lab’PSQ
démontrent une adhésion à la démarche en interne, au sein des partenaires des forces de
sécurité intérieure et au sein de la population.

77

 La police de sécurité du quotidien, une réforme qui donne du sens aux
missions des forces de sécurité intérieure
La PSQ répond aux attentes des policiers et des gendarmes tant dans
leur action collective que dans leurs pratiques individuelles au service
de la sécurité et de la paix publiques. Elle se caractérise par une vision et
une culture nouvelles au service de la sécurité quotidienne basées sur la
résolution de problème et l’adaptation des modes d’action aux enjeux de
chaque territoire.
La PSQ propose un rapprochement avec la population qui s’appuie sur les
élus locaux, sur la participation citoyenne et les pratiques professionnelles
inclusives en développant les partenariats, l’initiative, l’innovation et la
valorisation des personnels. Pour cela, le développement des usages du
numérique et de l’intelligence artificielle est mis au service de la disponibilité
et la sécurité. Les outils numériques doivent se développer davantage au
profit de la population, dans une logique d’échanges continus avec les
acteurs de la sécurité intérieure : mieux communiquer, mieux coopérer,
mieux coordonner. Une doctrine agile est nécessaire, non seulement pour
s’adapter aux évolutions dans le temps et à la diversité des territoires, mais
aussi pour faire face aux mobilités croissantes (des populations, des biens
et des données qui impactent la sécurité de la population).
Un effort spécifique est souhaitable au profit des territoires les plus exposés,
les « quartiers de reconquête républicaine », tirant les enseignements de
l’évaluation des dispositifs antérieurs, de type « zone de sécurité prioritaire »
(ZSP).
La PSQ s’appuie également sur une réflexion d’ensemble sur le traitement
du judiciaire du quotidien (comportements et délits du quotidien
impactant la population), de la révélation de l’infraction à son traitement
par les forces de sécurité, jusqu’à son examen devant la justice, pour tenir
compte, sous l’autorité du Procureur de la République, des priorités et des
attentes de la population.
Une simplification et clarification de la gouvernance départementale
des différentes entités de concertation et de coordination en matière
de sécurité, autour du préfet de département et du procureur de la
République, sera recherchée tout en confirmant le rôle central du maire,
en matière de prévention de la délinquance. Les interlocuteurs locaux
sont nombreux à avoir souligné le manque de lisibilité et la redondance de
certaines instances, au risque de ne pas assurer la participation recherchée
des partenaires ou de la population.

Des outils concrets et orientés vers la satisfaction des besoins de la
population
Le déploiement d’instances de dialogue et d’échanges directs avec la
population
De nombreuses actions ont été menées depuis deux ans par les
forces de sécurité intérieure et leurs partenaires et de nouvelles idées
apparaissent régulièrement localement pour adapter plus concrètement
et plus efficacement la réponse aux difficultés ciblées. La formalisation de
nombreuses bonnes pratiques, a permis de diffuser celles-ci aux acteurs de
la sécurité et d’enrichir leurs modes d’actions.
78

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Les 150 000 agents de la police nationale et les 100 000 militaires de la
gendarmerie nationale (hors réservistes) ont été mobilisés pour répondre
aux attentes de leurs concitoyens et lutter avec une efficacité accrue
contre l’insécurité et la violence.
Le déploiement de lieux de contact, accessibles sur l’ensemble du territoire
répond à une demande forte relayée lors des Assises territoriales de la
sécurité intérieure et la Conférence de citoyens : alors que d’ici 2022,
chaque citoyen pourra trouver, à moins de 30 minutes de son domicile,
une Maison France Services, capable d’offrir un bouquet de services du
quotidien, policiers et gendarmes pourront utiliser ces structures pour aller
à la rencontre des usagers.
Une réduction du nombre de structures existantes permettrait de
rationaliser les niveaux de concertation
La concertation locale doit s’organiser autour de deux niveaux. Un échelon
stratégique et général pourrait, d’une part, être conforté autour du
conseil local/intercommunal de sécurité et de lutte contre la délinquance
(CLSPD ou CISPD), instance partenariale présidée par le maire, avec la
participation du préfet et du procureur de la République. D’autre part, un
échelon opérationnel se structure autour des réseaux d’acteurs transverses
de la société dédiés à la résolution de problèmes locaux (le groupe
partenarial opérationnel – GPO – en est l’entité de base). Cette orientation
pragmatique et au plus proche du terrain est à la base de la sécurité du
quotidien. A ce titre, les GPO dernièrement créés posent la question du
maintien de structures de pilotage plus anciennes, notamment celles des
ZSP. Ces dernières semblent redondantes avec les nouveaux dispositifs. La
concertation organisée pour le Livre blanc (auditions et assises territoriales)
a fait apparaître un besoin de clarification.
À cet égard, sans y recourir de manière systématique et afin de prendre en
compte les instances déjà existantes (conseils de quartier, comités « voisins
vigilants »), nombreuses sont les initiatives de terrain plaidant pour la mise
en place de comités consultatifs de citoyens ayant pour objectif de leur
permettre une plus grande implication dans les questions de sécurité dans
le cadre d’un échange direct sur les mesures engagées par les policiers, les
gendarmes et leurs partenaires dans le quartier où ils vivent. À ce titre,
les échanges et documents doivent pouvoir être adaptés aux territoires
ultramarins, et être traduits en langues locales pour une meilleure
acceptation (exemple : coopération avec les amérindiens en Guyane face
à l’orpaillage illégal).
La sécurité du quotidien repose avant tout sur une approche pragmatique
des problèmes rencontrés par les habitants. Elle mobilise un ensemble
d’acteurs partenaires dont la mission première n’est pas la sécurité :
transporteurs, associations de quartier, commerçants, bailleurs.
Habitat collectif
Les représentants des syndics de copropriété ou bailleurs institutionnels
pour les logements collectifs sociaux, sont responsables de la tranquillité
et du bon ordre dans les résidences alors que celles-ci deviennent des
lieux d’incivilités ou d’activités prohibées à l’abri du regard des forces de
l’ordre dans nombre de quartiers sensibles.
Face aux critiques fondées des habitants, les bailleurs au travers de leurs
agents peuvent exercer un rôle de proximité dans le déploiement d’une
79

 politique de sécurité par le partage de l’information (dans le cadre
d’un secret partagé) et la mise en œuvre de mesures de prévention, de
déploiement de vidéoprotection et de mise en œuvre de procédures
individuelles d’éloignement des perturbateurs.
De nombreux bailleurs ont tenté de mettre un terme aux comportements
troublant la qualité de vie des résidences en mobilisant les procédures
de l’article 1729 du code civil relatives au trouble anormal de voisinage
pour libérer des appartements servant de lieu de deal, de stockage
par des nourrices ou de prostitution. Ces procédures se heurtent à
la question de la preuve du caractère durable et répétitif du trouble.
D’autres procédures mobilisant la combinaison des articles 1728, 1729
et l’article 1741 du code civil, relatifs à la résolution du contrat de
louage « par défaut respectif du bailleur et du preneur de remplir leurs
engagements » ont permis d’éloigner les résidents, les personnes dont
ils répondent ainsi que celles qu’elles hébergent. Mais la lourdeur des
procédures, les difficultés d’avancer des preuves (absence de vidéos
ou de témoignages), rendent ces procédures peu opérationnelles. Une
refonte du régime juridique s’avère nécessaire pour permettre aux
bailleurs d’exercer leurs obligations d’assurer la tranquillité dans les
résidences dont ils ont la responsabilité.
L’occupation des halls d’immeubles et le tapage sont deux autres
enjeux de la tranquillité dans l’habitat collectif ne font pas l’objet d’une
réponse appropriée faute d’outils juridiques opérationnels.
Propositions  :
–  
Simplifier les procédures de résiliation du bail pour trouble de
jouissance lié à des comportements délictuels (trafic de stupéfiants,
prostitutions, autres).
–  Simplifier les procédures de lutte contre les occupations de halls
d’immeubles et le tapage.
–  Développer la vidéoprotection dans les parties communes et rendre
possible l’exploitation des images.
–  Faciliter l’accès de la force publique aux parties communes.

L’adaptation des modalités de contact et d’intervention des forces de
l’ordre
La PSQ repose sur les trois piliers de la sécurité publique : l’action pour
la tranquillité et l’ordre publics, l’activité judiciaire et le recueil du
renseignement. La PSQ se caractérise par des modalités nouvelles de
contact et d’échanges au plus près du citoyen.
À titre d’illustration, la police nationale a mis en œuvre de nouvelles
pratiques. Les GPO qui constituent la pierre angulaire de la sécurité du
quotidien et s’inscrivent dans le cadre d’une sectorisation cohérente de
chaque territoire. Concrètement, il s’agit d’une instance partenariale
opérationnelle, animée par le chef de secteur, policier connu et reconnu.
Le GPO rassemble les acteurs de terrain directement en prise avec les
problèmes de sécurité figurant à l’ordre du jour des réunions (élus, bailleurs,
80

 Livre blanc de la sécurité intérieure

transporteurs, administrations diverses, etc.). A ce jour, les GPO, au nombre
de 950, ont tenu 6 412 réunions sur le territoire national. Les dispositifs
d’écoute et d’accueil des usagers et des victimes sont variés (« café police »,
permanence en maison du droit et de la justice, accueil privilégié dans
les services pour les partenaires, accueil sur rendez-vous, prise de plainte
à l’hôpital, contact par téléphone, SMS ou messagerie électronique afin
d’informer les usagers des suites de leur dossier etc.). Au-delà des policiers
généralistes et des référents thématiques, les efforts réalisés s’appuient sur
le réseau de 228 « délégués à la cohésion police population » qui sont des
capteurs privilégiés.
La gendarmerie nationale a, pour sa part, mis en place des unités
expérimentales pour répondre avec agilité aux besoins opérationnels.
Les brigades territoriales de contact (BTC), par exemple, permettent de
réorienter les unités, à plus faible activité, vers la mission contact et contrôle
des espaces. Initiée en mars 2017, cette expérimentation est conduite avec
succès depuis le 1er juillet 2019 sur 42 brigades. Les dispositifs d’appui
interdépartementaux (DAI, décret du 15 février 2019) ont quant à eux permis
d’élargir la compétence judiciaire au-delà des limites de leur département
à 227 unités dans 44 groupements de gendarmerie. En s’affranchissant des
limites administratives traditionnelles, les DAI permettent ainsi de gagner
en délais de réponse, de rendre plus visible l’action de l’État et de renforcer
le contrôle des flux. L’efficacité opérationnelle de l’action de la gendarmerie
est ainsi renforcée sans générer de coût. Le dispositif DAI sera étendu en
2020 à 350 unités dans 70 départements. Les brigades multi-missions (BMM),
expérimentées dans 4 groupements depuis le 01 juin 2019 ont vocation à
rapprocher, au sein d’un même territoire, les unités de gendarmerie aux
capacités opérationnelles diverses. Cette expérimentation doit démontrer
la capacité à rationaliser et à optimiser l’emploi de ces unités, afin de gagner
en convergence et en cohérence opérationnelle. 
Ces dispositifs permettent simultanément d’obtenir des informations
auprès des acteurs d’un quartier et de la population, mais aussi de faire
un retour sur les actions entreprises par les policiers et gendarmes en
particulier dans les quartiers qui sont les plus exposés.
Les quartiers de reconquête républicaine
Le déploiement de 47 quartiers de reconquête républicaine (QRR),
prend en compte de manière spécifique des territoires marqués par des
phénomènes de délinquance ou de violences ancrés depuis de longues
années, par exemple, en raison de l’implantation de trafics de stupéfiants.
La démarche et les modes d’action sont identiques au reste du territoire
mais des ressources supplémentaires sont affectées sur ces quartiers afin
de pouvoir y agir de manière plus forte et de façon durable. Des effectifs
sont donc dédiés à ces secteurs particuliers. Ils permettent de renforcer la
présence de voie publique et l’action judiciaire, de créer ou de renforcer
des unités spécifiques (BST ou GSP) pour répondre aux enjeux du quartier.
De même, dans chaque QRR, une Cellule de Lutte contre les Trafics (CLCT),
co-pilotée par les préfets et les procureurs, a été instaurée. S’appuyant
sur les partenaires et les unités ou services spécialisées (URSAFF, services
fiscaux, GIR, CROSS …), elle est chargée de lutter contre les différentes
formes de trafics qui nuisent à la tranquillité et à l’ordre public (trafics de
stupéfiants, de cigarettes, d’armes, de main d’œuvre, de faux documents
ou d’êtres humains). Son action vise également la saisie des avoirs criminels.
81

 Une politique de sécurité conforme à l’objectif de transformation de
l’action publique
Le développement de la culture de l’évaluation et la création du Lab’PSQ
La PSQ s’attache à développer une nouvelle culture professionnelle qui
s’appuie sur les pratiques d’évaluations croisées tant avec les partenaires
qu’avec la population. En effet, l’évaluation est un vecteur particulièrement
efficace d’amélioration des pratiques professionnelles. S’interroger en
interne et interroger la population et les partenaires sur leur perception
des forces de sécurité intérieure et la qualité du service rendu est un gage
d’amélioration continue et une marque de professionnalisme.
La culture de l’évaluation mûrit au sein des forces de police et de
gendarmerie. De nombreuses directions départementales de la sécurité
publique et groupements de gendarmerie ont procédé d’initiative à
des enquêtes locales. Ce mouvement est accompagné et compris des
personnels. Les forces de sécurité intérieure ne sont pas à l’écart de la
politique de transparence dans les établissements recevant du public. Il
est désormais bien intégré que la mise en œuvre d’une coproduction de
sécurité et l’établissement de relations de confiance avec les partenaires et
la population passent nécessairement par l’évaluation. Cette évolution s’est
appuyée sur plusieurs outils comme la charte Marianne et le programme
Action Publique 2022 mais aussi les développements des travaux de
recherche en sécurité intérieure financés par le Secrétariat général du
ministère et accompagnés par le Centre des hautes études du ministère
de l’Intérieur (CHEMI) ainsi que les travaux menés au sein des centres de
recherche, notamment l’Atelier Innovation Recherche de l’École Nationale
Supérieure de la Police Nationale consacré aux relations police-population.

Le Lab’ PSQ
Placé auprès du cabinet du ministre de l’intérieur, le Lab’PSQ, créé en
avril 2019, a trois fonctions principales :
–  
Observatoire : vérifier l’effectivité de la démarche de sécurité du
quotidien et en analyser les résultats ;
–  
Think tank : développer et évaluer les partenariats avec les acteurs de
la sécurité ;
–  
Incubateur : enrichir l’action des forces de sécurité intérieure grâce au
regard de l’université et des scientifiques.
Le Lab’PSQ contribue activement au développement de la culture de
l’évaluation. Structure innovante au ministère de l’Intérieur, il suscite
de nombreuses attentes et dispose d’une forte visibilité. En dépit
de moyens modestes, qui reposent sur les directions générales du
ministère et le SSMSI, le Lab’PSQ s’est positionné auprès de partenaires
extérieurs de l’évaluation (universités et centres de recherche). Il a en
outre initié un dialogue direct sur l’évaluation de la PSQ avec des acteurs
de premier plan de cette politique, comme par exemple la Fédération
pour l’habitat social (FSH) qui regroupe les bailleurs sociaux présent du
l’ensemble du territoire.

82

 Livre blanc de la sécurité intérieure

L’ouverture vers l’université et la recherche
Aspect concret de la transformation de l’action publique au sein des
forces de sécurité intérieure, le développement de relations suivies
avec l’Université permet de façon symétrique d’ouvrir la police et la
gendarmerie aux chercheurs et de s’appuyer sur le monde de la recherche
pour répondre à telle ou telle problématique. A ce titre, on peut citer la
réalisation à l’initiative de la DCSP d’une enquête nationale sur la qualité
du lien entre les forces de sécurité intérieure et la population qui s’est
appuyée sur le savoir-faire du pôle enquête de l’université Savoie MontBlanc. A l’échelon local, l’université de Franche-Comté a été sollicitée par
la direction départementale du Doubs afin de travailler sur le quartier
Planoise à Besançon.
Les évaluations du Lab’PSQ comme les travaux en cours de restitution à la
date de rédaction du livre blanc permettent aussi de souligner l’importance
des besoins de formation en matière d’accompagnement de la réforme
notamment pour ce qui concerne la réalisation de diagnostic locaux et la
mise en œuvre de stratégies locales de sécurité réellement partenariales.
A cet égard, on mesure à la fois les progrès déjà réalisés et la marge de
progression : plusieurs recherches comme les travaux sur l’intelligence de
sécurité publique ou l’évaluation des services de sécurité publique(16) ont
d’ores et déjà alimenté les stratégies d’amélioration ou de modification des
pratiques professionnelles, d’autres vont pouvoir les intégrer comme les
conclusions de la recherche menée par les Dr Thierry Delpeuch et Mathieu
Zagrodsky sur les outils de pilotage de la PSQ.
Propositions :
10 leviers pour renforcer la Sécurité du quotidien et la place du citoyen,
au cœur des préoccupations de sécurité :
–  
le déploiement des modes d’action de la police de sécurité du
quotidien sur tout le territoire (points de contact et instance de
concertation) ;
–  la déconcentration dans la gouvernance des politiques de prévention
et de sécurité ;
–  
l’optimisation des instances d’échanges avec la population sur le
territoire en prenant en compte certaines spécificités locales ;
–  la mobilisation de tous les services de l’État sous l’autorité des préfets ;
–  le sur-mesure territorial pour définir les stratégies de sécurité ;
–  l’implication des élus et des partenaires, du diagnostic au traitement
des problématiques locales ;
–  
le partage des « bonnes pratiques » de résolution de problème
comme outil de dynamisation de la PSQ ;
–  la disponibilité et la présence des policiers et gendarmes grâce à
l’utilisation des moyens numériques (tablettes, smartphones) ;

16 
Projets CODISP (Création de concepts et outils pour le développement de
l’intelligence de sécurité publique en France et en Allemagne) et ACESS (Améliorer
les capacités évaluatives dans les services de sécurité) menés dans le cadre du fonds
d’investissement en études stratégiques et prospectives (FIESP).

83

 –  le développement de l’innovation et des expérimentations ;
–  la modernisation de l’activité judiciaire du « quotidien », de la prise
de plainte au traitement par la Justice.

2.1.2.  Lutter contre les violences aux personnes, une mission au cœur de
l'action des forces de sécurité intérieure

Une évolution inquiétante des violences intrafamiliales
La lutte contre les violences intrafamiliales est une priorité. En effet, le
nombre de coups et blessures volontaires portés sur des personnes de
plus de 15 ans dans un contexte intrafamilial est passé d’environ 100 000
en 2017 à 120 000 en 2019. Parmi ces violences, ce sont notamment les
violences conjugales qui concentrent l’attention des forces de sécurité et
des services sociaux.

L’engagement total du ministère de l’Intérieur dans la lutte contre les
violences conjugales
Dans un contexte de libération de la parole des victimes de violences,
le Gouvernement a lancé en 2019 un Grenelle dédié à la « lutte contre
les violences conjugales ». Cette démarche s’inscrit dans le cadre de
la mobilisation plus globale souhaitée par le président de la République
qui, lors de son discours du 25 novembre 2017, a fait de l’égalité entre les
femmes et les hommes une « grande cause du quinquennat ».
En effet, 121 femmes ont été tuées au sein du couple en 2018, selon les
chiffres publiés par le ministère de l’Intérieur en juin 2019 (130 en 2017).
Le SSMSI publie tous les mois, depuis avril 2019, le suivi statistique des
violences sexuelles et sexistes enregistrées par les services de police et de
gendarmerie en France métropolitaine : 53 215 violences sexuelles ont ainsi
été constatées en 2019 (47 425 en 2018). Au 31 décembre 2019, on compte
au total 1 137 infractions d’outrages sexistes enregistrées par les forces de
l’ordre depuis la mise en place de la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 pour
lutter contre les violences faites aux femmes.
Le ministère de l’Intérieur s’est particulièrement engagé dans la lutte contre
les violences faites aux femmes et plus généralement contre les violences
conjugales, en déployant un plan d’actions ambitieux comme l’a souligné
le Grenelle contre les violences conjugales qui s’est déroulé pendant
l’automne 2019.
Les conclusions issues du Grenelle ont conforté la première analyse des
services de police et de gendarmerie, à savoir la nécessité d’améliorer
l’accueil et la prise en charge des victimes, non seulement au commissariat
ou à la brigade mais aussi lorsque les policiers et les gendarmes interviennent
au domicile. Pour répondre à cette forte attente, notamment exprimée par
les associations de victimes, le ministère de l’Intérieur a déployé un certain
nombre de mesures (cf. encadré).
 
84

 Livre blanc de la sécurité intérieure

L’action résolue du ministère de l’Intérieur pour améliorer la prise en
charge des victimes de violences conjugales
L’inauguration, le 27 novembre 2018, du portail de signalement des
violences sexuelles et sexistes : considéré comme une réelle avancée,
il gagnerait à être conforté par une meilleure visibilité. Ce portail de
signalement vise à faciliter les démarches des victimes auprès de policiers
et de gendarmes spécifiquement formés. Son accessibilité 7 jours/7
24H/24 permet aux victimes de libérer leur parole et d’être orientées
vers des structures de soutien, ou vers les services de police ou unités de
gendarmerie pour recueillir leur plainte. Depuis son lancement, 13 055
échanges (tchats) ont été réalisés avec des victimes et plus de 4 244
dossiers (signalements) ont été transmis pour enquête aux services de
police et de gendarmerie concernés.
A l’instar des propositions émises pour améliorer la visibilité et l’utilisation
des services numériques, le portail de signalement des violences sexuelles
et sexistes intègrerait très naturellement une campagne de communication
axée contre les violences intrafamiliales.
L’amélioration de l’accueil des victimes dans les services a également
été recherchée selon trois axes :
-  connaître le passé : en réalisant une analyse qualitative des dossiers
définitivement jugés commis entre 2015 et 2016, les trois inspections
(IGJ, IGPN et IGGN) cherchent à évaluer l’effectivité des actes
d’investigation. C’est en connaissant mieux le passé, que pourra se
développer une méthodologie de conduite à systématiser après chaque
cas de mort violente au sein du couple ;
- é 
valuer les pratiques présentes : depuis septembre 2019, les deux
inspections des forces de sécurité ont lancé une campagne
d’évaluation des pratiques (accueil téléphonique et sur site « client
mystère » ainsi que questionnaires qualité auprès des victimes)
spécifiquement orientées sur l’évaluation de l’accueil des victimes de
violences conjugales avec pour objectif de s’assurer de l’efficacité des
mesures et identifier les axes d’efforts. Cet audit a permis de contacter
au total au cours du second trimestre 2019 un panel de plus de 600
victimes qui ont accepté de répondre à cette campagne d’évaluation
(411 unités de la gendarmerie et 235 victimes; 40 sites de la police et
400 victimes). Le premier bilan est positif même si trois axes restent
à améliorer (les informations reçues sur les associations d’aide aux
victimes, celles obtenues au cours de l’enquête, la confidentialité des
locaux d’accueil). En 2020, plus de 500 commissariats et unités de
gendarmerie et quelques 2 000 victimes seront audités.
-c
  réer les conditions d’une meilleure information des victimes en
diffusant des documents actualisées et adaptés aux particularités locales
et intelligibles pour les victimes en situation de handicap.
Les efforts portés sur l’accueil des victimes de violences conjugales
rejoignent les préconisations plus générales du Livre en faveur d’une
meilleure valorisation de cette fonction fondamentale dans la relation
entre les forces de sécurité intérieure et la population.
 
85

 Mieux évaluer le danger par les forces de sécurité constitue un des
enjeux du plan d’actions retenu : à travers une série de questions à la
victime, d’analyser le danger encouru, que la victime souhaite déposer
plainte ou non. La grille d’évaluation du danger, élaborée en associant
la MIPROF mais aussi les associations de victimes, est déployée dans
tous les commissariats et brigades depuis début 2020 et un programme
de formation a été défini. Une première évaluation de cet outil devrait
pouvoir être conduite au cours du deuxième semestre 2020.
Renforcer l’expertise par une formation adaptée : les primo-accueillants
des forces de sécurité intérieure, bénéficient d’un parcours renforcé
de formation (initiale et continue) à l’accueil des victimes de violences
conjugales. Des doctrines police et gendarmerie ont été rédigées sur ce
sujet formalisant les directives et expliquant les outils issus des travaux du
Grenelle. Ces formations, porteront sur l’emprise, l’évaluation du danger
et les interventions à domicile. Elles seront organisées en s’appuyant sur
un kit de formation. Ces sessions interprofessionnelles seront déployées
avec l’Ecole nationale de la magistrature, qui met en place des actions
renforcées et obligatoires sur la thématique des « violences faites aux
femmes » pour 2019-2020. En outre, demeure l’idée de systématiser
dans chaque département des formations régulières co-organisées par
les préfets et les procureurs, associant les enquêteurs et OPJ de la police
et de la gendarmerie départementale en présence de la délégation des
droits des femmes et des associations de victimes : sous la forme de
retours d’expérience, ces formations permettront aux acteurs locaux de
mieux de se connaître, les attentes des uns et des autres seront identifiées
et expliquées. Les policiers et gendarmes chargés de l’accueil des victimes
peuvent également compter sur l’expertise des intervenants sociaux,
dont le rôle est unanimement constaté. Pour faciliter leur recrutement,
le secrétariat général du Comité interministériel de prévention de la
délinquance a priorisé le co-financement de 80 postes supplémentaires
en 2020.
 
Développer les partenariats avec le milieu hospitalier pour généraliser
la possibilité de prendre des plaintes dans les structures hospitalières. La
question du recueil de preuves sans plainte et de ses modalités de mise
en œuvre nécessitent encore des travaux de calage associant le ministère
de l’Intérieur avec la Santé et la Justice, sur la base des conclusions de la
mission IGA / IGJ/ IGAS rendues fin 2019.

 
L’engagement du ministère de l’Intérieur s’incarne également par sa
capacité à animer, en particulier via son réseau territorial et avec l’appui
du corps préfectoral (désignation dans chaque département d’un souspréfet référent sur ces questions). Par circulaires régulièrement diffusées,
le ministre a rappelé, au cours de ces deux dernières années, la nécessaire
mobilisation de tous les acteurs et a invité les préfets, en lien avec les
procureurs, à créer des cellules dédiées au traitement des procédures de
violences conjugales et à la prise en charge des femmes en vue d’un suivi
effectif des plaintes, la mise en place d’un soutien juridique et de mesures
de protection.

86

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La situation générée par le confinement imposé par la crise sanitaire liée
à la COVID-19 a ravivé la question des violences conjugales et le ministère
de l’Intérieur a su mettre à profit les outils déjà déployés en les complétant
pour tenir compte du contexte (outils d’alerte par SMS via le 114, dispositif
déployé dans les pharmacies).
Les dispositifs d’alerte, comme la plateforme de signalement des violences
sexuelles et sexistes dont l’activité a été multipliée par quatre pendant la
période du confinement (en comparant avec la même période en 2019),
ont démontré leur pertinence et seront pérennisés au-delà de la crise
sanitaire.
Proposition :
Conforter l’engagement du ministère de l’Intérieur dans la lutte contre
les violences conjugales :
–  
Diffusion et visibilité des outils d’alerte, en prenant en compte
l’expérience du confinement pendant la crise sanitaire.
–  Maintenir l’attention sur les modalités d’accueil et de prise en charge
sur la base des premières évaluations (audits IGPN et IGGN, retour
d’expérience du questionnaire d’évaluation du danger, formation
adaptée).
–  
Pérenniser l’animation d’un réseau territorial pour assurer une
mobilisation de l’ensemble des acteurs.
Le proxénétisme des mineurs, un phénomène émergent à enrayer
La prostitution des mineurs est mieux identifiée depuis le début des années
2010. Le phénomène, par son ampleur autrefois sous-estimée, son rythme
de progression, les drames humains qu’il recouvre et les enjeux sécuritaires
associés (trafics, réseaux criminels) est préoccupant.
Les prémices de ce nouveau phénomène criminel sont visibles sur l’ensemble
du territoire, principalement dans les grandes agglomérations et en zones
périurbaines. En l’espace de cinq ans, le nombre d’enquêtes a augmenté
de 600 %. En 2019, près de 50 % des affaires de proxénétisme diligentées
par les services de police et les unités de gendarmerie ont concerné cette
nouvelle forme de proxénétisme.
Proxénétisme atypique dans ses composantes mais conventionnel dans son
fonctionnement, il touche désormais une part de la jeunesse qui, bien que
marginale, est croissante. Les adolescents qui se prostituent en France sont à
90 % des femmes (157 contre 16 hommes dans les procédures judiciaires) et
à 80 % de nationalité française (141 contre 32 de nationalité étrangère). Les
procédures judiciaires mettent en lumière un profil-type de jeunes femmes
françaises, déscolarisées et souvent en rupture familiale. Certaines d’entre
elles adoptent des attitudes prostitutionnelles précoces, dès l’âge de 12-13
ans dans l’enceinte de leur collège. Elles sont généralement exploitées par
de jeunes majeurs, connus pour des faits de moyenne ou petite délinquance
(vols, trafics locaux de stupéfiants). Des réseaux structurés peuvent être mis
en place par des jeunes proxénètes avec une gestion parfois extrêmement
élaborée. Les gains générés sont conséquents (jusqu’à 150 000 € par mois
pour un réseau), même si le nombre officiel de personnes exploitées reste
encore faible (173 mineurs en 2019).
87

 Ce phénomène dépasse désormais largement les limites des banlieues. La
France apparaît même comme le seul pays d’Europe à subir la résurgence
d’un proxénétisme national disparu à la fin des années 1990(17).
Les services d’enquête, pourtant très investis, ne parviennent pas à
endiguer ce phénomène. Celui-ci est encore trop faiblement identifié, les
signalements aux services de police judiciaire sont largement insuffisants.
Les services répressifs, les communes, les établissements scolaires, les
associations sont en effet confrontés à deux difficultés majeures : la
banalisation des relations sexuelles et le consentement revendiqué par
les jeunes victimes qui finissent malgré tout sous le joug de proxénètes, à
peine plus âgées qu’elles (13 % des auteurs de proxénétisme sont mineurs).
Celles-ci refusent d’être regardées comme des victimes, revendiquent le
statut d’« escort ». Elles rejettent le terme de proxénète, lui préférant celui
de « protecteur ». La prostitution devient un moyen d’exister socialement,
d’accéder à un certain train de vie, de consommer dans l’instant des produits
de valeur (vêtements, maroquinerie…) ou de parvenir financièrement à
quitter le domicile familial. Au travers de ce phénomène, s’esquissent des
schémas qui interrogent forcément sur la place des femmes mais aussi des
hommes portés par une génération très marquée par son rapport à l’image.
Si des actions ont d’ores et déjà été mises en œuvre, il conviendrait d’en
améliorer certaines et d’en compléter d’autres. Des actions de formation
dédiées au phénomène du proxénétisme et de la traite des êtres humaines
(TEH) ont été mises en place à destination des enquêteurs. Le ministère
de la justice (circulaire du 22 janvier 2015) préconise, de son côté, un
recours accru par les parquets à la qualification pénale de traite des êtres
humains qui permet d’utiliser à des outils procéduraux plus adaptés en
matière d’entraide pénale internationale. Le dispositif de protection des
collaborateurs de justice a été étendu aux victimes de proxénétisme (70640-1 du code de procédure pénale) et à certains témoins (706-62-2 du code
de procédure pénale).
Compte tenu de la thématique, les pistes d’amélioration envisagées visent
avant tout à développer des outils interministériels, associant au ministère
de l’Intérieur, la Justice, l’Éducation nationale et la Santé. La mise en place
d’un programme de prévention à destination des adolescents aurait pour
objet des actions de sensibilisation au collège et au lycée qui pourraient
être déployées, à l’instar des dispositifs relatifs aux risques liés à l’utilisation
d’Internet et à l’usage de stupéfiants. Le développement d’actions de
sensibilisation auprès des acteurs publics et privés, notamment les hôteliers,
permettrait de renforcer le circuit des signalements. Le déploiement
d’actions de formation au profit des enquêteurs, notamment lorsqu’ils
n’appartiennent pas à un service spécialisé serait souhaitable. Un état des
lieux annuel mériterait d’être dressé régulièrement par un service dédié,
lequel se chargerait de centraliser l’ensemble des données recueillies en la
matière par les services de police et de gendarmerie. Le développement
d’outils adaptés facilitant le signalement auprès des services enquêteurs doit
être envisagé. Ces outils (fiches réflexes) seraient adressés aux partenaires
institutionnels et privés. Par voie de circulaire interministérielle, la politique
publique de lutte contre la traite des êtres humains, le proxénétisme et
les infractions associées pourrait utilement être définie. Actuellement
les commissions départementales de lutte contre la prostitution sont
incompétentes en matière de prostitution des mineurs. Les prostituées
17 

88

Jean-Marc DROGUET, chef de l’OCRETH.

 Livre blanc de la sécurité intérieure

mineures ne peuvent donc pas bénéficier des dispositifs favorisant la sortie
de prostitution. Les cellules de lutte contre les trafics (CLCT) pourraient
offrir un cadre adapté au traitement du phénomène (orientation des
CODAF vers certains établissements favorisant la prostitution).
Proposition :
Se doter des outils pour lutter contre le phénomène émergent du
proxénétisme des mineurs selon une approche ministérielle associant
les acteurs étatiques concernés :
–  Mettre en place d’un programme de prévention à destination des
adolescents.
–  Développer des actions de sensibilisation auprès des acteurs publics
et privés, notamment hôteliers.
–  
Déployer des actions de formation au profit des enquêteurs, en
particulier ceux n’appartenant pas à un service spécialisé.
–  
Dresser annuellement un état des lieux et structurer la remontée
d’informations.
–  Définir la politique publique de lutte contre la traite des êtres humains,
le proxénétisme et les infractions associées.
–  Modifier la commission départementale de lutte contre la prostitution
pour l’adapter à la problématique.

2.1.3.  
Combattre le trafic de stupéfiants, une démarche globale et
interministérielle profondément rénovée
Le trafic de stupéfiants est la première économie criminelle en France. Il
en est de même au sein de l’Union européenne (24 Mds€ pour l’UE, dont
3,2 Mds€ pour la France). Le trafic de stupéfiants est devenu l’activité
criminelle qui irrigue toutes les autres (règlements de comptes, trafics
d’armes, blanchiment, vols à main armée, financement du terrorisme…).
Les services spécialisés identifient, depuis le milieu des années 2010, une
prédominance du narco-banditisme avec l’alliance entre le banditisme
traditionnel et les trafiquants issus des cités. Ces réseaux se caractérisent par
un enracinement dans les quartiers sensibles, assorti d’une appropriation
de l’espace public difficilement tolérable pour les habitants. Au-delà, un
contrôle social tente de s’imposer à travers des actes d’intimidation envers
la population. Des points de vente de stupéfiants s’implantent dans des
lieux jusqu’alors épargnés et certaines communes rurales deviennent même
des zones de repli pour certains trafiquants. Entre 2006 et 2016, le nombre
de patients traités pour des pathologies liées au cannabis a augmenté de
76% dans notre pays. En dix ans, le nombre de consommateurs de cocaïne
a bondi de 160%.
Le président de la République a souhaité un plan national de renforcement
de la lutte contre les stupéfiants présenté le 17 septembre 2019. A travers
ce plan, il s’agit de mieux coordonner la pluralité d’acteurs impliqués dans
la lutte contre les stupéfiants, à la fois pour éviter les concurrences entre
services, et surtout pour renforcer l’efficience de l’action collective. Il est

89

 en effet impératif, pour combattre des réseaux bien organisés, de mieux
mettre en commun le renseignement.
C’est, en définitive, une véritable approche globale de la lutte contre le
trafic de stupéfiants, qui sous-tend les objectifs communs poursuivis par ce
plan national associant plusieurs ministères.
Le dispositif de la lutte anti-terroriste, organisant un chef de filât sur
l’ensemble des services opérationnels en coordination avec l’autorité
judiciaire, a servi de modèle pour l’élaboration d’un plan national de
renforcement de la lutte contre les stupéfiants, ambitieux et basé non
seulement sur le travail en interministériel mais également sur des stratégies
rénovées.
Le plan national comporte 6 objectifs déclinés en 55 mesures :
–  l’amélioration de la connaissance des trafics ;
–  l’intensification et la rationalisation des activités de terrain ;
–  l’accroissement de la lutte contre l’économie souterraine et les circuits
de blanchiment du trafic de stupéfiants ;
–  le renforcement de la saisie des avoirs criminels ;
–  le développement de la coopération internationale ;
–  le renforcement des capacités des services.
Un chef de file unique et identifié contre les trafics : l’OFAST
Sur le modèle de la DGSI dans la lutte contre le terrorisme, le nouvel office
anti-stupéfiant, l’OFAST, installé le 11 février 2020, est le chef de file de la
lutte contre les trafics de drogues.
Succédant à l’Office central de répression du trafic illicite des stupéfiants
(OCTRIS), l’OFAST, service à compétence nationale (SCN) placé sous
l’autorité du directeur central de la police judiciaire, anime, en lien avec
l’autorité judiciaire, la politique interministérielle de lutte contre les trafics
de stupéfiants grâce à une coordination du travail des services de police,
de gendarmerie, des douanes, du ministère de la Justice, du secrétariat
général de la mer, du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et du
ministère des Armées.
Une déclinaison au plus près du terrain par l’implantation des détachements
et antennes couplée à la généralisation des cellules de renseignement
opérationnel
L’implantation de cet office repose sur une couverture territoriale fine,
intégrant les territoires d’Outre-mer notamment. Courant 2020, 24
antennes ou détachements auront été créés.
A cette déclinaison organique de l’office, s’ajoutent une centaine de cellules
de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (CROSS), qui seront
activées, dans chaque département, d’ici la fin de l’année 2020. Les CROSS
sont nées de l’expérimentation fructueuse menée depuis 2015 à Marseille
qui reposait sur le décloisonnement et le partage des renseignements entre
tous les services chargés de la lutte contre les trafics de stupéfiants réunis
au sein de cette instance.
Ces cellules permettent de collecter, recouper et analyser les informations
recueillies. Ancrées localement, elles assurent aux services partenaires une
90

 Livre blanc de la sécurité intérieure

connaissance parfaite du terrain et des enjeux associés à chaque territoire.
Sur la base de ce travail de renseignement, ces cellules coordonnent, sous
l’autorité des procureurs compétents, la définition collective des objectifs
de démantèlement des réseaux répartis par service opérationnel.
La définition d’une doctrine, principes de fonctionnement et d’animation
de la lutte contre le trafic de stupéfiants
L’organisation de l’OFAST, dorénavant quasiment stabilisée, doit permettre
à ce nouvel office, acteur stratégique du plan national de lutte contre les
stupéfiants de consolider son rôle de chef de filât au travers d’une doctrine
en cours d’élaboration, qui posera les principes de fonctionnement
et d’animation (stratégies de partage et de gestion du renseignement,
utilisation des techniques de renseignement, modalités de coopération
internationale, coordination judiciaire).
Proposition :
Consolider et faire vivre le chef de file assuré par le Ministère de
l’Intérieur :
–  Finaliser l’implantation des détachements et antennes et généraliser
les CROSS.
–  Définir la doctrine en posant les principes de fonctionnement et
d’animation interservices.

2.1.4. Poursuivre et accentuer la lutte contre l’insécurité routière
En 2018, parmi les 3 248 personnes décédées sur la route, 60 % étaient
responsables de leur accident et 40 % des personnes tuées l’ont été par
la faute d’un autre usager impliqué dans l’accident. Au total, la France se
situe au 14e rang européen pour le ratio du nombre de personnes tuées
par million d’habitants. Le coût total de la sécurité routière est évalué à
44,1 Mds€, soit 1,9 % du PIB.
Afin de mieux lutter contre ce fléau, une démarche globale et
interministérielle est engagée dans la durée. La délégation à la sécurité
routière (DSR) en assure la gouvernance interministérielle et l’Unité de
Coordination de la Lutte contre l’Insécurité Routière la coordination des
forces de l’ordre.
La généralisation des outils de contrôle automatisés et le transfert de
compétences de certaines missions secondaires à des opérateurs privés
permettent aux forces de sécurité de concentrer leurs efforts sur le haut du
spectre de la délinquance routière (stupéfiants, alcoolémie, comportements
dangereux, état des véhicules, défaut de permis de conduire…) et sur la
sécurité des mobilités.
En ciblant des actions de prévention et de sensibilisation à l’égard des
usagers de la route dans leurs bassins de vie, les forces de sécurité intérieure
s’intègrent pleinement dans la déclinaison du sur-mesure territorial et
l’esprit de la PSQ.

91

 L’amélioration de la sécurité routière résulte également de l’intégration
de plus en plus rapide des nouvelles technologies dans les véhicules, et
notamment les dispositifs d’aide à la conduite intelligents, qui contribuent
au mieux à limiter le risque d’accident et à défaut à diminuer les
conséquences physiques pour les victimes.
Afin de poursuivre les efforts en termes de lutte contre les violences
routières et dans un souci d’assurer un dispositif opérationnel protecteur
des usagers de la route et dissuasif pour les contrevenants, sur les axes
et durant les périodes les plus sensibles, les forces de sécurité intérieure
doivent continuer à conjuguer tous les modes d’action :
–  la prévention en participant ou en animant des conférences visant à
impliquer le public au risque routier, en particulier en milieu scolaire,
étudiant et au sein des entreprises ;
–  la dissuasion en assurant une présence visible sur les zones accidentogènes ;
–  la répression en effectuant des contrôles avec interception immédiate
afin de sanctionner les comportements générateurs d’accidents
graves (conduites addictives, non-respect des règles de priorité et de
dépassement, vitesses excessives, usage du téléphone tenu en main...).
La politique de sécurité routière est fondée sur le discernement qui fait la
distinction entre conducteur défaillant (population générale, commettant
des infractions mineures du fait d’un manque de vigilance ou d’attention)
qui nécessite une sensibilisation au travers d’actions de prévention
et conducteur délinquant (conducteur hermétique à toute notion de
sensibilisation) qui impose des actions de répression. Un partenariat
renforcé est mis en place entre les différents acteurs publics pour améliorer
la sécurité du réseau routier en mettant en place des contacts institutionnels
entre les gestionnaires des axes et les forces de sécurité qui seront forces
de proposition pour améliorer la sécurité des mobilités et permettre une
coexistence sereine entre les différents modes de transports routiers.
A cet égard, la proposition de l’association des départements de France
de créer un observatoire de la sécurité routière constituera une instance
d’échanges avec des collectivités en charge d’une large partie du domaine
routier, particulièrement utile pour disposer d’indicateurs communs,
statistiquement éprouvés et produits avec l’appui notamment du CEREMA
mais également de l’Observatoire national interministériel de la sécurité
routière.
Un développement partenarial fort est à noter avec les entreprises et les
associations locales d’aide et d’assistance aux victimes. La France participe
activement aux opérations européennes de lutte contre l’insécurité routière
(campagne vision zéro et systèmes sûrs, mise en avant de la participation
au réseau TISPOL(18)) et aux actions de mobilisation en faveur de la sécurité
routière (projet EDWARD(19)). Enfin, les nouvelles technologies pourraient
être mobilisées pour les problématiques de sécurité routière, notamment
en développant des partenariats avec les entreprises impliquées dans la
transformation numérique de la route (conducteur, véhicules et voies de
communication).

18 
Réseau Européen de police en charge de la sécurité sur les routes, qui prendra le nom
de ROADPOL en 2020
19 
European Day Without A Road Death : journée européenne sans mort sur les routes

92

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La sécurité routière est un enjeu de préoccupation majeur pour la majorité
des territoires ultramarins. Compte tenu de la spécificité des accidents
constatés (ex : deux roues, non port du casque, alcool et stupéfiants,
conduite sans permis), il est proposé d’adapter à la fois les mesures de
prévention (favoriser la création d’associations), mais aussi de répression
par une politique pénale encore plus dissuasive.
Parmi les missions des forces de l’ordre en matière de lutte contre
l’insécurité routière, celle de l’officier du ministère public mérite d’être
confortée. Sous le contrôle du procureur de la République près le tribunal
judiciaire, un commissaire de police, un commandant ou un capitaine de
police exercent les fonctions d’officier du ministère public (OMP) et, à
ce titre, se positionne comme un véritable acteur des politiques pénales
locales, notamment en matière de sécurité routière. L’OMP a pour mission
principale d’assurer l’instruction des dossiers et le soutien de la prévention
devant le tribunal pour certaines contraventions des quatre premières
classes, qui ne se limitent pas aux contraventions au code de la route,
dans le cadre d’une politique pénale locale. Si des départements sont
entièrement confiés à la gendarmerie, la faculté de confier la mission d’OMP
à des officiers de gendarmerie devra être envisagée, en concertation avec
le ministère de la justice.
Si l’exercice des fonctions d’OMP concerne principalement cette répression,
elle permet également de sanctionner les comportements générateurs de
nuisances ou d’insécurité qualifiés d’incivilités (rodéos urbains, nuisances
sonores, rassemblements). Les règles procédurales spécifiques au domaine
contraventionnel (pas de confusion des peines, possibilité d’opter pour
différents types de poursuite…) en font un outil particulièrement efficace et
dissuasif pour sanctionner ces comportements générateurs de nuisances.
De véritables politiques pénales locales peuvent donc ainsi être mises
en œuvre par les responsables des services de sécurité publique pour
assurer l’ordre public et le respect de la loi, et les peines complémentaires
dissuasives mises en œuvre peuvent permettre de limiter la réitération des
comportements (suspension du permis de conduire, confiscations…).
Le Centre Automatisé de Constatation des Infractions Routières (C.A.C.I.R.)
qui assure la gestion des infractions au niveau national et les OMP dans
chaque territoire, qui gèrent les contestations, sont des services placés
sous la tutelle de la DCSP.
Proposition:
Développer les actions des policiers et des gendarmes en matière
de sécurité routière autour de quatre principes : discernement,
partenariat, intégration aux opérations européennes, prise en compte
des possibilités des nouvelles technologies.
Conforter le rôle de l’OMP, acteur des politiques pénales locales,
notamment en permettant en concertation avec le ministère de la
Justice, aux officiers de gendarmerie d’exercer les fonctions d’OMP en
fonction du ressort du tribunal judiciaire concerné.

93

 2.1.5.  Contribuer à la sécurité et à la résilience de la vie numérique de la
nation

Une révolution des usages
La disponibilité d’Internet et les progrès techniques révolutionnent les
pratiques de communication, de commerce, d’information. En effet,
aujourd’hui, près de 80 % des foyers français sont connectés et de plus en
plus utilisent des connexions mobiles. En parallèle, les objets connectés et
les systèmes d’intelligence artificielle structurent toujours davantage la vie
quotidienne.
L’évolution vers une société connectée fait émerger la notion de «territoires
numériques de confiance» au service de multiples fonctions économiques
et sociales : intégration des transports publics et privés dans une logique
multimodale et connectée, développement du commerce électronique
et de la livraison à domicile, optimisation des fonctions logistiques et
énergétiques, développement des services numériques de santé, usine
connectée. De nombreux autres domaines d’application (services publics,
bâtiments complexes et la domotique, agriculture de haute précision,
éducation et formation) émergent.
La majorité de la population française connaît donc une vie numérique
qui se densifie, se diversifie, et s’expose de manière grandissante. Les
autorités publiques doivent répondre aux risques cyber que ces évolutions
engendrent, tout en étant elles-mêmes concurrencées sur leurs pouvoirs
historiques par l’émergence d’espaces numériques.
Des menaces émergentes
Le développement de la société numérique fait émerger de nouvelles
menaces à l’échelle des individus.
En effet, la société produit de manière croissante des traces numériques,
volontairement (par l’utilisation d’un service : réseau social, moteur de
recherche, boîte mail) mais aussi par les données, notamment biométriques,
transmises dans les fichiers commerciaux (banques, assurances, mutuelles,
etc.). Elles peuvent enfin être générées dans les services publics en ligne
(impôts, allocations diverses, documents d’identité, etc.). Cela fait
apparaître des enjeux de protection des données contre les cyber-attaques
(pouvant conduire à des vols, usurpations d’identités), de maîtrise des
données personnelles face à leur exploitation par algorithmes d’intelligence
artificielle et de protection de la vie privée.
L’individu, par la concentration de vecteurs connectés (téléphonie,
audiovisuel, véhicule) présente des points de vulnérabilités. De même,
l’émergence du « corps connecté » (pacemaker, pompes à insuline) crée
des nouvelles fragilités, plus essentielles, pour les citoyens.
Ces nouvelles priorités conduisent l’État à apporter des réponses pour
protéger le cybercitoyen en lui apportant les garanties et les réponses
attendues tout en rassurant sur l’étendue des mesures prises dans la vie
numérique.
La société numérique est en outre exposée à des fragilités collectives.
En effet, l’émergence de territoires connectés avec mise en réseau des
94

 Livre blanc de la sécurité intérieure

services collectifs (énergie, bâtiment, transports) et d’objets individuels
connectés (téléphonie, audiovisuel, véhicules) génère une augmentation
de la surface potentielle d’attaque. La sécurité numérique doit dès lors se
penser pour chacun de ces services.
Enfin, le numérique peut présenter des risques pour les services vitaux
de la nation (activités régaliennes, OIV, OSE). Dans ce domaine, l’espace
numérique voit voler en éclat la notion de frontières et de barrières
physiques, conduisant à une contraction et à une interpénétration des
concepts de défense, de sécurité nationale, voire de sécurité quotidienne.
L’État régulateur est mis au défi de s’adapter par l’apparition de ces
nouvelles technologies et des risques associés. En effet, le développement
des technologies décentralisées (« distribuées ») vient par exemple
interroger la mise en place d’un mécanisme institutionnel régulateur d’une
information non centralisée propice à des dérives criminelles. En outre,
l’État est, parfois explicitement, remis en question sur ses compétences
historiques par des acteurs privés du numérique (par exemple par des
projets de monnaie virtuelle).
Cette remise en question intervient alors même que les agressions
numériques se diversifient (ex : rançongiciels, « botnets ») et se
professionnalisent (« Crime as a service »). L’impact sur le tissu économique
français est important puisque plus d’une PME sur cinq est victime d’une
cyberattaque, 60 % d’entre elles déposant le bilan à l’issue. Dans l’ensemble,
le préjudice peut revêtir une dimension morale ou générer des profits
importants (la campagne du rançongiciel Not Petya se chiffre en centaines
de millions d’euros).
De l’outil de puissance étatique à une délinquance de proximité 3.0, les
usages frauduleux des réseaux servent un spectre d’intérêts multiples,
visant par conséquent un large spectre de victimes, directement (vol d’une
technologie chez un opérateur stratégique via un sous-traitant, atteinte à
la production d’une entreprise, escroquerie d’un particulier, harcèlement
d’un élève, identité usurpée, trafics « ubérisés ») ou de manière collective
(ingérence dans un processus électoral, service indisponible aux usagers en
raison d’une attaque informatique, infox).
A ce stade, les politiques publiques se concentrent en premier lieu sur les
opérateurs stratégiques et le monde de l’entreprise, négligeant la dimension
individuelle du risque numérique. Cette vision fragilise l’ensemble de
l’édifice et impose d’urgence le développement d’une véritable conscience
nationale de sécurité numérique, que le réseau du ministère de l’Intérieur
doit pouvoir porter dans les territoires en étroite relation avec l’ANSSI.
Des dépendances préjudiciables
La numérisation de la société crée des liens pérennes d’interdépendance
entre le cyberespace et le territoire physique (hébergement des données
dans le « nuage », infrastructures critiques de type câbles sous-marins
et nœud réseaux, etc.), qui imposent une maîtrise technologique pour
prévenir les risques, ou encore gérer les crises physiques (tempête

95

 impactant les réseaux, etc.) et numériques (attaques en déni de service sur
une plateforme étatique).
Pour mieux accomplir cette mission, le cadre de discussion avec l’industrie
devrait être renforcé. Il offrirait d’échanger régulièrement sur le contexte
d’exercice et les besoins du ministère afin de mieux concourir au
développement de solutions adaptées et d’origine nationale.
Les orientations budgétaires du ministère de l’Intérieur, fortement axées
sur les dépenses de personnel, obèrent sa capacité à planifier son évolution
technologique. Dans la sphère publique plus largement, l’imparfaite
coordination interministérielle ralentit la transformation numérique et la
qualité de la réponse publique aux enjeux pourtant partagés.
Chargé de garantir toutes les dimensions de la sécurité intérieure, le
ministère de l’Intérieur a une responsabilité majeure, conjointement avec
d’autres acteurs publics, pour protéger la vie numérique des citoyens, des
organisations et des entreprises en faisant appliquer le droit dans l’espace
numérique public ouvert à tous et en protégeant les usages privés du
numérique des atteintes malveillantes.
Propositions:
Sur la base des propositions du Livre blanc, le ministère adoptera un
Plan d’actions à cinq ans afin de renforcer sa contribution à la sécurité
et à la résilience de la vie numérique de la Nation. L’ensemble de ses
directions et services contribueront à sa mise en œuvre(20)

2.1.6.  Favoriser une approche globale des phénomènes de délinquance : les
exemples du monde agricole et des mobilités
Le monde agricole
Certains publics sont la cible d’une délinquance plurielle. Pour ces publics,
il peut être nécessaire de ne plus se focaliser sur la catégorisation des
infractions (cambriolages, violences volontaires, etc.), sur la nature des
biens ciblés (stupéfiants, etc.) ou sur le mode opératoire (cyber, etc.) mais
de privilégier une approche globale.
Ce nouveau paradigme, mis en œuvre par la gendarmerie avec la « cellule
nationale de suivi des atteintes au monde agricole » (cellule DEMETER),
permet d’appréhender l’ensemble des atteintes au milieu agricole,
notamment les vols (d’engins, de matériels, de production, etc.) visant
les exploitations agricoles de tous types (élevage, pisciculture, culture,
viticulture), les dégradations (incendies, sabotage de matériel, etc.), les
cambriolages commis aux seins des exploitations agricoles (hangars,
etc.) ou aux domiciles des agriculteurs et les violations de domiciles ou
intrusions visant des exploitations agricoles ou des professionnels de l’agroalimentaire aux fins d’y mener des actions symboliques.
Cette nouvelle approche permet ainsi à la gendarmerie d’apporter une
réponse coordonnée à l’ensemble des problématiques qui touchent les
agriculteurs. Dans le domaine de la prévention et de l’accompagnement des
20 

96

Voir livret IV du Livre blanc

 Livre blanc de la sécurité intérieure

professionnels du milieu agricole, la gendarmerie met en place des actions
de sensibilisation et de conseils destinées à prévenir la commission d’actes
délictueux, en lien avec les organismes de représentation du monde agricole.
La gendarmerie veille également à la collecte de l’information, la recherche
et l’analyse du renseignement en vue de réaliser une cartographie évolutive
de la menace et de détecter l’émergence de nouveaux phénomènes ou
groupuscules pour nourrir l’analyse du renseignement territorial. Enfin, le
traitement judiciaire des atteintes visant le monde agricole sera favorisé
par une exploitation centralisée du renseignement judiciaire, un partage
ciblé de l’information et une coordination des investigations.

Proposition:
Appliquer une approche globale de la délinquance visant le monde
agricole
Confirmer l’appropriation de cette problématique par le ministère de
l’Intérieur selon une approche globale à décliner, en fonction de ses
résultats, pour d’autres thématiques

La sécurité des mobilités
La sécurité des mobilités consiste à sécuriser les déplacements de personnes
et de biens sur toutes les voies de communication. La GN, la PN et la PP en
assurent la conduite dans le cadre de leurs missions quotidiennes mais aussi
lors de la gestion de crises touchant les mobilités, comme pendant tout
l’épisode pandémique de la COVID-19. Au regard d’une part de l’ampleur et
de la diversité des flux et d’autre part, des menaces et risques protéiformes
auxquels ces flux sont exposés, la DGGN et la DGPN constatent la nécessité
d’une coordination rénovée de la sécurité des mobilités terrestres reposant
sur :
–  la clarification des missions et des responsabilités entre les forces de
sécurité intérieure pour les différents types de trains et bus en circulation
sur le territoire national ;
–  l’approche globale des mobilités terrestres et des réponses coordonnées
de sécurité à y apporter par les forces de sécurité intérieure ;
–  
l’amélioration de la circulation réciproque de l’information entre les
forces de sécurité intérieure ;
–  l’optimisation de l’organisation existante au sein de chaque force de
sécurité intérieure et des liaisons entre celles-ci afin de faciliter et de
développer les échanges d’information et les interopérabilités.
Une coordination rénovée de la sécurité des mobilités terrestres par une
répartition claire des missions et des vecteurs de mobilité entre les forces
de sécurité intérieure
Cette rénovation vise à éviter les doublons entre forces dans
l’accomplissement des missions concourant à la sécurité des mobilités
97

 terrestres. Elle n’exclut pas des appuis mutuels ponctuels entre unités et
services. En dépassant la compétence limitée classiquement au territoire,
elle ouvre un droit de suite possible par principe pour une force sur la zone
de responsabilité de l’autre au nom de la continuité du service public.
S’agissant du vecteur ferroviaire, l’analyse des risques et des menaces
conduit à envisager une logique de concentration des efforts opérationnels
selon le cœur de métier missionnel et la responsabilité territoriale des
forces. Ainsi, la PN couvre les trains internationaux, la GN pouvant en
prendre en compte sur leur portion d’itinéraire sur le territoire national. La
GN et la PN mènent une action complémentaire et concertée sur les TGV,
les intercités et les TER.
Pour ce qui concerne les autocars et bus, les lignes et flux traversant les
circonscriptions des forces de sécurité intérieure seront répartis dans le
cadre d’un plan national de contrôles reposant sur les critères missionnels
suivants :
–  Les autocars longue distance sur ligne internationale relèveront de la PN.
–  Les autocars longue distance sur ligne nationale seront pris en compte
par la GN.
–  Les bus urbains seront sous la responsabilité de la PN.
–  Les bus interurbains seront couverts par la GN.
Au plan des transports de fret sensible, civil et militaire, ils sont
principalement à la charge de la GN. La PN y concourt pour le mouvement
de certaines matières NRBC dont elle tient informée la GN par messagerie
sécurisée.
Le transport fluvial de personnes et de marchandises relève du périmètre
des mobilités terrestres et motive des coordinations entre la GN et la PN.
Une approche mieux structurée du pilotage de la sécurité des mobilités
terrestres par les forces de sécurité intérieure reposant sur une nouvelle
gouvernance
L’ambition conjointe est de reconnaître et consolider les structures
existantes au niveau central et dans les territoires de chaque force de
sécurité intérieure.
Concernant le niveau central, ces deux dernières années, la DGGN s’est
dotée d’un centre national de la sécurité des mobilités (CNSM) et la DGPN
a créé un bureau de la sûreté des transports (BST).
Au regard de l’approche globale des mobilités terrestres qu’ont ces
structures et de leur capacité à en copiloter la sécurité, l’action de l’UCSTC
dans ses missions actuelles mérite d’être rénovée. Elle doit échanger
davantage dans le cadre d’une gouvernance rénovée. Le CNSM, l’UCSTC
et le SNPF se réuniront mensuellement, en associant la SDRPT PP, pour
partager les informations d’intérêt commun sur les mobilités terrestres.
Au niveau territorial, la GN a organisé des centres régionaux de la sécurité
des mobilités (C(Z)RSM) au sein des régions de gendarmerie, connectés
quotidiennement au CNSM. La PN dispose de pôles d’analyse et de gestion
opérationnelle (PAGO) qui sont implantés aux chefs lieux des zones de
défense et de sécurité. Conformément à la répartition des vecteurs, les
PAGO se concentreront sur les trains et les bus traités par la PN et les C(Z)
98

 Livre blanc de la sécurité intérieure

RSM traiteront les trains et bus gérés par la GN. Les CZRSM, de niveau zonal,
se coordonneront donc avec les PAGO. La SDRPT de la PP conservera la
plénitude de ses attributions zonales.
Proposition :
Rénover la coordination de la sécurité des mobilités terrestres par une
gouvernance renforcée

2.2 Garantir l’État de droit et protéger les libertés publiques et individuelles
2.2.1 Combattre fermement le terrorisme et la radicalisation
La lutte contre le terrorisme et la radicalisation est un axe majeur de l’action
des forces de sécurité intérieure. La permanence de la menace et son
caractère protéiforme et endogène, ainsi que la montée des radicalisations
et de leurs expressions violentes ont impliqué, ces dernières années, une
adaptation profonde des directions et services du ministère de l’Intérieur
(renseignement, intervention spécialisée).
Le cadre juridique de la lutte contre le terrorisme et contre la radicalisation
s’est progressivement adapté à la nature particulière de la menace
Dans le domaine du terrorisme
Depuis les premières lois de 1986 et de 1996, la France a continuellement
renforcé et adapté son dispositif à l’intensité et à la nature de la menace.
Ces évolutions ont eu trois conséquences, eu égard à la nature particulière
des infractions terroristes :
–  elles ont créé un régime spécifique pour leur traitement par la justice ;
–  elles ont instauré des quantums de peines encourues renforcés ;
–  elles ont élargi les comportements réprimés par la loi et accru les outils à
disposition des forces de sécurité intérieure.
Tout d’abord, les évolutions législatives ont eu pour effet d’autonomiser
le régime pénal des infractions en lien avec le terrorisme (articles
421-1 et suivants du code pénal) en leur appliquant des règles de procédure
différentes (centralisation des poursuites, jugement par une juridiction
spécialisée compétente sur l’ensemble du territoire, etc.) et en ouvrant la
possibilité d’actes de procédure différents du droit commun, comme les
perquisitions de nuit au domicile d’un mis en cause et en cas de risque
d’atteinte à la vie. Il est en outre possible depuis la loi du 21 décembre 2012
de poursuivre les auteurs d’actes de terrorisme commis à l’étranger par des
Français ou des personnes résidant habituellement en France, notamment
les personnes ayant participé à des camps d’entraînement terroristes à
l’étranger alors même qu’elles n’auront pas commis d’actes répréhensibles
sur le territoire français.
Par ailleurs, les quantums de peine ont été alourdis, notamment par la loi
du 21 juillet 2016, qui durcit les peines pouvant être infligées aux auteurs
d’infractions criminelles d’association de malfaiteurs en relation avec une
entreprise terroriste et exclut les personnes condamnées pour des faits liés
au terrorisme du régime de crédit de réduction de peine.

99

 Les comportements pouvant être réprimés ont également été élargis : la
possibilité de gel des avoirs financiers a été étendue aux personnes qui
incitent au terrorisme et la loi du 30 octobre 2017 relative à la sécurité
intérieure et à la lutte contre le terrorisme (dite loi SILT) a instauré plusieurs
mesures administratives dont la possibilité de fermeture des lieux de
culte où seraient tenus des propos faisant l’apologie du terrorisme et les
mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance visant
toute personne pour laquelle il existe des raisons sérieuses permettant de
penser que son comportement constitue une menace d’une « particulière
gravité ».
Enfin, les outils et les pouvoirs des services de police et de gendarmerie ont
été adaptés à l’évolution de la menace, notamment techniquement : ainsi
en est-il de la faculté d’utiliser des dispositifs techniques de proximité pour
capter directement les données de connexion nécessaires à l’identification,
ou de la pérennisation du droit de consultation des données du fichier des
passagers du transport aérien.
Dans le domaine de la radicalisation
Ces évolutions législatives ont également permis de mieux comprendre
et de lutter contre la radicalisation. La pratique française en matière de
lutte contre la radicalisation vise des infractions à la loi (incitation à la
violence, à la haine raciale etc.) mais non l’adhésion à un discours, ce qui
contreviendrait à la conception française de la liberté de conscience et
d’expression.
Une approche pluridisciplinaire, et non réduite aux seuls outils répressifs, a
été retenue, avec la volonté de mobiliser l’ensemble des acteurs pertinents.
Le troisième plan national de prévention de la radicalisation «prévenir pour
protéger», lancé le 23 février 2018, s’est inscrit dans cette approche, en
laissant une large place à la prévention et en couvrant de nombreux champs
(radicalisation à l’école, dans les administrations, dans les entreprises ou
encore dans le monde sportif et culturel). La déclinaison locale du plan de
prévention autour de la cellule départementale de suivi pour la prévention
de la radicalisation et l’accompagnement des familles (CPRAF) et du groupe
d’évaluation départemental (GED) auquel l’administration pénitentiaire
participe, vise à une prise en charge adaptée aux spécificités territoriales
du phénomène.
Outil essentiel assurant un suivi centralisé des individus radicalisés, le fichier
de traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation à
caractère terroriste (FSPRT) comptait 22 200 individus en juin 2020 dont
près de 8 500 suivis par les services. Au plan opérationnel, l’instruction
ministérielle du 14 décembre 2018 relative au fonctionnement des groupes
d’évaluation départementaux (GED) a constitué une étape importante en
imposant, à l’échelon national, un classement harmonisé des individus
inscrits au FSPRT selon trois niveaux de suivi (1 : prioritaire ; 2 : régulier ; 3 :
ponctuel), la catégorie « en veille » ayant pour sa part été supprimée.
L’adaptation permanente des services face à la menace terroriste et aux
radicalisations de la société
La fonction essentielle des services de renseignement : aider à la décision
politique
100

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La stratégie nationale du renseignement (SNR), élaborée par la présidence de
la République, érige les enjeux prioritaires de la politique de renseignement,
en définissant comme priorité les menaces terroristes, mais aussi le suivi
des subversions violentes (qui appellent « une vigilance accrue des services
de renseignement dans leur fonction d’anticipation ») et les crises d’ordre
public (« l’anticipation, l’analyse et le suivi des mouvements sociaux et crises
de société par les services de renseignement constituent une priorité. »).
Dans un environnement incertain, aux mutations imprévisibles, le
renseignement est le pilier de la fonction de connaissance et d’anticipation,
offrant aux décideurs une capacité d’appréciation autonome des situations.
Différents acteurs de la politique publique du renseignement ont vu leurs
missions redéfinies depuis 2015
Conformément à la loi relative au renseignement du 24 juillet 2015, il existe
six services spécialisés de renseignement dits du premier cercle (DGSE,
DGSI, DRM, DRSD, DNRED et Tracfin(21)) et différents services mentionnés
à l’article L.811-4 du code de la sécurité intérieure dits du second cercle qui
intègrent la DRPP, SCRT, SDAO et SNRP(22) et sont autorisés à recourir aux
techniques de renseignement.
Piloté par le Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre
le terrorisme (CNRLT) dont les prérogatives ont été renforcées en juin 2017,
le dispositif est supervisé par différents organes de contrôle parlementaires,
administratifs ou juridictionnels : la délégation parlementaire au
renseignement (DPR), l’inspection des services de renseignement (ISR),
la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), la commission
nationale du contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) et le
groupement interministériel de contrôle (GIC).
Au sein du ministère de l’Intérieur, le dispositif de renseignement est
réformé en 2014 avec la création de la direction générale de la sécurité
intérieure (DGSI) et celle du service central du renseignement territorial
(SCRT) intégré au sein de la DCSP.
Le renforcement du rôle de chef de file de la DGSI en matière de lutte antiterroriste (LAT)
L’émergence des filières djihadistes à destination de la zone syro-irakienne,
la montée en puissance de l’Etat islamique, et l’essor de la mouvance
endogène sur le territoire national, ont porté la menace terroriste visant
la France à un niveau inégalé. Ce nouveau contexte a renforcé la nécessité
d’un pilotage opérationnel efficient de la lutte anti-terroriste par l’ensemble
des services impliqués au plan du renseignement et du judiciaire, et d’un
renforcement de la gouvernance de cette coordination.
Conformément aux décisions prises par le président de la République lors
du conseil de défense et de sécurité nationale du 27 juin 2018, la DGSI a vu
son rôle de chef de file en matière de lutte anti-terroriste conforté par une
lettre de mission du ministre de l’Intérieur en date du 12 juillet 2018.
21 
DGSE : direction générale de la sécurité extérieure, DGSI : direction générale
de la sécurité intérieure, DRM : direction du renseignement militaire, DRSD : direction
du renseignement et de la sécurité de la défense, DNRED : direction nationale du
renseignement et des enquêtes douanières, Tracfin : traitement du renseignement et action
contre les circuits financiers clandestins.
22 
DRPP : direction du renseignement de la préfecture de police, SCRT : service central
du renseignement territorial, SDAO : sous-direction de l’anticipation opérationnelle, SNRP :
service national du renseignement pénitentiaire.

101

 Au titre de chef de file, une responsabilité qu’elle assume en collaboration
étroite avec les autres services de la communauté du renseignement, la
DGSI détermine les orientations opérationnelles rendues nécessaire par
l’évolution de la menace terroriste ; conduit un travail d’élaboration et
d’unification de la doctrine opérationnelle de la lutte anti-terroriste avec
l’ensemble de ses partenaires ; veille à garantir la parfaite fluidité des
échanges interservices, dès lors que ces échanges en temps réel permettent
de mieux caractériser, évaluer et entraver les menaces.
Dans ce cadre et afin de répondre aux exigences de décloisonnement
maitrisé des échanges, trois instances interservices de coordination
opérationnelle, dont la DGSI assure l’hébergement et l’animation, ont été
créées. La réunion des chefs de service rassemble à un rythme bimestriel
les directeurs des services concourant à la LAT agissant sur le plan du
renseignement et du judiciaire, en présence du chef du PNAT. Le Comité
de Pilotage Opérationnel mis en place en septembre 2018, réunit les
responsables opérationnels chargés des investigations antiterroristes ou y
concourant. Outre l’évocation de points de doctrine, cette instance permet
les échanges sur des dossiers sensibles, en renseignement ou en phase préjudiciaire. Le traitement conjoint de plusieurs dossiers récents ou les suites
judiciaires données à plusieurs visites domiciliaires, illustrent la pertinence
de cette nouvelle organisation. L’Etat-Major Permanent, inauguré par le
ministre de l’Intérieur le 18 février 2019, et armé par l’ensemble des services
en charge de la lutte antiterroriste, assure la continuité du fonctionnement
et de l’action du comité de pilotage opérationnel. La structure connaît une
montée en puissance notable, illustrée par une augmentation du nombre
de saisines traitées.
Le renforcement de la qualité de chef de file a été parachevé au début
de l’année 2020 avec l’intégration à la DGSI de l’unité de coordination
de la lutte anti-terroriste (UCLAT), unité en charge de la lutte contre la
radicalisation initialement placée sous l’autorité du DGPN.
Le succès du modèle pré-judiciaire de la DGSI
Depuis l’essor du conflit syro-irakien à compter de l’année 2013, la DGSI a
recensé la neutralisation de 61 projets d’action violente visant le territoire
français, préparés soit par des groupes terroristes solidement constitués
depuis le théâtre de guerre, soit par des individus isolés, inspirés par
l’idéologie de l’Etat Islamique. 52 de ces projets ont été détectés sur la
base de renseignements recueillis par la DGSI, en propre ou dans le cadre
de sa coopération partenariale, et porté à la connaissance de l’autorité
judiciaire.
Ce système dit de judiciarisation de renseignement a fait ses preuves et
connaît une accélération sans précédent depuis ces dernières années, en
raison du renforcement de la coopération opérée entre les services de la
communauté du renseignement. En application de la lettre de mission
du Ministère de l’intérieur, la DGSI reçoit sans délai et systématiquement
l’intégralité des productions et des informations nécessaires au bon
accomplissement de sa mission, de la part des services concourant à la
lutte anti-terroriste. Elle détermine au cas par cas, et après autorisation
préalable du service à l’origine du recueil, la possibilité de judiciariser tout
ou partie du renseignement.
Une prise en compte renforcée de la diversité des profils des individus
susceptibles de passer à l’action violente
102

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Pour faire face à la menace et à la diversité des profils, l’amélioration de
la compréhension des éléments déclencheurs du passage à l’acte est une
nécessité. Pilotée par la DCPJ, une étude sur le « profilage » des individus
impliqués dans des projets terroristes entre 2012 et 2019 a constitué une
première étape. Un groupe de travail associant des agents de la sousdirection antiterroriste et de l’UCLAT est désormais en charge d’élaborer
un outil plus opérationnel à destination des services d’enquête.
En outre, le dispositif de suivi des individus incarcérés s’est sensiblement
renforcé au cours des dernières années : création et montée en puissance
du bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP), devenu
service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) ; création d’une
équipe commune SNRP / DGSI pour la mise en œuvre des techniques de
surveillance les plus intrusives ; mise en place d’une unité permanente de
suivi des sortants de prison pilotée par l’UCLAT ; adaptation des modalités
de détention en fonction des profils de radicalisés, etc. Le défi sécuritaire
de la sortie de détention est majeur pour les services de renseignement.
Le dispositif de suivi des individus exerçant une profession sensible, et
notamment des agents publics radicalisés exerçant des missions de
souveraineté relevant du domaine de la sécurité et de la défense, a également
été renforcé avec la centralisation de l’ensemble des signalements dans
une logique d’entrave clairement assumée.
Enfin, la DGSI pilote une réflexion sur les modalités de prise en charge
opérationnelle des individus souffrant de troubles psychologiques ou
psychiatriques.
L’engagement des services de renseignement dans les nouveaux dispositifs
territoriaux de lutte contre la radicalisation
Au-delà des efforts visant à lutter directement contre la menace terroriste,
les services de renseignement s’impliquent dans les dispositifs mis en
œuvre pour lutter contre la radicalisation et le repli religieux, notamment
dans le cadre des quartiers de reconquête républicaine (QRR).
Ce dispositif a été étendu à l’ensemble du territoire par la circulaire
ministérielle du 27 novembre 2019 « lutte contre l’islamisme et contre les
différentes atteintes aux principes républicains ».
Au regard de l’influence générée chez certains profils par les discours
islamistes, la DGSI et le SCRT s’investissent pleinement dans ces nouvelles
structures, pour les domaines de compétence qui sont les siens et avec
l’impérieuse nécessité de préserver la confidentialité de son action.
Le renforcement de la coopération interservices en matière de la lutte
contre les subversions violentes
Les différents services impliqués dans la lutte contre les subversions
violentes (DGSI, SCRT, SDAO et DRPP) se sont organisés pour renforcer
encore le continuum de renseignement destiné à suivre les individus liés
aux mouvances extrémistes et à prévenir leur passage à l’acte.
Une coordination opérationnelle renforcée au service d’une analyse
consolidée
103

 La coordination opérationnelle a fait ses preuves aussi bien en matière
de prévention de la radicalisation et de lutte contre le terrorisme qu’en
matière de lutte contre les subversions violentes. Il convient donc de
maintenir cette cohérence dans la remontée d’informations vers les
autorités décisionnaires.
Le service central du renseignement territorial (SCRT) compétent sur
l’ensemble du territoire national (à l’exception du ressort de la préfecture
de police dévolu à la DRPP) dispose, depuis la circulaire du 21 mars 2014,
d’une compétence exclusive de centralisation et de transmission du
renseignement, dans les domaines qui lui appartiennent, aussi bien aux
autorités locales (préfet) que nationales (ministre de l’intérieur et exécutif).
Son maillage territorial, auquel est pleinement intégrée la gendarmerie
nationale, permet cette unicité du renseignement. Bénéficiant d’un plan de
renfort en effectifs policiers et gendarmes, le SCRT doit pouvoir poursuivre
sa montée en puissance au niveau de ses méthodes de recueil et d’analyse
du renseignement.
La gendarmerie est partie prenante du SCRT, qui accueille 300 militaires en
centrale et dans le réseau territorial, et contribue à ce titre à l’information
des autorités. En organisation interne, la DGGN a créé la sous-direction
de l’anticipation opérationnelle (SDAO) afin d’assurer l’animation de la
fonction renseignement au sein de la gendarmerie et l’interface centrale
avec le SCRT.
Au sein du SCRT, la détection de la radicalisation et la prévention du
terrorisme font l’objet d’un dispositif particulier : des antennes du
renseignement territorial situées en zone gendarmerie sont ainsi composées
de gendarmes, mais placées pour emploi sous l’autorité du chef du SDRT.
Le cas de l’Île-de-France présente des caractéristiques propres. En effet, la
préfecture de police dispose d’un service de renseignement qui lui est propre,
compétent à Paris et sur les trois départements de petite couronne (92, 93,
94). De plus, le préfet de police, en tant que préfet de zone, dispose d’une
compétence en matière de coordination de remontée de l’information.
L’articulation entre la DRPP et le SCRT doit reposer sur des sollicitations
croisées: contribution des SDRT de grande couronne aux commandes de
la DRPP au titre de la coordination zonale Ile de France, contribution de la
DRPP aux commandes du SCRT chargé de produire une analyse nationale
La DGSI, par ailleurs, reste compétente sur les domaines qui lui sont
attribués, sur l’ensemble du territoire et dispose d’un droit d’évocation des
dossiers les plus sensibles. La prochaine désignation d’un coordonnateur
Ile-de-France en charge des questions de lutte anti-terroriste au sein de la
DGSI favorisera encore davantage la fluidité des relations avec la DRPP et
les services franciliens du renseignement territorial.
S’agissant de la répartition des compétences interservices en Ile-de-France,
il apparaît pertinent de maintenir un dispositif spécifique de sécurité
sous l’autorité fonctionnelle et organique du préfet de police, incluant un
service de renseignement dédié. Le décret n° 2014-445 du 30 avril 2014
relatif aux missions et à l’organisation de la DGSI précise que la Direction
du Renseignement de la Préfecture de Police (DRPP), sous l’autorité du
préfet de police, concourt à l’activité de la DGSI, qui peut se saisir de toute
situation individuelle qui le justifierait. Au-delà de ce droit d’évocation,
l’existence d’un protocole stratégique entre les deux services et la mise
en place de dispositifs de liaison ont permis de renforcer depuis plusieurs
années la réactivité opérationnelle.
104

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Un renforcement des procédures d’échanges d’information et une plus
grande coordination entre services pour restituer aux autorités centrales
un renseignement unifié plus dense, semble constituer une piste de progrès
pour faire face aux échéances à venir dans les prochaines années (état de la
menace, Jeux Olympiques 2024…).
Dans le domaine du renseignement ouvert, une relation plus étroite
entre le SCRT et la DRPP est une exigence pour parvenir à la production
de synthèses analytiques consolidées et endossées par l’ensemble des
services impliqués. Le SCRT et la DRPP doivent poursuivre leur effort de
production d’analyses communes sur les sujets économiques, sociaux et
sociétaux pour améliorer ainsi la qualité des analyses nationales fournies
aux décideurs politiques.
En outre, ce partage des tâches devra aboutir à ce que tous les objectifs
dignes d’intérêt et parisiens, qu’ils aient une vocation locale ou nationale,
soient bien attribués et pris en compte par un seul des deux services.
Expertiser la reconnaissance d’un statut particulier aux services du second
cercle en charge prioritairement d’une mission de renseignement
Il ressort des différentes consultations, notamment des effectifs en
charge du renseignement, une demande d’élargissement des moyens
dont disposent certains services dits du « second cercle ». La question
de l’accès à certaines techniques de renseignement que la loi réserve au
premier cercle doit être expertisée, à la fois sur la réalité du besoin, sur
l’appréciation juridique et politique qui peut être portée sur ce vœu et sur
la pertinence d’une évolution.
La reconnaissance par la loi d’un statut spécifique pour le SCRT, la DRPP, la
SDAO (et le SNRP) qui sont désormais reconnus dans les textes stratégiques
(stratégie nationale du renseignement, doctrine de lutte anti-terroriste),
mais qui dans la loi apparaissent, sans distinction, comme membres du
« second cercle» aux côtés des unités présentant une simple fonction de
contribution est également posée.
Ces sujets particulièrement sensibles, notamment dans l’équilibre entre
services du premier et du second cercle, et l’accès aux techniques de
renseignement, méritent d’être expertisés avec la plus grande attention.
Les travaux menés par l’inspection du renseignement et surtout la vision
stratégique du CNRLT apporteront un éclairage déterminant sur ces
demandes d’évolution.

Propositions:
– 
Conforter l’architecture et les périmètres actuels des services de
renseignement du ministère de l’Intérieur, réformés plusieurs fois
depuis 2008.
–  Expertiser l’intérêt de reconnaître un statut particulier aux services
du second cercle en charge prioritairement d’une mission de
renseignement (SCRT, DRPP, SDAO).
–  Évaluer la pertinence d’accroître les compétences juridiques et les
moyens techniques de ces services.
Ces deux points renvoient aux travaux actuellement menés par
105

 l’inspection du renseignement :
–   Développer la production de synthèses consolidées, et endossées
par l’ensemble des services impliqués à destination des autorités
nationales et territoriales.
–  Renforcer l’échanges d’information interservices et veiller à mobiliser
tous les outils de police administrative pour lutter contre les
mouvances ultra (dissolution de groupuscules, police administrative
des armes, etc.).

2.2.2. Garantir la liberté de manifester tout en assurant la sécurité de tous et
la protection des institutions
Aujourd’hui, les modalités de contestation au cours des manifestations
dans notre pays ont profondément changé. Les cortèges doivent désormais
composer avec l’infiltration de groupes très violents qui n’hésitent pas à
aller d’emblée au contact des forces de l’ordre et rechercher l’affrontement.
Cette augmentation des forces radicales de contestation se conjugue avec
des mobilisations caractérisées par leur imprévisibilité, l’absence fréquente
de déclaration ou de service d’ordre et un refus de l’exercice codifié des
manifestations qui a pu exister dans le passé.
Lorsque des violences surviennent, ces scènes, relayées massivement par
les médias et les réseaux sociaux, suscitent une vive émotion chez nos
concitoyens. Pour autant, il est parfois observé un effet d’entraînement
chez certains manifestants, pouvant conduire à des comportements
violents et à un rejet de toute action policière. Dans le même temps, les
forces se savent astreintes à une exigence permanente d’exemplarité et de
professionnalisme. Elles agissent en outre sous l’observation permanente
des médias et des manifestants à la recherche de la faute, ou d’une image
pouvant être interprétée comme telle, en vue de délégitimer leur action.
Veiller, en permanence, à un équilibre entre la sécurité de tous, manifestants
ou non, et la liberté, de manifester et de s’exprimer
Les violences contemporaines commises à l’occasion de grands
rassemblements de voie publique ont pris de nouvelles formes dès les
années quatre-vingt-dix avec en point d’orgue, les affrontements lors du
sommet de l’OMC à Seattle. Puis, en France, pour la première fois, lors du
sommet de l’OTAN de Strasbourg en 2009, avec des dégâts spectaculaires
et conséquents. Des individus s’insèrent notamment dans les cortèges pour
commettre des dégradations et rechercher d’emblée des affrontements
avec les forces de l’ordre, à l’instar des black blocs, actifs lors des
manifestations contre la loi El Khomri les 1er mai 2017 et 2018. Des formes
similaires de violences ont émaillé les manifestations du mouvement dit
des « gilets jaunes », avec notamment le saccage de l’Arc de Triomphe. Ces
violences s’inscrivent donc dans le temps.
Face à ces évolutions, l’évacuation de Notre-Dame-des-Landes a marqué
une étape importante dans la planification et l’exécution d’une opération
complexe de maintien de l’ordre, par le recours en particulier à l’usage
de drones et à la judiciarisation systématique des individus violents. Le
ministère de l’Intérieur a dû très rapidement modifier la doctrine : identifier
106

 Livre blanc de la sécurité intérieure

en amont les casseurs potentiels et les interpeller au plus tôt. Les maîtres
mots ont été : réactivité, mobilité et autonomie accrue des unités.
Dans ce contexte d’irruption répétée des violences mais également par
la demande d’une communication plus forte avec les citoyens en amont
et pendant la manifestation pour permettre d’apaiser les tensions, la
rénovation des principes du maintien de l’ordre est rendue nécessaire.
Rénover les principes d’action du maintien de l’ordre : l’élaboration d’un
schéma national du maintien de l’ordre
Pour alimenter la réflexion collective au sein du ministère, un groupe
de personnalités extérieures, constitué depuis le 17 juin dernier à la
demande du ministre a procédé à des auditions de différents collectifs ou
associations qui s’étaient manifestés pour contribuer au SNMO. A l’issue
de ces auditions, les contributions rendues par les experts, ont permis
de dégager des propositions et de nouvelles orientations. Pour autant,
technicité difficile et sensible, le maintien de l’ordre s’appuie sur quelques
principes fondamentaux qui ont fait leurs preuves et méritent d’être
articulés avec ces nouvelles orientations. Le Schéma national du maintien
de l’ordre s’attache ainsi à renforcer les conditions de la reconnaissance
de la légitimité de l’action de l’État à garantir l’exercice plein et entier
de la liberté de manifester tout en permettant d’affermir les capacités
d’intervention contre les auteurs de violences.
Cette rénovation nécessaire se fonde notamment sur les principes suivants :
l’amélioration de l’anticipation et du suivi des mouvements de contestation ;
l’exigence renouvelée de professionnalisation des unités concourant au
maintien de l’ordre ;
–  le renforcement de la médiation vers la population dans la gestion de
l’ordre public en instituant le dialogue avec les manifestants comme
priorité. Il s’agit de réaffirmer que la mission première est de protéger
le bon déroulement de ces manifestations et d’apaiser les tensions.
Des équipes de médiation seront spécifiquement créées et seront en
lien avec les organisateurs, avant, pendant et après la manifestation.
C’est une inflexion forte, qui demandera de la formation, ainsi qu’une
approche renouvelée pour les responsables de terrain ;
–  la meilleure prise en compte de la présence des journalistes au sein des
opérations de maintien de l’ordre, fondée notamment sur une meilleure
connaissance mutuelle et ainsi mieux protéger le droit d’informer ;
–  la meilleure identification des unités engagées au maintien de l’ordre,
afin de renforcer la légitimité de leur action et contribuer à l’amélioration
de l’information du public ;
–  la meilleure intégration de la chaine de commandement reposant sur
des principes tactiques éprouvés : réactivité de la prise de décision,
mobilité des unités et moyens matériels pour conserver l’initiative,
fractionnement tactique pour adapter les moyens engagés ;
–  le maintien à distance de la foule pour préserver l’intégrité physique
des manifestants pacifiques, tout en disposant en permanence d’une
capacité d’interpellation ciblée des fauteurs de trouble ;

107

 –  
l’emploi de la force de manière graduée et strictement proportionnée et
uniquement lorsqu’elle est absolument nécessaire ;
–  des sommations plus intelligibles, introduites par une annonce insistant
sur l’illégalité du rassemblement, la légitimité de l’opération et l’ordre de
dispersion ;
–  la confirmation de l’intérêt de l’emploi des armes de force intermédiaire,
tout en en aménageant l’emploi et en recherchant des alternatives moins
vulnérantes ;
–  
l’adaptation de la judiciarisation dans la prise en compte des fauteurs de
troubles, par l’intégration du traitement judiciaire à la manœuvre d’ordre
public.
Face aux mutations de la gestion de l’ordre public, le schéma national du
maintien de l’ordre fixe ainsi un cadre global rénové sur l’emploi des forces de
l’ordre et des moyens techniques spécialisés. Afin de garantir durablement
l’exercice de la liberté de manifester, il développe une doctrine protectrice
pour les manifestants et ferme avec les auteurs de violences. Le SNMO a
vocation dans sa forme finale à être rendu public.

Proposition :
Le schéma national du maintien de l’ordre poursuit trois objectifs :
–  Garantir l’exercice plein et entier de la liberté de manifester (renforcer
la médiation avec la population, mieux protéger le droit d’informer,
sommations plus intelligibles).
–  
Renforcer les conditions de la reconnaissance de la légitimité de
l’action de l’État (professionnalisation et formation renouvelées
des unités, meilleure identification des unités engagées, meilleure
intégration de la chaîne de commandement, emploi de la force de
manière graduée et proportionnée).
–  Affermir les capacités d’intervention contre les auteurs de violences
(anticiper et mieux suivre les mouvements de contestation, intégrer
le traitement judiciaire à la manœuvre d’ordre public).

2.3.  Protéger contre une criminalité nourrie par le développement des flux
internationaux
Le développement d’une criminalité économique et financière
rémunératrice et de plus en plus tournée vers l’international se confronte
à la montée d’une exigence forte de l’opinion qui attend une réponse de
l’autorité publique à la mesure du phénomène en conjuguant mieux les
moyens de lutte contre le blanchiment ou la fraude fiscale avec la saisie
des avoirs criminels.
Les risques climatiques et sanitaires constitueront demain, si ce n’est pas
déjà le cas, un enjeu de sécurité majeur. Les criminels investissent des
domaines nouveaux comme l’environnement et la santé publique : la
108

 Livre blanc de la sécurité intérieure

criminalité environnementale représente aujourd’hui la troisième activité
criminelle la plus lucrative après le trafic de drogue et la contrefaçon. La
question migratoire est également un des grands enjeux d’avenir compte
tenu du contexte géopolitique et des risques climatiques mais aussi
sanitaires qui ne peuvent qu’en accroître les effets.
Face à ces phénomènes, policiers et gendarmes s’organisent pour
renforcer leurs capacités d’analyse criminelle, de renseignement et de
partage d’informations dans un cadre non seulement interministériel mais
également international.

2.3.1.  Proposer une stratégie interministérielle de lutte contre la délinquance
économique et financière

Une délinquance en forte croissante qui se complexifie
En 2019, la délinquance économique et financière représentait plus de
430 000 faits constatés par l’ensemble des services de police (280 000 faits)
et unités de gendarmerie (150 000 faits). Entre 2018 et 2019, l’augmentation
des faits enregistrés est sensible (+ 9 %) dans le prolongement de la
hausse ininterrompue observée depuis 2012. Sur la période 2012/2019,
l’augmentation est importante (+ 40 %).

Sur la même période (2012/2019), le nombre des faits élucidés par les forces
de sécurité intérieure baisse systématiquement tous les ans pour atteindre
– 14% sur la période cumulée.
La dégradation du niveau d’élucidation de ce type de délinquance qui
découle de ce mouvement non vertueux fait l’objet d’un constat partagé
par l’ensemble des acteurs.
En outre, force est de constater que les nouvelles technologies, comme le
démontre l’augmentation des escroqueries facilitées par l’usage d’internet,
ont particulièrement contribué à l’amplification de cette délinquance.

109

 Les rapports successifs(23), dont le plus récent consacré à « l’évaluation
des moyens alloués à la lutte contre la délinquance économique et
financière » remis par les trois inspections (IGA, IGF, IGJ) en avril 2020,
dressent un panorama convergent, qui met en lumière les insuffisances et
les difficultés face à une délinquance protéiforme. L’arsenal répressif est
bien présent mais les forces, encore trop souvent sous-dimensionnées, qui
y sont affectées, se présentent en ordre dispersé et relèvent de services
aux modes de fonctionnement à la fois très différents et complexes. Cette
dispersion entraîne un faible impact répressif sur une délinquance pourtant
très présente et qui impacte fortement les finances de la Nation (coûts très
élevés de cette délinquance sur le budget de l’État en impôts non perçus,
en TVA détournée...). Enfin, les délais de traitement des affaires, qui sont
très longs, peuvent faire penser à une absence de réponse pénale adaptée.
Les enjeux pour le ministère de l’Intérieur sont majeurs et nécessitent
un réhaussement de la posture pour être à la fois capable de traiter une
délinquance économique et financière de masse et de traquer la grande
délinquance internationale en col blanc.
Il est temps d’établir une stratégie intégrée s’articulant sur un pilotage et
une coordination interministériels. La transformation préconisée consiste
à rationaliser les structures, à simplifier les outils et à professionnaliser les
acteurs.
Rationnaliser les structures en charge de la lutte contre la délinquance
économique et financière
Compte tenu des enjeux décrits, et des ministères et services concernés,
ministères de l’Action et des Comptes Publics, de la Justice et de l’Intérieur,
la définition d’une stratégie nationale de lutte contre ce phénomène
pourrait reposer sur la mise en place d’un conseil national réunissant
les trois ministres concernés, qui pourra notamment établir un plan
interministériel de lutte contre la délinquance économique et financière
comprenant, comme le préconise le rapport inter-inspections d’avril 2020 :
–  une convergence vers une base statistique commune au ministère de
l’Intérieur et à celui de la Justice ;
–  le ciblage des infractions prioritaires fondé sur une analyse de risque en
distinguant les auteurs personnes morales et physiques ;
–  des instruments de mesure et des objectifs de performance ;
–  
des outils de suivi des moyens consacrés à la lutte contre cette
délinquance ;
–  des éléments d’animation nationale ou locale.

23 
- Mission inter-inspections IGA-IGF-IGJ (« Évaluation des moyens alloués à la lutte
contre la délinquance économique et financière » - avril 2020)
- Cour des comptes (« les moyens consacrés à la lutte en matière économique et financière »
– Décembre 2018, « la fraude aux prélèvements obligatoires » - novembre 2019)
- Mission d’information parlementaire Saint-Martin/ Warsmann (« Investir pour mieux saisir,
confisquer pour mieux sanctionner » - novembre 2019)
- Rapport d’information parlementaire Bernalicis / Maire (« L’évaluation de la lutte contre la
délinquance financière » – mars 2019)

110

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La désignation d’un chef de file opérationnel paraît effectivement
essentielle pour permettre de mieux coordonner l’action des différents
services et de délimiter les champs d’action respectifs.
Le ministère de l’Intérieur s’inscrit pleinement dans cette évolution, au
travers des mutations déjà engagées par la direction centrale de la police
judiciaire avec la création, depuis 2019, de la sous-direction de la lutte
contre la criminalité financière (SDLCF) et de quatre offices financiers
(office anti-corruption, office de la fraude fiscale, office anti-blanchiment
et office d’identification des avoirs).
De son côté, la gendarmerie nationale s’est résolument engagée dans
la lutte contre le travail illégal et la fraude aux prestations sociales(24)
en adaptant ses outils à l’évolution du cadre normatif et à la définition
des priorités gouvernementales. Déjà compétent pour les fraudes aux
cotisations sociales et à certaines prestations (revenus de remplacement),
son office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI) est aujourd’hui
le partenaire naturel des organismes publics, victimes des fraudes aux
prestations et cotisations sociales avec lesquels il travaille étroitement
au quotidien. Il a développé une expertise dans le traitement de ce
contentieux, en s’attachant notamment à systématiser la captation des
avoirs criminels dans le but de garantir le recouvrement des créances.
Enfin, avec l’apparition en France comme en Europe, de phénomènes de
traite d’êtres humains aux fins de contraindre des personnes vulnérables à
percevoir indûment des prestations des organismes sociaux qu’ils reversent
aux trafiquants, l’extension du champ de compétence de cet office aux
fraudes sociales pourrait constituer une réponse efficace en s’attaquant
aux formes les plus graves de cette criminalité insidieuse au coût humain et
financier insupportable.
Plusieurs axes d’évolution ont d’ores et déjà été détectés par le ministère de
l’Intérieur qui pourront participer, dans le cadre du dialogue interministériel
proposé, à cette mutation nécessaire. Le rôle des groupes interministériels
de recherche (GIR) pourra être défini pour axer leur action sur la détection
des infractions sous-jacentes relevant de l’économie souterraine et revisiter
leur articulation avec les autres services pour renforcer l’identification et
la saisie des avoirs criminels. Une cartographie de l’ensemble des services
concourant à la répression de la criminalité financière pourra être réalisé,
quel que soit leur rattachement, pour corriger les redondances.
Enfin, l’organisation des services doit être aussi mieux intégrée par les
partenaires privés, acteurs essentiels dans le monde économique (banques
et assureurs dans un premier temps). A l’exemple de nombreux pays dans le
monde, la France doit se doter d’un partenariat public privé. Recommandé
par la conférence « No Money for Terror » d’avril 2018, ce partenariat doit
être le moyen d’échanger, même de façon informelle, dans un cercle de
confiance. Les relations entre acteurs institutionnels et les acteurs privés
de la finance sont encore trop régis sous le format d’une pyramide de
subordination.

24 
La Cour des comptes estime le montant annuel de la fraude aux prestations sociales à
25 milliards d’euros (entre 16 et 20 milliards de cotisations sociales et entre 3 et 4 milliards de
prestations sociales).

111

 Simplifier les rôles pour une plus grande efficacité des acteurs et une
meilleure accessibilité par les victimes
Une fois les rôles clairement définis, il apparaît nécessaire de simplifier
les structures, toujours dans le but d’une meilleure lisibilité des services.
La simplification doit se faire par des structures établies à des niveaux
identiques en police comme en gendarmerie, par des interlocuteurs dédiés,
désignés et identifiés en commissariat comme en brigade.

Développer des outils de partage d’informations sécurisés
Force est de constater que des milliers d’objectifs sont travaillés en
simultané par les wnombreux services compétents dans ces matières
confiées par des centaines de magistrats relevant de tous les tribunaux de
France. Et quand bien même la notion de concurrence entre les services
n’existerait pas, il est matériellement impossible à l’heure actuelle, hors
le trafic de stupéfiants depuis la création en 2012 du fichier national des
objectifs stupéfiants (FNOS), de s’assurer qu’il n’existe pas d’objectifs
suivis en même temps par plusieurs services d’enquête. La solution,
dont la faisabilité juridique n’a pas encore été confirmée, consisterait
à créer un fichier d’objectifs étendu à l’ensemble de la délinquance et
de la criminalité organisée. Ces infractions étant bien souvent connexes
à des trafics de stupéfiants, il serait judicieux de n’avoir qu’un seul
fichier pour l’ensemble de la criminalité organisée, sans en créer un
supplémentaire. Le nouveau fichier pourrait prendre l’appellation de
« Fichier National des Objectifs de la Criminalité Organisée » (FNOCO).
Proposition :
Créer le Fichier National des Objectifs de la Criminalité Organisée
(FNOCO).
Il conviendrait également de bien faire respecter les prérogatives judiciaires
de certaines administrations, évitant la saisine de services d’enquête,
comme y invite le rapport déjà cité.
Simplifier c’est aussi faciliter l’accès de la victime à la plainte. Il pourrait
être instaurée une plateforme de signalement des infractions financières
détectées (PSIF), au regard de ce qui a été fait dans certains pays anglosaxons pour signaler des biens à l’origine douteuse (campagne « too much
bling, give us a ring »). Cette plateforme serait rattachée et gérée par le chef
de file.

Mieux professionnaliser les policiers et les gendarmes en charge des
enquêtes financières

112

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Enfin, la mise en œuvre de cette stratégie volontariste doit conduire à
la structuration d’une véritable filière économique et financière au sein
du ministère de l’Intérieur pour répondre aux besoins en compétences
spécialisées et pour remobiliser l’intérêt des enquêteurs.
L’enquêteur généraliste n’a pas toujours sa place dans un environnement
économique et financier très technique, souvent changeant et en
constante adaptation. La formation initiale doit pouvoir prendre en
compte une filière économique et financière dès le recrutement. Cette
filière pourrait se poursuivre tout au long de la carrière de l’enquêteur, avec
des formations diplômantes, des cursus instaurés avec des universités et la
délivrance de diplômes reconnus. Cette logique de spécialisation devrait
permettre d’augmenter l’attractivité de la matière (possibilité de de mettre
à profit ces compétences spéciales pour les policiers et les gendarmes au
cours d’une seconde partie de carrière). La formation DEFI de la DGGN, en
fusionnant avec celle de la DGPN (non diplômante) pourrait en constituer
le socle.
La formation doit être accompagnée d’une valorisation spécifique des
carrières de ces enquêteurs spécialisés. Les enquêteurs pourraient être
utilement renforcés par le recours à des compétences externes, notamment
issus du monde universitaire, sur le modèle des assistants spécialisés placés
auprès de magistrats.
Proposition :
Proposer une stratégie interministérielle de lutte contre la délinquance
économique et financière :
–  Définir une stratégie intégrée portée par un conseil national des trois
ministres de l’Intérieur, de la Justice et de l’Action et des Comptes
publics.
–  Positionner le ministère de l’Intérieur comme chef de file opérationnel
de la lutte contre la délinquance économique et financière.
–  Rationaliser le dispositif en clarifiant les missions des acteurs.
–  Simplifier les rôles pour une plus grande efficacité des acteurs et une
meilleure accessibilité par les victimes (plateforme de signalement).
–  
Mieux professionnaliser les enquêteurs en valorisant les parcours
de carrière pour renforcer l’attractivité de la filière économique et
financière.

2.3.2. Rehausser les capacités de lutte contre les atteintes à l’environnement
et à la santé publique

L’environnement et la préservation du cadre et des conditions de vie des
populations font l’objet d’une attention croissante. Il s’agit de priorités que
la France porte sur la scène internationale.
Cette préoccupation s’accompagne d’une prise de conscience généralisée
des impacts que les atteintes à l’environnement portent de façon définitive
au patrimoine environnemental, mais aussi à la santé des populations en
113

 mettant notamment en péril la biodiversité et les milieux naturels. En
privant ces populations de ressources importantes, elles affectent la santé
publique et la sécurité internationale.
Au travers de ces atteintes à l’environnement et à la santé des populations,
de nouveaux phénomènes criminels émergent avec une dimension
de plus en plus organisée. Selon un rapport conjoint d’Interpol et du
Programme des Nations unies pour l’environnement de 2018, la criminalité
environnementale représente la troisième activité criminelle la plus
lucrative, après le trafic de drogue et la contrefaçon.
Si les atteintes à l’environnement ont toujours des conséquences sur la
santé des populations, les atteintes à la santé des populations peuvent
aussi constituer un contentieux propre à la fois technique et complexe
qui touche souvent un grand nombre de victimes. Ces infractions ont la
particularité d’être très rémunératrices, comme le crime pharmaceutique
considéré comme dix à vingt fois plus rémunérateur que le trafic d’héroïne.
Ce contentieux environnemental traité par la gendarmerie et la police
nationales représente 209 977 infractions constatées en 2019 dont 202 739
enregistrées sous l’item « trafic de médicaments ».
Enjeu majeur pour les générations futures, au regard de l’urgence climatique
et environnementale, la lutte contre ces différentes atteintes nécessite
aujourd’hui une stratégie globale qui combine à la fois le volet préventif, la
protection, la formation et l’approche répressive, sans négliger l’appui à la
gestion de crise. Au regard de la multiplicité des acteurs, de l’étendue du
champ d’action, mais également de la complexité des contentieux et de leur
dimension internationale, la déclinaison opérationnelle de cette stratégie
nécessite une coordination renforcée qui sera confiée à la Gendarmerie.
Elle sera chargée d’organiser, pour la partie répressive et la gestion de crise,
la coordination des acteurs ainsi que la cohérence des missions et celle de
la formation, dans le respect des attributions des différents partenaires.
Consciente de ces enjeux, la France s’est dotée dès 2004 d’un service
de police judiciaire unique : l’Office central de lutte contre les atteintes
à l’environnement et à la santé publique (OCLAESP), unique structure
nationale de police judiciaire dédiée à ces contentieux. Son expertise lui
confère une légitimité reconnue sur ces contentieux, tant en France que
sur la scène internationale. La transformation de l’OCLAESP en un service à
compétence nationale (SCN) rattaché à la DGGN avec une large composante
interministérielle. S’agissant du volet préventif, au regard des spécificités
de chaque contentieux et des attributions des ministères compétents,
l’OCLAESP contribuera à l’élaboration des politiques publiques.
Cette structure sera renforcée au plan central en même temps que ses
capacités seront augmentées dans les territoires avec neuf détachements,
en métropole et Outre-mer, tous placés sous la direction opérationnelle du
chef du SCN.
Proposition:
Transformer l’OCLAESP en service à compétence nationale afin de
mieux coordonner les actions de prévention et de répression dans la
lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique.

114

 Livre blanc de la sécurité intérieure

2.3.3. Protéger les frontières en luttant contre l’immigration irrégulière
Une pression migratoire inédite
Depuis une vingtaine d’années, le continent européen est soumis à une
pression migratoire permanente à ses frontières terrestres et maritimes
sud-est et sud, ainsi que sur l’ensemble de ses frontières aériennes.
En 2015, 1 822 177 étrangers en situation irrégulière ont été contrôlés
aux frontières de l’Union européenne. Ce phénomène a connu une
première accélération lors des révolutions du printemps arabe (2011), s’est
considérablement amplifié à la faveur du conflit dans la zone irako-syrienne
depuis 2014 et surtout en 2015 ; il est appelé à s’inscrire dans la durée. En
2019, la pression a fortement diminué mais demeure à des niveaux toujours
élevés avec 139 446 migrants contrôlés (source Frontex).
Au-delà son ampleur, il recouvre des risques d’une autre dimension car il a
été utilisé par les réseaux terroristes pour permettre à leurs membres de se
déplacer entre la zone de conflit et les États européens.
La prégnance des mouvements secondaires qui impactent fortement la
France, pays historique d’accueil, est vue comme une autre caractéristique
importante de ce phénomène migratoire.
Ces mouvements secondaires, cumulés à une menace terroriste prégnante
depuis 2015, ont conduit nombre d’États membres, à rétablir les contrôles
aux frontières intérieures. Il s’agit aussi d’assurer la surveillance du réseau
ferré et, notamment, des liaisons internationales. Cette surveillance
s’effectue sous la forme, entre autres, de patrouilles mixtes opérant sur le
territoire de plusieurs états voisins.
La sécurité des mobilités, notamment à travers le contrôle des flux, qu’ils
soient maritimes (small boats), ou terrestres (axes routiers, axes frontaliers,
ferroviaires, zones montagneuses) est indispensable à la maîtrise du
phénomène migratoire et à la lutte contre l’immigration irrégulière.
La pression aux frontières extérieures doit être abordée au travers de routes
d’accès fluctuantes en fonction de la conjoncture et, notamment, des
actions engagées sur le plan international et plus spécialement européen :
Méditerranée orientale, depuis la Turquie vers la Grèce, Méditerranée
centrale, depuis la Libye vers l’Italie, Méditerranée occidentale, depuis
l’Algérie et, surtout, le Maroc, vers l’Espagne.
Il faut également tenir compte du vecteur aérien, tant pour les mouvements
secondaires que pour les entrées directes et, dans ce cas, aussi bien par
le contournement de la réglementation que par le recours à la fraude
documentaire.
Enfin, il ne faut pas oublier l’Outre-mer et, notamment, Mayotte et la Guyane.
Mayotte est emblématique de la problématique migratoire, avec près d’un
habitant sur deux de nationalité étrangère (recensement INSEE 2017). Parmi
cette population, un étranger sur deux est en situation irrégulière (rapport
INSEE 2015). Pour faire face à cette situation un plan interministériel a été
mis en place à l’été 2019 fondé sur la coordination inter-services, la PAF et
la GN ayant pris à leur compte l’intégralité du volet maritime de la lutte
contre l’immigration irrégulière. En Guyane, le phénomène est de moindre
ampleur, avec 39 % de la population de nationalité étrangère. Dans ce
département, la lutte contre l’immigration clandestine est imbriquée avec
115

 la lutte contre l’orpaillage qui concentre près d’un tiers des étrangers en
situation irrégulière de la zone.
Un éco-système marqué par le contexte européen, ainsi que par les
engagements internationaux de la France
Le dispositif de protection des frontières extérieures de l’UE est gouverné
par l’échelon communautaire. L’Union européenne établit des normes et
les fait respecter (évaluations Schengen, évaluations de vulnérabilités des
frontières). Elle dispose en outre, depuis 2004, d’une agence spécialisée
(FRONTEX) qui s’est dotée récemment d’un Corps Européen des GardesFrontières et des gardes-côtes.
En outre, l’Union européenne a adopté un nombre conséquent
d’instruments ayant vocation à sécuriser les frontières, tant par rapport
au risque migratoire, que face aux risques sécuritaires associés : contrôles
systématiques de l’ensemble des fichiers existants pour les ressortissants de
l’UE franchissant les frontières (depuis mars 2017) ; système entrées / sortie
(enregistrement des franchissements de frontières extérieures pour les
ressortissants de pays tiers, dans un premier temps) ; système de délivrance
de visas en ligne (ETIAS) ; données des dossiers passagers (aérien dans un
premier temps puis, éventuellement, maritime et terrestre).
Clarifier le pilotage opérationnel pour assurer avec efficacité l’animation
et la coordination des acteurs
Sur le plan national, la Police aux Frontières (PAF) occupe une position
centrale dans le dispositif de surveillance et de contrôle des frontières, ainsi
que dans la lutte contre l’immigration irrégulière. La gendarmerie nationale,
acteur concourant, prend, grâce à son maillage territorial, toute sa place
dans cette mission en métropole et en Outre-mer.
La PAF assure un rôle de coordination affirmée par une circulaire
ministérielle du 23 août 2005 et réaffirmée par l’arrêté du 31 juillet 2019.
Cette coordination est assurée aux frontières, avec la douane, qui
accomplit également la mission de contrôle mais aussi, avec l’ensemble des
forces concourant à la surveillance des frontières terrestres, (exemple des
frontières italienne et espagnole). Son rôle d’animation du réseau d’officiers
de liaison immigration déployés dans des états-tiers et, notamment, dans
des aéroports internationaux, s’inscrit également dans cette logique.
Elle s’exerce également dans le domaine de la lutte contre l’immigration
irrégulière, tant pour ce qui est de la lutte contre les réseaux de passeurs et
les filières d’immigration irrégulière (rôle de l’OCRIEST), que pour ce qui est
de l’éloignement où, dans le cadre d’un partenariat étroit avec la DGEF, elle
apporte son soutien et son expertise dans les domaines du contentieux,
de l’identification, ou, encore, dans la réalisation des éloignements euxmêmes.
Enfin, sur le plan européen, la PAF est le point d’entrée national de
l’Agence FRONTEX. A ce titre, elle alimente cette dernière en statistiques
et coordonne l’action des moyens mis à disposition par les autres
administrations et envoyés en mission aux frontières extérieures (Hots
Spots), sous l’égide de celle-ci.

116

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Le contexte lié à un environnement géopolitique fragile et en perpétuel
mouvement représente véritablement la principale problématique. A
cela vient s’ajouter la complexité des règles nationales et européennes de
lutte contre l’immigration irrégulière et de contrôle aux frontières. Une des
problématiques réside dans la mobilité sans cesse croissante des migrants
et la nécessité de pouvoir disposer d’outils (notamment de contrôles des
données biométriques) qui soient adaptés et permettent ainsi de mieux
faire face à ce phénomène.
Il convient également de prendre en compte le maintien, à un niveau
toujours élevé, de la sensibilité des frontières aériennes alors même que le
trafic international connaissait une croissance continue jusqu’à la crise de
la COVID-19, et que les exploitants d’aéroports et transporteurs aériens,
acteurs économiques de premier plan, ont tendance à plaider en faveur de
toujours plus de fluidité.
Le premier des enjeux qui vient à l’esprit concerne la capacité à protéger
les frontières extérieures.
De ce point de vue la France devra contribuer, comme il se doit, à la
constitution du Corps Européen des gardes côtes et gardes frontières, ainsi
qu’à l’animation des réseaux d’officiers de liaisons immigration nationaux
ou européens déployés dans les états-tiers, sans que cela n’obère ses
capacités d’actions internes.
Dans un second temps, il convient d’améliorer les éloignements, ce qui
passe, d’une part, par une modification de la législation en matière d’asile,
et d’autre part, par la contribution de chacun à la chaîne d’éloignement,
notamment au niveau des interpellations et du traitement procédural initial.
Notre capacité à développer des relations étroites avec les pays d’origine
des migrants sera également un des éléments majeurs d’amélioration des
reconduites des personnes qui ne remplissent pas les conditions de séjour.
La lutte contre les filières s’inscrit également dans cette logique et concerne
l’ensemble des acteurs.
Devant le constat selon lequel l’implication des différents acteurs concernés
est souvent très inégale. La mise en place d’un pilotage opérationnel,
dont la DCPAF pourrait assumer la responsabilité, constitue une réponse
pertinente. Cette proposition avait été émise dans le cadre du Plan
Administration Publique 2022. Cela permettrait de renforcer son rôle de
coordination et de pilotage des services (avec la DCSP, la DCCRS mais aussi
la PP, et la DGGN), qui lui est attribué par le cadre réglementaire.
Pour renforcer l’action de lutte contre l’immigration irrégulière, deux
propositions complémentaires se démarquent.
La création d’une DZPAF Île-de-France rattachée à la DCPAF, placée sous
l’autorité du préfet de zone, serait pertinente. Cette réforme permettra,
dans une région qui constitue un pivot massif en matière d’immigration
irrégulière, de décloisonner et d’unifier les pratiques et mieux lutter contre
l’immigration clandestine. La création d’une telle direction concilierait un
pilotage national effectué par la DCPAF avec une autorité locale attribuée
au préfet de zone.
Confirmer la DCPAF comme animateur et coordonnateur en matière de
lutte contre l’immigration irrégulière et d’éloignement, permettrait de
mieux professionnaliser, prioriser et coordonner les objectifs et les moyens
et, ainsi, d’améliorer les résultats en matière de lutte contre l’immigration
clandestine, de lutte contre les filières et d’éloignement. Ce renforcement
117

 du pilotage consisterait pour la DCPAF à élaborer la doctrine de la lutte
contre l’immigration irrégulière afin d’améliorer notamment l’articulation
entre les différents services et la professionnalisation des acteurs ; centraliser
le renseignement sur le sujet, l’analyser et le partager ; dans le respect des
compétences et des organisations de chaque force, orienter l’action des
services, veiller et rendre compte de la mise en œuvre opérationnelle par
les forces impliquées dans la lutte contre l’immigration clandestine des
directives ministérielles ; proposer des stratégies d’action nationales qui
pourraient ensuite être déclinées dans les zones sous l’autorité des préfets
de zone, appuyés par les directeurs zonaux de la PAF (création d’un étatmajor zonal).
À noter que les réorganisations très récentes des échelons centraux et
zonaux de la DCPAF constituent un socle rénové qui permettrait de
pleinement mettre en œuvre cette nouvelle stratégie d’action. Recentré
sur un rôle stratégique et d’animation, l’échelon central de la DCPAF est
désormais en capacité d’en assurer le pilotage.
En effet, la DCPAF a acquis, au fil des ans, une expertise et une expérience
reconnues, qui reposent notamment sur un modèle intégré de gestion
de la lutte contre l’immigration irrégulière, englobant les approches
administratives et judiciaires. Ce dispositif débute très en amont de notre
territoire par un système de prévention des départs et la coopération
avec les pays d’immigration et de transit, se poursuit par le contrôle aux
frontières et l’action menée sur le territoire, allant de la mise en œuvre
de l’éloignement au démantèlement de filières et à l’interpellation de
trafiquants de migrants.
Proposition :
Conforter le rôle de la DCPAF en matière de lutte contre l’immigration
irrégulière et de protection des frontières :
–  réaffirmer la DCPAF comme l’interlocuteur incontesté et privilégié au
niveau européen et international dans les domaines qui sont les siens
–  coordonner la lutte contre l’immigration irrégulière, en lui confiant
la charge de dresser l’état de la menace et des risques, de définir la
doctrine, de proposer des priorités et des stratégies d’actions
–  piloter et surtout assurer l’articulation entre les différents services
–  compte tenu des spécificités liées à l’Île-de-France, créer une DZPAF,
rattachée à la DCPAF afin d’améliorer le dispositif de lutte contre
l’immigration clandestine

2.4. Mieux répondre aux crises contemporaines
Le pilotage de la réaction publique à un événement et la gestion de
crise sont au cœur des missions historiques du ministère de l’Intérieur,
qui par ses préfets et ses réseaux, y compris à l’étranger, est le ministère
par excellence de l’interservices et de l’interministérialité. En effet,
en responsable de la sécurité (sécurités civile, publique, nationale), le
ministère s’est progressivement forgé une compétence plus large du fait

118

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de l’interconnexion des crises et de sa capacité, par le réseau préfectoral, à
porter une réponse interministérielle.
Fort des enseignements tirés de la gestion des crises survenues ces dernières
années et quasi permanentes désormais, dans le domaine du terrorisme,
des troubles à l’ordre public, des catastrophes naturelles ou de la santé,
mais également du développement de nouveaux processus pour la gestion
de crises intermédiaires, le ministère s’est employé à évoluer pour gagner
en efficacité. A cet égard, la récente crise, hors normes, de la COVID-19 a
montré sa résilience et l’engagement des différentes forces et notamment
de la sécurité civile.
Depuis 2010, le ministère de l’Intérieur accueille sur le site de Beauvau le
« centre de crise Beauvau », activé pour faire face aux événements relevant
de son champ de compétences. Ce même « centre de crise Beauvau »
accueille, sur décision du Premier ministre, la cellule interministérielle de
crise (CIC), lorsque les événements affectent plusieurs dimensions de la
société et nécessitent une réponse publique interministérielle coordonnée.
Dès 2017, tirant les enseignements des crises terroristes de grande ampleur
de 2015 et 2016, le ministère de l’Intérieur organise son Centre de Veille
(CdV), organe ministériel interservices permanent qui assure en continu le
suivi des événements de bas de spectre et la structuration de la remontée
d’informations.
Le Livre blanc postule que le ministère de l’Intérieur doit demeurer, pour le
bénéfice de l’action publique, l’acteur de référence de la gestion de crise.
Il doit encore renforcer son rôle en la matière. Le réseau préfectoral assure
la permanence de l’État la déclinaison territoriale et interministérielle de
la réponse à la crise. Par la présence sur le territoire de ses effectifs de
police, de gendarmerie et de sécurité civile, en lien avec les collectivités
territoriales, il dispose de capacités de premier ordre. Outre les moyens
humains et matériels du quotidien, le ministère coordonne et sait déployer
au plus près de la crise tant des capacités rares que les moyens centraux
ou nationaux qui devraient lui permettre de remplir son rôle y compris
lors de situations très dégradées(25). A cet égard, il est indispensable que
la résilience du Ministère, la complémentarité des structures, notamment
dans le back-office, la fonction d’anticipation, l’interopérabilité des forces
et le soutien intégré et robuste en matière de logistique opérationnelle,
entre autres, soient posés comme des principes forts de la continuité des
missions et de la gestion de crise.
Les bilans des dernières crises et notamment celle de la COVID-19, sans
préjuger du résultat des différents retours d’expérience qu’il conviendra
de rendre systématiques, ni des mesures que l’Etat prendra, appellent
cependant à des évolutions, tant au niveau central qu’au niveau
déconcentré.
Au niveau central, veiller à la coordination entre les états-majors
opérationnels et le centre de veille du ministère
Le suivi d’événement et la gestion de crise par le ministère de l’Intérieur
reposent en premier lieu sur les compétences du préfet et sur la mobilisation
des capacités, y compris de commandement, des directions générales.
Celles-ci, compte tenu des moyens humains et matériels qu’elles déploient,

25 

f. partie 2.5 « réaffirmer la résilience du ministère », livret V.

119

 de leur connaissance des terrains et des phénomènes et de leur expertise,
sont indispensables dans la réponse aux crises. La DGSCGC, la DGGN et
la DGPN par le biais de leurs états-majors respectifs et de leurs différentes
unités de coordination et de planification (notamment le CPGC de la
DGGN et l’UCGE de la DGPN) sont donc appelées à continuer à tenir ce
rôle central dans la planification et la conduite de la gestion de crise, dans
une logique de directions menantes et concourantes et d’interopérabilité
des forces, dans le cadre d’une relation renforcée avec le centre de veille
du ministère pour assurer la structuration de la remontée d’informations
auprès du ministre de l’Intérieur.
Par ailleurs, la nature des différentes crises implique un renforcement de
l’interministérialité. En effet, aujourd’hui, les crises peuvent concerner
plusieurs départements ministériels : ministère de la Transition Écologique
et Solidaire, ministère des Solidarités et de la Santé, ministère de l’Europe
et des Affaires Etrangères, etc.
Enfin, l’évolution des techniques et moyens de communication et en
particulier des réseaux sociaux nécessite une meilleure prise en compte de
la problématique de la communication dans la gestion de crise(26).
Au niveau déconcentré, renforcer le rôle du préfet de département
L’expérience des crises récentes, qu’elles soient terroristes, systémiques
ou sanitaires, conduit, d’une part, à un renforcement du rôle du préfet
en tant que « directeur des opérations ». Elle consacre, d’autre part,
le département comme échelon privilégié de la gestion de crise et du
pilotage des politiques de sécurité. En effet, la gestion de crise bénéficie
de l’expertise et de la connaissance de l’écosystème local développées par
les préfets, les directeurs départementaux relevant de la police nationale,
les commandants de groupement de gendarmerie et les directeurs des
services départementaux d’incendie et de secours.
Disposant de l’expertise opérationnelle des forces de sécurité intérieure
et des services d’incendie et de secours, le préfet de département
apporte, dans le processus de décision, les éléments fondés sur une
analyse territorialisée et globale (sociale, économique, enjeux de politiques
publiques) et sur son expérience de la gestion des crises. Cela lui permet de
décliner les directives des autorités ministérielles, en prenant en compte
les réalités locales pour leur bonne mise en œuvre, en mobilisant les
partenariats locaux de sécurité avec les élus et les forces vives de la Nation.
Alors que les enjeux de sécurité ont bien souvent des causes et recouvrent
des dimensions touchant d’autres politiques publiques, le préfet de
département, en tant que représentant de chacun des membres du
Gouvernement, est l’acteur pertinent pour mobiliser l’ensemble des leviers
qui concourent à la paix publique, à l’ordre républicain (politique de la ville
dans les quartiers sensibles, politique de cohésion des territoires en zone
périurbaine et rurale, mobilisation des dispositifs économiques et sociaux
en cas de conflit social) et à la gestion des crises. Il le fait en lien avec les
sous-préfets d’arrondissement – dont le rôle a été crucial pour les gestions
de crise des « gilets jaunes » et de l’épidémie de la COVID-19 –, les élus, les
partenaires associatifs et dans son rôle réaffirmé de chef des services de
l’État dans le département.
26 
Cf. partie 137. « renforcer et améliorer l’alerte aux populations en période de crise »,
livret II.

120

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Le préfet doit être en mesure d’analyser les risques capacitaires des
acteurs publics ou privés afin d’améliorer la réponse aux crises. A cette
fin, l’état-major de gestion de crise que constitue le Centre Opérationnel
Départemental (COD), doit être formé de professionnels spécialisés et
de représentants de chacun des services concourants (sapeurs-pompiers,
policiers, gendarmes, ARS, DREAL, …) afin d’éclairer le préfet dans la gestion
de la crise.
Adapter les prérogatives du préfet délégué de zone de défense à la
dimension des crises extra-départementales et intra-zonales
L’échelon zonal est dorénavant reconnu comme levier adapté pour faire
face aux crises dont le champ excède le département. Le Livre blanc en
prend acte et propose de tendre vers un renforcement des capacités de
gestion de crise de cet échelon territorial, sans préjudice des compétences
des acteurs départementaux selon une logique de subsidiarité privilégiant
la déconcentration de proximité.
Il convient d’abord d’adapter la gouvernance des états-majors
interministériels de zone de défense et de sécurité (EMIZ) et de les renforcer
pour faire face à la cinétique et aux enjeux des crises. Les enseignements
récents relevant le caractère hybride de crises qui impliquent à la fois
les services de secours et les forces de sécurité, il apparaît nécessaire de
s’attacher à restaurer le caractère mixte permanent (sécurité civile, police,
gendarmerie) et interministériel de ces états-majors. Cela leur permettrait
d’anticiper, de planifier et de conduire des crises de niveau zonal en
disposant de l’ensemble des compétences requises et en y affectant
des personnels formés et reconnus sur leurs compétences en matière de
gestion de crise.
Enfin, la multiplication des crises de longue durée et de faible intensité a mis
en exergue le besoin pour les forces de sécurité de disposer en interne de
nouvelles capacités de suivi d’événement et de gestion de crises au niveau
zonal en appui et en complément des EMIZ, afin de contribuer à renforcer
la réactivité et la résilience de l’État localement. C’est à cette fin que, par
exemple, la gendarmerie crée pour ses besoins propres des centres zonaux
de planification et de gestion de crise. Dans le cadre d’une crise régionale,
ces centres seront en capacités de planifier et de conduire les opérations ;
en cas de crise d’ampleur nationale, ils deviendront naturellement, en
synergie avec les EMIZ, le relai des échelons centraux. Ces structures doivent
contribuer à la cohérence entre tous les acteurs de la chaîne de gestion
de crises dès la planification puis aux niveaux stratégique, opérationnel et
tactique.
Impliquer davantage les collectivités territoriales
La généralisation des plans communaux de sauvegarde et leur élargissement
aux EPCI doit être envisagé à l’horizon du Livre blanc. De même les
Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS), administrés
par les exécutifs départementaux, doivent faire l’objet d’une attention
particulière compte tenu de leur importance dans la gestion des crises,
au plus près des populations. A cet égard, il convient de généraliser
les Schémas Départementaux d’Analyse et de Couverture des Risques
(SDACR), documents opérationnels des Services d’Incendie et de Secours
et mieux les articuler avec les outils à la disposition du préfet.
121

 Mieux former à la gestion de crise
En matière de suivi d’événement et de gestion des crises, l’humain constitue
un point d’attention majeur. La complexité des situations de crise appelant
à un haut degré de compétences et une vraie professionnalisation des
acteurs, la recherche d’une efficacité poussée à son point le plus élevé
de l’exigence doit rester une priorité, à tous les niveaux territoriaux du
dispositif de gestion de crise. Ainsi, une attention particulière sera portée
à la formation continue des préfets et des sous-préfets au titre de leurs
attributions de directeurs des opérations de secours et de pilotes de
la gestion de crise au niveau local. De plus, les crises imposent, par leur
caractère polymorphe et interministériel, de disposer d’autorités et de
chefs, aux échelons centraux et territoriaux, qui partagent une culture
interservices, un socle commun de connaissances et une méthodologie
rigoureuse de conduite de l’action face à la crise. Aussi, un effort doit ainsi
être porté sur l’acquisition d’une culture professionnelle partagée par les
hommes et les femmes placés à des postes de responsabilité, afin de leur
donner un niveau élevé de performance, de réactivité et de technicité
dans le traitement d’une crise majeure. Des thématiques nouvelles devront
y être abordées (dimension cyber des crises ou suivi des médias sociaux par
exemple).
À cet effet, un service à compétence nationale est créé : l’Institut des
Hautes Etudes du Ministère de l’Intérieur, issu de la fusion entre le Centre
des Hautes Etudes du Ministère de l’Intérieur (CHEMI) et l’Institut des
Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure et de la Justice (INHESJ), à compter
du 1er janvier 2021. Le ministère pourra s’appuyer sur la mise en commun
des expertises de l’INHESJ et du CHEMI et sur le plateau de formation à
la gestion de crises, installé dans l’enceinte de l’Ecole militaire. L’institut
dispensera ainsi des formations aux risques et à la gestion des crises,
aux politiques interministérielles et interprofessionnelles de sécurité
et à l’intelligence et à la sécurité économiques en incluant la dimension
cyber. Ses formations devront être complémentaires et construites en lien
étroit avec les écoles de formation du ministère, essentielles à la logique
d’apprentissage et des perfectionnements des acteurs de la sécurité
intérieure (ENSP, EOGN, ENSOSP, etc.).
Placé auprès du secrétaire général, l’IHEMI développera également
des actions d’innovation et de recherche sur les politiques publiques
interministérielles et participera du renforcement de la réflexion stratégique
et de la prospective ministérielles, en lien avec les démarches d’anticipation
opérationnelle développées par les directions du ministère.
Rénover les outils de la gestion de crise et rechercher l’interopérabilité
voire la convergence des systèmes d’information
La capacité des centres d’appels d’urgence à répondre efficacement aux
sollicitations des citoyens en situation de détresse sera revue. La France doit
être en mesure de proposer aux usagers du service public de secours et de
sécurité un système plus simple et plus lisible au travers du numéro unique
112 à l’instar de la plupart de ses voisins européens ; c’est un tel système
qu’ils ont appelé de leurs vœux, de manière quasi-unanime, aussi bien lors
des assises territoriales organisées dans tous les départements que pendant
la conférence de citoyens en janvier 2020. L’association des départements
de France, particulièrement concernée du fait de la gouvernance des
pompiers, plaide également en faveur du 112, « réponse évidente car elle
122

 Livre blanc de la sécurité intérieure

garantit la bonne coordination des acteurs du secours ». Une nouvelle
organisation doit être expérimentée offrant accessibilité, efficacité et
pertinence dans la prise en charge des demandes. La refondation des
plateformes d’urgence doit s’accompagner de la mise en place d’outils
technologiques permettant notamment une meilleure coordination entre
l’ensemble des acteurs qui peuvent concourir à la réponse opérationnelle
voire à la résolution de la crise. A cet effet, un programme interministériel
a été lancé conjointement par les ministres de l’Intérieur et de la Solidarité
et de la Santé et doit conduire à un modèle de plate-forme à deux niveaux
garantissant une meilleure réponse aux appelants et une coordination
renforcée des forces de sécurité et de secours.
Enfin, les crises récentes ont confirmé la nécessité d’une modernisation
du dispositif d’alerte et d’information des citoyens permettant de toucher
efficacement en tout point du territoire la population lors d’une crise,
sans avoir à mobiliser des moyens lourds insupportables pour les finances
publiques. Il s’agit en effet d’avoir la capacité d’apporter de l’information
et/ou alerte à tous les stades de la crise, de la vigilance à la post-urgence,
avec résilience et donc redondance si besoin. Il est donc nécessaire
d’orienter les efforts de l’État vers une capacité à transmettre un message
mobilisateur, immédiatement compréhensible et recevable par une
majorité de personnes sur une zone ciblée en multipliant les moyens et les
vecteurs mis en œuvre (sirènes, téléphonie mobile, réseaux sociaux, web,
etc.). L’alerte des populations doit aujourd’hui être envisagée sous un angle
« multicanal » : le téléphone portable, les médias viennent s’ajouter aux
vecteurs plus traditionnels que sont notamment les sirènes.
Les enjeux d’interopérabilité voire de convergence des systèmes
d’information devront être posés en interservices. En matière d’organisation,
le ministère gagnerait à se doter d’un service cartographique ministériel
après en avoir arrêté le périmètre et les contours en interservices.
Propositions:
–  Veiller à la coordination entre les états-majors opérationnels et le
centre de veille du ministère.
–R
  enforcer le rôle du préfet de département dans la gestion de crise.
–  Adapter le niveau zonal à la dimension de crises extra-départementales.
–  Systématiser un parcours commun de formation des cadres dédié à
la gestion des crises.
–  Mettre en place une plateforme de « débruitement »(27) commune
forces de sécurité/services de secours pour optimiser les appels
d’urgence (numéro unique d’appel, 112).
– 
Moderniser le dispositif d’alerte et d’information des citoyens
permettant de toucher efficacement en tout point du territoire la
population lors d’une crise.

27  Plateforme de tri des appels reçus dans le cadre de la mise en place du numéro unique
afin de dispatcher l’appel vers le service adéquat.

123

 2.5. Alléger les missions périphériques des forces de sécurité intérieure
Des missions « périphériques » identifiées depuis longtemps
Alors que leurs missions sont rendues de plus en plus complexes du fait
de l’imbrication de menaces et de risques protéiformes comme de
la multiplicité des acteurs évoluant dans un environnement devenu
international, les forces de sécurité intérieure appellent, depuis plusieurs
années déjà, à recentrer leurs missions sur leur cœur de métier au service
des citoyens.
Les policiers et les gendarmes demeurent engagés dans des missions, qui
traditionnellement restent incluses dans la sphère élargie de la sécurité,
sans relever du métier de la police ou de la gendarmerie. Attribuées de
longue date pour des motifs historiques ou par défaut d’autres structures en
capacité d’assumer ces missions, la pertinence de leur exercice aujourd’hui
par les forces de sécurité intérieure doit être appréciée au regard de
la menace sur la sécurité intérieure et des attentes de la population
illustrées notamment au travers des trois dimensions majeures du pacte de
protection développées précédemment.
Ces « missions périphériques », non prioritaires au sens des forces de
sécurité intérieure, déstabilisent l’organisation des services, et restent par
ailleurs coûteuses et démotivantes. En effet, les jeunes policiers et militaires
de tous grades, notamment, qui se destinent à un métier au service de la
sécurité de leurs concitoyens y voient une perte du sens de leur vocation.
Ces derniers affirment être détournés de leurs missions opérationnelles qui
devraient demeurer prioritaires, et confirment que la formation qu’ils ont
reçue durant leur scolarité ne les prépare pas à ces missions, qui, pour un
bon nombre d’entre elles, et à moindre coût, pourraient être transférées
ou totalement assumées par d’autres administrations ou par des sociétés
privées de sécurité.
Le volume des missions périphériques est encore évalué à 8,7 % de l’activité
totale de la police nationale en 2018 contre 9 % en 2017. La situation paraît
plus favorable dans la gendarmerie (3,2 en 2018, contre 4 % en 2017)(28).
L’écart entre 2017 et 2018 s’explique par la réduction, conjoncturelle, du
temps consacré à l’établissement des procurations électorales (- 98, 3 %)
en 2018.
Certes, des avancées significatives ont été obtenues, ces dernières
années, notamment par l’engagement de la DGPN dans un plan interne
de simplification, conforté par un « plan pour la sécurité publique »
annoncé par le ministre de l’Intérieur le 19 octobre 2016. Toutefois, la
baisse des effectifs au sein des forces de sécurité intérieure jusqu’en 2012
et l’instauration de la police de sécurité du quotidien ont rendu plus visible
la charge que représentent ces missions périphériques qui les détournent
de la disponibilité attendue par leurs concitoyens.
La modernisation de l’action publique de sécurité, de même que le
développement de nouveaux outils grâce au numérique, mais également
la consolidation du continuum de sécurité, autorisent l’ambition de
28 
Rapports annuels de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2018,
missions : sécurités, cités par les députés Jean-Michel FAUVERGUE et Christophe NAEGELEN
dans leur rapport sur la situation, les missions et les moyens des forces de sécurité, qu’il
s’agisse de la police nationale, de la gendarmerie ou de la police municipale- juillet 2019.

124

 Livre blanc de la sécurité intérieure

supprimer ou de transférer l’intégralité de ces missions dans les cinq
prochaines années.
La charge du transfert des missions
L’examen précis par missions dites « périphériques » doit permettre avec
méthode et expertise de faire apparaître trois grands types de missions
nécessitant des évolutions : les missions qui doivent être abandonnées par
les forces de l’ordre, celles qui peuvent être transférées au sein de l’Etat,
à une autre administration, mais qui auront pour effet d’entraîner un
transfert d’ETP du ministère de l’Intérieur vers le ministère concerné, et
celles susceptibles d’être confiées, après étude, aux autres acteurs de la
sécurité, comme les polices municipales et le secteur privé, mais dont le
coût restera à la charge de l’Etat.
Cette solution connaît toutefois un écueil puisqu’une réponse via les polices
municipales ne peut être généralisée du fait de l’absence de couverture
territoriale homogène des polices municipales : si ces dernières sont bien
présentes dans la plupart des villes et des zones urbaines, la couverture
des communes rurales est plus limitée avec 4 000 communes disposant
d’une police municipale et à peine plus de mille qui disposent de plus de
5 agents. De même, les offres de service de la sécurité privée qui relèvent
d’une fonction marchande, impliquent effectivement de trouver les
financements opération par opération, notamment en ce qui concerne
la surveillance humaine. Les évolutions envisagées devront éviter de faire
payer deux ou trois fois (impôt national, impôts locaux, coût inclus dans
une prestation marchande) le contribuable pour un service auparavant
forfaitisé et couvert par l’impôt national.
Dans ces conditions, l’alternative ne peut pas se résumer à un transfert pur
et simple. Certaines évolutions pourront certainement localement modifier
l’exercice des compétences par les forces de l’ordre et cela au travers des
conventions de coordination qui, pour être acceptées par les élus, devront
être discutées au cas par cas et qui impliqueront des contreparties sous
forme d’offre de service par la police ou la gendarmerie.
Enfin, des travaux sont d’ores et déjà en cours pour mener à bien un certain
nombre de transferts, mais ils se heurtent souvent à un manque de volonté
d’aboutir au détriment des attentes fortes des forces de l’ordre.
Proposition:
Transférer les missions périphériques en cinq ans en préparant les
opérations par des missions d’inspections, internes au ministère ou
interministérielles, afin de dresser un état des lieux objectif, d’obtenir
des décisions partagées, et d’établir un calendrier

Optimiser l’exercice de ces missions
Les deux principales concernent, d’une part, les transferts et diverses gardes
et, d’autre part, les missions parajudiciaires. Les évolutions envisageables
dans l’exercice de ces missions doivent suivre plusieurs principes directeurs :
effectivité de la mission, qualité dans la conduite, cohérence de l’action

125

 publique, optimisation des moyens publics sur les missions essentielles de
l’État.
Les missions d’extraction, d’escorte et de garde
La prise en charge complète des extractions judiciaires (extractions des
personnes détenues, déjà sous écrou, pour être présentées à un juge) par
le ministère de la Justice a été acté en 2010. Dans le respect d’un nouvel
arbitrage interministériel datant de février 2017, le processus de reprise de
la mission par le ministère de la Justice doit être mené à son terme.
Les gardes de détenus dans les hôpitaux incombent dans certains cas
aux forces de sécurité intérieure. En principe, les escortes de détenus
hospitalisés dans un établissement de santé de proximité, dans une unité
hospitalière sécurisée interrégionale (UHSI) ou dans une unité hospitalière
spécialement aménagée (UHSA) sont prises en compte par l’administration
pénitentiaire conformément à la circulaire interministérielle du 8 avril 1963.
Pour les gardes statiques, si la durée d’hospitalisation est inférieure à 48h, la
garde est à la charge de la police. Si la durée d’hospitalisation est supérieure
à 48h, le détenu doit être placé dans une unité spécialisée (UHSI ou UHSA),
gardée par l’administration pénitentiaire.
Mais, les gardes assurées par les forces de l’ordre peuvent durer beaucoup
plus longtemps, ce qui entraîne souvent une désorganisation des services de
sécurité publique. En effet, les UHSI n’ont pas toujours de places disponibles
ou ne possèdent pas le plateau technique nécessaire au traitement de la
pathologie du détenu.
Policiers et gendarmes sont favorables à une reprise par l’administration
pénitentiaire de la mission de garde de la totalité des détenus hospitalisés
(hors UHSI et UHSA, pour lesquelles le partage des missions entre forces de
l’ordre et administration pénitentiaire a déjà été réalisé). Cette évolution
nécessitera des échanges avec le ministère de la Justice. Toutefois, les
travaux du Livre blanc ont souligné l’intérêt que représenterait la création
de services internes de sécurité aux établissements de soins, établissements
publics, fondations, associations, en supprimant la limitation aux
entreprises inscrites au SIRET. Dans le cas précis, il pourrait être envisagé de
confier à la sécurité privée des fonctions de surveillance et de veille pour
des personnes ne présentant pas de risque (selon classement des détenus
par l’administration pénitentiaire), et sous réserve d’apporter des garanties
quant à l’exercice du monopole de la force publique.
L’escorte des détenus aux fins d’examens en milieu hospitalier sont
programmés par l’administration pénitentiaire. La direction centrale de la
sécurité publique en réalise une partie, bien qu’il s’agisse d’individus placés
sous écrou et relevant en principe du ministère de la Justice (critère du
placement sous écrou retenu par décision interministérielle de septembre
2010) conformément à la circulaire interministérielle du 8 avril 1963. Une
évolution vers la sécurité privée est de nouveau envisageable, par exemple
pour les véhicules et les conducteurs, voire les accompagnants peuvent
relever de la sécurité privée.
L’escorte des retenus pour la présentation aux autorités consulaires, aux
juridictions administratives et judiciaires pour la mise en œuvre de leur
éloignement est réalisée par les forces de sécurité intérieure. Dans le cadre
de la lutte contre l’immigration irrégulière, la direction centrale de la police
aux frontières (DCPAF) consacre autour de 100 ETP à cette mission. Afin
126

 Livre blanc de la sécurité intérieure

d’exécuter les mesures d’éloignement dont font l’objet, sur le territoire
national, les étrangers en situation irrégulière démunis de passeport valide,
ces derniers, lorsqu’ils sont retenus en centre de rétention administrative,
sont présentés, sous escorte policière, aux autorités consulaires du pays de
destination pour l’obtention d’un laissez-passer consulaire, indispensable à
l’éloignement. Lorsqu’il s’agit d’étrangers sortant de prison, leur éloignement
doit être organisé dès la sortie de l’établissement pénitentiaire vers le moyen
de transport qui le réacheminera vers son pays d’origine. Pour ce faire,
l’extraction est potentiellement nécessaire avec des intervenants multiples
pour aboutir à la mise en œuvre opérationnelle de l’éloignement : sécurité
publique, police aux frontières, gendarmerie, parquet, juge d’application
des peines, y compris les autorités consulaires.
Pour alléger cette mission, l’usage de la visioconférence doit être encouragé
et développé. La DCPAF propose également de modifier les textes (art.
L.552-12 et L.512-1 du CESEDA) afin de supprimer la possibilité pour le
retenu de refuser la visioconférence. Comme pour les escortes et gardes
de détenus en milieu hospitalier, cette mission pourrait être confiée à des
prestataires privés, de nouveau en veillant aux garanties nécessaires pour
l’usage de la contrainte.
La garde des bâtiments préfectoraux doit avoir cessé fin octobre 2017,
dans le cadre du « plan pour la sécurité publique ». A ce jour, encore 18
préfectures (hors DOM-COM et Corse) bénéficient toujours d’une présence
policière.
Les missions parajudiciaires
La gestion des procurations électorales incombe aux juges d’instance et
par délégation pour ce qui concerne les forces de sécurité intérieure aux
OPJ et APJ selon le code électoral. Les tribunaux d’instance ne reçoivent
pas les procurations à toute heure contrairement aux commissariats et
brigades.
Un projet de dématérialisation totale du processus de procuration électorale,
porté par le Secrétariat général du ministère, devrait permettre de mettre
un terme à cette tâche et aux nombreuses heures passées par les forces
de l’ordre pour accueillir nos concitoyens souhaitant exercer leur devoir.
Grâce à une disposition introduite par la loi du 27 décembre 2019 relative
à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique,
il sera possible, à compter du 1er janvier 2022 de confier sa procuration
à un mandataire inscrit dans une autre commune. Cette évolution aura
pour corollaire la gestion des procurations dans le répertoire électoral
unique (REU) dont les fonctionnalités intègreront d’une part, la possibilité
d’indiquer pour chaque électeur s’il est mandant ou mandataire, contrôle
qui actuellement échoit au maire. Cette reconfiguration substantielle du
REU, par les garanties de sécurité qu’elle apporte, ouvre la possibilité de
repenser le processus d’établissement des procurations notamment en
permettant techniquement, via une procédure dématérialisée au mandant
d’adresser sa demande de procuration, assortie d’un document d’identité
directement au maire de sa commune.
La prise en charge des ivresses publiques et manifestes (IPM) fait l’objet
de discussions avec les réseaux de médecine de proximité pour réformer
la prise en charge médicale de ces personnes. L’objectif est de permettre
l’examen médical et la délivrance du certificat de non-admission de ces
personnes dans les locaux de police et non plus dans les hôpitaux, afin
127

 d’éviter aux forces de l’ordre des temps de transport coûteux en temps et
en effectifs. Cette charge représente par exemple pour la DCSP encore 63
ETP au premier semestre 2019.
La mise en œuvre de cette mesure du « plan pour la sécurité publique » se
heurte cependant à des difficultés qui tiennent à la disparité des conditions
tarifaires locales et à la désertification médicale de certains territoires. La
police nationale a donc entrepris une démarche avec la direction générale
de la santé pour évaluer l’intérêt d’une unification des tarifs. Malgré ces
difficultés, 46 conventions ont été signées par les DDSP avec les ordres et
associations de médecins.
Les travaux du Livre blanc ont également permis de démontrer l’intérêt
d’élargir la compétence des polices municipales en leur confiant le
traitement de l’ensemble d’une procédure d’IPM (comme pour la conduite
en état d’ivresse), de la constatation, à la présentation devant un médecin
et la remise aux forces de l’ordre pour le traitement du dégrisement. Il n’est
en revanche pas envisagé d’autoriser les polices municipales à ouvrir des
cellules de dégrisement.
La médecine légale de proximité pourrait également être allégée.
Le principe de l’examen des gardés à vue dans les locaux de police
est rarement respecté, obligeant les policiers à conduire la personne
concernée à l’hôpital afin de s’y faire délivrer le certificat médical relatif à
la compatibilité de la mesure de garde à vue avec son état de santé. Depuis
2015, des conventions devaient être signées dans chaque département par
les directeurs départementaux de la sécurité publique, les commandants
de groupement de gendarmerie et les agences régionales de la santé, sous
l’autorité des procureurs de la République. Cette décision n’a toujours pas
été mise en œuvre. Cette charge représente par exemple pour la DCSP
encore 94 ETP pour le premier semestre 2019. La mise en place effective de
ce dispositif constituerait une avancée majeure compte tenu des heures de
mobilisation des patrouilles impliquées encore aujourd’hui.
En complément, en zone police comme en zone gendarmerie, la
carence récurrente des médecins pour délivrer le certificat de décès
est régulièrement constatée, il est proposé d’inclure dans ces accords
l’intervention des médecins au domicile des personnes décédées.
L’assistance aux opérations funéraires (en zone de régime de police d’État
perdure. En application de la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation
et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de
la justice et des affaires intérieures, certaines opérations mortuaires ne
nécessitent plus la présence de policiers. D’autres cependant, dans les
seules villes placées sous le régime de la police d’État requièrent encore
la présence de policiers. Le régime applicable en zone gendarmerie et
en zone police mériterait donc d’être unifié afin que les policiers encore
engagés sur cette mission en soient déchargés. Cette charge représente par
exemple pour la DCSP encore 41 ETP au premier semestre 2019.
Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, le décret n°2020-352 du 27 mars
2020 prévoit la possibilité pour les opérateurs funéraires de procéder à la
fermeture du cercueil, y compris dans les communes dotées d’un régime
de police d’État en l’absence d’un fonctionnaire de la police nationale en
cas de transport de corps hors de la commune de décès ou de dépôt,
lorsqu’aucun membre de la famille n’est présent. Cette dérogation, qui
demeure temporaire, n’a pas été étendue aux crémations.

128

 Livre blanc de la sécurité intérieure

À l’issue de l’état d’urgence, il conviendrait de demander la suppression
complète de cette disposition et ainsi d’uniformiser le régime applicable
en zone police et en zone gendarmerie ; cette évolution exigera une
modification législative (article L. 2213-14 du code général des collectivités
territoriales).
L’enregistrement de pertes de documents administratifs relève de la
compétence des services de police lorsqu’il n’y a pas de demande de
renouvellement, et de la compétence des mairies en cas de demande de
renouvellement. Cette distinction pourrait être supprimée et l’ensemble
de la mission confiée aux mairies.
Les délégations judiciaires à la suite d’enquêtes d’autres administrations
(Inspection du travail, DREAL...) ou autorités indépendantes (HADOPI)
requièrent une technicité très particulière (urbanisme, environnement,
droit la consommation, du travail…). La plus-value des forces de l’ordre est
limitée puisqu’elle consiste à réaliser des auditions qui viennent compléter
la procédure initiale. Un travail commun avec le ministère de la Justice
permettrait de réfléchir à une simplification de la procédure pénale pour
éviter de demander aux policiers et aux gendarmes de reprendre une
enquête initiée par une autorité spécialisée.
Le transport des scellés illicites ou dangereux (armes, stupéfiants) doit
faire l’objet d’un désengagement des forces de l’ordre. Un protocole signé
le 6 janvier 2011 entre les ministères de l’Intérieur et de la Justice visait à
décharger les forces de l’ordre des missions d’escorte de scellés sensibles.
Ce protocole ne pouvait cependant pas être mis en œuvre en raison de
l’impossibilité légale de confier cette mission à des prestataires privés.
La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances
économiques a modifié le code de la sécurité intérieure et permis d’étendre
les prestations de transports sécurisés à « tout bien, objet ou valeur ».
Estimant cependant la réglementation applicable aux sociétés de transports
sécurisés inadaptée aux besoins comme aux difficultés opérationnelles
rencontrées par le ministère de la Justice pour leur confier cette mission,
le ministère de la Justice a sollicité le 16 juin 2017 le ministère de l’Intérieur
afin que la police et la gendarmerie nationales poursuivent les transports
sous escorte, jusqu’à ce qu’une solution soit trouvée (modification de la
réglementation applicable aux transporteurs de fonds dans le code de la
sécurité intérieure ou prise en compte de cette mission par l’administration
pénitentiaire).
Le Livre blanc formule, à cet égard, des propositions pour permettre
aux sociétés de sécurité privées d’atteindre et de présenter des niveaux
de qualification et des garanties adéquates vis-à-vis des exigences de ces
missions.
Les déclarations à destination d’organismes tiers (assurances) doivent être
simplifiées. De nombreuses plaintes sont prises dans les commissariats ou
les brigades pour le compte de victimes mais à la demande d’organismes
tiers (sociétés d’assurance, de téléphonie mobile, …). Il s’agit de plaintes
ne nécessitant pas d’investigation, pas d’enquête, ni de police technique
et scientifique. Les infractions concernées sont les vols simples (téléphone
portable dans la poche sans aucun élément par exemple) ou des
dégradations légères (de véhicules).
Il pourrait être envisagé une simple déclaration sur l’honneur directement
à l’organisme demandeur. Cette solution radicale a l’inconvénient
d’échapper complètement aux forces de l’ordre et ne laisserait aucune
129

 trace dans les fichiers et donc dans les statistiques de la délinquance. Une
autre hypothèse pourrait être de faire cette déclaration sur l’honneur sur
un site du ministère de l’Intérieur. Elle générerait un accusé de réception
automatique qui pourrait être produit par la victime à son assurance
(gain de temps, enregistrement dans les statistiques sans intervention de
personnels de l’Intérieur). En cas d’impossibilité à se connecter au site
ministériel, une borne automatique dans les commissariats et les brigades
pourrait permettre de compléter sa déclaration sur l’honneur.
Enfin, s’agissant des mesures de police prises par les maires, les échanges
menés dans le cadre de la réflexion sur le continuum de sécurité ont permis
d’envisager favorablement la création d’une fonction d’officier municipal
de police judiciaire disposant d’une compétence d’attribution permettant
de mener des opérations simples relevant de l’autorité judiciaire : transfert
direct des procédures établies par les polices municipales au parquet sans
passer par un officier de police judiciaire de l’État, gestion des procédures
de conduite en état d’ivresse ou sous-stupéfiant, gestion des ivresses
publiques et manifestes, mise en œuvre des amendes forfaitaires dans le
domaine délictuel sous le contrôle des parquets, consultation des fichiers
ouverts aux polices municipales sans passage par les services de police ou
de gendarmerie. Ces évolutions constituent autant de missions susceptibles
d’alléger la charge des forces de sécurité intérieure en développant l’action
des polices municipales.
Les missions de secours sur les plages : le code général des collectivités
territoriales dispose que, dans les communes riveraines de la mer, la police
municipale - dont est chargé le maire - s’exerce sur le rivage de la mer
jusqu’à la limite des eaux. Ce même code prévoit que c’est le maire qui
exerce la police des baignades et des activités nautiques. Si des nageurssauveteurs des compagnies républicaines de sécurité (CRS) participent,
historiquement, à ce dispositif, il ne s’agit pas d’une mission propre des
CRS, puisque la police des baignades ne relève ni des missions régaliennes
de l’État ni de ses obligations légales. Par ailleurs, ce dispositif soulève aussi
des questions juridiques et budgétaires que la Cour des comptes a déjà
relevées dans ses rapports de 2012 et 2017. Le nombre de nageurs-sauveteurs
CRS participant à la surveillance des plages et au secours aux personnes en
difficulté dans le cadre des activités de baignade a donc progressivement
été réduit à partir de 2008. En 2019, 295 nageurs-sauveteurs des CRS ont
encore été mobilisés sur les plages de 61 communes dont la majorité sont
situées en zone gendarmerie.
Le prélèvement des policiers nageurs-sauveteurs au sein de chaque
compagnie républicaine de sécurité conduit chaque année à la réduction
du format des unités disponibles, de mai à septembre : l’équivalent de
quatre unités de force mobile est ainsi consacré pendant cinq mois
à l’accomplissement de cette mission, au préjudice d’autres besoins
prioritaires (sécurité des grands rassemblements, sécurisation des espaces
urbains et touristiques, voyages officiels, opérations de maintien de l’ordre).
En outre, les CRS ne comblent pas un vide : tout titulaire d’un brevet
national de sécurité et de sauvetage aquatique (BNSSA) peut assurer cette
mission ; dans les faits, elle est principalement dévolue à des sauveteurs
civils recrutés sous contrat par les communes.
Toutefois, les difficultés rencontrées pour recruter les ressources nécessaires
en quantité et surtout en qualité nécessitent qu’un préavis adapté puisse
être laissé aux communes concernées pour leur permettre d’anticiper
suffisamment toute décision de retrait.
130

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Tableau récapitulatif des mesures envisagées pour alléger les missions
périphériques

Mission périphérique

Proposition d’action

Extractions judiciaires
Gardes de
hôpitaux

Transférer au ministère de la Justice

détenus

dans

les

Transférer au ministère de la Justice
Avoir recours à des prestataires
privés
Faire usage de la visioconférence
et avoir recours à des prestataires
privés

Escorte des détenus
Escorte des retenus
Garde des bâtiments préfectoraux

Mettre fin à la mission

Gestion des procurations

Dématérialiser la procédure

Prise en charge des
publiques et manifestes

ivresses

Mobiliser la police municipale

Médecine légale de proximité

Signer des conventions locales

Assistance
funéraires

Mettre fin à la mission

aux

opérations

Enregistrement des pertes
documents administratifs

de

Transférer aux mairies

Délégations judiciaires

Simplifier la procédure

Transport des scellés illicites ou
dangereux

Avoir recours à des prestataires
privés

Déclarations
à
d’organismes tiers

Mettre en place des déclarations
sur l’honneur

destination

Missions de secours sur les plages

Mettre fin à la mission

Proposition :
Pour permettre aux forces de l’ordre de retrouver le sens de leur mission :
–R
  edéployer les policiers et gendarmes vers leur « cœur de métier ».
–  Redéfinir les aspects opérationnels nécessitant le savoir-faire ou les
compétences exclusives des forces de sécurité intérieure.
– 
Adresser un message fort et symbolique du transfert ou de la
suppression d’un certain nombre de missions.
– 
Développer le transfert de compétences des forces de sécurité
intérieure vers d’autres acteurs de la sécurité au titre du continuum
de sécurité, comme les polices municipales et la sécurité privée.

131

 Le recours aux services d’incendie et de secours pour assurer les carences
ambulancières
Le secours d’urgence à personnes (SUAP) représente en moyenne 80% de
l’activité des services d’incendie et des secours (SIS). Il s’agit d’un volume
d’activité jamais atteint, avec une progression de près de 50% du nombre
d’interventions en dix ans. Source de tensions croissantes sur les moyens
et les personnels des SIS, la situation constitue un problème opérationnel
majeur, de niveau national, avec des impacts sur les plans financier et
humain pour les sapeurs-pompiers, tant professionnels que volontaires.
Les missions non-urgentes concourent à une perte de sens dénoncée
par l’ensemble des acteurs de la sécurité civile (élus locaux, organisations
syndicales, fédération nationale des sapeurs-pompiers de France). Un
travail de fond a été amorcé depuis un an avec le ministère des Solidarités
et de la Santé qui donne des premiers résultats. En 2019, pour la première
année depuis 10 ans, une baisse du SUAP (de l’ordre de 1 à 2%) est constatée
sur un panel important de SIS. Il s’agit néanmoins d’aller plus loin.
Cette situation est la conséquence de la prise en charge de missions
moins urgentes, liées principalement à la désertification médicale et au
besoin d’interventions à caractère social consécutives notamment au
vieillissement de la population et de son maintien à domicile. Une source
importante de missions non urgentes effectuées par les SIS a trait au défaut
de disponibilité des transporteurs sanitaires privés.
Ces interventions effectuées à la demande des SAMU sont dites « carences
ambulancières ».
L’augmentation des interventions pour carences ambulancières est
particulièrement préoccupante : elles représentent 10 % des missions
réalisées par les SIS, alors même qu’elles ne font pas partie des interventions
qui se rattachent directement à leurs missions de service public, définies
à l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Ces interventions pour carences ambulancières font l’objet d’une prise
en charge financière par les établissements de santé, sièges des services
d’aide médicale d’urgence à un tarif qui est aujourd’hui contesté par les
employeurs de SIS.
Proposition :
–  Donner une définition légale de la carence ambulancière, permettant
de mieux la définir juridiquement et, le cas échéant, de requalifier
comme telle une intervention ex-post.
–  Mettre à plat le coût réel des carences ambulancières pour qu’elles
soient prises en charge au juste prix.
– 
Élargir cette réflexion sur l’usage de moyens de la sécurité civile,
comme les hélicoptères, pour le transport inter-hospitalier qui, a
minima, doit donner lieu à remboursement.

132

 Livre blanc de la sécurité intérieure

3.  Clarifier et consolider les pouvoirs de police du maire et de la police
municipale
3.1.  Le maire, et les autres exécutifs locaux, pivots de la sécurité au plus
près des citoyens

3.1.1.  Consolider le pouvoir de police générale du maire et simplifier les polices
spéciales
Le maire est un des acteurs centraux de la sécurité doté de pouvoirs de
police générale et spéciale qu’il exerce sur le territoire de sa commune. Il
est classiquement chargé de veiller au « bon ordre, à la sûreté, à la sécurité
et à la salubrité publiques ».
Les pouvoirs de police n’ont de sens que si les sanctions afférentes
présentent un caractère suffisamment dissuasif. Or, l’article R. 610-5 du
code pénal énonce que « la violation des interdictions ou des manquements
aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont poursuivis
de l’amende de première classe » dont le montant maximal est de 38
euros, ce qui contraste avec la gravité des menaces ou des troubles
que la réglementation de police peut avoir pour objet de prévenir. Le
rehaussement de classe doit répondre à l’exigence d’efficacité. En parallèle,
la forfaitisation est une deuxième piste à suivre afin d’automatiser les
poursuites.
Le maire dispose enfin de prérogatives de rappel à l’ordre et de transaction,
prévues par le code de procédure pénale.
À titre complémentaire, il est envisageable de confier au maire un pouvoir
d’injonction de faire sous la forme d’une mise en demeure. Enfin, la
procédure de mise en œuvre des polices spéciales gagnerait par souci de
simplification à être harmonisée.
Propositions :
–   
Rehausser la sanction afférente au pouvoir de police générale du
maire.
–F
  avoriser la forfaitisation des poursuites.
–A
  ssortir le pouvoir de police générale de mesures complémentaires.
Le maire dispose de pouvoirs de polices spéciales qui gagneraient à être
simplifiées. Chacune des polices spéciales dispose de son propre régime
administratif et judiciaire, de ses propres règles procédurales, voies de
recours et régimes de sanctions administratives et judiciaires ; la police de
l’environnement et la lutte contre l’habitat insalubre sont particulièrement
significatives à cet égard.
Proposition :
Simplifier et unifier les pouvoirs des polices spéciales du maire en
développant les mesures de sanctions administratives

133

 Si dans le domaine de la protection des populations le rôle de préfet est
clairement défini et lui donne un pouvoir effectif de direction des opérations
de secours, notamment lorsqu’un évènement dépasse les limites d’une
commune, ce pouvoir n’existe pas dans le domaine de la sécurité.
Il conviendrait de réfléchir à un pouvoir de substitution dans le domaine
de la sécurité d’un maire défaillant par le préfet, sans devoir recourir aux
procédures de mise en demeure préalable qui seraient restées sans résultat
prévues par l’article L. 2215-1 du CGCT et sans faire application des règles
de réquisition.
Proposition :
Le préfet doit pouvoir bénéficier d’un pouvoir de substitution effectif
en cas d’inaction du maire dans le domaine de la sécurité
Le président d’un établissement public de coopération intercommunale, le
président d’un conseil départemental, ainsi que le président d’un conseil
régional se trouvent être gestionnaires de domanialités sans disposer des
moyens pour leur permettant de prendre les mesures de protection et de
sauvegarde des domaines dont ils ont la responsabilité.
Il serait utile de leur conférer un pouvoir de police sur le domaine dont
ils ont la responsabilité et la capacité de faire constater les infractions,
notamment les occupations illicites ou les dépôts sauvages, par des agents
de la collectivité assermentés, capables de verbaliser et de conduire une
procédure aboutissant à une sanction pécuniaire des contrevenants
(amendes forfaitaires modulées). Cette capacité à gérer les infractions de
leur domaine permettrait de limiter les interventions des forces de sécurité
intérieure aux cas les plus graves ou nécessitant un pouvoir d’enquête.
Enfin s’agissant des conseils départementaux leur implication dans
l’implantation et le financement de centres de supervision de
vidéoprotection permettrait notamment en milieu rural de faciliter le
déploiement sur l’ensemble d’un territoire et assurer l’égalité d’accès à des
outils de protection des habitants en dehors des zones urbaines.
Proposition :
Doter les présidents des EPCI, conseils départementaux, conseil
régionaux, d’un pouvoir de police et de sanction pour protéger et
préserver le domaine de leur collectivité.
3.1.2. Mieux répondre aux atteintes à la tranquillité publique
Les incivilités présentent la difficulté de constituer des actes pouvant
être perçus comme mineurs, mais dont l’impact auprès de ceux qui les
subissent peut être majeur, cette différenciation mettant en échec la
réponse institutionnelle qui n’est dès lors pas perçue comme pertinente
et adaptée.
Plus que dans tout autre domaine, seule une action conjointe de l’ensemble
des acteurs du continuum est à même d’apporter une réponse crédible car
plurielle, dont la sanction n’est que l’aboutissement d’un processus et non
134

 Livre blanc de la sécurité intérieure

plus une fin en soi. L’action des partenaires doit être mieux coordonnée
afin de conforter les leviers de chacun d’eux.
Cette action conjointe doit également mobiliser les citoyens eux-mêmes,
tant dans la phase des signalements (la création de plateformes dédiées afin
d’informer les autorités et de solliciter une réponse de leur part constitue
des outils facilitant), que par des réactions citoyennes communes qui vont
marginaliser les auteurs des incivilités et les dissuader d’agir de la sorte.
Les signalements seront d’autant plus nombreux que les forces de sécurité
intérieure seront plus accessibles en développant des instances de dialogue
et en facilitant le contact avec la population.
Ces actions du quotidien doivent être complétées par des interventions
plus profondes qui s’articulent autour de la formation au civisme dans
les écoles, de l’implication des citoyens et d’actions de communication
notamment.
Le rappel à l’ordre (article L. 132-7 du code de la sécurité intérieure), qui
intervient dans des domaines infra pénaux, comme la transaction, sont
des outils que le maire peut utiliser pour lutter contre les incivilités. Le
premier est tout particulièrement adapté car il intervient pour anticiper un
comportement délinquant. Il s’applique lorsque les faits sont susceptibles
de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité
publiques. 
Pour les atteintes les plus graves et pour rendre la sanction plus crédible,
il est nécessaire le renforcer les pouvoirs des maires, en leur conférant la
possibilité de confisquer un bien mobilier ou d’édicter des interdictions
pour faire cesser les nuisances. Pour lutter contre les rodéos, par exemple,
les immobilisations ne constituent pas une mesure suffisante et il faut
pouvoir saisir les deux roues ou les quads avant toute décision judiciaire
pour faire cesser les nuisances.
Proposition :
Renforcer la lutte contre les incivilités en donnant au maire des
prérogatives complémentaires
3.1.3. Etre plus ambitieux dans la prévention de la délinquance
La politique de prévention de la délinquance a profondément évolué
depuis son origine. Au-delà de la prévention dite « primaire » à caractère
éducatif et social et s’adressant à de larges publics, complétée ces dernières
années par une approche « situationnelle » et par le développement
de la vidéoprotection, elle s’appuie désormais sur des approches plus
individualisées en vue d’actions ciblées de prévention « secondaire »
(tournées vers les publics les plus exposés à un premier passage à l’acte
délinquant) et « tertiaire » (prévention de la récidive).
La prévention de la délinquance, dans son volet assuré par les collectivités
territoriales, a constamment évolué au cours des dernières décennies et a
contribué à placer davantage le maire au centre du dispositif. Depuis la loi du
5 mars 2007, la politique municipale ou intercommunale de prévention de
la délinquance est placée sous la responsabilité du maire qui est chargé de
l’animer avec le soutien des institutions régaliennes, l’exercice des missions
de sécurité publique et de prévention de la délinquance (article L. 132-1 du
135

 code de la sécurité intérieure) lui est confié. Il anime sur le territoire de la
commune la politique de prévention de la délinquance et en coordonne
la mise en œuvre. Dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans
les communes comprenant une zone urbaine sensible, le maire préside
le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (article
L. 132-4 du code de la sécurité intérieure). Sa politique est coordonnée
avec le représentant de l’Etat dans le département, qui préside le conseil
départemental de prévention de la délinquance, d’aide aux victimes,
de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux
femmes.
La nouvelle stratégie nationale de la prévention de la délinquance fixe
les actions prioritaires pour les cinq années à venir autour de quatre
objectifs : la prévention de la délinquance des plus jeunes avant l’âge de 12
ans, la protection des publics vulnérables, une implication plus forte de la
population et de la société civile dans la prévention de la délinquance et la
production de tranquillité publique, une gouvernance rénovée.
En matière de prévention de la délinquance, le maire peut décider d’un
rappel à l’ordre ou proposer une transaction dans le cadre d’un partenariat
avec les autorités judiciaires. Il dispose par ailleurs du Conseil pour les
droits et devoirs des familles (CDDF), instance d’aide à la parentalité, et, en
matière de protection de l’enfance, des passerelles ont été créées entre les
champs d’action du maire et du Conseil départemental.  
Si les textes existants en matière de prévention ne posent pas de problème,
leur application sur le terrain reste extrêmement variable tant par
l’implication des élus que par le contenu des sujets portés par les conseils
locaux. Une clarification des structures, toujours affichée, jamais obtenue,
serait fort utile et l’évaluation par la certification externe garantirait
une égalité d’accès aux subventions. Par ailleurs, un travail important de
valorisation de la fonction de coordonnateur devra être mené.
Proposition :  
–  Dans la lignée des principes de la PSQ, clarifier et simplifier les structures
partenariales locales dans le sens d’une plus grande efficience.
–  Évaluer l’égal accès aux subventions par une certification externe.

3.1.4. Elargir les domaines d’intervention du maire pour garantir la cohérence
de son action
Certaines compétences complémentaires pourraient être confiées au maire,
dans le domaine de la sécurité routière, de la police de l’environnement de
proximité, du traitement des incivilités permettant une action cohérente
sur tout un champ exercé en commun avec les forces de sécurité intérieure.
Les policiers municipaux qui sont déjà investis dans le domaine de la sécurité
routière, devraient pouvoir se voir confier le traitement judiciaire de
l’ensemble des infractions au code de la route sur le plan contraventionnel
et délictuel en lien avec les forces de sécurité intérieure (notamment pour
les actes qui relèvent de la qualification d’OPJ).
Dans le domaine de l’environnement de proximité, l’attribution aux
policiers municipaux d’une compétence pour l’ensemble des atteintes à
l’environnement de proximité (la mécanique sauvage, le stationnement
136

 Livre blanc de la sécurité intérieure

abusif, les dépôts sauvages d’immondices, les décharges sauvages, la
gestion les épaves…), ainsi que pour les incivilités qui portent atteinte à la
tranquillité publique aurait du sens.
Concernant les atteintes à l’environnement, des moyens d’action élargis,
par le maintien comme spécialité de la compétence « police rurale »
devraient être envisagés. Il serait dommage de perdre les compétences
des gardes champêtres par attrition de leurs effectifs qui diminuent année
après année.
Les objets trouvés qui n’apparaissent pas volés ou dangereux, les vacations
funéraires, les mises en fourrière pourraient également être délégués aux
polices municipales afin d’assurer un meilleur service de proximité. En
ce qui concerne les ivresses sur la voie publique, il s’agirait d’associer les
policiers municipaux à la procédure de gestion des personnes en situation
d’ivresse publique manifeste sur la voie publique et de préciser les
conditions d’acheminement par ces agents vers l’hôpital, préalablement
à la rétention, après modification de l’article L. 3341-1 du code de la santé
publique.
De même, dans le cadre des missions de surveillance et d’assistance à la
population lors des manifestations sportives, culturelles et récréatives, la
police municipale a toute sa place pour réguler le public, surveiller les accès
et gérer la circulation. En liaison avec les forces de sécurité intérieure, la
référence au seuil de 300 spectateurs attaché aux manifestations sportives,
récréatives et culturelles n’a plus lieu d’être et il est proposé d’ouvrir le
champ de compétence des polices municipales sur toutes les activités
locales sans niveau de seuil.
Proposition :
–  Élargir la compétence de la police municipale dans le domaine de la
sécurité routière, de l’environnement de proximité et du traitement
des incivilités notamment
–  Élargir à la police municipale le traitement des Ivresses Publiques et
Manifestes (article L.3341-1 du code de la santé publique)
–  Élargir la compétence des polices municipales sur toutes les activités
locales, culturelles, sportives et festives (suppression des seuils)

3.2.  
La police municipale : vers une troisième force au service de la
tranquillité publique
3.2.1 Une force qui cherche sa place dans l’organisation de la sécurité
La police municipale est une police de proximité, au contact permanent
avec la population ; elle bénéficie d’un ancrage local fort. A titre d’exemple,
elle accompagne et encadre les activités municipales, marchés, fêtes et
cérémonies, régule la circulation, réprime certaines infractions routières
(dont les infractions au stationnement), modère les incivilités et assure la
tranquillité publique.
Avec 4 527 communes dotées d’une police municipale, la progression
de cette force est constante depuis une vingtaine d’années ; en 2018 elle
137

 comptait 23 000 policiers municipaux et 8 000 agents de surveillance de
la voie publique (ASVP). Elle s’est professionnalisée, s’est équipée et les
coopérations se sont renforcées avec policiers et gendarmes. Elle constitue
bien une troisième force de sécurité. Elle exerce des missions par délégation
mais également des missions qui lui sont propres, telles que définies par
le code de la sécurité intérieure (article L.511-1) et le code général des
collectivités territoriales (article L.2212-2)(29).
Le Livre blanc de la Sécurité publique publié en 2012 faisait déjà le constat
suivant : « Depuis trente ans, le rôle et le poids des polices municipales n’ont
cessé de s’affirmer. Aujourd’hui, il n’apparaît pas que les missions respectives
des services de sécurité nationaux régaliens et des polices municipales
méritent de changer substantiellement de nature, ni qu’un mouvement
supplémentaire de décentralisation ne se justifie. En revanche, toutes les
conséquences opérationnelles doivent être tirées de la professionnalisation
remarquable et de la croissance quantitative qu’ont connues de nombreuses
polices municipales. (…) Symétriquement, les garanties déontologiques
doivent être renforcées par la création d’une inspection nationale des polices
municipales, dans un cadre à déterminer avec les élus locaux ».
Ce constat établi par Alain Bauer et le préfet Michel Gaudin en 2012 garde
sa pertinence aujourd’hui.
L’objectif premier n’est pas tant de confier aux polices municipales des
missions exercées actuellement par les forces de sécurité intérieure, mais
avant tout de les conforter et de mieux reconnaître leurs spécificités en
leur conférant les moyens juridiques nécessaires pour accomplir lesdites
missions.
La police municipale doit conserver, voire développer, son rôle de police
de proximité au contact immédiat de la population, qui constitue son
cœur de métier, tout en élargissant son champ de compétence. Cela
présuppose une coordination avec les autres acteurs de la sécurité, un
accompagnement, une montée en compétence et la mise en place des
moyens de contrôle.
3.2.2.  
Répondre aux enjeux de coordination locale et de périmètres
géographiques

La convention de coordination, pilier du partenariat
Le partenariat et la coproduction de sécurité doivent être envisagés dans le
cadre des conventions de coordination, outil opérationnel à promouvoir et
à développer afin d’établir et de définir une véritable stratégie de sécurité
au niveau local. Le lien opérationnel entre les forces de sécurité intérieure
et les polices municipales nécessite le déploiement de « conventions
de coordination » qui définissent, une doctrine d’emploi, le rôle et les
missions de chacun, les échanges d’informations utiles et les modalités
29 
Selon l’alinéa 1 de l’article L. 2212-2 du CGCT, « la police municipale a pour objet
d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». L’article L. 511-1 du
CSI énonce quant à lui que : « Sans préjudice de la compétence de la police nationale et de
la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs
attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci
leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la
sécurité et de la salubrité publiques ».

138

 Livre blanc de la sécurité intérieure

d’intervention conjointes. Ces conventions, outils efficaces de pilotage,
gagneraient à se développer pour intégrer de manière plus précise les
coopérations attendues.
La convention est la contrepartie nécessaire pour permettre l’armement des
policiers municipaux dans le respect du principe de proportionnalité basé
sur le diagnostic local de sécurité. Elle doit consacrer les modalités concrètes
du partenariat et développer les clauses relatives à la vidéoprotection, à
l’accès aux fichiers, à l’interopérabilité tant des pratiques (opérations de
sécurité commune, patrouilles communes) que du matériel, en intégrant la
politique partenariale de prévention lorsque cela apparaît nécessaire.
Actuellement le seuil de déclenchement des conventions est fixé à trois
agents de police municipale depuis l’adoption de la loi du 27 décembre 2019,
« Engagement et Proximité ». Une suppression du seuil serait souhaitable.
Proposition :
Systématiser les conventions de coordination dès le premier agent
de police municipale pour définir les charges et les engagements
réciproques de service
Un périmètre géographique plus cohérent pour faciliter la mise en commun
de moyens
Le niveau intercommunal peut jouer un rôle dès maintenant, sans départir
les maires de leur pouvoir de police. Afin d’éviter la discontinuité sur une
aire urbaine, le regroupement en polices intercommunales dans le cadre
d’EPCI ou de polices « pluri- communales » permettant la mise en commun
temporaire ou définitive de tout ou partie des moyens et effectifs des
polices municipales concernées(30). Cette préoccupation se retrouve dans
des pays voisins comme l’Italie, qui, du fait d’une culture décentralisatrice
plus forte, voit des pouvoirs de police locaux très développés inscrit dans
des dynamiques de partage et de mutualisations.
Le domaine de la vidéoprotection, nécessitant des investissements lourds,
se prête particulièrement aux mutualisations tout comme la sécurisation
des transports publics. Les agglomérations offrant une continuité
urbaine devraient bénéficier de la présence de la police municipale sans
discontinuité pour éviter les effets de déport de la délinquance.
Pour y parvenir, la suppression du plafond de 80 000 habitants pour la mise
en commun des policiers municipaux entre communes d’un seul tenant
tel que défini par l’article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure serait
nécessaire.
La création de polices intercommunales ayant été instituée par l’article 43
de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l’attribution
au conseil communautaire de la compétence du choix de création lèverait
le frein imposé par les seuils actuels de majorité qualifiée. Le président
d’EPCI serait chargé du recrutement et de la gestion administrative des
policiers municipaux qui pourraient également exercer pour le compte
de l’EPCI certains pouvoirs de police spéciale alors même que les maires
30 
La mise en commun temporaire est instituée par la loi du 15 avril 1999 et la mise en
commun permanente est instituée par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la
délinquance.

139

 conservent leur pouvoir de police générale dont ils peuvent user de manière
concurrente.
Proposition :
Faire de l’intercommunalité le support de la mutualisation des
moyens et des ressources, et favoriser le développement des polices
intercommunales sur la base du volontariat, supprimer les seuils non
pertinents.
Les mesures relatives à la gestion des ressources humaines
La filière police municipale est aujourd’hui structurée. A la suite de la réussite
à un concours, chaque agent suit une formation, est assermenté, applique le
code de déontologie inscrit dans le code de sécurité intérieure et bénéficie
de la qualification judiciaire de l’article 21 du code de procédure pénale.
L’évolution professionnelle des agents de police municipale tout au long
de leur carrière doit cependant être repensée pour offrir des opportunités
en créant des échelons supplémentaires et des passerelles vers le corps
d’encadrement et de direction. La formation doit être harmonisée,
renforcée et dispensée de façon homogène au niveau national sous l’égide
du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Le catalogue
des formations doit couvrir l’ensemble des missions assurées par les agents.
La coopération avec les forces de sécurité intérieure devrait être renforcée
pour développer une formation opérationnelle et adaptée au continuum
recherché. Une obligation de servir, pendant trois ans, la collectivité qui a
financé la formation initiale, pourrait être instaurée, pour capitaliser le coût
de la formation, à l’instar de la fonction publique d’État.
Enfin, la fusion des cadres d’emploi des policiers municipaux et des gardeschampêtres dans un cadre d’emploi unique est envisagée, sans perdre
la compétence de la police rurale. Cela présentera l’avantage d’unifier
le statut et de gagner en cohérence, en compétences, et lisibilité. Pour
mémoire, on comptait 726 gardes-champêtres en 2018.
Proposition :
Fidéliser les policiers municipaux en instaurant une obligation de servir
de 3 ans au profit de l’employeur qui a supporté le coût de la formation.
Veiller à l’uniformité de la déclinaison des formations au plan national
pour les polices municipales.
Fusionner les cadres d’emploi des policiers municipaux et des gardes
champêtres dans un cadre d’emploi unique et conserver la compétence
de la police rurale dans le cadre d’une spécialité des agents de la police
municipale.

140

 Livre blanc de la sécurité intérieure

3.2.3.  Revoir les conditions d’exercice pour rendre plus efficace l’action des
polices municipales
La qualification judiciaire d’attribution des directeurs et chefs des policiers
municipaux
L’ouverture d’une compétence des polices municipales sur des champs
délictuels comme la conduite en état d’ivresse, ou la détention de produits
stupéfiants implique de garantir la validité de la procédure sans avoir à
solliciter l’officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent.
Si le rehaussement de la qualification des policiers municipaux ne semble
pas nécessaire, la délivrance (après formation et habilitation) de la
qualification d’officier municipal judiciaire au profit du directeur ou du
chef de la police municipale, serait un progrès indéniable. La compétence
spécifique, qui s’exercerait uniquement dans le champ des missions de
la police municipale, est proposée afin de les placer sous l’autorité des
procureurs de la République et de décharger les OPJ de la police ou de la
gendarmerie.
Proposition :
Instaurer une qualification d’officier judiciaire municipal au profit des
directeurs de police municipale.
La transmission des procès-verbaux
Il convient par ailleurs de simplifier les procédures de transmission des
procès-verbaux et renforcer le cadre d’action des polices municipales.
Ainsi, permettre aux polices municipales d’adresser directement leurs
procès-verbaux à l’officier du ministère public, en informant simplement
l’OPJ, aurait du sens. La transmission par les services de police et de
gendarmerie n’apporte pas de plus-value et rallonge les délais de
transmission, alors que dans le même temps certaines procédures sont
dématérialisées. Les dispositions de l’article 21-2 du code de procédure
pénale qui imposent aujourd’hui qu’ils adressent leurs rapports et procèsverbaux, par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire, au procureur
de la République, n’ont pas vraiment de sens opérationnel et méritent
d’être revues.
Proposition :
Modifier l’article 21-2 du code de procédure pénale, pour permettre
la transmission directe des procès-verbaux au parquet par les polices
municipales.
L’accès simplifié aux fichiers de police
L’accès des policiers municipaux aux fichiers de police constitue une
demande récurrente pour l’amélioration de leur action et la sécurisation
de leurs interventions.

141

 Une première étape a été franchie avec l’instruction du 3 janvier 2019, qui
détermine les conditions d’accès pratiques au Système d’immatriculation
des véhicules (SIV) et au Système national des permis de conduire (SNPC).
L’accès à ces fichiers est limité aux seules fins d’identifier les auteurs des
infractions au code de la route qu’ils sont habilités à constater et sous
réserve de la délivrance d’une habilitation individuelle.
Les polices municipales demandent également un accès au Fichier des objets
et véhicules volés (FOVeS) et au Fichier des personnes recherchées (FPR),
y compris à partir de terminaux mobiles (de type NEO). Elles mettent en
avant, tout comme certains maires, que l’accès à ces fichiers leur donnerait
les informations nécessaires à la sécurisation de leurs interventions. Les
policiers municipaux peuvent en effet se trouver placés en première ligne
face à des individus dont le niveau de dangerosité n’est pas immédiatement
identifiable.
Le Livre blanc prend position en faveur d’une ouverture proportionnée et
soumise au besoin d’en connaître, dans le but de sécuriser les interventions
des policiers municipaux. Cette ouverture serait non seulement une
facilité opérationnelle, mais aussi une vraie marque de confiance dans la
professionnalisation des polices municipales.
Proposition :
Ouvrir aux polices municipales un accès proportionné au FOVeS et au
FPR.
Les brigades cynophiles municipales : à la recherche d’une réglementation
et d’une doctrine d’emploi
Il est par ailleurs nécessaire de donner un cadre légal aux brigades cynophiles
œuvrant en police municipale. L’absence de réglementation et de doctrine
nationale d’emploi de ces brigades canines rend leur constitution et
leur emploi juridiquement aléatoires. Les questions de légitimité et de
responsabilités afférentes ne peuvent être ignorées. Elles nécessitent la
définition de règles contraignantes et de bonnes pratiques ainsi que des
modalités de leur contrôle.
L’élaboration par le ministère de l’Intérieur d’un décret en Conseil d’Etat
précisant notamment les missions, les modalités d’hébergement, les
obligations de formation et les conditions de réforme des chiens, ainsi que
d’une doctrine d’emploi, permettra de répondre à ce besoin. On compte
aujourd’hui 171 communes disposant d’une brigade canine.
Proposition :
Élaborer une réglementation et doctrine d’emploi des brigades
cynophiles œuvrant en police municipale.

142

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La vidéoprotection
Un outil de sécurisation devenu majeur
Depuis ses débuts au tournant des années 1980-1990, la vidéoprotection
s’est progressivement installée comme un outil important des politiques
de sécurité intérieure. Aujourd’hui la vidéoprotection est utilisée tant
pour les politiques de prévention, notamment des actes de délinquance,
que pour l’élucidation des crimes et délits en appui à l’action des
enquêteurs. Elle est devenue un support technique important pour les
forces de sécurité intérieure et peut pallier partiellement l’impossibilité
qu’elles ont d’être présentes sur tous les terrains le nécessitant. Certains
dispositifs se limitent à la mise à disposition a posteriori des images
enregistrées, d’autres, plus ambitieux, permettent de les visionner et de
les exploiter en direct à partir de centres de supervision urbain (C.S.U.)
ou de PC vidéo.
Outil important pour les forces de sécurité, la vidéoprotection a été
largement adoptée par les acteurs ayant la charge de la sécurisation
de lieux et de personnes. Alors que l’on dénombrait près de 15 000
caméras sur la voie publique en 2006, on en compte 60 000 en 2020. Si
436 communes s’étaient équipées en 2006, elles sont aujourd’hui 6 000.
A côté des caméras sur la voie publique exploitées par les mairies ou les
intercommunalités, les caméras ont été adoptées par les commerces et
les bâtiments industriels et commerciaux.
La vidéosurveillance paraissait à l’origine attentatoire à la vie privée et
la loi de 1995 a conditionné son déploiement à des très nombreuses
garanties, sous le contrôle de la CNIL. La loi institue un régime
d’autorisation administrative accordée pour une durée de cinq ans
sur la base d’un cahier des charges juridique et technique protecteur
pour les libertés individuelles. L’opinion publique a progressivement
évolué vers un consensus face aux apports de la vidéoprotection pour
la sécurité collective. Par exemple, l’utilisation de la vidéoprotection
dans l’identification des auteurs d’attentats terroristes a contribué
à modifier la perception de ces dispositifs. Le contentieux relatif à la
vidéoprotection est du reste très faible. La perception sociale de la
vidéoprotection peut aussi être modifiée par une évolution du rapport
à l’image à l’ère des réseaux sociaux.
S’adapter aux nouvelles possibilités et aux nouveaux enjeux
Aujourd’hui, la quatrième révolution industrielle incarnée par le
numérique et l’accélération du rythme des innovations interroge
fondamentalement le cadre juridique de la vidéoprotection. Face
à l’évolution des usages possibles, des pratiques et des supports
technologiques de dernière génération, le corpus juridique de la
vidéoprotection semble en effet obsolète. Il repose en effet sur la loi
du 21 janvier 1995, modifiée à la marge (loi sur la sécurité Intérieure de
2006, loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure de
2011, loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très
petites entreprises notamment). La loi informatique et libertés modifiée
au 1er juin 2019 a cependant posé des principes restrictifs à certains
usages technologiques ou à certains usages de la vidéosurveillance
dans les espaces privés. Il en ressort une forme de décalage entre l’état
de la réglementation et la réalité technique et sociétale, notamment
la multiplication des smartphones individuels alimentant les réseaux
143

 sociaux. Ce constat plaide pour une refonte du régime afin que des
normes plus adaptées permettent aux acteurs publics (Etat, collectivités
locales) comme privés de suivre les évolutions de la société.

Des pistes d’évolution
L’installation et l’exploitation des dispositifs de vidéoprotection
engendrant des coûts importants, les mutualisations sont un
levier privilégié des élus locaux. L’échelon pertinent étant souvent
intercommunal, il pourrait être envisagé d’autoriser l’emploi d’agents
de sécurité privée dans des CSU sous le contrôle d’agents publics. En
outre, à une autre échelle, les projets de conseils départementaux qui
proposent de mailler leur territoire en équipements de vidéoprotection
et de mettre en place des CSU départementaux en coordination étroite
avec les maires et EPCI qui le souhaitent pourraient être soutenus.
À cet égard, une mutualisation spécifique des équipements de
vidéoprotection pourrait être mise en œuvre au niveau départemental,
voire régional, pour assurer le contrôle des flux de transports. Le FIPD
pourrait redéployer des moyens afin de faciliter la couverture territoriale
de la vidéo-protection.
Les nouveaux vecteurs et les nouvelles possibilités de connectivité
rendent possible un accès à distance, y compris mobile, aux images
de vidéoprotection. Une telle évolution faciliterait l’action des
forces de sécurité intérieure en leur permettant de disposer, au
travers de réquisition, sur leur lieu de travail (unité de gendarmerie
et au commissariat) ou d’opération (via les tablettes « NEO »), de ces
captations.
Les images de vidéoprotection servent aujourd’hui essentiellement à la
mise en œuvre des politiques de sécurité (prévention, enquêtes contre
la délinquance et la criminalité) mais pourraient trouver d’autres usages.
Ainsi, leur cadre d’emploi pourrait inclure la protection des agents en
opération. Ceux-ci sont en effet l’objet de captations d’images durant
leurs opérations mais à l’inverse ne disposent pas des moyens de fournir
des enregistrements. Les finalités des images issues de la vidéoprotection
(fixe et mobile) pourraient dès lors intégrer la protection des agents et
renseigner sur les conditions dans lesquelles les interventions ont lieu.
Propositions  :
–  Favoriser les mutualisations dans le déploiement des dispositifs de
vidéoprotection
–  Autoriser l’emploi de vidéo-opérateurs professionnels dans des CSU
sous le contrôle d’agents publics
–  Loger sur le cloud souverain les images de la vidéoprotection issue des
collectivités locales

144

 Livre blanc de la sécurité intérieure

4.  Construire un partenariat avec la sécurité privée, une profession en
expansion
4.1.  
Gérer la croissance du champ d’action des entreprises de sécurité
privée et trouver les ressources pour développer leur activité
Les grands événements de 2015 et 2016 (COP21, Euro, etc.) ainsi que les
vagues d’attaques terroristes ont mis en lumière le rôle que peut jouer
la sécurité privée et la nécessité de développer une synergie croissante,
aujourd’hui assumée, avec les acteurs publics. De son côté, le secteur de la
sécurité privée est en attente légitime d’une visibilité sur ses perspectives
économiques pour consentir à l’effort de structuration qui sera nécessaire
à sa meilleure intégration au continuum de sécurité.
De nombreux chantiers méritent d’être poursuivis : la régulation du
secteur, notamment sur le plan du respect des règles et des procédures
disciplinaires, mais également la consolidation et la certification de la
formation des acteurs de la sécurité privée ainsi que la mise en place de
normes d’encadrement. Une impulsion de l’Etat régulateur et prescripteur
est indispensable.
Le Livre blanc de la sécurité intérieure propose de tendre vers une position
encore plus affirmée de la sécurité privée dans le continuum de sécurité.
Il s’agira de ne plus se limiter à une coopération circonstancielle avec les
forces de sécurité intérieure mais de faire émerger la sécurité privée comme
un acteur à part entière du continuum et de structurer les interactions avec
les forces régaliennes et municipales et tous les autres contributeurs à la
sécurité globale.
Cet objectif implique au préalable une montée en qualité, en fiabilité et
en moralité du secteur de la sécurité privée. Dès lors, les attributions et les
moyens des acteurs de la sécurité privée pourront être repensés. Partant,
des mécanismes de contrôle et d’évaluation robustes seront indispensables
pour s’assurer de la bonne contribution des acteurs privés à la sécurité
globale.
Le rapport des députés Jean-Michel Fauvergue et Alice Thourot, « D’un
continuum de sécurité vers une sécurité globale », publié en septembre
2018, a identifié ces questions et formule nombre de propositions que le
Livre blanc fait siennes. La réflexion se nourrit aussi des auditions conduites,
notamment avec les professionnels du secteur, et des contributions écrites
proposées par les acteurs de la sécurité privée.
Ce faisant, le Livre blanc prend acte que les seules tentatives de moralisation
du secteur par la réglementation ne sont pas suffisantes. Il apparaît
nécessaire de repenser l’économie globale des activités de sécurité privée
pour tendre vers davantage de fiabilité et de qualité.
4.1.1.  
Un besoin de soutien de la puissance publique sur un marché
concurrentiel et à faible marge
La condition sine qua non au développement de la sécurité privée est
l’établissement d’une relation de pleine confiance avec la population,
l’Etat et les autres acteurs de la sécurité. A cette fin, plusieurs axes d’efforts
doivent être envisagés.

145

 Des mesures structurelles relatives au fonctionnement du marché de la
sécurité privée
Il est avant tout nécessaire de remédier à la faiblesse structurelle que
constitue l’atomisation du secteur en de nombreuses sociétés dont
certaines, parfois éphémères, ne sont pas en mesure de fournir les
prestations de qualité qu’exige la contribution à la sécurité globale.
Une première mesure consisterait à interdire la sous-traitance en cascade.
Le fonctionnement actuel du secteur est tel que, dans une recherche de
profitabilité, les prestataires de premier rang d’un contrat de sécurité sont
tentés d’en confier la réalisation à une chaîne de sous-traitants sans contrôle
réel sur leurs capacités professionnelles et le respect de la réglementation
sociale.
La limitation de la sous-traitance pourrait être modulée selon les besoins
du secteur. Ainsi, des compétences très précises comme, par exemple, la
sécurité électronique ou, en cas d’ouverture à des acteurs privés, l’activité
cynophile, pourraient être exemptées de cette mesure.
Proposition :
–  Limiter la sous-traitance en cascade pour les adjudicataires de marchés
de sécurité privée.
–  Préserver les capacités de sous-traitance sur des compétences rares
et qualifiées.
Une autre mesure forte, qui pourrait soutenir les effets d’un encadrement
de la sous-traitance, serait l’instauration d’une garantie financière par les
entreprises souhaitant opérer dans le secteur de la sécurité privée. Le
principal effet bénéfique recherché est la sortie du marché des entreprises
qui intègrent le marché de la sécurité par effet d’aubaine et sans avoir les
moyens ou l’intention réelle de fournir une prestation de qualité. L’effet
pervers serait la disparition d’entreprises compétentes mais ne présentant
pas la dimension suffisante pour opérer sur le marché.
Cette mesure paraît cependant nécessaire pour assainir le secteur en
luttant contre la concurrence déloyale, en garantissant la bonne exécution
de la mission, et en protégeant les salariés de faillites.
Construite comme une caution présentée par les entreprises et non
pas, comme le craignent certains acteurs, pour s’acquitter d’éventuelles
pénalités financières prononcées par le Conseil national des activités privées
de sécurité (CNAPS), elle constituerait une preuve de la solidité financière
des entreprises et de leur capacité à assurer la prestation contractualisée
avec les donneurs d’ordres.
Proposition :
Après étude d’impact, et selon les effets de la limitation de la soustraitance, instaurer une garantie financière pour lutter contre la
concurrence déloyale et mieux protéger les agents de sécurité privée.

146

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Les prestataires peu vertueux ne sont pas seuls responsables des
dysfonctionnements du secteur. Ainsi, des commanditaires peuvent
confier des prestations à des entreprises non autorisées ou sanctionnées.
Le manque d’information ou la négligence en sont une cause. Il ne peut
aussi être exclu que cela s’explique par la priorité donnée à l’image du
donneur d’ordre qui s’adjoint un prestataire de sécurité afin de rassurer
une clientèle ou des partenaires mais sans recherche réelle d’un service de
sécurité de qualité.
Quelles qu’en soient les raisons, ces pratiques ne favorisent pas l’émergence
d’entreprises de sécurité privée viables. Dès lors, il y a lieu d’introduire un
régime de responsabilisation solidaire des donneurs d’ordre et, selon les
cas, d’ouvrir la possibilité de sanctionner les donneurs d’ordre (publics
comme privés) en fonction des infractions commises, lorsqu’ils ne font pas
œuvre de vigilance.
Proposition :
Responsabiliser les donneurs d’ordre et réfléchir à la publication des
sanctions par le CNAPS
Enfin, tant que la logique de prix primera dans le recrutement de
prestataires de sécurité, au détriment de la qualité, le secteur sera tenté
par une compétition par le moins disant. Il est nécessaire d’introduire
une notion de qualité dans les critères de recrutement des entreprises de
sécurité. L’Etat donneur d’ordre, qui représente environ un quart du marché
de gardiennage, peut ici jouer un rôle de prescripteur.
Ces mesures structurelles relatives au fonctionnement du marché de la
sécurité privée peuvent s’accompagner d’une démarche de labellisation
des entreprises (tant sur le plan de la qualité de service que sur leur
intégrité) qui pourraient se décliner en labels spécifiques selon les enjeux
de sécurisation (OIV, sites SEVESO, grands événements).
Renforcer l’identité et l’attractivité du secteur de la sécurité privée
Le secteur de la sécurité privée souffre encore d’un déficit d’image et
d’appartenance. Il peut être attribué à une croissance récente et rapide,
une forte hétérogénéité et une intégration incomplète au continuum de
sécurité. Remédier à ce déficit permettra au secteur de renforcer le sens de
sa finalité et de se porter au niveau attendu des contributeurs à la sécurité
globale.
En premier lieu, il semble nécessaire de renforcer le sentiment d’appartenance
à une profession de sécurité. Le port obligatoire d’un uniforme propre à
la sécurité privée peut contribuer à cette identité et cette appartenance.
Le port de l’uniforme, associé à une carte professionnelle sécurisée et
un numéro d’identification, permet aussi d’assumer publiquement une
fonction et de répondre de ses obligations sous peine de sanction (absence
d’uniforme, port en-dehors des horaires et lieux de travail).
Cet uniforme devrait reposer sur une base unique à toutes les entreprises
de sécurité privée et cependant permettre à celles-ci d’intégrer des
marqueurs qui leur seraient propres.

147

 Proposition :
Instaurer un uniforme pour la sécurité privée distinct des autres acteurs
de la sécurité intérieure et y associer un numéro d’identification lié à la
carte professionnelle sécurisée
En second lieu, il sera utile que la profession soit revalorisée dans l’opinion
publique. Cela peut être fait au moyen de campagnes de communication
élaborées par les professionnels, qui peuvent être conjointes avec les autres
acteurs du continuum, notamment la police nationale, la gendarmerie
nationale, la sécurité civile et les polices municipales. Cela peut aussi se
faire par une reconnaissance officielle de la contribution des agents privés
à la sécurité globale, par exemple en ouvrant le champ des récipiendaires
de la médaille de la sécurité intérieure.
Proposition : 
Accompagner les acteurs de la sécurité privée en développant des
actions conjointes de communication autour du continuum de sécurité.
4.1.2. Renforcer le capital humain du secteur de la sécurité privée

Favoriser le recrutement d’agents de sécurité privée qui soient source de
confiance
Le secteur de la sécurité privée souffre de faiblesses en matière de
recrutement : formation insuffisante, maîtrise inégale de la langue française,
travail illégal, comportements incompatibles avec des fonctions de sécurité.
Y remédier implique de mieux contrôler la moralité des demandeurs
ainsi que les pratiques des recruteurs. La responsabilisation des donneurs
d’ordres évoquée ci-dessus répond en partie à cette problématique. Il
convient aussi d’apprécier plus rigoureusement la moralité des demandeurs,
dès le recrutement et tout au long du contrat, afin de s’assurer qu’ils
réunissent les conditions d’exercice de la profession. Il importe aussi de
préciser les condamnations incompatibles avec l’exercice d’une activité
professionnelle dans le secteur de la sécurité privée, et de rapprocher
les standards recherchés de ceux appliqués dans les forces de sécurité
intérieure. Cela peut inviter à supprimer l’obligation de reclassement en
cas d’avis d’incompatibilité rendu pour occuper une fonction sensible.
D’un point de vue pratique, ces opérations de criblage pourraient être
confiées au service national des enquêtes administratives de sécurité
(SNEAS) dont les moyens humains et techniques devraient être revus en
conséquence.
Proposition :
Confier au SNEAS le soin d’apprécier rigoureusement la moralité des
agents de sécurité privée tout au long de leur contrat.

148

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Mieux former les agents de sécurité privée aux responsabilités de leurs
missions
La crédibilité de toute profession passe nécessairement par la reconnaissance
de la qualité de ses formations et l’intégrité des examens. Le cas de la
sécurité privée n’échappe pas à la règle et le secteur a déjà commencé à
œuvrer en ce sens. Pour autant, la situation n’est pas encore satisfaisante.
Il ressort des consultations effectuées que certaines formations à des
certificats de qualification professionnelle (CQP) sont défaillantes, et que
certains titres professionnels (autre voie d’accès à la profession) ne donnent
pas lieu à contrôle réel et peuvent être usurpés.
En premier lieu, il est indispensable de poursuivre le travail de fond
engagé pour une plus grande rationalisation et un contrôle rigoureux des
organismes de formation. L’encadrement de l’activité de formateur passe
avant tout par la vérification de ses aptitudes et de son intégrité (absence
de retrait de carte professionnelle ou d’une interdiction d’exercer).
Dans la même logique, il apparaît nécessaire de dissocier formations et
examens ou, a minima, de placer les examens sous le regard d’un tiers de
confiance agréé par l’Etat. Pour lutter efficacement contre les fraudes et
irrégularités constatées, il doit être envisagé de centraliser et harmoniser
les contenus d’examen, et de les confier à des organismes autres que
ceux en charge de la formation (sur le modèle, par exemple, du permis de
conduire).
Propositions :
–  S’assurer de la qualité des organismes de formation, et des formateurs,
pour accroître la crédibilité des organismes de formation.
–  Confier le déroulement des examens à des acteurs indépendants des
organismes de formation ou placer les épreuves sous le regard d’un
tiers de confiance.
Le renforcement du niveau d’exigence d’entrée en formation et d’aptitude
professionnelle paraît également indispensable. En effet, dans les domaines
sensibles, il est justifié de conditionner l’entrée en formation des agents
à la justification d’une promesse d’embauche, afin de ne diffuser des
informations sensibles qu’aux personnes appelées à réellement exercer
(par exemple dans les emprises aéroportuaires). Il y a lieu également de
s’assurer de l’aptitude professionnelle des dirigeants d’une entreprise
privée de sécurité, qu’ils exercent ou non effectivement sur le terrain.
Propositions :
–  Conditionner l’entrée en formation à la justification d’une promesse
d’embauche pour les métiers qui nécessitent le partage d’informations
sensibles.
–  Vérifier l’aptitude professionnelle des dirigeants de société de sécurité
privée.
149

 Plus structurellement, le secteur bénéficierait de la création d’une
véritable filière de la sécurité privée. La formation y contribue, ainsi qu’à
rendre possible un vrai parcours de carrière dans la sécurité privée (CQP,
baccalauréat professionnel, BTS Management des métiers de la sécurité
privée).
Une telle évolution permettrait l’émergence d’un vivier pour
l’encadrement intermédiaire qui fait défaut aujourd’hui à la profession (le
taux d’encadrement est d’environ 2 %). C’est par l’intermédiaire de cet
encadrement justement qualifié que pourront se développer, au contact
des réalités opérationnelles, les coopérations et interactions entre le
secteur de la sécurité privée et son environnement public.
Le développement souhaité de cette filière doit conduire à l’ouvrir
à l’apprentissage et à l’alternance. La nécessité d’avoir terminé sa
formation avant de bénéficier d’un titre professionnel est un obstacle
au développement de ces filières d’apprentissage. L’attribution d’un titre
spécifique et provisoire, pour certaines fonctions limitativement définies
peut y remédier.
Proposition :
Créer une véritable filière de formation aux métiers de la sécurité privée
et l’ouvrir à l’apprentissage et l’alternance en entreprise.
Pour développer l’interopérabilité souhaitée entre acteurs de la sécurité,
la gendarmerie et la police nationales peuvent utilement participer à
la formation des agents de sécurité privée. Elles doivent privilégier un
accompagnement à haute valeur ajoutée, notamment sur la formation
de formateurs et la formation de l’encadrement intermédiaire aujourd’hui
manquant dans la sécurité privée.
Proposition :
Associer la police et la gendarmerie nationales à la formation des agents
privés de sécurité.
En sortie de formation, il est indispensable de renforcer le contrôle lors de
la délivrance des titres professionnels. Les commissions délivrant les titres
professionnels doivent davantage s’assurer de la réalité des compétences
des demandeurs de cartes professionnelles, afin d’équilibrer les voies
d’accès à la sécurité privée (CQP et titres). Aujourd’hui, le contrôle des
aptitudes professionnelles est très formel et se fonde sur les documents
à produire (attestations, certificats). Celui-ci mérite d’être plus poussé, a
fortiori dans un domaine de la formation qui connaît des cas de fraude. Le
CNAPS est, depuis 2015, chargé de contrôler les organismes de formation
professionnelle. Cette évolution, positive, est encore récente et n’a pas
montré tous ses effets ; elle doit être encouragée.

150

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition :
S’assurer de la réalité des compétences détenues par les personnes
détenant un titre professionnel.

4.1.3.  Sous réserve de la fiabilisation du secteur et du renforcement du capital
humain, étendre les compétences et prérogatives de la sécurité privée
Dans un contexte de menace durable et d’attente de sécurité, il est
nécessaire de mobiliser l’ensemble des ressources formées, agréées et
disponibles. Au travers de l’extension de ses compétences, de nouvelles
formes de collaboration avec les forces de sécurité intérieure et de
l’utilisation encadrée de nouvelles technologies, la sécurité privée peut
affirmer sa place au sein du continuum de sécurité.
Le transfert de missions au profit d’acteurs privés doit répondre à trois
exigences, facteurs inconditionnels de réussite : la mise en place de garanties
suffisantes dans l’exercice des missions, l’exigence de l’interopérabilité
sans laquelle l’efficacité de l’action serait fortement affaiblie, le contrôle
défini et opéré par l’État des contributeurs privés à la sécurité globale.
L’enjeu est double : conforter le rôle de la sécurité privée dans la sécurisation
des lieux privés et mieux intégrer ces acteurs dans la chaîne de résilience
et de sécurité de la Nation ; étendre le champ d’intervention de la sécurité
privée à des missions aujourd’hui effectuées par les forces régaliennes
pour lesquelles une plus grande coopération, voire une délégation sont
envisageables.
Le Livre blanc ne propose pas de modifier fondamentalement le champ
de la sécurité privée. Celle-ci doit rester principalement au service de la
sécurité des personnes et des biens privés. Ainsi, il n’est pas envisagé de
faire entrer la sécurité privée dans des missions de sécurité publique.
Conforter le rôle de la sécurité privée dans la sécurisation des lieux privés
et mieux intégrer ces acteurs dans la chaîne de résilience et de sécurité de
la Nation
En se voyant confier de nouvelles compétences, la sécurité privée pourrait
améliorer et renforcer son action première sur les sites dont elle a la charge.
Par exemple, si les sociétés de sécurité privée étaient mobilisées pour la
levée de doute sur des colis abandonnés, elles renforceraient leur action de
sécurisation d’espaces dont elles ont la charge (transports publics, centres
commerciaux). De même, en se voyant octroyer une compétence sur la
voie publique, uniquement dans les abords immédiats des espaces qu’elles
sécurisent, les sociétés privées renforceraient leur action et participeraient
également à la sécurité globale. Il s’agit par exemple pour des agents
de sécurité privée de pouvoir intervenir sur les terrasses des lieux de vie
(restaurant, bars, cafés) dont ils peuvent avoir la charge.
Proposition :
Conforter les acteurs privés de la sécurité dans leur mission première en
renforçant et étendant leurs compétences.

151

 Ces évolutions nécessitent de revoir les moyens attribués aux agents de
sécurité privée. En effet, le renforcement de la compétence de la sécurité
privée sur son champ d’action traditionnel ne peut être envisagé sans lui
donner les moyens d’une telle ambition.
Cela implique d’abord de redéfinir les espaces, notamment la notion
« d’abord immédiat », à la frontière entre espaces privé et public, en tenant
compte des contraintes juridiques. Une action renforcée de la sécurité
privée aux abords immédiats des lieux sur lesquels elle a compétence, peut
consolider le continuum de sécurité des risques les plus aigus à la tranquillité
publique, la délinquance ne s’arrêtant pas aux frontières géographiques,
administratives et contractuelles. Dans le cas de la télésurveillance, la
possibilité pour les opérateurs d’étendre leur offre de service en-dehors du
domicile ou de l’entreprise doit également être étudiée pour la continuité
de l’assistance aux personnes vulnérables.
Cette précision dans le champ d’intervention de la sécurité privée serait
valable tant pour les interventions humaines que pour la vidéo-protection.
Si le pragmatisme peut l’emporter, comme les coopérations humaines le
montrent dans la sécurisation des grands événements, il est nécessaire
de stabiliser, sécuriser et pérenniser un cadre d’intervention pour que le
continuum de sécurité puisse se renforcer.
Proposition :
Étendre les possibilités d’intervention de la sécurité privée sur la voie
publique, par des moyens humains et techniques (notamment la vidéoprotection), en étendant la notion d’abords immédiats.
Ensuite, il sera nécessaire de donner des moyens complémentaires aux
acteurs de la sécurité privée afin de conduire leurs missions. Ils sont
aujourd’hui limités à l’intervention humaine inscrite dans des procédures
d’agrément parfois lourdes. Il est possible d’accroître les leviers de la
sécurité privée et d’alléger en confiance les procédures qui s’y rattachent.
Propositions :
–  Supprimer l’agrément pour l’exercice de mesures de palpation de
sécurité, dans la mesure où tous les agents de surveillance et de
gardiennage sont aujourd’hui formés à ces opérations.
–  Ouvrir à la sécurité privée l’activité cynophile de détection d’explosifs,
sous le contrôle de l’État (certification, emploi, contrôle).
La question de l’armement revêt une sensibilité particulière et ne fait pas
l’unanimité dans le secteur de la sécurité privée. Une présence renforcée
dans le continuum de sécurité crée des exigences et une exposition accrues
pour les acteurs de la sécurité privée. Toute confusion avec les forces de
sécurité publique est cependant à éviter. L’armement se situe à la croisée
de ces chemins.
Les Outre-mer présentent, à cet égard, des caractéristiques et des besoins
particuliers. Si l’armement non létal peut être généralisé (type pistolet à
152

 Livre blanc de la sécurité intérieure

impulsion électrique), la situation dans certains territoires et pour certains
types de missions (par exemple la protection des exploitations guyanaises
d’orpaillage) invite à réfléchir sur l’évolution des textes pour tendre vers un
armement plus lourd afin de permettre aux sociétés privées de sécurité de
répondre de manière proportionnée à la réalité des menaces.
Proposition :
Autoriser l’armement non létal des agents de sécurité privée pour les
agents agréés et exposés à un risque exceptionnel (décret n°2017-1844
du 29 décembre 2017).
L’extension de ces moyens concerne également l’usage des nouvelles
technologies. La progression qualitative des prestations offertes par la
sécurité privée peut s’accompagner de certaines technologies comme les
drones, les ballons captifs, ou encore les caméras-piétons, sous réserve de
leur parfaite maîtrise et d’un contrôle effectif.
Propositions :
–  Autoriser le recours à des technologies émergentes (drones, ballons,
caméras-piétons) pour renforcer l’efficacité des professionnels de la
sécurité privée et améliorer leur protection.
–  Favoriser les expérimentations de dispositifs de sécurité utilisant les
nouvelles technologies (lutte anti-drones, technologies d’intelligence
artificielle) sur des sites sensibles.
Étendre le champ d’intervention de la sécurité privée à des missions
aujourd’hui effectuées exclusivement par les forces régaliennes
Les forces de sécurité intérieure font régulièrement référence à des
missions dites « périphériques » fortement consommatrices de moyens et
qui les éloigneraient de leur cœur de métier. La demande formulée par
certains représentants des forces est de les transférer à des partenaires de
la sécurité afin de dégager de la ressource temporelle et humaine pour la
réorienter sur des missions prioritaires.
La question qui se pose est celle de l’optimisation du positionnement et
de l’utilisation des différentes composantes du continuum de sécurité
sur le champ missionnel qu’ils couvrent tous ensemble. L’allègement de
la charge des forces de sécurité intérieure ne devrait pas être l’occasion
d’une réduction des effectifs, mais bien leur réorientation sur des missions
prioritaires et que seules les forces régaliennes peuvent assurer.
Le Livre blanc propose une association plus étroite des acteurs privés
de la sécurité à l’exercice des missions. Les forces de sécurité intérieure
garderaient un pouvoir de contrôle sur leur accomplissement, voire y
participeraient sous un format allégé et partenarial, et pourraient toujours
reprendre la main si nécessaire. De même, les formats d’association
peuvent varier selon les territoires, en fonction des besoins locaux et des
approches partenariales déterminées dans le cadre du continuum. Enfin,
toute association poussée des acteurs privés devrait se faire au terme d’une
expérimentation concluante.
153

 Proposition :
Étendre de manière coordonnée avec les polices municipales, le
concours de la sécurité privée à certaines missions des forces de sécurité
intérieure (gardes statiques, garde et transferts de détenus hospitalisés
non dangereux, activités non régaliennes se déroulant dans les centres
de rétention administratives, reconduites à la frontière, transfert et
gardiennage des scellés, ivresse publique et manifeste).
Pour aller plus loin, il serait même possible d’intégrer les acteurs privés de
la sécurité dans la chaîne de sanction des infractions.
Dans un cas limité, les agents privés mais pourraient, sous l’autorité des
forces de sécurité intérieure, contribuer aux procédures en produisant des
rapports et constats de faits délictuels au service de la réponse pénale.
Dans un autre scenario plus volontariste, les agents, sous condition
d’assermentation, pourraient être habilités à traiter intégralement des
délits mineurs. On peut penser par exemple au vol à l’étalage pour les
agents de surveillance présents dans les commerces.
La sécurité privée peut également trouver une place accrue dans des
politiques comme la sécurité routière. Dans ce domaine, elle fait office
de partenaire technique des forces de sécurité intérieure (installation et
maintenance des équipements, gestion des courriers). Avec un niveau de
professionnalisation adéquat et une assermentation appropriée, les acteurs
privés pourraient contribuer davantage. Il est même envisageable de leur
permettre de procéder à des constatations d’infractions en lieu et place
des fonctionnaires et militaires aujourd’hui mobilisés.
De telles mesures mériteraient d’être expérimentées afin d’en valider
l’intérêt, d’établir le processus, d’en évaluer le coût et d’identifier les
contreparties à prévoir.
Proposition :
Confier aux agents privés et aux personnels assermentés la possibilité
de participer à des procédures simplifiées pour des préjudices faibles.
Renforcer la protection des agents de sécurité privée
Le secteur de la sécurité privée profondément réformé, un capital
humain encore davantage moralisé et formé, des prestataires identifiés et
positionnés sur un socle de compétence défini et intégré dans le continuum,
les acteurs privés auront trouvé une juste place dans la co-production de
la sécurité globale. Leurs prérogatives et leur visibilité les exposeront à des
actes de rébellion ou de violence.
Assumer de faire prendre de l’envergure à la sécurité privée dans le
continuum, c’est donc aussi conférer à ces professionnels une protection
juridique adaptée. Il est dès lors nécessaire de prévoir la mise en place d’un
cadre permettant mieux sanctionner les agressions physiques et verbales
à l’encontre des agents privés de sécurité. Les prérogatives des agents de
154

 Livre blanc de la sécurité intérieure

sécurité impliquent également une forte responsabilité ; c’est pourquoi ce
cadre doit aussi prévoir de sanctionner les contrevenants à la déontologie
du métier et aux pratiques attendues de la profession.
Proposition :
Prévoir une protection juridique pour les agents privés de sécurité, avec
circonstances aggravantes en cas d’agression. Ce cadre impliquerait
aussi un régime de sanctions pour les agents privés contrevenant à la
déontologie de leur métier et aux attendus dans l’exercice de leurs
missions.

4.2. Développer les services de sécurité des entreprises, fonction interne
de plus en plus indispensable pour faire face aux menaces
Le second pilier de la sécurité privée réunit les services internes de sécurité
des entreprises. Si nombre des mesures présentées pour les sociétés de
sécurité privée sont applicables directement aux services de sécurité des
entreprises (moralité, extension des compétences aux abords immédiats,
formation, reconnaissance) ou peuvent leur bénéficier indirectement
(réforme et moralisation des prestataires de sécurité privée), il est important
de tenir compte des particularités de ce pilier de la sécurité privée.
4.2.1.  Mieux reconnaître et animer le réseau des directeurs de sécurité des
entreprises
Les directeurs de sécurité des entreprises sont des parties prenantes au
continuum de sécurité et, afin de les intégrer davantage, il est nécessaire de
renforcer leur reconnaissance en tant que tels. Celle-ci peut être juridique,
par une intégration au Livre VI du code de la sécurité intérieure. Elle peut aussi
être symbolique, par la possibilité d’attribution de la médaille de la sécurité
intérieure. Elle peut enfin être opérationnelle, par la constitution d’outils
de travail (annuaire professionnel en lien avec les services préfectoraux)
et, si besoin, l’intégration à des instances locales de mise en œuvre de la
politique de sécurité intérieure. Pour ce faire, il faudra formaliser un « cercle
de confiance » avec les directeurs de la sûreté/sécurité (principe de partage
de l’information rendu possible par une obligation commune de secret
professionnel).
Proposition :
Renforcer la reconnaissance du rôle des directeurs de sécurité en
entreprise dans le continuum et les intégrer dans l’animation du
continuum par la mise en place d’une relation de confiance mutuelle
partageant le secret professionnel.
4.2.2. Développer de nouveaux services internes de sécurité
Les services internes de sécurité sont aujourd’hui réservés aux seules
entreprises inscrites au registre du commerce et des sociétés. Compte
155

 tenu des enjeux internes de sécurité auxquels font face de nombreuses
structures et de l’utilité collective des services de sécurité des entreprises,
il y a lieu d’assouplir ce cadre juridique. Il pourrait utilement être ouvert
aux associations et fondations, aux établissements de santé ou encore aux
bailleurs sociaux.
Proposition :
Assouplir les conditions de création des services internes de sécurité.

4.2.3. Le cas particulier des entreprises de transport
La sécurité dans les transports collectifs recouvre un large spectre qui
s’étend de la petite incivilité (déjections, tapage) à la délinquance (vols,
violences, harcèlement sexuel) et au risque terroriste.
Pour répondre aux besoins de sécurité des citoyens en mobilité, selon les
dispositions prévues à l’article L. 2261-1 du code des transports, qui prescrit
que les exploitants sont tenus d’assurer la sûreté des personnes et des
biens, les services de sécurité internes, au sens du Livre VI du code de la
sécurité intérieure, gagneraient à se développer sur tous les vecteurs de
transports collectifs de personnes.
Le transport intérieur du quotidien, et notamment celui relevant de la
compétence des collectivités régionales en tant qu’autorités organisatrices
des mobilités, interroge sur les mesures à mettre en œuvre pour assurer la
sécurité des personnes et prévenir les actes de délinquance. La particularité
de ces enjeux a conduit les grands opérateurs à se doter de services de
sécurité. Ainsi, depuis le début des années 1980, la RATP et la SNCF peuvent
disposer d’un service interne de sécurité pour assurer un ensemble de
mission (prévention, sécurité des personnes et des biens, protection des
agents de l’entreprise et de son patrimoine, bon fonctionnement du
service).
Le niveau de professionnalisation atteint par ces services en fait des
partenaires reconnus dans le continuum de sécurité. Cette reconnaissance
s’est traduite par l’extension progressive de leurs capacités d’intervention
(assermentation, armement, caméras-piétons).
Proposition :
Poursuivre la fiabilisation des acteurs de la sécurité dans les transports
en renforçant le périmètre de vérification préalable à l’embauche
de certaines catégories de salariés et les dispositifs de lutte contre la
radicalisation.
Alors que la question de la sécurité des mobilités se pose avec une acuité
croissante du fait de l’intensification des trajets domicile-travail et de
l’extension des aires urbaines, il est utile de repenser leur périmètre de
missions, la coordination avec les autres acteurs du continuum (notamment
les forces de sécurité intérieure et les polices municipales) et les exigences
qui s’imposent.
156

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition :
– 
Assurer une meilleure sécurisation de l’ensemble des lignes de
transports, indépendamment des frontières administratives et
territoriales, en revoyant le périmètre d’intervention des acteurs
(forces régaliennes, polices municipales, services internes de sécurité
des sociétés de transport) et en renforçant leur coordination
opérationnelle.
–  Accroître les obligations portant sur les usagers des transports en
commun vis-à-vis des services de sécurité et des forces de l’ordre (par
exemple, obligation de pouvoir prouver son identité par une pièce
agréée dans le périmètre des transports en commun) et de la sécurité
collective (par exemple, pénalisation de certains comportements tel
le transport d’armes ou d’artifices pyrotechniques).
Le Livre blanc postule qu’il est possible de renforcer encore le positionnement
de ces acteurs et la gouvernance de la sécurité dans les transports afin
d’assurer une pleine intégration dans le continuum de sécurité.
Proposition :
Renforcer la gouvernance locale de la sécurité dans les transports entre
les forces régaliennes, les polices municipales et les services de sécurité
des sociétés de transport par le biais du conventionnement et des
contrats d’objectifs(31).
Plus généralement, une mise en cohérence du régime des services internes
de sécurité permettrait d’accompagner cette meilleure prise en compte
des transports dans les politiques locales de sécurité. Les prérogatives
des services de sécurité interne de la SNCF et de la RATP doivent pouvoir
être étendues aux services internes de sécurité des autres opérateurs de
transport, à proportion de leur niveau de professionnalisation.
Proposition :
Permettre l’extension des prérogatives des services internes de
sécurité de la RATP et de la SNCF à d’autres services internes de
sécurité de transporteurs terrestres, à proportion de leurs niveaux de
professionnalisation.
Cette extension proportionnée gagnerait à être accompagnée d’une
amélioration de ces prérogatives, notamment en matière de lutte contre
la fraude. L’extension de la vidéo-verbalisation aux capteurs mobiles, le
renforcement de l’efficacité des relevés d’identité notamment par le
recours à des outils numériques, le développement de traitements de
données personnelles permettant d’identifier les fraudeurs sur une longue

31 
Loi relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la
sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs
(« loi Savary ») du 22 mars 2016

157

 durée et la transformation des contraventions en contribution forfaitaire
au montant fixé par l’autorité régulatrice, sur le modèle du forfait poststationnement, sont à cet égard des axes de travail. Le recours à la
reconnaissance faciale pour sécuriser les réseaux face au risque terroriste
mérite aussi d’être expérimenté.
Par ailleurs, d’autres moyens des sociétés de sécurité des transports
pourraient être renforcés. Il conviendrait notamment de préciser les cas
d’utilisation des armes face au danger.

Proposition :
Consolider les prérogatives et moyens des services de sécurité (préciser
les cas d’utilisation des armes face au danger, simplifier les procédures
dans l’exercice de leurs missions, conférer aux agents un pouvoir
d’éviction des réseaux de transport, autoriser le recours aux équipes
cynotechniques, améliorer les outils de lutte contre la fraude, autoriser
l’expérimentation de la reconnaissance faciale dans le cadre de la lutte
anti-terroriste).
Encourager la mise en place de centres de commandement conjoints à
la force publique et aux services internes de sécurité des transporteurs,
avec accès à tous les réseaux de vidéoprotection.
Sur les transports longue distance, l’aérien est aujourd’hui le vecteur le
plus et le mieux contrôlé au prix d’un effort d’investissement massif et
d’une réglementation volontariste issue des normes internationales. Les
aéroports secondaires ne sont cependant pas à ce niveau de normes, de
même que les autres vecteurs de transports.
La question du contrôle du transport de personnes par bus reste, quant à
elle, entière, notamment s’agissant des transports de longue distance et
internationaux. Inspectés et contrôlés de manière trop occasionnelle, ces
modes de transport relèvent d’une zone grise alors que ce sont des vecteurs
massifs notamment de transport pour des marchandises prohibées et pour
l’immigration irrégulière. A défaut d’une systématisation des contrôles,
un travail sur les billetteries et le criblage des listes de passagers pourrait
amorcer une véritable politique transfrontalière de contrôle des personnes
afin de lutter contre la criminalité organisée, le terrorisme ou la traite
d’êtres humains.
Proposition :
Adopter une stratégie de sécurité des transports de longue distance et
internationaux par bus.
Des progrès notables restent à opérer sur le transport maritime et fluvial en
développant une véritable doctrine nationale de contrôle et en confiant
ces missions de proximité (contrôle à l’embarquement et au débarquement)
à des opérateurs privés sous la supervision des forces de sécurité intérieure.

158

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition :
Adopter une stratégie de sécurité sur le transport maritime et fluvial.

Vers les jeux olympiques et paralympiques
Les jeux olympiques et paralympiques de Paris de 2024 seront un
événement aux dimensions hors normes posant des enjeux de sécurité
majeurs : 15 à 20 millions de visiteurs, grands rassemblements, mobilités
multiples, délégations officielles.
L’été 2024 verra donc une intense mobilisation des forces de sécurité
intérieure en plus des missions quotidiennes qui continueront à être
assurées et des renforts déployés dans le cadre des dispositifs de sécurité
estivaux. Le recours à la sécurité privée pour la sécurisation des jeux
olympiques sera indispensable, à l’image des prestations réalisées par les
entreprises privées lors de l’Euro 2016. Les estimations portent à 25 000
le nombre d’agents de sécurité privée qui pourraient être nécessaires.
Il est indispensable de permettre à la sécurité privée d’être au rendezvous de cet événement. En outre, les jeux olympiques constituent un
marché majeur pour les entreprises françaises et un catalyseur unique
pour permettre à la profession de changer de dimension.
Tous les acteurs, y compris la sécurité privée, devront faire preuve de
souplesse et d’adaptation, notamment de capacité de bascule de
forces, en raison de la multiplicité de sites activés en même temps
sur une longue période. La sécurité privée devra être en mesure de
participer à la planification stratégique, opérationnelle et tactique
des opérations sous l’égide de l’État. Des détachements au sein des
entreprises concourantes de sécurité privée, de cadres dirigeants des
forces de l’ordre et d’officiers supérieurs des armées, pourraient à cet
égard être une aide précieuse.
L’appui technologique permettra notamment d’appuyer les forces
publiques ou privées. Les jeux olympiques ne seront pas un lieu
d’expérimentation : ces technologies devront être déjà éprouvées,
notamment à l’occasion de la coupe de monde de Rugby de 2023.
Enfin, la réserve opérationnelle pourrait monter en puissance d’ici à
2024 en faisant appel à des personnels sélectionnés, formés, encadrés,
et qui pourraient être réemployés à l’issue. Cela lui permettrait de
contribuer :
-  à la formation initiale et continue des personnels de la sécurité privée
(notamment de ses cadres) ;
-  à la mise en œuvre de services conjoints avec la sécurité privée lors des
jeux olympiques.
Proposition :
–  Associer la sécurité privée à la préparation des jeux olympiques dès la
phase de planification des opérations.
– 
Proposer un programme d’action en 2021-2022 afin de tester les
159

 nouvelles technologies en vue de leur déploiement à échelle lors de
la coupe du monde de rugby en 2023.
–  Optimiser la réserve opérationnelle en vue des jeux olympiques de
2024.

4.3.  
Prendre en compte la diversité de la sécurité privée au sein du
continuum
La définition de la sphère de la sécurité privée n’est pas aisée. Il est admis
qu’y figurent les entreprises de sécurité privée et les services de sécurité
des entreprises. Ce sont les deux familles professionnelles bien identifiées,
souvent en interaction (les services de sécurité des entreprises ont recours
à des prestataires de sécurité), et structurées avec une représentation
professionnelle.
L’évolution des métiers et des besoins invite cependant à se pencher
sur l’existence d’autres acteurs de sécurité privée ou contributeurs. Il en
découle toute une série d’implications en termes de reconnaissance, de
compétence et de contrôle.
Le Livre blanc propose de tenir compte de la sensibilité particulière de
nombreux métiers de la sécurité pour les faire entrer dans le champ Livre
VI du code de la sécurité intérieure, relatif à la sécurité privée.
Il s’agit notamment des services de sécurité incendie et d’assistance à
personnes (SIAP), dont les agents, acteurs quotidiens de la sécurité et ayant
des accès privilégiés aux sites dont ils ont la charge, ne sont pas reconnus
comme tels et ne tombent pas sous le champ de contrôle du CNAPS. Les
installateurs de dispositifs de sécurité ou les salariés des entreprises de
cyber-sécurité sont également des intervenants de premier rang dans la
sécurité privée et ne sont pas couverts par le régime juridique adéquat.
Enfin, les sociétés de service de défense, les entreprises de conseil en
sécurité / sûreté et les entreprises françaises proposant des services de
sécurité à l’étranger sont des acteurs de la sécurité privée et un segment
économique d’importance qu’il convient de mieux reconnaître et prendre
en compte.
Proposition : 
Intégrer dans le livre VI du CSI les activités stratégiques en lien direct
avec la sécurité privée.
Associer systématiquement la sécurité privée à la gouvernance nationale
et locale des questions de sécurité.

160

 Livre blanc de la sécurité intérieure

TROISIÈME LIVRET :
SE RÉORGANISER POUR
ASSURER LE PACTE DE
PROTECTION ET DE SÉCURITÉ
DES FRANÇAIS

161

 1.  Bâtir une organisation des forces de sécurité intérieure adaptée aux
enjeux et aux territoires
Les travaux du Livre blanc ont montré la nécessité d’une rénovation
profonde du pacte de protection et de sécurité pour répondre aux attentes
fortes exprimées par les Français mais aussi pour adapter les missions et
organisations aux menaces et enjeux sécuritaires de demain.
Au moment où chaque acteur de sécurité redéfinit sa position, grâce à
une vision beaucoup plus large au travers du continuum de sécurité,
police et gendarmerie nationales doivent aborder leur transformation par
une réflexion objective et ambitieuse sur les forces et faiblesses de leur
organisation d’aujourd’hui.
Les caractéristiques de la délinquance, souvent qualifiée de protéiforme,
imposent une vision beaucoup plus étendue et interdisciplinaire du
champ d’action des forces de sécurité intérieure intégrant les interactions
aujourd’hui indispensables avec les différents acteurs, évoluant notamment
au sein d’autres périmètres ministériels, des collectivités locales ou d’autres
opérateurs. Cette évolution de la délinquance impose inéluctablement une
adaptation des méthodes d’action et donc des organisations des forces de
sécurité intérieure. Nombreux sont en effet les écueils rencontrés quand
les forces affectées à la lutte contre la délinquance se présentent en ordre
dispersé, sans coordination.
Les organisations doivent appréhender la mission dont elles ont la charge
selon une approche beaucoup plus globale et intégrée que celle qui a pu
prévaloir pendant de longues années : elles doivent dépasser les frontières
des services pour privilégier un regard transversal des questions à traiter en
mutualisant les compétences et les connaissances.
Ce sont ces principes qui caractérisent aujourd’hui le dispositif de lutte
anti-terroriste, en organisant un chef de file sur l’ensemble des services
opérationnels en coordination avec l’autorité judiciaire. Sur ce modèle, a
été d’ailleurs élaboré le plan national de renforcement de la lutte contre les
stupéfiants. Les propositions d’évolution dans la lutte contre la délinquance
économique et financière ainsi que les atteintes à l’environnement et à la
santé publique poursuivent la même approche.
Dans ces conditions, les réorganisations préconisées reposent sur
quelques principes directeurs : transversalité, décloisonnement mais
également déconcentration et proximité avec le terrain au plus proche de
la population à protéger.
Les forces de sécurité doivent certes repenser leurs missions en prenant
en compte les évolutions de la société française et la recomposition des
territoires, ce qui se pose la question de l’adaptation de la répartition
territoriale des compétences entre police et gendarmerie.
Police et gendarmerie nationales doivent également apprendre à mieux
partager et pour cela ajuster leurs organisations pour privilégier une
appropriation partagée des enjeux en mutualisant et optimisant les
moyens à leur disposition. Les outils, tels les offices centraux et /ou services
à compétence nationale, constituent des supports particulièrement
pertinents eu égard aux objectifs recherchés dans des domaines techniques
de plus en plus spécialisés, donc nécessitant des compétences rares ou des
investissements coûteux que la raison commande de rationaliser.
162

 Livre blanc de la sécurité intérieure

En outre, toutes les rencontres et les concertations ont permis de dresser
le constat d’une organisation de la police nationale qui ne donne plus
satisfaction et de l’espoir très largement partagé d’une transformation
ambitieuse. La police nationale souffre avant tout de son morcellement.
L’état des lieux confirme une attente générale de pilotage renforcé et
affirmé, conforté par un décloisonnement vigoureux et appuyé sur une
déconcentration volontariste. L’articulation de la préfecture de police avec
le reste du dispositif policier national, clairement posée par la Cour des
comptes et l’Inspection générale de l’administration, mérite également
d’évoluer.
Enfin, la dimension européenne et internationale des politiques publiques
s’est considérablement affirmée, au cours des dernières années, dans
le champ de compétence du ministère de l’Intérieur : qu’il s’agisse de
la politique de l’asile, de la protection des frontières, de la police des
étrangers, de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, de la
sécurité civile ou encore des systèmes d’information, l’Union européenne,
en particulier, joue aujourd’hui un rôle déterminant. Parallèlement, un
nombre croissant d’enceintes internationales traitent désormais de
sujets essentiels pour les politiques régaliennes relevant du ministère de
l’Intérieur, comme le déploiement de missions civiles de l’ONU ou de l’UE,
la dissémination des contenus terroristes sur Internet, le financement du
terrorisme ou la politique migratoire. Enfin, des cadres de coopération
structurés existent autour des enjeux méditerranéens, ou encore des pays
d’Afrique subsaharienne. Face à ce constat le ministère de l’Intérieur est
engagé dans une transformation de ses méthodes de travail par la création
d’un échelon de coordination aujourd’hui manquant. Les échanges permis
par les travaux du Livre blanc ont insisté, en particulier dans la perspective
de la prochaine présidence de l’Union européenne par la France, sur la
nécessaire et visible appropriation organique et stratégique de la dimension
internationale et européenne par le ministère de l’Intérieur.

1.1.  Dessiner l’organisation territoriale des forces de sécurité intérieure en
conjuguant territoires, proximité et efficacité
1.1.1. Une organisation territoriale fondée sur un maillage dense
L’organisation territoriale de la police et de la gendarmerie nationales se
caractérise par un maillage dense, essentiellement fondé sur le département.
La sécurité publique est ainsi organisée en directions départementales, ellesmêmes déployées, au sein de chaque département, en une ou plusieurs
circonscriptions de sécurité publique. Au total, la sécurité publique dispose
ainsi de 872 implantations territoriales, ouvertes 24 heures sur 24 au public.
La gendarmerie nationale dispose quant à elle de groupements
départementaux, répartis outre le chef-lieu, en compagnies, elles-mêmes
composées de brigades de gendarmerie. Le réseau de la gendarmerie
nationale comporte ainsi 3 766 unités, réparties dans les zones attribuées
à cette force.
Outre cette organisation départementale, les services spécialisés disposent
de directions régionales, interrégionales ou zonales, selon les missions
(police judiciaire, police aux frontières notamment).

163

 La question de l’organisation territoriale ne se pose pas pour les forces
mobiles, qui, par nature, sont appelées à se déplacer de manière régulière
en fonction des besoins.
Dans chaque département, les forces de police et de gendarmerie agissent
sous l’autorité du préfet, responsable unique de la sécurité publique dans
les territoires.
Enfin, Paris et les départements de la petite couronne depuis la création
de la police d’agglomération, relèvent de la compétence exclusive de la
préfecture de police.
1.1.2.  Une organisation qui a déjà évolué sous l’effet conjugué des mouvements
démographiques et la nécessité de rationaliser les implantations
territoriales
Recouvrant plus de 96 % du territoire en métropole et Outre-mer, et
concentrant près des 2/3 de la croissance démographique entre 2014
et 2019, la zone de compétence de la gendarmerie nationale (ZGN),
dans laquelle réside la moitié de la population française, se trouve plus
spécifiquement impactée par ces évolutions majeures. Plus que jamais,
elle est constituée de territoires très divers, des plus ruraux à de véritables
zones urbanisées. Parallèlement, le cœur de la zone de compétence de
la police nationale (ZPN) que constituent les grands centres urbains se
densifie souvent, nécessitant d’y concentrer les moyens, alors que nombre
de villes moyennes connaissent des dynamiques démographiques moins
favorables.
L’évolution des modes de vie, le changement de la physionomie de la
population, qui s’est agglomérée dans et autour des villes et qui vieillit, la
transformation de la carte des collectivités territoriales ont amoindri la
distinction théorique entre les territoires, accru les mobilités et fait évoluer
la demande de sécurité des Français. L’urbain ne s’oppose plus au rural,
les métropoles s’affirment tout en s’inscrivant dans des systèmes urbains
bien plus larges où villes-centres et périphéries sont interdépendantes.
L’émergence des intercommunalités et des regroupements de communes
(communes nouvelles, communes-communautés) supplante le modèle
communal ancien sur lequel la répartition des forces est basée.
Ces évolutions démographiques ont conduit à revoir, entre 2003 et 2006,
la répartition des zones de compétence territoriale entre la police et la
gendarmerie. Ces redéploiements ont concerné 66 départements. Ils
ont donné lieu au transfert de 219 communes en zone police, et de 121
communes en zone de gendarmerie.(32)
Par ailleurs, il convient de mentionner que trois circonscriptions
interdépartementales de sécurité publique ont été créées, pour adapter
l’organisation aux enjeux de sécurité par-delà les découpages administratifs
traditionnels.
La création de la police d’agglomération constitue une autre illustration
de cette adaptation des structures aux exigences territoriales. Mise en
place à Paris, Lille, Lyon et Marseille, elle a consisté à fusionner plusieurs
circonscriptions en une seule, sur un bassin de délinquance cohérent, avec
comme enjeu une souplesse accrue d’intervention et une mutualisation
32 
Rapport de la Cour des Comptes de 2011 sur la redéfinition des zones de
compétences de la police et de la gendarmerie nationale.

164

 Livre blanc de la sécurité intérieure

des moyens d’intervention. Cet ajustement se poursuit, notamment, après
les Yvelines, en Seine-et-Marne et dans l’Essonne.
Entre 2009 et 2019, la gendarmerie nationale a resserré son dispositif
territorial en procédant à la dissolution de 373 bridages territoriales. Ce
mouvement a été interrompu, pour ne pas mettre en péril la couverture
territoriale des zones rurales.
Il a été remplacé par la création d’un nouveau mode de contact avec les
citoyens, fondé sur les outils numériques (brigade numérique), ainsi que sur
l’expérimentation de nouveaux modes d’organisation, tels que les brigades
territoriales de contact, ou les brigades multimissions.
Ces évolutions, réelles, restent malgré tout limitées et se heurtent à des
pesanteurs paralysantes.
L’organisation des territoires se transforme, au plus proche des
préoccupations des acteurs de la vie civile (institutionnels, économiques,
sociaux), il est sûr que le schéma actuel de répartition des forces de
sécurité intérieure est trop binaire et doit évoluer vers une approche
similaire, conjuguant pragmatisme local et vision stratégique de niveau
ministériel. Les redéploiements entre la police et la gendarmerie étant de
fait gelés depuis 2014, il sera avant tout nécessaire de faire un bilan des
opérations conduites précédemment afin d’en mesurer les résultats en
terme d’efficacité au regard des gains dégagés et des coûts supportés.
1.1.3.  Définir une méthode claire et pertinente pour partager sur le territoire
les compétences de la police et de la gendarmerie
Selon la règle en vigueur, la responsabilité de la police nationale dans
une commune est soumise au cumul de deux critères  : une population
supérieure à 20 000 habitants et une délinquance ayant les caractéristiques
de celles des zones urbaines, auxquels s’ajoute un troisième critère s’il s’agit
de plusieurs communes, celles-ci devant former un ensemble urbain.
Parce que les territoires ont changé, il est nécessaire de faire évoluer ces
critères de répartition des forces de sécurité, d’un modèle quantitatif (seuil
des 20 000 habitants, délinquance) à un modèle qualitatif reposant sur une
analyse locale, pragmatique et objective. Avec un seul but : permettre à
tout citoyen de bénéficier du service de sécurité publique le mieux adapté
aux réalités du territoire sur lequel il se trouve. Cela doit se traduire par
l’évolution du seuil de population qui, dans le contexte d’agrandissement
de la maille communale, a perdu de sa signification. Ainsi, en dessous de
30 000 habitants, le principe serait de confier le territoire à la gendarmerie.
Entre 30 et 40 000 habitants, attribution à la force la mieux adaptée aux
caractéristiques de ce territoire et au-dessus de 40 000 habitants principe
de compétence de la police nationale. Le ministre doit conserver la faculté
de s’écarter de ces principes au regard de toute situation particulière.
De la même manière, impactant dans des proportions comparables les zones
de compétence de la police nationale (ZPN) et de la gendarmerie nationale
(ZGN)(33), la délinquance ne peut suffire pour départager l’adéquation de
telle ou telle force de sécurité à un territoire dans le sens où elle est la
33 
Sur le total des crimes et délits, ainsi que les contraventions non routières, la police
nationale en enregistrait 59,5 % (dont 14,6 % pour la préfecture de police) et la gendarmerie
nationale, 40,5 % en 2019. Ces chiffres étaient de 59,3 % (dont 14 %) et 40,6 % en 2018.
(source : SSMSI).

165

 traduction d’une activité qui dépend essentiellement de l’action et de la
présence des forces de l’ordre, ainsi que des modalités d’enregistrement
des faits par les agents. En outre, tandis que la délinquance a tendance
à s’uniformiser sur le territoire (cyber, escroqueries, terrorisme, atteintes
aux biens, violences…), il n’y a pas de définition claire et partagée d’une
délinquance qui serait propre à l’urbain. Il faut donc dorénavant s’appuyer
sur d’autres éléments pour différencier ZPN et ZGN et adopter une vision
pragmatique et locale, fondée sur la réalité des territoires et le service
rendu à la population. ZPN et ZGN ne peuvent plus se définir par défaut
l’une de l’autre, mais dans une optique de vraie complémentarité, justifiée
par la réalité d’un territoire considéré, sur lequel leurs modes d’action et
d’organisation les rendent, l’une ou l’autre, plus adaptées.
Ainsi, la ZPN se caractérise par un principe général de concentration,
dans une approche « verticalisée » : sur des superficies réduites (4 % du
territoire national), s’agglomèrent à la fois des problématiques d’habitat
avec une densité forte (1 300 hab/km² en moyenne, hors préfecture de
police), d’activité économique et d’emploi, de nœuds de transports publics
structurants et d’axes de communication traversants. La police s’organise
pour faire face aux conséquences de ce principe de concentration en
matière de sécurité publique, dans tous ses aspects. Elle assure à cet effet
une présence et un accueil permanent (J7/H24), dans une logique de
disponibilité immédiate. La ZGN se définit quant à elle par un principe
général d’espace, dans une approche « horizontalisée » : sur une superficie
très étendue (96 % du territoire), elle oblige à une rationalisation des
moyens, pour faire face à des problématiques très réparties, différenciées
d’un territoire à l’autre, y compris par la densité de population, et dominées
par les mobilités. La gendarmerie s’organise dès lors pour optimiser sa
réponse : être là et au moment où le citoyen a besoin d’elle, dans une
logique de disponibilité sur-mesure.
Si l’urbain dense et le rural profond ne font pas débat dans leur identification
et dans la force de sécurité à laquelle ces territoires doivent être
respectivement confiés, c’est sur le périurbain, id est la jonction entre l’urbain
et le rural, soit 40 % du territoire métropolitain aujourd’hui (INSEE) dont les
distinctions tendent à s’amenuiser, que se pose davantage la question du
meilleur choix à faire. Par nature hétérogène, le périurbain ne peut plus
aujourd’hui être traité dans une approche mécanique et déconnectée du
cadre de vie des habitants. Au contraire, il appelle une réponse de sécurité
publique différenciée et adaptée à la configuration locale. D’un périurbain
à l’autre, police et gendarmerie seront alternativement en mesure
d’apporter la réponse sécuritaire optimale. La qualité de cette réponse sera
conditionnée par plusieurs facteurs-clés :
–  organisation locale de la force compétente ;
–  capacité à assurer une présence permanente, visible et rassurante, dans
ces zones aux attentes différenciées ;
–  
capacité à monter en puissance de manière autonome pour gérer
efficacement une situation particulière, soudaine ou prévisible.
Ces facteurs-clés, une fois confrontés à la typologie du territoire, permettront
de répartir celui-ci « au mieux disant » en termes de service public de
sécurité, sous l’égide du préfet. Cette répartition doit être appuyée par des
études d’impact et interrogée par un dialogue pluri-partenarial à l’échelon
local, lequel est le mieux placé pour proposer d’éventuelles évolutions. La
consultation préalable des élus locaux concernés par une opération de
redéploiement des forces de l’ordre est d’ailleurs posée comme un postulat
166

 Livre blanc de la sécurité intérieure

dans chacune des contributions écrites émises par l’Association des Maires
de France d’une part et l’Association des départements d’autre part.
Ce dialogue devra aussi s’appuyer sur les dynamiques d’aménagement
du territoire portées au plan local et, en particulier, sur la construction
intercommunale et les schémas de cohérence territoriaux (SCoT).
La dimension budgétaire, que ce soit pour l’État ou, souvent, à un titre
ou à un autre, pour les collectivités, doit être pleinement intégrée à cette
réflexion et sera souvent déterminante.
1.1.4.  Sur ces principes, dessiner une carte rénovée de la répartition territoriale
Cette réorganisation pourrait aller jusqu’à transférer à la gendarmerie
nationale l’intégralité de la compétence territoriale sur certains
départements, dès lors que la situation locale le justifie.

Uniformiser le régime de la police d’État condition préalable à cette
réorganisation ?
Né de l’étatisation des polices municipales en 1941, le régime de la police
d’État ne s’applique pas, formellement à la gendarmerie nationale. Il doit
pouvoir lui être étendu.
Un régime nouveau, tenant compte des orientations précédemment
évoquées et redonnant toute sa place à la police du maire complémentaire
de la police de l’État, doit permettre une vision à long terme et une
stratégie d’ensemble qu’impose une répartition optimale des forces de
sécurité intérieure sur le territoire, afin d’offrir aux Français le meilleur
pacte de protection. Ce nouveau régime pourrait permettre la reprise par
la gendarmerie nationale de certaines circonscriptions de police isolées et
à faible effectif, y compris chefs-lieux de départements. Il pourrait donc
conduire, à l’instar de la pleine compétence de la police nationale à Paris
et sur les trois départements de sa petite couronne, à confier l’entière
responsabilité de la sécurité publique à la gendarmerie dans certains
départements peu peuplés.
La police nationale y est en effet insuffisamment présente et isolée,
déséquilibrant ainsi l’appui mutuel passant par la Coordination
opérationnelle renforcée dans les agglomérations et les territoires
(CORAT). Celle-ci est détournée de son cadre de réponse à un événement
majeur imprévisible ou de crise, pour suppléer à l’impossibilité pour la
police nationale de se renforcer rapidement dans le cadre de la sécurité
quotidienne ou d’événements d’ordre public modérés.
Dans les départements susceptibles d’être concernés par cette évolution,
les fonctions d’officier du ministère public pourraient y être exercées par
un officier de police judiciaire appartenant à la gendarmerie.
Il est proposé que cette délimitation nouvelle des deux zones soit équilibrée
dans le volume des moyens concernés dans un sens comme dans l’autre et
que, pour s’assurer que les deux plateaux de la balance soient équivalents,
cette évolution s’effectuera sans transferts de postes, au plan national
entre les deux forces de sécurité. Elle permettra à la police nationale de
concentrer ses efforts dans les plus grandes agglomérations urbaines et
d’étendre à cet effet sa compétence territoriale sur certaines communes,
offrant ainsi un pacte de protection renouvelé à leurs habitants.
167

 La situation particulière des communes nouvelles
Enfin, en cas de création de communes nouvelles dont une des composantes
au moins est placée sous la compétence de la police nationale, le CGCT
prévoit que l’ensemble du nouveau périmètre bascule en ZPN. Cette
bascule automatique advient quelle que soit la physionomie des communes
et n’est pas davantage conditionnée à une étude d’impact préalable. Une
exception réglementaire a été insérée en 2017 mais sa mise en œuvre reste
incertaine et fragile dans la durée ; surtout, elle ne peut intervenir qu’a
posteriori, c’est-à-dire après la création effective de la commune nouvelle.
L’amplification possible du mouvement de regroupements des communes
est susceptible de conduire, par la mécanique juridique en vigueur, à
une véritable restructuration du schéma territorial d’implantation et
de compétence des forces de sécurité intérieure sans analyse des coûts
induits, ni vision globale, ni prise en compte de la réalité des territoires. Il
paraît donc nécessaire de supprimer cette automaticité(34) et de redonner
au ministre de l’Intérieur la pleine capacité en matière de répartition
territoriale des forces.
Propositions:
Faire évoluer la répartition territoriale entre police et gendarmerie :
–  Confier une mission d’évaluation des opérations de redéploiement
déjà réalisées aux trois inspections (IGA, IGPN et IGGN).
–  Mieux faire coïncider la répartition des forces aux caractéristiques
des territoires par une révision du régime de la police d’Etat et une
adaptation des critères liés aux seuils de population en laissant la
capacité de manœuvre finale au ministère de l’Intérieur.
–  Supprimer les critères d’automaticité de bascule en ZPN en cas de
regroupement de communes dont l’une au moins est placée sous la
compétence de la police nationale.

1.2.  Mener à bien une réforme ambitieuse et profonde de la gouvernance
de la police nationale
1.2.1. Constat : un besoin de réforme et d’unité
Toutes les rencontres et les concertations ont permis de dresser le constat
d’une organisation qui ne donne plus satisfaction et de l’espoir très
largement partagé d’une réforme refondatrice pour une police nationale
dont la matrice n’a pas évolué fondamentalement depuis plusieurs
décennies. En effet, la police nationale d’aujourd’hui s’est constituée
progressivement par la création de structures spécialisées qui ont été
conçues pour accomplir des missions particulières (police aux frontières,
police judiciaire, police technique et scientifique, renseignement, maintien
de l’ordre, protection des hautes personnalités, intervention spécialisée).
Ce n’est que lors de la nationalisation des polices municipales, pendant la

34 
Évolution également proposée par l’AMF dans sa contribution écrite au Livre blanc
« postulats et attentes de l’AMF » datée du 14 février 2020.

168

 Livre blanc de la sécurité intérieure

seconde guerre mondiale, que la police a déployé une activité de sécurité
publique dans les plus grandes communes. De son côté, la préfecture
de police modernisait son organisation impériale au regard des enjeux
spécifiques de la capitale, et, au-delà de Paris, étendait progressivement
son autorité en banlieue.
Si l’on y regarde de près, la police nationale a été en constante évolution
depuis toujours mais ce n’est qu’assez récemment que des pistes de
réorganisation plus structurantes ont été proposées, par exemple dans le
rapport « sécurité horizon 2025 » remis par Patrice Bergougnoux au ministre
de l’intérieur en juillet 2014.
Les travaux du Livre blanc, et plus particulièrement les concertations, ont
révélé un contexte favorable pour remobiliser l’ensemble des composantes
de la police nationale qui aspirent de façon convergente à plus d’unité
et de transversalité. La police nationale souffre de son morcellement, de
son organisation en « tuyaux d’orgue », selon l’expression utilisée en 2019
par l’association des hauts fonctionnaires de la police nationale dans son
rapport « quelle police pour demain ? ». L’état des lieux a confirmé une
attente partagée d’un pilotage renforcé et affirmé, d’une plus grande
lisibilité, de décloisonnement, de déconcentration et donc de conjuguer
une fierté d’appartenance à une grande et puissante maison avec une
agilité retrouvée.
Ces évolutions sont notamment nourries du constat d’une nécessaire
réforme de l’exercice de la mission de police judiciaire qui rencontre des
difficultés pour attirer les jeunes talents. Les causes, auxquelles il faut
trouver des remèdes durables, résultent essentiellement de la complexité
accrue de la procédure pénale, alors que la société se tourne de plus
en plus vers le judiciaire, voire le pénal, comme outil de régulation des
tensions et des conflits de toute nature. Une véritable professionnalisation
des fonctionnaires qui s’y consacrent peut en partie y remédier. En effet,
la diversité actuelle des acteurs de l’investigation policière ne facilite pas
l’acquisition d’une culture professionnelle commune à tous ces personnels,
ni l’efficiente articulation des moyens et des services chargés d’enquêter.
Par ailleurs, les directions départementales de la sécurité publiques
demeurent des services généralistes, accueillant tous les publics sur
l’ensemble du territoire et prenant en charge toutes les délinquances dans
leur multiplicité et leur diversité, sans pour autant disposer des moyens
et des capacités nécessaires pour y faire face. Il en ressort un besoin de
clarification et de structuration des missions qui relèvent d’elles et des
modalités d’action pour les accomplir(35).
Dans ce contexte favorable, un projet qui viserait à redéfinir les modalités
d’organisation de la police nationale aurait d’abord pour objectif de
l’adapter aux enjeux contemporains en s’adossant à une vision stratégique,
de décloisonner les énergies et de déconcentrer les décisions au plus près des
territoires concernés. A contrario, les enjeux moins territorialisés, eu égard
à leur coût, à leur caractère numérique, à leur dimension internationale ou
aux savoir-faire très spécifiques qu’ils nécessitent, méritent d’être confiés à
un pilote national.

35 
D’ailleurs, une réorganisation des DDSP est en cours depuis 2014 qui vise à mieux
identifier trois filières métiers cohérentes (voie publique, investigation et renseignement).

169

 Ce projet aurait aussi pour objectif de clarifier et de poser clairement
ce que doivent être les interactions entre la direction générale de la
police nationale et la préfecture de police. Il ne saurait s’agir d’affaiblir la
préfecture de police qui doit disposer de toutes les capacités utiles pour
assurer l’ordre et la sécurité publics de la ville capitale et de sa banlieue.
Néanmoins, comme le confirme la Cour des comptes dans son rapport de
2019, la préfecture de police doit inscrire son action dans un contexte plus
vaste qui dépasse la plaque francilienne compte tenu du caractère national
et international de certains phénomènes de délinquance, de terrorisme
ou d’immigration clandestine. Pour cela, il est impérieux de s’affranchir de
barrières pénalisantes pour chacune de ces grandes institutions, souvent
de nature plus historiques ou culturelles que juridiques. Il y faudra de la
volonté, de la détermination, de la constance, du courage et du sens du
dialogue.
Enfin, la réforme doit avant tout rechercher l’unité et la cohésion de toutes
les forces, services et unités de la police nationale. Cela permettra d’offrir
aux hommes et aux femmes qui y servent, quelque soient leur grade et leur
statut, un cadre rénové ouvrant des perspectives d’amélioration de leur
environnement de travail et des modalités de déroulement de leur carrière
modernes qui répondent à leurs attentes.
1.2.2. Les deux hypothèses de transformation de la police nationale
Deux scenarii de transformation ont émergé lors des travaux du Livre
blanc. L’un et l’autre visent à trouver la voie d’une nouvelle cohérence
globale pour la police nationale en transformant les fondements de
son organisation, en rénovant ses règles de fonctionnement vertical et
horizontal et en déconcentrant ce qui peut et doit l’être jusqu’au maillon
le plus fin des structures policières sur le territoire. Point commun à ces
deux options, une reconnaissance de ses différentes composantes métiers
grâce à l’identification de filières qui correspondent aux grandes politiques
publiques de sécurité ou aux grands métiers (police de sécurité du
quotidien, ordre public, investigation, lutte contre l’immigration irrégulière,
renseignement, etc.).
Les propositions d’évolution, qui s’inscrivent dans un contexte plus vaste
de transformation de l’Etat réaffirmé par le Premier ministre en juin 2019(36),
confirment la nécessité d’aller plus loin en matière de déconcentration
en déchargeant les échelons centraux de la police nationale de ce qui
doit relever des services territoriaux et en leur réservant ce qui est leur
vocation première - définir doctrine, outils, moyens et méthodes et assurer
également des missions, certes parfois opérationnelles, mais ou très
36 
Circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et
aux nouvelles méthodes de travail

170

 Livre blanc de la sécurité intérieure

spécialisées ou stratégiques. Ainsi devront être transférées aux échelons
territoriaux pertinents (départements et zones) les missions qui n’ont
pas vocation à être réalisées de façon centralisée à Paris. Il convient de
préciser que ce sont bien les ressorts départementaux et zonaux qui sont à
chaque fois jugés pertinents car ils coïncident avec les grandes orientations
d’organisation du pays en matière de sécurité et de défense.
Les travaux ont donc mis en lumière deux pistes principales pour réformer la
police nationale, elles sont en grande partie convergentes, en décloisonnant
et en déconcentrant, mais leur étendue et leurs modalités diffèrent.
A.  Première option : poursuivre et consolider les réformes engagées
Certaines de ces réformes présentent l’intérêt d’être déjà engagées.
Elles reposent notamment sur le constat des mutations profondes de la
délinquance et de la crise des métiers de l’investigation qui imposent un
puissant renouveau dans ce domaine. Dans ce contexte, l’un des axes de
réforme consiste à désigner un chef de la filière de l’investigation au sein de
la police nationale qui piloterait et organiserait cette fonction aujourd’hui
émiettée et à laquelle manque un chef d’orchestre.
Créer une filière judiciaire et une académie de l’investigation
Selon cette hypothèse, un commandement unifié de l’ensemble des
services de la direction centrale de la police judiciaire intégrerait, en tout
ou en partie, certaines unités d’enquête de la direction centrale de la
sécurité publique selon un curseur qui doit être finement déterminé. Cette
réforme structurelle permettrait d’améliorer l’articulation opérationnelle
entre les différents services d’enquête selon trois niveaux de délinquance
(les infractions du quotidien qui nécessitent des investigations simples, les
infractions intermédiaires, les infractions du « haut du spectre ») afin de
raffermir la synergie entre ceux-ci.
Le directeur central en charge de la filière ainsi instituée serait garant de la
doctrine d’investigation qu’il établirait et qui s’appliquerait à tous les services
d’enquête quel que soit le lieu et le niveau de délinquance. Il mettrait,
à la disposition de tous, les meilleurs outils de renseignement, d’analyse
criminelle, d’enquête et de formation. Cette réorganisation, cherchant à
concilier stratégie et déclinaison opérationnelle impliquerait, pour créer
une filière unique de l’investigation présente dans tous les départements,
de définir des organisations adaptées au plus fin du maillage territorial en
prenant en compte les bassins de criminalité et l’intensité des phénomènes
à traiter. Cette réorganisation profonde du métier de l’investigation
pourrait et devrait conduire, au sein de chaque zone, à réviser la carte des
implantations actuelles. Il conviendrait de prendre garde toutefois à ne
pas déposséder les DDSP de leur capacité à fournir une réponse judiciaire
rapide et agile à la délinquance du quotidien, en bonne articulation avec
les unités de voie publique.
Apparue comme nécessaire pour renforcer la culture professionnelle
partagée de tous les policiers concernés, une académie de l’investigation
serait créée au bénéfice de ceux-ci. Elle constituerait le creuset unique
des policiers d’investigation où ils pourraient bénéficier de l’ensemble
des formations existantes, y compris les plus pointues, favorisant ainsi
l’émergence d’un savoir-faire partagé par ceux qui enquêtent. Cette
proposition répondrait en outre aux attentes des magistrats de voir
171

 améliorée la qualité professionnelle des enquêteurs, confirmées dans le
rapport Beaume de juillet 2014.
Recentrer le siège sur la stratégie, le pilotage et l’évaluation
Par ailleurs, les autres grandes directions métiers de la police nationale qui
correspondent aux grandes politiques de sécurité (lutte contre l’immigration
irrégulière, police de sécurité du quotidien, etc.) ne se trouveraient pas
remises en cause dans leurs structures. Toutefois, leur recentrage sur
des missions stratégiques serait amplifié par un fort mouvement de
déconcentration au profit des échelons zonaux et départementaux. Dans
ce cadre, chacune des directions métiers disposerait d’un échelon zonal
déconcentré, comme c’est déjà le cas pour la direction centrale de la police
aux frontières (DCPAF) et la direction centrale du recrutement et de la
formation (DCRFPN), et aurait la charge de veiller, sous l’autorité des préfets,
à la bonne application des stratégies nationales, à l’accompagnement et au
soutien des services de police territoriaux et locaux. Achever la zonalisation
déjà engagée conduirait donc à transformer rapidement les simples
coordonnateurs zonaux de la sécurité publique en véritables directeurs
zonaux (DZSP) et à créer des directeurs zonaux de la police judiciaire (DZPJ).
Enfin, la place et le rôle de la direction des ressources et des compétences
(DRCPN) sont clairement posés depuis plusieurs années. Dans la perspective
d’un double mouvement de recentrage des grandes directions de la police
nationale sur leurs cœurs de métiers et de déconcentration au bénéfice
de la chaîne de commandement territoriale, cette direction de soutien
devra devenir le seul interlocuteur en responsabilité au bénéfice des
directions métiers, des territoires et des personnels. Il lui incombera pour
cela de dialoguer véritablement avec les SGAMI rénovés, dont la gestion
est désormais confiée au secrétaire général.
Unifier la police nationale en Outre-mer
Les nombreuses spécificités de ces territoires et leur isolement géographique
ont conduit à y préfigurer une organisation particulière de la police nationale
qui fait l’objet d’une expérimentation depuis janvier 2020 dans trois
territoires aux caractéristiques différentes et très particulières (NouvelleCalédonie, Guyane, Mayotte). Cette expérimentation prend la forme d’une
direction territoriale unique de la police nationale qui réunit l’ensemble
des corps de métiers de police dans chacun de ces territoires. Ce modèle
pourrait être étendu aux autres collectivités d’Outre-mer si l’évaluation, qui
est attendue, en confirme l’intérêt et l’efficacité. L’intégration des SGAP en
leur sein, qui devrait être une évidence, reste à réaliser.
Cette hypothèse de transformation de la police nationale s’inscrit
finalement dans un mouvement de réformes déjà engagé et progressif
dont les effets attendus se trouvent par conséquent déjà relativement
circonscrits et modestes. En outre, ce modèle consisterait avant tout
à trouver un cadre partagé pour certains métiers, en particulier celui de
l’investigation, qui est, c’est certain, le plus éclaté entre les différentes
directions de police. Toutefois, en conservant le moule, qui s’est figé avec
le temps, des directions centrales actuelles, la gouvernance globale de la
DGPN, dont les écueils ont été dénoncés à maintes reprises, ne serait pas
modifiée.

172

 Livre blanc de la sécurité intérieure

B.  Seconde option : décloisonner et déconcentrer pour unifier la police
nationale
Le second modèle, en poursuivant le même objectif de rassembler les
diverses « briques » d’un même métier sous l’autorité d’un chef de filière
positionné à chaque échelon territorial, pousse la logique de clarté et de
simplicité jusqu’à son terme en instaurant une gouvernance unifiée. Le
modèle préconise les adaptations de la gouvernance nécessaires à l’échelon
central tout en veillant à les articuler au niveau déconcentré le plus fin.
Des filières pour offrir à chacun des métiers de la police nationale : identité,
culture partagée et cohérence dans l’action
L’organisation de la police nationale est marquée par sa verticalité qui,
au fil du temps, a juxtaposé des services aux compétences croisées. Par
exemple, l’activité d’investigation est éclatée entre la police judiciaire,
la sécurité publique, la police aux frontières et le service central de la
police technique et scientifique. Cet entrecroisement de champs de
compétence ne contribue pas à la lisibilité de l’action des policiers par
les partenaires extérieurs. L’existence de doublons, en termes de missions
ou d’équipements, est source parfois de rivalités voire de conflits entre
directions. La multiplication des protocoles de coordination passés entre
directions de police est révélatrice d’une organisation de plus en plus
sclérosée.
Dans ces conditions et partant des mêmes constats que l’hypothèse
précédente, le deuxième modèle propose un regroupement de l’ensemble
des métiers et des spécialités de la police au sein d’un nombre limité
de filières métiers : paix et ordre publics, investigation, renseignement
territorial, protection aux frontières, protection et intervention, assorti
de missions transverses telles les ressources humaines et les moyens ou la
coopération internationale.
Chacun des policiers et agents de la police nationale relèverait par voie de
conséquence de l’une de ces filières.
Unifier la gouvernance de la police nationale
Le DGPN, dont chacun attend qu’il soit en position de devenir le patron
d’une organisation de grande taille et d’incarner la puissance et l’unité de la
maison, doit pour cela pouvoir s’appuyer sur un directeur général adjoint,
ayant autorité sur les directeurs nationaux en charge de chaque filière métier.
La DGPN devra également pouvoir s’appuyer sur une direction nationale en
charge des missions support, par nature transversales (ressources humaines,
formation, budget). À la différence des actuels directeurs centraux, les
directeurs nationaux thématiques chargés de piloter chacune des filières et
rattachés au DGPN et à son adjoint, seraient donc déchargés des tâches de
gestion des personnels ou des moyens pour leur permettre de se consacrer
uniquement au pilotage national de la filière selon un schéma s’inspirant
de celui qui est en cours aujourd’hui au service central du renseignement
territorial et qui a donné de bons résultats depuis 2014.
Cette évolution constitue le socle d’un pilotage profondément rénové de
la police nationale qui devra nécessairement s’appuyer sur une gestion des
ressources humaines unifiée, seule capable d’énoncer des principes de
gestion uniformisés, condition nécessaire pour proposer à tous les policiers,
173

 des parcours de carrière diversifiés au sein des différentes filières métiers
de la police.
Le modèle envisagé repose finalement sur une structuration à la fois
pyramidale et déconcentrée : la chaîne ainsi constituée auprès du DGPN,
son adjoint et des directeurs nationaux en charge d’animer la filière métier
se reproduit du haut vers le bas, depuis l’échelon central jusqu’aux chefs
de circonscriptions PN, en passant par des directeurs départementaux et
zonaux de la police nationale.
Ce mécanisme reposant sur une déconcentration poussée à son maximum
sera articulé et juxtaposé avec des outils nécessairement nationaux parce
qu’uniques tels la structure en charge de la coopération internationale, ou
celle de la protection et de l’intervention (qui pourrait regrouper l’actuel
SDLP et la FIPN / RAID).
De même, certains services très spécialisés à l’échelon central doivent
conserver leur capacité à assurer la conduite de l’action sur l’ensemble
du territoire (criminalité organisée, anti-terrorisme). Ces unités à
compétence nationale, quelle que soit leur consistance juridique, doivent
être différenciées des structures en charge du pilotage des services
déconcentrés.
Instituer des directeurs territoriaux uniques de la police nationale
Dans les territoires, des directions territoriales de la police nationale
seraient créées au niveau départemental et au niveau zonal, regroupant les
effectifs de police de chacune des filières sur le modèle des 3 directions
territoriales de la police nationale qui sont expérimentées depuis janvier
2020 en Outre-mer.
Les modalités de répartition des compétences s’établiraient comme suit :
–  
les directions départementales de la police nationale disposent de
l’autorité hiérarchique et assurent la gestion « opérationnelle » des
personnels et des moyens (en lien avec les SGAMI) ;
–  les directions « filières » nationales jouent un rôle d’animation et de
coordination sur les agents relevant de leurs filières respectives.
Ce projet ambitieux permettrait de conforter l’échelon territorial et
notamment l’autorité des préfets de zone et de départements, tout en
favorisant le rôle d’animation des filières par les directions nationales ellesmêmes dégagées des contraintes de gestion, sur le modèle de celui du
SCRT.
Eu égard au poids des contraintes territoriales et au risque de dilution des
spécialités au profit des missions généralistes, il est impératif, comme c’est
le cas pour le RT, que les règles d’emploi de chacun des filières ainsi que les
modalités de régulation et d’arbitrage soient codifiées dans des doctrines
écrites dont la DGPN serait garante en dernier ressort.
Ce projet qui se veut global peut susciter une crainte de déstabilisation
provisoire de l’institution, focalisée sur une réorganisation aussi profonde,
compte tenu de l’étendue des réformes à accomplir mais il peut aussi créer
un opportun « choc de transformation », qu’il conviendra d’accompagner
et de transformer en énergie positive.
174

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Toutefois, l’objectif poursuivi par la réforme envisagée est avant tout celui
d’une rénovation de la gouvernance de la police nationale. Sa mise en
œuvre devra veiller à préserver au maximum les services tels qu’ils sont
constitués aujourd’hui en les considérant comme des « briques » à placer
dans la filière métier appropriée. Dans ces conditions, l’impact sur le
fonctionnement quotidien des services territoriaux ne sera certes pas nul
mais pourrait être plus limité.
Dessiner une nouvelle cartographie budgétaire
L’instrument le plus puissant pour que la réforme soit effective, sera de
répartir différemment les responsabilités budgétaires en les unifiant à
chaque échelon géographique : le directeur général au plan national,
les préfets de zone et les préfets de département assistés des SGAMI
et des directeurs territoriaux dans leurs périmètres géographiques de
responsabilité.
La cartographie actuelle du programme Police nationale apparaît aujourd’hui
comme particulièrement complexe, reflétant en cela l’organisation actuelle
des services. Le programme 176 compte en effet une douzaine de budgets
opérationnels de programme (BOP), et près de 200 unités opérationnelles.
Les BOP sont pour partie géographiques (un par SGAMI), et pour partie
fonctionnels, adossés aux directions centrales. Ils composent ainsi une
vaste matrice, dans laquelle se croisent des composantes verticales et
transversales, qui rendent le pilotage du programme particulièrement
difficile, s’agissant notamment du suivi budgétaire de la répartition des
emplois.
La réorganisation des services permettrait de simplifier cette organisation
budgétaire, de manière à clarifier la répartition des compétences, et
surtout, à construire un instrument de pilotage budgétaire transparent et
performant.
Cette réorganisation pourrait également s’accompagner d’une nouvelle
déconcentration de la gestion budgétaire, avec la création d’unités
opérationnelles au niveau départemental. Ainsi, les nouveaux directeurs
territoriaux disposeraient d’un budget délégué qui leur permettrait
d’exercer véritablement leur rôle de chef de service départemental, tant
en moyens de fonctionnement que d’emplois budgétaires.
Les enveloppes de ces unités opérationnelles départementales leur seraient
déléguées par les SGAMI, avec lesquels ils pourraient ainsi construire un
véritable dialogue de gestion.
Dans ce schéma, la direction des ressources et des compétences de la
police nationale aurait comme interlocuteurs privilégiés chacun des
SGAMI, à l’instar de l’organisation budgétaire du programme administration
territoriale.
Au niveau central, un seul BOP subsisterait, au sein duquel les crédits relatifs
aux différents services de l’administration centrale de la police nationale
seraient répartis.

175

 Articuler la préfecture de police avec la DGPN
Les travaux du Livre blanc, les recommandations de la Cour des Comptes
et de l’Inspection Générale de l’Administration, invitent à repenser
l’articulation de la préfecture de police avec la DGPN. Tout en préservant
les spécificités et les capacités de la préfecture de police, l’exigence d’une
évolution qui conduira à renforcer la collaboration entre la préfecture de
police et la DGPN contribuera à renforcer l’unité de la police nationale,
à permettre une appréhension stratégique et globale des phénomènes
impactant la plaque francilienne, mais qui la dépassent par leur nature
ou leur ressort, et garantirait de bâtir des réponses opérationnelles plus
coordonnées et plus efficientes.
Dans tous les cas, et quand bien même les spécificités liées à la capitale
appelleront à des adaptations, la mise en œuvre de ce deuxième modèle
nécessitera une réflexion, métier par métier, quant au positionnement
de la préfecture de police comme une entité déconcentrée, zonale,
interdépartementale ou départementale au sein d’une police réorganisée
sur l’ensemble du territoire national.
La création d’une direction zonale de la police aux frontières en Îlede-France renforcera la prise en compte globale de ce phénomène
international qu’un préfet rattaché au préfet de police, disposant à la fois
des services chargés des mesures de police administratives et de cette
direction zonale, pourrait coordonner tout en assurant le lien avec les
préfets de département, comme avec le préfet de la région Île-de-France
qui exerce des responsabilités complémentaires importantes.
De même, la création d’une direction zonale de la police judiciaire, placée
sous l’autorité du préfet de police mais pleinement positionnée dans la filière
investigation, apporterait aux autorités judiciaires et administratives des
leviers d’action supplémentaires tout en l’inscrivant enfin dans l’ensemble
de la politique d’investigation – on peut songer au renseignement criminel
ou à l’entraide judiciaire internationale - appliquée France entière. Elle
pourrait conduire à rapprocher les deux directions régionales de la police
judiciaire (DRPJ de Versailles et DRPJ de Paris) d’Île-de-France.
Dans le domaine du renseignement territorial, des formes rénovées de
partage réciproque de l’information devront être mises en place pour
renforcer l’information des autorités gouvernementales et la capacité de
synthèse nationale. Cette articulation clarifiée doit garantir que tous les
objectifs implantés à Paris soient pris en compte ou par la préfecture de
police, ou par l’échelon central. La police nationale dans son ensemble
(la préfecture de police et la DGPN) sera la première bénéficiaire de ces
nouvelles synergies.
S’agissant de la lutte anti-terroriste, le partage des tâches entre la DRPP et
la DGSI, désignée comme chef de file, marque une amélioration et garantit
à la DGSI, placée en responsabilité nationale, que tout profil méritant de
l’être est bien pris en charge par le mieux placé. Il faudra y veiller dans la
durée : la désignation en cours d’un interlocuteur zonal par le DGSI doit y
contribuer.
Enfin, la BRI de Paris qui fait déjà partie de la force d’intervention de la
police nationale (FIPN) gagnerait à être transformée en antenne du RAID
(cf. propositions relatives aux équipes d’interventions spécialisées).

176

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.2.3. L’autorité préfectorale : incarnation territoriale de la sécurité
Dans un contexte de fortes tensions marquées par la gestion de crises
d’ampleur inédite ou d’opérations de maintien de l’ordre récurrentes en
particulier dans les métropoles, la responsabilité de l’autorité préfectorale,
incarnation de l’État sur le territoire, en charge de la première des missions,
assurer la sécurité de tous, doit être plus que jamais affichée.
La réorganisation de la police nationale doit ainsi être l’occasion de
réaffirmer l’autorité des préfets de département, ainsi que des préfets
de zone lorsqu’un évènement excède les limites départementales. Cette
autorité doit rester pleine et entière en matière de sécurité et d’ordre
public, sans préjudice bien sûr des attributions de l’autorité judiciaire.
Les préfets de département mettront en œuvre la réforme dans leur
département et constitueront des relais et des appuis territoriaux précieux.
Le cadre légal de l’autorité préfectorale, quelle que soit l’organisation de
la police
L’échelon opérationnel de base est le département et le préfet de
département est incontestablement l’autorité chargée d’élaborer les
stratégies de sécurité et de fixer les objectifs des services qui concourent
à leur mise en œuvre au quotidien. Il est seul comptable devant le
Gouvernement et les élus de la sécurité et de l’ordre public sur son ressort.
Les orientations récentes du gouvernement renforcent d’ailleurs très
clairement le positionnement de son représentant au niveau départemental.
L’article 11 du décret du 29 avril 2004 dispose que « les préfets de département
sont chargés de l’ordre public et de la sécurité des populations ». L’article
17 de ce même décret complète en indiquant « qu’ils ont autorité sur les
chefs des services déconcentrés dont les services de la police nationale,
le commandant de groupement de gendarmerie départementale et le
directeur départemental des services d’incendie et de secours ». L’article L
122-1 du CSI est encore plus explicite : « le préfet de département anime et
coordonne l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure (…) il dirige l’action
des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale
en matière d’ordre public et de police administrative ».
Enfin l’article R 1311-7 du code de la défense détaille les prérogatives du préfet
de zone, notamment la possibilité de mettre à disposition d’un ou plusieurs
préfets de département les moyens de l’Etat existant dans la zone : cela
rend d’autant plus pertinent le fait de disposer d’une structuration solide
de la police nationale au niveau de la zone de défense afin de répondre de
façon globale et efficace aux sollicitations du préfet de zone.
S’inspirer du point d’équilibre trouvé pour les futures directions zonales de
la sécurité publique si la réforme de la police nationale est engagée
La doctrine d’évolution de la DCSP établit clairement que le champ
opérationnel relève exclusivement des DDSP, y compris au siège de chaque
zone. Les DZSP se concentreront pour leur part sur le contrôle de la mise
en œuvre des dispositifs découlant des stratégies arrêtées par les différents
préfets de la zone, sur la professionnalisation des cadres de direction en
leur prodiguant des conseils et en les accompagnant (afin de rompre avec
le relatif isolement des DDSP), sur le renforcement du contrôle interne
177

 et la maîtrise des risques, sur la mise en place d’un fonctionnement des
services selon une logique de modularité et de mutualisation (entraide
interdépartementale ou zonale), etc.
Il s’agit donc d’améliorer l’efficience du fonctionnement global des DDSP
de la zone, sans interférer avec les sujets opérationnels du quotidien qui
doivent rester pleinement assumés par chaque DDSP sous l’autorité de
son préfet.
Le DZSP pourra de son côté jouer encore mieux son rôle de conseil du
préfet de zone. Le projet d’article 2 du décret portant création des DZSP
établit d’ailleurs que « le DZSP est placé sous l’autorité du préfet de zone de
défense et de sécurité et des préfets de département dans leurs domaines de
compétence respectifs ».
Au terme de la réforme, il y aura des directeurs départementaux de la
Police Nationale (DDPN) dans chaque département et six directeurs zonaux
(DZPN).
S’agissant des relations entre les préfets et les futurs DZPN, on peut
appliquer les mêmes principes généraux que ceux qui ont été exposés supra
s’agissant des DZSP. En effet, les DZPN n’auraient pas vocation à traiter au
premier chef des sujets opérationnels, qui resteraient gérés par les DDPN
sous l’autorité de leur préfet de département. Le préfet de zone aurait en
la personne du DZPN un interlocuteur plus solidement établi que le DZSP,
car il aurait à lui seul la vision d’ensemble sur tous les métiers de la Police.
Quant au préfet de département, au lieu d’avoir plusieurs directeurs
détenteurs chacun d’une seule partie de la palette « police nationale »,
il disposerait avec le DDPN d’un chef de police de haut niveau capable
de mettre en œuvre sous son autorité une stratégie globale de sécurité,
associant tous les métiers autour d’objectifs communs.
Le niveau opérationnel se trouverait donc bien à ce niveau départemental,
avec un axe fort entre le DDPN et le préfet de département, pouvant
bénéficier de l’appui de l’échelon zonal en cas de crise majeure. Les adjoints
du DDPN, chargés chacun d’un des métiers (renseignement territorial,
investigation…) continueraient bien entendu d’entretenir des relations
directes avec le Préfet, même si l’interlocuteur naturel serait désormais le
DTPN. A cet égard, les trois DTPN mis en place en Guyane, à Mayotte et
en Nouvelle-Calédonie ne semblent pas avoir amoindri la responsabilité
hiérarchique des Préfets ou Haut-Commissaire concernés, bien au contraire.
Il convient de souligner que les DDPN et DZPN devraient également assurer
le management de leurs équipes en ce qui concerne l’activité judiciaire,
en relation avec les procureurs de la République pour les premiers et les
procureurs généraux pour les seconds.
S’agissant enfin du rôle des SGAMI, la mise en place des DZPN n’aurait
pas vocation à affaiblir les préfets délégués à la défense et à la sécurité.
Au contraire, les secrétaires généraux des SGAMI disposeraient d’un
interlocuteur unique pour la police nationale au lieu de traiter avec cinq ou
six directeurs territoriaux cherchant chacun à obtenir les meilleurs arbitrages
en termes de budget ou d’avancements. Ce travail de coordination serait
fait en amont de la discussion entre le PDDS et le DZPN, facilitant ainsi le
travail des SGAMI.

178

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La réforme de la police nationale, l’occasion de s’interroger sur l’adaptation
et l’harmonisation des organisations préfectorales
La responsabilité nouvelle qui sera confiée au préfet de zone pour
piloter la mise en œuvre de la réforme sur son ressort, y compris au titre
des attributions du SGAMI, alors même que croissent les exigences de
sécurité dans les métropoles chefs-lieux de zone, doit conduire à évoquer
la question du pilotage de la mission sécurité qui incombe au préfet du
département, chef-lieu de région, chef-lieu de zone. En effet, cette question
donne déjà lieu à des choix divers, en dehors bien sûr des organisations
propres à la capitale avec le préfet de police, et aux Bouches-du-Rhône(37).
Ainsi, à Lyon, le préfet délégué exerce une partie des missions de sécurité
ailleurs attribuées au directeur de cabinet du préfet de département. La
pratique varie, sans ce que cela soit fondé sur des raisons objectives en
fonction du lieu, du moment ou de la composition du binôme préfet de
zone/préfet délégué, voire du trinôme si l’on considère les attributions du
directeur de cabinet. La sortie d’une logique strictement géographique
plaiderait pour une harmonisation des pratiques entre les préfets de zone
et les PDDS tout en permettant une prise en compte des problématiques
de sécurité de certaines métropoles qui ne sont pas chefs-lieux de zone.
Deux recommandations peuvent ainsi être formulées :
–  
la généralisation du « modèle lyonnais » à l’ensemble des zones, en
alignant le Grand-Est sur les autres chefs-lieux, avec comme limite la
nécessité pour le préfet délégué de se partager de manière équilibrée
entre la direction du SGAMI et le pilotage de la fonction sécurité du
département chef-lieu, ce qui supposera le renforcement de son équipe
–  le relèvement du classement du poste de directeur de cabinet d’autres
métropoles (parmi lesquelles Toulouse, Nantes, Nice, Grenoble…) ; on
observe à cet égard que ces postes sont aujourd’hui en CFIII voire IV, ce
qui ne paraît pas toujours correspondre à l’acuité des enjeux de sécurité
dans ces départements.
Quelle que soit l’hypothèse retenue, une évolution réglementaire du code
de la sécurité intérieure pourrait s’envisager pour ajouter à la liste des
autorités civiles autorisées à décider de l’emploi de la force les préfets
délégués pour la défense et la sécurité et les directeurs de cabinet, ce qui
rapprochera utilement le droit de la pratique.
Cette transformation profonde de la police nationale, quelle que soit l’option
choisie, impliquera une mobilisation sans précédent pour en concevoir
tous les détails et prendre en compte tous ses impacts. Transformer cet
immense chantier en réussite impose qu’un robuste dispositif de conduite
du changement soit mis en place dès que le gouvernement se saisira des
recommandations du Livre blanc.
1.2.4. Conduire le changement et accompagner la transformation
Toutes les hypothèses de transformation constituent des projets qui
provoqueront des changements en profondeur. On ne peut envisager de
réaliser de telles réformes sans établir au préalable une solide méthode
de conduite du changement qui devra être à la fois agile, rigoureuse

37 
Le rapport IGA-IGPN-IGGN rendu en septembre 2019 conforte d’ailleurs l’organisation
préfectorale mise en œuvre depuis 2012.

179

 et parfaitement planifiée pour ne pas impacter l’action de sécurité
quotidienne.
La planification et la conduite de ces réformes impose qu’une robuste
équipe projet dédiée soit installée auprès du directeur général de la police
nationale.
Composée de cadres expérimentés du ministère de l’Intérieur, de
l’administration centrale et territoriale, de la police nationale et d’experts
(ex : la mission appui conseil de l’IGPN composée d’experts de la conduite
de projets), elle proposera les scénarios efficaces, les calendriers et les
mesures nécessaires à la mise en œuvre de la réorganisation. Dans le cadre
du mandat qui sera confié à un membre du corps préfectoral, chargé
de la coordination de l’équipe, tous les aspects devront naturellement
être parfaitement anticipés, coordonnés et préparés (dialogue social,
répartition des missions et des effectifs, organigramme, problématiques
RH, conséquences matérielles et immobilières, aspects juridiques,
calendrier de la réforme, communication, etc…) pour assurer la réussite de
la transformation de la police nationale.
La transformation de la police nationale prendra une place prépondérante
dans son agenda social.
L’échange et la discussion avec les autorités administratives et judiciaires
seront nécessairement intégrés dans le cahier des charges de l’équipe
projet.
Enfin, afin d’amplifier les effets de la réforme, il sera nécessaire qu’un
dispositif d’accompagnement soit mis en place afin que les territoires et
les effectifs soient associés et informés. En effet, l’adhésion des personnels
sera le gage de la réussite de cette entreprise de régénération.
Proposition:
Unifier la police nationale en regroupant les métiers au sein de filières
animées à chaque échelon territorial par un directeur unique de la
police nationale :
–  Réorganisation de la gouvernance centrale de la DGPN par la création
d’un adjoint au DGPN et de directeurs nationaux en charge d’animer
chacune des filières métiers de la police.
–  Déconcentration du modèle de gouvernance rénové au plus près du
territoire et de la population.
–  Confirmation du rôle et de l’autorité des préfets dans le cadre de
cette réorganisation.
– 
Adaptation de la cartographie budgétaire par une redéfinition
des niveaux de responsabilités budgétaires à chaque échelon de
l’organisation.
Lancement d’une équipe-projet chargée
transformation selon les échéances fixées

180

d’accompagner

la

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.3.  Mettre en œuvre des instruments adaptés pour répondre à la montée
en puissance de thématiques spécialisées
1.3.1.  Les offices centraux et les services à compétence nationale, instruments
souples et adaptés pour coordonner une politique thématique de
sécurité
Les offices centraux(38) sont des outils créés de longue date dans le domaine
judiciaire pour prendre en charge des politiques ciblées et thématiques de
lutte contre certaines formes de délinquance.
Instruments de coordination pour mettre en œuvre une politique
spécifique, ils se sont développés sur des sujets divers, comme la répression
de la grande délinquance financière, la lutte contre le travail illégal,
contre la délinquance itinérante, plus récemment contre les atteintes
à l’environnement et à la santé publique. Tout récemment encore a été
inauguré par le ministre l’office antistupéfiant (OFAST).
Rattachés à une direction de la police ou de la gendarmerie nationales, ils se
voient confier une mission spécifique à caractère opérationnel, présentant
une dimension nationale et interservices. Ils assurent, dans ce cadre, la
centralisation, la coordination et la diffusion de l’information auprès des
services de police et de gendarmerie, ainsi que d’autres ministères en
fonction de leur champ de compétences.
Ils permettent d’accueillir des personnels de différentes administrations
ayant des prérogatives judiciaires ou un intérêt particulier à suivre un
phénomène de délinquance clairement identifié.
Depuis quelques temps, se sont également développés les services à
compétence nationale(39), qui rattachés soit à un ministre soit à un directeur
ou un sous-directeur d’administration centrale, sont amenés à assurer un
rôle de coordination et d’animation dans des domaines beaucoup plus
divers, contrairement aux offices intervenant exclusivement en matière
judiciaire.
Le principe de fonctionnement et de réussite repose avant tout sur la
capacité de coordination et d’animation de la politique dont les offices ou
les SCN ont la charge, leur permettant alors de se positionner comme de
véritables chefs de file dans le domaine concerné.
Compte tenu de leur multiplication et de la diversité de leurs missions et de
leur positionnement, il conviendrait de dresser un inventaire et de réaliser
une évaluation du fonctionnement de ces structures, dont les avantages
sont réels, notamment au plan opérationnel, mais qui présentent également
des risques en termes de complexité de l’organisation administrative ou de
dispersion des moyens. L’appropriation de leurs missions, de leur champ
d’investigation ainsi que de leur rôle d’animation constitue un enjeu majeur
à évaluer pour s’assurer de leurs exercices effectifs. L’évaluation devra
clairement déterminer si les offices et SCN doivent être conçus comme un
outil de mutualisation et de coopération renforcée entre services au profit
d’une politique ou si au-delà ils exercent réellement un rôle de chef de filât.

38 
Articles D4, D8 et D8-1 du Code de procédure pénale
39 
décret du 9 mai 1997 portant création et organisation des services à compétence
nationale

181

 Proposition :
Confier une mission inter-inspections (IGA, IGPN, IGGN) d’évaluation
des offices et de propositions pour consolider leur organisation et leur
fonctionnement.

1.3.2.  
Les courses et jeux, illustration de la pertinence d’une structure
construite sur une centralisation de l’information et une spécialisation
technique
À titre d’illustration, d’aucuns ont pu s’interroger sur la pertinence et
l’intérêt de concentrer autant de compétences et de prérogatives au sein
d’un seul et même service.  
La question a été posée au sujet du service central des courses et jeux
(SCCJ).
En effet, aux termes de l’arrêté du 27 juin 2008 modifié relatif aux missions
et à l’organisation en sous-directions de la direction centrale de la police
judiciaire et portant création de services à compétence nationale, le SCCJ
est chargé de la surveillance des établissements de jeux, des champs
de courses, des paris hippiques et sportifs et des jeux liés aux nouvelles
technologies. Il exerce une mission de police administrative et de police
judiciaire. Il est en charge également de la surveillance des compétitions
d’e-sport et des inspections en matière de lutte contre le blanchiment des
capitaux et du financement du terrorisme dans les établissements ludiques.
Il veille enfin au respect de la régularité et de la sincérité des jeux, quels
qu’ils soient, ainsi qu’à la protection des joueurs et à la défense des intérêts
de l’Etat, et procède aux enquêtes administratives relevant du domaine
réglementaire des jeux.
Le service central des courses et jeux est composé aujourd’hui de quatre
divisions :
–  la division des casinos et des clubs ;
–  la division des affaires judiciaires ;
–  la division des courses et des paris ;
–  la division de la logistique et de la coordination opérationnelle.
Pour faire face à la réduction des effectifs dans le corps de conception de
direction et pour dégager des synergies, il est envisagé de regrouper sous
une seule autorité les divisions des casinos et des clubs et des courses et
des paris. Cette nouvelle entité regrouperait toutes les missions de police
administrative du service central des courses et jeux.
Le SCCJ compte en centrale plus d’une cinquantaine de fonctionnaires
pour plus de soixante-dix correspondants territoriaux travaillant tous dans
ce domaine et implantés dans les DIPJ pour la plupart.
Si l’exercice cumulé par ce service central de quatre formes d’autorité
(autorité de tutelle vis-à-vis des casinos et des clubs en partage avec la
Direction des Libertés Publiques et des Affaires Juridiques et des PMU
et de la FDJ avec l’Autorité Nationale des Jeux, autorité administrative
(e-sport) ou service de renseignement du second cercle (communauté
du renseignement), autorité de contrôle au sens du code monétaire et
financier et enfin autorité de police judiciaire au sens du code de procédure
pénale) peut interroger, force est effectivement de constater que le SCCJ
182

 Livre blanc de la sécurité intérieure

et son réseau de correspondants par les différentes missions hybrides
qu’ils exercent, contribuent à alimenter un cercle vertueux entre police
administrative et police judiciaire l’un pouvant se nourrir de l’autre dans
le respect des règles de gestion de l’information en recueillant toutes les
autorisations nécessaires à leur exploitation. Cette capacité de rassembler
en un seul service autant de compétences variées est souvent décriée
par les opérateurs mais contribue à maintenir l’autorité de l’Etat dans un
domaine où s’exerce un commerce qui n’est pas ordinaire puisque prohibé
à la base par la loi 1836.
1.3.3.  Cybersécurité, organiser une réponse globale et coordonnée face à une
menace croissante
L’outil numérique, en abolissant les traditionnelles barrières technologiques,
a modifié de manière intrinsèque la manière des individus et des organismes
d’appréhender la vie en société, mais il facilite aussi les trafics illicites et
les escroqueries. La cybercriminalité représente une menace nouvelle et
différente en pleine expansion, avec des modes opératoires de plus en plus
élaborés, dans un contexte de numérisation croissante des sphères publique
et privée. En 2019, près de 80% des entreprises françaises déclaraient avoir
fait l’objet d’une cyberattaque dans l’année. Les cybermenaces sont au
cœur des préoccupations des Français dont le nombre de victimes ne fait
que croître d’année en année, qu’il s’agisse d’escroqueries sur Internet,
d’attaques contre les systèmes, d’atteintes aux mineurs, de messages de
haine, de propagande ou de désinformation. Mais les cybermenaces des
prochaines années toucheront un champ encore plus vaste, allant de la
sécurité routière et industrielle, à la sécurité des grands événements en
passant par la sécurité des données personnelles.
La lutte contre la cybercriminalité et plus globalement l’appréhension
de l’ensemble des cybermenaces, c’est à dire des atteintes à la sécurité
publique dans l’espace numérique, constitue une des priorités de l’Etat,
et tout particulièrement du ministère de l’Intérieur, qui s’est organisé
pour identifier et répondre au mieux à ces menaces, assurer la résilience
des systèmes et lutter contre ces nouvelles formes de criminalité qui
méconnaissent les frontières. La stratégie nationale de sécurité du
numérique d’octobre 2015 et la revue stratégique de cyberdéfense de
mars 2018 ont affirmé cette ambition au niveau interministériel.
La diversification, la massification et le rythme d’évolution des
cybermenaces imposent aujourd’hui une meilleure coordination au
sein même du ministère de l’Intérieur pour améliorer le service rendu
à la population. Ils nécessitent, de plus, une plus forte synergie entre la
prévention, la protection, l’innovation et l’approche répressive dont le
cloisonnement est de nature à nuire à une efficacité optimale.
La compétence concurrente du parquet de Paris en matière d’atteintes
aux systèmes de traitement automatisé de données, la forte dissémination
des infractions connexes, en métropole et dans les Outre-mer, requièrent
également une meilleure coordination entre les échelons centraux et
territoriaux.
Enfin, face à la multiplication des cyberattaques d’ampleur internationale,
le ministère doit se doter d’une capacité de gestion de crise, afin, d’une
part, d’assurer la continuité de ses services, et, d’autre part, d’apporter une
réponse rapide et adaptée aux populations et aux entreprises victimes.
183

 Il apparaît prioritaire de consolider le niveau de coordination stratégique et
de donner plus de visibilité aux actions majeures du ministère de l’Intérieur
dans le champ de la lutte contre les cybermenaces.
La DMISC a montré toute sa pertinence dans les différents chantiers qu’elle
a eu à conduire depuis 2016. Par la coordination ministérielle qu’elle a
exercée tout au long des travaux de la revue stratégique cyber défense(40),
elle a notamment permis une meilleure compréhension de l’engagement du
ministère de l’Intérieur et des enjeux de la lutte contre la cybercriminalité.
Pour autant, elle souffre de moyens inadaptés aux enjeux actuels de la
mission qui lui est confiée, pouvant difficilement assurer la plénitude de
ses attributions dès lors qu’elle est saisie d’un projet complexe nécessitant
de concentrer ses ressources, ce qui n’est pas rare dans cette matière en
perpétuelle évolution (conduite du groupe de pilotage stratégique en lien
avec les grands opérateurs de l’Internet, feuille de route ministérielle, état
de la menace, revue stratégique de cyberdéfense, etc.).
Tout ce qui précède démontre la nécessité d’accroitre le pilotage ministériel
des enjeux relatifs aux cybermenaces en créant :
–  une délégation ministérielle aux partenariats, aux stratégies et aux
innovations de sécurité (DPSIS) issue de la fusion de la DMISC(41) et de la
DCS(42)
–  un service central à compétence nationale, bi-force, placé sous la
tutelle du ministre, rattaché organiquement à la direction générale de la
gendarmerie nationale.
La réponse globale aux enjeux de cybersécurité impliquera de prendre en
compte les missions suivantes :
–  établir l’état de la menace liée au numérique en liaison avec les directions
générales de la police et de la gendarmerie nationales, les partenaires
extérieurs, y compris académiques et à l’international, et l’ensemble de
l’écosystème de la cybersécurité
–  
élaborer et mettre en œuvre, dans un cadre interministériel, la
stratégie du ministère de l’Intérieur, et ses capacités judiciaires face aux
cybermenaces
–  coordonner les actions stratégiques et opérationnelles des différents
acteurs, au plan central et dans les territoires, dans le domaine de la
prévention, de la protection, de l’innovation, de la gestion des crises
et de l’action répressive sans préjudice du rôle exclusif de la DGSI, en
renseignement comme en judiciaire, dans la détection et l’entrave
d’attaques cybernétiques ayant une origine ou une influence étatique(43)

40 
Travail interministériel conduit par le SGDSN et qui a donné lieu à la rédaction d’un
document stratégique de référence pour l’ambition française en matière de cyberdéfense.
La mise en œuvre des actions prévues par ce cadre est suivie régulièrement par le cabinet du
Premier ministre (CODIR et COPIL Cyber).
41 
Délégation ministérielle aux industries de sécurité et à la lutte contre les
cybermenaces
42 
Délégation aux coopérations de sécurité
43 
Cette compétence propre relative aux atteintes aux Systèmes de Traitement
Automatisé de Données (STAD), visées aux articles 323-1 et s. du code pénal, relève de la
protection des intérêts fondamentaux de la nation. Les atteintes au STAD non crapuleuses
visant les personnes morales de droit public (Etat, administrations déconcentrées,
collectivités territoriales, établissements publics, etc.) et les Opérateurs d’Importance Vitale
(OIV) sont donc uniquement traitées par la DGSI.

184

 Livre blanc de la sécurité intérieure

–  
garantir au ministère de l’Intérieur les plus hautes compétences en
matière d’innovation pour les capacités techniques nouvelles, en
veillant à la cohérence et en animant et développant les convergences
indispensables en la matière, tout en favorisant une coordination étroite
avec le SCN PTS sur le sujet de la preuve numérique
–  
optimiser, en tenant compte des moyens existants, les politiques
d’acquisition d’équipements, en particulier pour les plus coûteux, en
profitant, par ailleurs, des opportunités de financements extérieurs,
particulièrement européens et sans préjudice des compétences du
SAILMI
–  
harmoniser les protocoles d’enquête qui le nécessitent, à décliner
et promouvoir ensuite, autant que de besoin, à travers des projets de
formations mutualisées et innovantes
–  déterminer et organiser les mesures de prévention et de protection à
destination des victimes, personnes physiques et morales
–  assurer le dialogue avec les partenaires nationaux et internationaux du
ministère. Il s’appuiera tout particulièrement sur les capacités et outils
développés par la gendarmerie et la police nationales, au plan national
(C3N, OCLCTIC, PHAROS, etc.) jusqu’au niveau local. La création de pôles
régionaux de ce SCN CYBER contribuera à cet objectif.
–  
informer la DGSI de toute cyber-attaque susceptible de révéler une
influence étatique ; obligation qui incombait jusqu’alors aux trois services
compétents en matière de cybercriminalité, à savoir l’OCLCTIC (DGPN/
DCPJ), la BEFTI (DRPJ de la préfecture de police de Paris) et le C3N (DGGN).
Sans préjudice des attributions de la nouvelle DAIE(44) du ministère de
l’intérieur, il sera nécessaire d’assurer la coordination et le pilotage
stratégique du ministère en matière de cyber (suivi de l’état de la menace,
prévention, protection, coordination des actions de formations et des
budgets), et la conduite des négociations européennes (pour s’assurer que
les besoins opérationnels du ministère sont bien pris en considération et,
à tout le moins, que leur déclinaison en France n’obère pas sa capacité
d’actions).
Une vigilance toute particulière devra être observée pour aboutir à une
articulation cohérente des missions entre le SCN cyber et la DPSIS, condition
de réussite du pilotage ministériel des enjeux relatifs aux cybermenaces.
Proposition:
Créer un service à compétence national Cyber rattaché à la direction
générale de la gendarmerie nationale.

1.3.4. P 
olice technique et scientifique, évoluer pour une organisation
efficiente et cohérente
Face à une délinquance de plus en plus complexe, la PTS moderne fait
partie des appuis judiciaires développés pour concourir directement à la
réussite des investigations, que ce soit face à la délinquance du quotidien,
au terrorisme ou à la criminalité organisée. Les sciences forensiques sont
44 

Direction des affaires interntionales et européennes

185

 devenues centrales dans les missions des services d’enquête. Dans le cadre
d’une procédure pénale elle aussi toujours plus complexe et exigeante, la
PTS représente un gage d’efficacité permettant des enquêtes plus courtes
et garantissant la matérialisation des faits comme l’identification des
auteurs, en perspective du procès pénal. Il s’agit d’un axe de développement
stratégique pour la police et la gendarmerie nationales qui consacrent des
efforts considérables pour répondre à un besoin qui continuera à croître
tel que le Livret IV du Livre blanc, consacré aux technologies, le développe.
Depuis plusieurs décennies, la gendarmerie s’est progressivement dotée
d’une chaîne criminalistique uniforme qu’elle a intégrée au cœur de sa
fonction investigation dans une logique de subsidiarité, correspondant aux
modes d’action que lui imposent les territoires qui lui sont confiés. De son
côté, confrontée à l’organisation complexe de ses différentes directions
centrales et services traitant de PTS, la police nationale va créer un service
à compétence nationale chargé de la police technique et scientifique
(SCN-PTS). Ses travaux de préfiguration doivent aboutir à la réorganisation
complète de son dispositif pour le 1er janvier 2021.
Conformément à la feuille de route du ministère de l’Intérieur de 2018,
des travaux de convergence ont été initiés depuis septembre 2018 entre la
police et la gendarmerie, afin d’identifier les axes d’une meilleure répartition
de leurs moyens respectifs dédiés à la PTS.
Pour gagner en cohérence et en efficacité dans le service rendu, ces
travaux de convergence trouveront leur concrétisation avec la création
d’un service à compétence nationale (SCN) PTS qui sera commun aux deux
forces, rattaché au Directeur général de la police nationale.
La création de ce SCN PTS doit contribuer à uniformiser les procédés de
prélèvements et les méthodes développées sur les plateaux techniques, à
penser en commun l’implantation des laboratoires, la carte des prestations
offertes et les investissements à faire. Davantage qu’aujourd’hui, il permettra
à chacun de profiter des avancées de l’autre sur l’ensemble des domaines
de la criminalistique, tandis qu’en tout point du territoire, chaque citoyen
victime bénéficiera des mêmes capacités dans la résolution des faits de
délinquance.
Au travers de ces méthodes communes, magistrats et enquêteurs pourront
trouver également une meilleure lisibilité et des facilités de compréhension
qui permettront d’intensifier leur recours aux laboratoires publics plutôt
qu’aux structures privées, pour l’exploitation des prélèvements effectués
sur les scènes d’infraction.
En matière de recherche et développement, les structures mises en place
ont permis des avancées techniques notables et régulièrement brevetées
ainsi que le développement de projets de recherche portés avec des
partenaires nationaux et européens. Le SCN sera chargé de dresser un
état de ces innovations en vue de poursuivre les travaux engagés, puis
de partager les résultats avec l’ensemble des acteurs de la PTS et de la
criminalistique.
Parmi les missions qui pourraient être confiées à ce nouveau service à
compétence nationale, il est proposé :
–  d’uniformiser progressivement la doctrine générale d’emploi (protocoles
d’intervention, procédés de prélèvement, d’analyse et de comparaison),
pour permettre à chacun de profiter des avancées de l’autre, tout en
assurant aux requérants une meilleure lisibilité ;
186

 Livre blanc de la sécurité intérieure

–  de garantir au ministère de l’Intérieur les plus hautes compétences en
matière d’innovation en PTS, veillant à la cohérence et en animant et
développant les convergences indispensables en la matière tout en
favorisant une coordination étroite avec le SCN cyber sur le sujet de la
preuve numérique ;
–  
optimiser, en tenant compte des moyens techniques existants, les
politiques d’acquisition d’équipements, en particulier les plus coûteux,
en profitant, par ailleurs, des opportunités de financements extérieurs,
particulièrement européens ;
–  
harmoniser les formations qui le nécessitent et promouvoir ensuite,
autant que de besoin, des formations mutualisées dans les domaines les
plus techniques ou spécialisés ;
–  en matière de gestion de crise : planifier et faciliter les appuis mutuels
et la nécessaire montée en puissance sur chaque événement important.
Les compétences techniques du futur SCN / PTS ne préjugent pas des
missions de déchiffrement du CTA et de captation à distance du STNCJ au
profit de tous les services d’enquête judiciaire.
Proposition:
Créer un service à compétence nationale Police Technique Scientifique,
rattaché à la direction générale de la police nationale.

1.4.  Consolider l’intervention spécialisée par une organisation cohérente
sur l’ensemble du territoire
Le caractère, la localisation et la cinétique des attaques terroristes
observées ces cinq dernières années ont conduit les forces de sécurité
intérieure à repenser leurs capacités de réaction pour gagner en réactivité
et en puissance.
En 2016, un plan de renforcement des équipements des brigades anticriminalité (BAC) de la Police nationale et des Pelotons de Surveillance et
d’Intervention de la Gendarmerie (PSIG) a été mis en place. Les effectifs
des BAC et des PSIG choisis ont été augmentés et ces unités ont bénéficié
de meilleurs matériels : protection individuelle améliorée, armes plus
modernes et dispositifs de transmission plus efficaces.
Une nouvelle doctrine d’action et d’intervention permet dorénavant à
toutes les unités d’intervenir plus rapidement en renforts des premières
patrouilles engagées. Elle favorise grandement l’interaction entre les forces
de l’ordre et les secours pour que ces derniers puissent intervenir auprès
des blessés dans les plus brefs délais, même en zone d’insécurité.
La formation individuelle et collective de l’ensemble des personnels du
ministère de l’Intérieur a été améliorée avec une professionnalisation plus
poussée et la multiplication d’exercices majeurs, sous l’égide des préfets.
Elle permet à l’ensemble des acteurs d’être mieux préparés à réagir, plus
réactifs et mieux coordonnés en cas d’attaque terroriste.

187

 Sous l’égide de l’Unité de Coordination des Forces d’Intervention
(UCOFI), l’élaboration d’un schéma national d’intervention (SNI) en 2016
a amplement amélioré la réponse aux attaques terroristes grâce à un
emploi optimisé des unités d’intervention spécialisée et une plus grande
coordination. Il permet une réduction des délais d’intervention avec la
suspension ponctuelle du critère de zone de compétence territoriale au
bénéfice du critère de proximité dans une situation d’une gravité extrême
et une optimisation des moyens des forces d’intervention spécialisée de la
Gendarmerie et de la Police Nationales, avec la possibilité donnée au GIGN,
au RAID et à la BRI PP de s’apporter mutuellement un concours capacitaire,
limitant la redondance d’équipements rares et onéreux et réduisant ainsi
les coûts.
Les efforts de rationalisation des équipements et la coopération entre
les différentes unités d’intervention spécialisée doivent continuer à être
recherchés.
La création de sept nouvelles antennes GIGN et RAID depuis 2015 permet
une meilleure couverture du territoire national et une rationalisation des
moyens.
L’évolution de la menace terroriste et les besoins accrus en intervention
spécialisée ont conduit en 2015 à la création de 3 antennes GIGN
supplémentaires en métropole (Nantes, Tours et Reims), une en Outre-mer
(Mayotte) et à la transformation des PI2G en antennes GIGN, portant ainsi
leur nombre à sept antennes GIGN Outre-mer et six en métropole. Le GIGN
assure le commandement de ces antennes, le choix de leur équipement, la
sélection et la formation de ses personnels, garantissant ainsi une parfaite
interopérabilité.
La réforme structurelle du RAID a été menée à terme avec l’intégration
des sept GIPN métropolitains en antennes RAID en 2015, la création de
trois antennes RAID supplémentaires (Montpellier, Toulouse et Nancy) en
2016 puis l’intégration des trois GIPN ultramarins en antennes RAID en 2018
et 2019. La compétence du RAID en intervention spécialisée est affirmée
dans l’ensemble de la zone confiée à la police nationale, à l’exception
notable de Paris intra-muros, où la BRI-PP reste seule compétente. Aussi,
afin de consacrer une véritable interopérabilité des agents et d’assurer un
commandement unique au sein du RAID, il est proposé de créer une antenne
RAID à Paris, à partir de la composante «intervention spécialisée» de la
BRI-PP, intégrée au sein du RAID. Une partie de l’unité actuelle constituera
la BRI de la direction régionale de la police judiciaire de Paris, à l’instar des
autres BRI sur le territoire (DCPJ). En raison de la situation particulière de la
capitale, le lien entre le préfet de police et le chef de l’unité du RAID de
Paris restera direct, dans le respect des règles de saisine. Si cette évolution
était retenue, le régime indemnitaire des fonctionnaires concernés devra
être pris en compte et aménagé.
Proposition:
Créer une antenne RAID à Paris en intégrant la composante «intervention
spécialisée» de la BRI-PP au sein du RAID.

188

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.5.  
Renforcer le traitement transversal des questions européennes et
internationales de sécurité intérieure au sein d’une direction dédiée
La dimension communautaire et internationale des politiques publiques
s’est considérablement affirmée, au cours des dernières années, dans
le champ de compétence du ministère de l’Intérieur : qu’il s’agisse de
la politique de l’asile, de la protection des frontières, de la police des
étrangers, de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, de la
sécurité civile ou encore des systèmes d’information, l’Union européenne,
en particulier, joue aujourd’hui un rôle déterminant. Parallèlement, un
nombre croissant d’enceintes internationales traitent désormais de
sujets essentiels pour les politiques régaliennes relevant du ministère de
l’Intérieur, comme le déploiement de missions civiles de l’ONU ou de l’UE,
la dissémination des contenus terroristes sur Internet, le financement du
terrorisme ou la politique migratoire. Enfin, des cadres de coopération
structurés existent autour des enjeux méditerranéens, ou encore des pays
d’Afrique subsaharienne
Face à ce constat le ministère de l’Intérieur est engagé dans une
transformation de ses méthodes de travail par la création d’un échelon
transversal aujourd’hui manquant.
Il est souhaitable que le ministère soit doté, au sein du secrétariat
général, d’une direction des affaires européennes et internationales, à
même d’élaborer une stratégie ministérielle, d’organiser la mobilisation
collective sur les sujets structurants et de s’assurer en interne de la bonne
appropriation des questions communautaires et internationales.
Il est souhaitable que le ministère soit doté, au sein du Secrétariat
général, d’une direction des affaires européennes et internationales, à
même d’élaborer une stratégie ministérielle, d’organiser la mobilisation
collective sur les sujets structurants et de s’assurer en interne de la bonne
appropriation des questions communautaires et internationales.
Alors que le ministère de l’Intérieur est le premier acteur de la sécurité
intérieure dans l’Union européenne en termes d’effectifs, la mise en place
d’une Direction des affaires européennes et internationales (DAEI) parait
pleinement justifiée.
De façon synthétique, les compétences de la DAEI auraient vocation à
s’articuler autour de missions :
–  de synthèse à travers une chancellerie diplomatique chargée de préparer
les échéances diplomatiques du ministre,
–  d’interface organisant la réponse aux demandes extérieures, assurant
un contrôle qualité des productions et un appui à l’arbitrage en cas de
divergences interservices,
–  de négociation et de pilotage sur les priorités ministérielles relevant du
champ de plusieurs directions,
–  de veille et d’anticipation au profit de la communauté ministérielle,
–  
de conception et de déclinaison d’une stratégie internationale du
ministère, à travers l’établissement de liens de coopération institutionnelle
et d’actions d’influence.

189

 La DAEI n’a pas vocation à se substituer à la direction de la coopération
internationale (DCI placée auprès de la DGPN) qui doit conserver son
monopole en matière de coopération institutionnelle, technique et
opérationnelle, en associant la DGPN, la DGGN et la DGSCGC. Le réseau
des attachés de sécurité intérieure (ASI) et des officiers de liaisons (ODL)
représente un maillage essentiel en matière de coopération de sécurité. En
complément de la DCI, le ministère dispose, pour la coopération technique
internationale, de Civipol, opérateur de droit privé chargé de mission de
service public. Cette dualité, outre le fait que les champs d’action de la DCI
et de Civipol ne sont pas identiques, permet de développer des opérations
de coopération technique portées intégralement par le ministère ou, pour
d’autres, par son opérateur qui peut ainsi mobiliser des moyens et des
ressources externes (financements multilatéraux, ressources expertes autres
que le ministère, partenariats privés). Si la nouvelle DAEI n’a pas vocation à
se substituer aux structures existantes, elle doit être en mesure de compter
sur ces réseaux et relais pour la mise en œuvre de ses orientations.
La nouvelle organisation du pilotage des affaires européennes et
internationales au ministère de l’Intérieur aurait aussi vocation à lui
permettre de contribuer efficacement au travail interministériel de
préparation des grandes échéances diplomatiques de la France, à l’instar
de la présidence française de l’Union européenne au premier semestre
2022.
La DAEI viendrait ainsi porter les grandes orientations du ministère de
l’Intérieur et assurer une présence renforcée au niveau communautaire et
international.
Proposition:
– 
Renforcer l’action et le positionnement du ministère aux niveaux
communautaire et international.
– 
Concevoir et décliner une véritable stratégie internationale
du ministère, à travers l’établissement de liens de coopération
institutionnelle et d’actions d’influence.
–  Permettre au ministère de l’Intérieur de contribuer efficacement au
travail interministériel de préparation de la présidence française de
l’Union européenne, au premier semestre 2022.
2.  Coordonner le pacte de sécurité, une mission-clef pour le ministère de
l’Intérieur
2.1.  
Mieux ancrer le développement du continuum de sécurité dans
l’organisation du ministère
L’organisation actuelle du ministère ne porte pas le continuum et les
partenariats de façon lisible et ne produit pas une réflexion centrée sur les
questions de sécurité par des spécialistes. Une organisation dédiée devient
indispensable pour progresser.

190

 Livre blanc de la sécurité intérieure

2.1.1.  Une gestion du continuum et des partenariats dispersée et peu lisible
dans l’organisation actuelle

La direction générale de la police nationale gère les affaires de la police
(doctrine, formation emplois, moyens, contentieux) et la direction générale
de la gendarmerie exerce les mêmes fonctions pour l’arme. Deux directions
juridiques ont accompagné le développement des activités de sécurité, du
niveau local et du secteur privé : la direction des libertés publiques et des
affaires juridiques (DLPAJ) et la direction générale des collectivités locales
(DGCL). Direction juridique par excellence, la DLPAJ a pensé les corpus
réglementaires et législatifs des professions réglementées (transporteurs de
fond, entreprises privées de sécurité, enquêteurs, etc…). Plus récemment
elle a porté les textes relatifs à la vidéoprotection. La DGCL au titre de
ses compétences portant sur les collectivités locales, a porté les textes
concernant les compétences des élus et notamment celles des maires
dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs de police, général ou spéciales.
Dans la même logique elle a porté les textes relatifs aux gardes champêtres
puis ceux des polices municipales. Ces deux directions se sont acquittées
de leur mission en mobilisant les compétences internes qui sont par nature
juridiques et non pas sécuritaires.
La complexité de certains sujets et l’ampleur pris par des activités comme
la protection privée ou la vidéo ont conduit à développer des entités
spécialisées, telles que le conseil national des activités privées de sécurité
(CNAPS en 2012) ou la délégation aux coopérations de sécurité (DCS en
février 2014). Ces structures spécialisées ont eu le mérite d’organiser le
dialogue avec les professionnels, de développer une réflexion propre, de
traduire en droit les besoins d’encadrement et de protection des libertés,
mais également d’organiser le contrôle administratif.
Malgré l’investissement professionnel de leurs équipes, ces structures ne
parviennent pas à se saisir de la totalité des sujets et notamment de penser
le continuum de sécurité jusqu’au plus près de l’usager, du résident, du
citoyen.
2.1.2. Confier le pilotage du continuum à une structure dédiée
Aussi pour répondre au besoin croissant de sécurité, dans une conception
globale et couvrant les champs publics comme privés, le ministère
de l’Intérieur doit s’organiser pour prendre en compte la réflexion sur
l’organisation et les règles de régulation que lui seul peut porter.
Une structure nouvelle doit voir le jour pour jouer ce rôle de concepteur
et de développeur du continuum vers les partenaires extérieurs. Ni la
DGGN, ni la DGPN, directions spécialisées, ne peuvent porter les questions
relatives à la conception et à l’organisation des opérateurs locaux. Elles
peuvent y contribuer par leur expertise et les corps de doctrines qu’elles
ont développées.
Aussi le temps de réfléchir à une nouvelle organisation est venu afin de
concrétiser les ambitions et de porter des missions qui ne sont pas prises
en compte globalement. La future structure à créer devra prendre en
charge les questions de doctrine portant sur le rôle et les missions des élus
responsables d’exécutifs locaux (maires, présidents d’EPCI, présidents de
conseils départementaux et régionaux) pour penser les pouvoirs de police
191

 et leurs modalités de mise en œuvre au sens de l’exercice de la mission
de sécurité, la gestion de leur domaine au titre de la protection et du bon
ordre. Elle devra être compétente pour les polices municipales, afin de
définir les missions, les corpus de formation, les équipements, les doctrines
d’emploi notamment des unités spécialisées, et les matériels. Elle traitera
également des services de sécurité des entreprises publiques ou privées,
pour définir leur champ de compétences, les agréments et les formations,
l’exercice de moyens de contrôle et de verbalisation voire de coercition.
Les entreprises de sécurité privées au sens large, protection humaine,
protection électronique, lutte contre la cybercriminalité, seront prises en
compte par cette structure pour définir les champs de compétence, les
formations et les outils de contrôle. La régulation de la profession restant
dans la compétence du CNAPS. Enfin, celle-ci s’attachera à la nécessaire
coopération internationale en lien avec les autres directions du ministère
chargées des questions de sécurité tant civile que délictuelles.
La fusion en cours de la DCS avec la DMSIC et la mission normalisation
pour former une délégation ministérielle aux partenariats, aux stratégies
et aux innovations de (cyber)sécurité (DPSIS) répond à cet objectif de
convergence. La DPSIS, enrichie de compétences juridiques aujourd’hui
assurées à la DGCL et la DLPAJ, constituerait une « délégation au
continuum » stratégique, capable de formaliser et d’animer des doctrines
de partenariat, en lien avec les directions métiers.
La création d’une direction ou d’une délégation permettra d’identifier un
interlocuteur unique au sein du ministère et donner de la lisibilité sur une
organisation dont l’avenir est lié à la croissance des effectifs et du nombre
de polices municipales et d’entreprises de sécurité privée.
Proposition :
Créer une direction au sein du Ministère chargée de penser le continuum,
le rôle des différents acteurs de la sécurité, les règles de doctrine, les
référentiels métiers et de formation, être l’interlocuteur des partenaires
extérieurs.

2.2. Consolider le contrôle des acteurs du continuum
2.2.1.  Confier le contrôle des polices municipales aux inspections du ministère
de l’Intérieur
En l’état actuel, le dispositif d’inspection et d’évaluation des polices
municipales, sous l’égide de l’Etat, est celui instauré par la loi de 1999 sur
les polices municipales et repris dans le code de la sécurité intérieure dans
son article L. 513-1. Il prévoit que le ministre de l’Intérieur puisse diligenter
l’inspection d’un service de police municipale à la demande du maire,
du président de l’EPCI, du préfet ou du procureur, et après avis de la
commission consultative des polices municipales. Les vérifications peuvent
être opérées par les services d’inspection générale de l’Etat (IGA, IGPN,
IGGN).

192

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Dans la pratique, les inspections de polices municipales sont très rares.
Ainsi, quelques cas seulement ont été recensés, les missions étant conduites
par l’IGPN seule. En effet, le dispositif s’avère très difficile à mettre en œuvre
car il requiert l’avis de la commission consultative des polices municipales
(CCPM). Cet avis est certes non contraignant, mais la CCPM se réunit très
rarement.
Alors que le renforcement du continuum de sécurité appelle à un rôle accru
des polices municipales, d’ores-et-déjà constaté ces dernières années, il
semble pertinent de réaffirmer la compétence des inspections du ministère
(IGA assistée par l’IGPN et l’IGGN) et de renoncer à l’avis préalable de la
CCPM, quitte à l’informer annuellement des missions conduites.
Proposition :  
Réaffirmer la compétence des inspections du ministère de l’Intérieur
(IGA, IGPN, IGGN) en matière de contrôle des polices municipales et
supprimer l’avis préalable de la commission consultative des polices
municipales (CCPM) afin de rendre le mécanisme plus souple et effectif.

2.2.2. Réguler le secteur de la sécurité privée
Les dispositions juridiques relatives à la sécurité privée figurent au Livre
VI du code de la sécurité intérieure, qui énumère une série d’activités
susceptibles d’être exercées par des personnels privés intervenant dans
le champ de la sécurité : surveillance et gardiennage, surveillance armée,
transport de fonds, protection physique des personnes, vidéoprotection,
services de sécurité des bailleurs d’immeuble, services internes de sécurité
des entreprises de transport (SNCF et RATP), protection des navires,
agences de recherches privées.
L’évolution du cadre normatif relatif aux activités privées de sécurité a
permis l’émergence de la notion de complémentarité avec les forces
de sécurité intérieure. La loi d’orientation et de programmation pour la
sécurité (LOPPSI) du 21 janvier 1995 prévoit en effet que les activités privées
de sécurité « concourent à la sécurité générale ». Par la suite, la LOPPSI du 14
mars 2011 a reconnu que les sociétés privées de sécurité étaient devenues
« un acteur à part entière de la sécurité intérieure » et qu’elles pouvaient
intervenir « dans des domaines où certaines compétences peuvent être
partagées, voire déléguées par l’État ». Par ailleurs, le Conseil constitutionnel,
tout en mettant en évidence des limites rigoureuses, considère que les
entreprises exerçant des activités privées de sécurité, « du fait de leur
autorisation d’exercice, sont associées aux missions de l’Etat en matière de
sécurité publique » (DC n° 2015-463 QPC du 9 avril 2015).
Pour autant, le champ des activités susceptibles d’être confiées à des
sociétés privées de sécurité en lien avec une mission de sécurité publique
reste étroit. Le cadre législatif exclut en effet toute délégation générale
de pouvoirs de police administrative (conformément à la jurisprudence
du Conseil constitutionnel) et interdit l’intervention des agents privés
de sécurité sur la voie publique sauf circonstances exceptionnelles
particulièrement encadrées. Par ailleurs, leurs pouvoirs d’inspection et
de filtrage sont soumis à un agrément spécifique. En outre, les conditions
d’armement n’ont été que récemment assouplies à travers d’une part,
193

 la création d’un statut d’agent privé de sécurité armé et d’autre part, la
possibilité pour les agents de surveillance humaine d’être dotés d’armes
non létales (décret n° 2017-1844 du 29 décembre 2017 relatif à l’exercice de
certaines activités privées de sécurité avec le port d’une arme).
Malgré ce cadre contraignant, le champ d’intervention des sociétés privées
de sécurité peut les amener à être associées, dans certaines circonstances,
à l’exercice de missions de sécurité publique. D’une part, l’Etat peut
externaliser à des sociétés privées de sécurité des missions de surveillance
et de garde statique de bâtiments publics. D’autre part, les agents privés
de sécurité peuvent être associés, sous la forme d’une « coproduction de
sécurité », à un dispositif de sécurisation de sites ouverts au public lors
d’événements sportifs, culturels, commerciaux ou récréatifs. Ce second
type d’intervention, en voie de développement, illustre la place accordée
aux entreprises privées de sécurité afin d’alléger les tâches de filtrage et de
surveillance des forces de sécurité publique.
Ainsi ce secteur en fort développement tant sur les champs d’intervention
que par le nombre de ses acteurs nécessite une régulation que seul le
ministère de l’Intérieur est en mesure de mettre en œuvre en mobilisant
son réseau de spécialistes de la sécurité.
Proposition :
Confier à une structure dédiée au continuum la conception des règles
de régulation et la concertation avec les professionnels.

2.2.3.  S’appuyer sur un CNAPS rénové pour accompagner le développement
de la sécurité privée
La sécurité privée présente, en dépit de certains progrès réalisés, un
panorama très hétérogène et des faiblesses structurelles entravant sa
contribution à la sécurité globale. La sécurité privée reste en effet un
milieu soumis à de fortes contraintes économiques, qui se professionnalise
lentement et encore exposé à des risques de fraude. Il s’agit maintenant
de permettre à la sécurité privée de se développer en lui offrant des
perspectives réalistes, valorisantes mais surtout économiquement viables,
en la plaçant néanmoins sous une tutelle plus exigeante des forces
régaliennes.
À cet égard, la création du CNAPS en 2012 a marqué une étape
importante. Cet établissement public est chargé d’une mission de police
administrative (octroi des autorisations, agréments et délivrance des cartes
professionnelles), d’une mission disciplinaire (contrôles et poursuites) et
d’une mission de conseil et d’assistance à la profession.
Toutefois, l’état actuel du contrôle de la profession au travers du CNAPS ne
s’avère pas suffisant. Se pose dès lors la question d’une nouvelle impulsion
de l’Etat, notamment en vue des grands événements à venir (Coupe du
monde de rugby en 2023, Jeux olympiques en 2024). Fort de près de 10 ans
de recul, les points d’amélioration du fonctionnement du Conseil sont bien
identifiés : faiblesse des moyens face à l’ampleur de la mission, lourdeur des
procédures et longueur des délais, opacité de l’information, carence de
représentativité de la profession au sein du collège.

194

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Le Livre blanc propose de faire tendre le CNAPS vers quatre objectifs
principaux : un organisme de contrôle effectif, des procédures claires,
simples et des délais raccourcis, une information plus fluide et transparente,
davantage d’écoute de la profession.
Ces objectifs et la perspective d’une montée en puissance des acteurs
privés de la sécurité impliqueront de renforcer les capacités de contrôle
du CNAPS. Il est d’abord proposé de revoir l’objet du contrôle du CNAPS
(habilitations, cartes professionnelles) afin de limiter, en amont, le risque de
fraude. Ensuite, le fonctionnement et le périmètre du CNAPS doivent être
revus, en insistant sur l’importance des contrôles que ce dernier diligente,
et sur les sanctions prises en conséquence. En effet, si la régulation mise en
œuvre par le CNAPS sur la base des dispositions du livre VI du code de la
sécurité intérieure s’avère pertinente dans la majorité des cas, il apparaît
néanmoins que, pour les dossiers les plus lourds et complexes, les outils à
disposition du régulateur sont inadaptés et affaiblissent sa crédibilité.
L’ensemble des voies d’amélioration de la régulation de la sécurité privée et
la plupart des solutions ont déjà été identifiées par les acteurs qui se sont
penchés sur le sujet(45). Le Livre blanc, conforté par les réflexions partagées
au ministère de l’Intérieur et les auditions conduites durant la phase de
consultation, fait siens nombre des constats et propositions qui y figurent.
L’objet des contrôles du CNAPS : une consolidation nécessaire
En toute premier lieu, il apparaît nécessaire de prendre, en amont, des
mesures de contrôle et d’encadrement de la profession et des marchés de
prestation.
Premièrement, il serait opportun d’instaurer une logique de certification
des professionnels et des sociétés qui ouvre des droits d’exercice
différenciés. Cette mesure favoriserait l’adéquation entre les besoins des
commanditaires et la qualité des prestations des sociétés de sécurité privée.
En outre, il est envisageable de délivrer des accréditations de différents
niveaux pour les agents privés de sécurité et d’instaurer une démarche de
certification.
Deuxièmement, la mise en place de cartes professionnelles sécurisées
qui fassent mention des compétences des agents apparaît indispensable.
Les habilitations et les cartes ainsi délivrées pourraient faire l’objet d’une
révision périodique. Le retrait de la carte professionnelle par le CNAPS déjà prévu si l’intéressé a fait l’objet d’une condamnation inscrite au casier
judiciaire (B2), si son comportement ou ses agissements sont incompatibles
avec l’exercice de ses fonctions ou s’il fait l’objet d’un arrêté d’expulsion ou
d’une interdiction du territoire - doit être étendu aux cas où il ne dispose
plus d’un titre de séjour permettant de travailler ou s’il ne satisfait plus aux
conditions d’aptitude professionnelle prévues par le CSI.
Enfin, il conviendrait d’introduire dans les cahiers des charges des marchés
de sécurité des clauses relatives à la certification des personnels et des
structures. Les sites à sécuriser pourraient également faire l’objet d’un
régime de classification qui conditionne les droits et les devoirs d’exercice.

45 
Rapport public annuel de la Cour des comptes (2018), rapport parlementaire « D’un
continuum de sécurité vers une sécurité globale » des députés J.-M. Fauvergue et A. Thourot
(2018)

195

 Proposition :
–  Instaurer une logique de certification des professionnels qui ouvre des
droits d’exercice différencié.
–  Mettre en place de cartes professionnelles sécurisées et étendre les
causes de retrait aux titulaires.
Faire évoluer l’organisation et le fonctionnement du CNAPS
Le CNAPS est dirigé par un collège faisant office de conseil d’administration,
dans lequel siègent des représentants de l’État des représentants de la
profession, des personnes qualifiées et des magistrats de l’ordre administratif
et de l’ordre judiciaire. Localement, les commissions locales d’agrément et
de contrôle (CLAC) délivrent les autorisations d’exercice et prononcent les
éventuelles sanctions disciplinaires. Une commission nationale d’agrément
et de contrôle (CNAC) sert d’instance de recours. CLAC et CNAC sont
composées de représentants de l’État de représentants de la profession, et
de magistrats de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire.
Au collège du CNAPS, la répartition des sièges est telle que l’Etat n’est
pas assuré de la pleine maîtrise des orientations prises alors même
que l’établissement public a en charge la supervision d’une profession
réglementée sur une mission régalienne. Il apparaît dès lors nécessaire
de donner à l’État davantage de poids et de leviers au sein du collège du
CNAPS, par exemple en augmentant le nombre de sièges attribués (par
exemple à la DGPN et à la DGGN) ou en leur octroyant des droits de vote
majorés.
Cette évolution romprait avec une pratique du CNAPS qui consiste à
donner, tant localement que nationalement, une voie importante aux
représentants de la profession. Le CNAPS fait ainsi figure de quasi ordre
professionnel. Il est indispensable que les professionnels puissent s’exprimer
et être entendus pour le bon fonctionnement du secteur. Néanmoins, une
trop grande confusion des rôles pourrait nuire à la bonne régulation du
secteur.
Proposition :
Renforcer le poids de l’État dans le collège du CNAPS afin de l’assurer
d’un contrôle effectif d’une profession réglementée dans un domaine
régalien.
L’expression et la représentation de la profession sont cependant nécessaires
et constituent une attente forte des acteurs de la sécurité privée. Cette
demande émane essentiellement des prestataires (employeurs et
organisation syndicales), mais trouve aussi un écho chez les donneurs
d’ordres.
Partant, il ne serait ni illégitime, ni inutile d’adapter la représentation des
représentants de la profession. La révision de la composition du collège,
pour y inclure ceux qui ne sont pas actuellement représentés (les donneurs
d’ordres), est une possibilité. Une autre option serait la formation d’une
commission d’information non délibérative indépendante du collège.

196

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La reconfiguration de l’interaction entre le CNAPS, la CNAC et les CLAC est
un autre chantier qu’il est important d’engager. Dans le schéma actuel, en
matière de police administrative et de pouvoir disciplinaire, l’essentiel de la
prérogative est confié aux CLAC.
Pourtant, le CNAPS joue de facto un rôle important : ainsi, la Cour des
comptes relevait en 2018 que 80 % des décisions de police administrative
étaient prises par le CNAPS par délégation de signature des CLAC. La mise
à jour des textes ferait œuvre de cohérence et normaliserait une situation
qui s’est instaurée dans les faits.
La fonction disciplinaire au CNAPS pourrait aussi être perfectionnée en
limitant les risques de collusions entre le CNAPS (délégations) et les CLAC.
La fonction d’instruction et la fonction disciplinaire doivent être clairement
séparées pour une bonne administration. L’exercice actuel de la fonction
disciplinaire fait apparaître des risques de conflits d’intérêts pour des
participants aux commissions locales ou à la commission nationale.
Proposition :
–  Transférer le pouvoir de police administrative au directeur du CNAPS.
–  Renforcer l’indépendance de la fonction disciplinaire (dépaysement,
prévention des conflits d’intérêts des membres des commissions).

L’indispensable rehaussement des moyens du CNAPS
Face à l’ampleur de la mission et en vue d’une montée en puissance de la
sécurité privée, il est nécessaire de revoir les moyens humains, budgétaires
et techniques du CNAPS.
Sur le plan des effectifs, le CNAPS se révèle peu attractif, recrutant une
part importante de contractuels peu formés et volatiles, et exposé à des
risques de manquements déontologiques. A cet égard, le renforcement
des passerelles entre le ministère de l’Intérieur (notamment la DLPAJ et
la DCS) et le CNAPS permettrait à ce dernier de disposer de ressources
expérimentées et formées.
Par ailleurs, les prérogatives actuelles des agents du CNAPS ne leur
permettent pas, faute d’assermentation, de relever des infractions et de
dresser des procès verbaux. Ils sont seulement en mesure de réaliser des
rapports de contrôle, facteur de longueurs et de lenteurs de procédure,
ainsi que d’un moindre effet dissuasif sur les entreprises et personnes
contrôlées.
Proposition :
– 
Enrichir la ressource humaine du CNAPS, par la formation et le
recours à des personnels qualifiés (détachements de fonctionnaires
du ministère de l’Intérieur, consultation d’experts).
–  Permettre aux contrôleurs du CNAPS de relever et de faire cesser des
infractions au travers de l’assermentation.

197

 2.2.4. Animer localement le continuum
La mise en œuvre du continuum implique des adaptations pour un certain
nombre de dispositifs, comme y invite la stratégie nationale de prévention
de la délinquance 2020-2024.
Tout d’abord, la coordination locale de la prévention de la délinquance doit
être confortée. La création d’un secret de la sécurité intérieure partagée
par tous les acteurs locaux qui concourent à cette politique permettrait de
faciliter grandement les échanges locaux dans le cadre du secret partagé.
Certains partenaires importants ne pouvaient pas jusqu’alors accéder au
secret partagé faute d’être soumis à une quelconque obligation de secret
professionnel. De même, l’obligation de moralité commune à tous ces
acteurs permettrait de renforcer la confiance qui les unit.
Proposition :
Créer un secret de la sécurité intérieure pour les acteurs du continuum
de sécurité, dont l’obtention soit conditionnée à des enquêtes
administratives de sécurité.
En termes de structures, les conseils départementaux de prévention de la
délinquance (CDPD), présidés par le préfet, les conseils locaux de sécurité et
de prévention de la délinquance (CLSPD), présidés par le maire, et les conseils
intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD),
ont fait la preuve de leur pertinence, chacun à leur niveau. En application
du principe de vision élargie du continuum de sécurité, leur composition
doit être ouverte pour inclure l’ensemble des acteurs locaux pertinents.
Pour garantir la cohérence des actions locales de sécurité, ces instances
doivent devenir des instances pivot des dispositifs de coordination et de
consultation du continuum de sécurité, citoyens compris.
Sur un plan plus technique, la création récente des directions des sécurités
au sein préfectures a permis de professionnaliser le suivi départemental
des politiques locales de sécurité. Leur renforcement doit être poursuivi.
Au niveau infra-départemental, la possibilité de créer des CLSPD communs
à plusieurs communes qui partagent les mêmes enjeux de sécurité et de
délinquance, à une échelle plus restreinte que l’intercommunalité, doit être
reconnue, notamment lorsque plusieurs communes partagent une même
police municipale. En outre, le renforcement des fonctions de coordinateurs
CLSPD/CISPD doit être poursuivi, à la fois par leur reconnaissance formelle
au titre des fonctions participant au continuum de sécurité et soumises, à
ce titre, à l’exigence de moralité et au secret de la sécurité intérieure, mais
aussi par le développement d’une doctrine nationale et, pour la décliner,
d’une offre de formations visant spécifiquement les divers volets de leur
action.
Quant à la déclinaison opérationnelle des politiques locales de sécurité,
les groupes de partenariat opérationnel, en zone sécurité publique,
et les brigades de contact, en zone gendarmerie nationale, ont montré
leur efficacité. Ces dispositifs de mise en œuvre concrète de la police de
sécurité du quotidien doivent donc continuer à être déployés.

198

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Propositions:
–  Permettre explicitement la création de CLSPD communs à plusieurs
communes.
–R
  econnaître les fonctions de coordinateur CLSPD/CISPD.

199

  

200

 

Livre blanc de la sécurité intérieure

QUATRIÈME LIVRET :
PORTER LE MINISTÈRE DE
L’INTÉRIEUR À LA FRONTIÈRE
TECHNOLOGIQUE

201

 1.  Renforcer la contribution du ministère de l’Intérieur à la protection de
la vie numérique et technologique de la Nation
1.1.  Sécuriser les identités numériques
La numérisation de la société et des services proposés entraîne une
nécessaire adaptation des systèmes d’identité pour faire face aux nouveaux
défis qui se posent.
Ceux-ci sont d’abord liés au fait que, transposée dans la sphère numérique,
l’identité est devenue une notion complexe à géométrie variable. Celle-ci
recouvre plusieurs ensembles : les données numériques des personnes, les
données produites sur les réseaux sociaux, l’identité numérique pour les
services publics, les traces numériques des objets connectés, ainsi que les
moyens d’identification et d’authentification en ligne.
La garantie de l’identité de chacun bénéficie à la vie collective et à l’exercice
des libertés publiques. En effet, il s’agit par exemple de sécuriser l’accès
aux droits, de garantir la liberté d’expression dans l’espace numérique,
de prémunir les citoyens contre les fraudes à l’identité numérique. Ces
garanties doivent toutefois être portées par l’Etat dans le respect des droits
fondamentaux et de la vie privée. L’offre de service et la sécurisation de
l’identité numérique ne doivent en effet pas devenir un levier de contrôle
numérique de la société.
1.1.1. Achever la sécurisation électronique des titres régaliens
La définition de l’identité individuelle, le contrôle de l’état-civil ou la
validation de ses modifications sont des prérogatives de l’autorité judiciaire.
Toutefois, le ministère de l’Intérieur joue un rôle éminent dans la garantie
concrète de l’identité à travers la délivrance matérielle des titres (identité,
voyage, séjour).
Bien que la détention d’un titre d’identité ne soit pas obligatoire en droit, en
pratique, la vie sociale est très difficile sans disposer d’une telle attestation
ou preuve sécurisée de son identité. Pouvoir présenter un titre reconnu
avec confiance est indispensable aux citoyens dans leur vie quotidienne,
mais également au niveau international, lors du passage des frontières.
Les exigences se sont en outre fortement accrues en termes de niveau de
sécurisation des documents d’identité admis.
Le nombre des usurpations d’identité constaté en France est en effet très
important, avec des conséquences dommageables dans la vie quotidienne
des victimes. Aujourd’hui, la carte nationale d’identité (CNI) n’est pas
sécurisée à l’égal du passeport et du titre de séjour des citoyens étrangers
en France. De plus, quand la carte d’identité vaut titre de voyage, la remise
à niveau de son niveau de sécurité est une condition de la pérennité de sa
reconnaissance.
Le 20 juin 2019, l’Union européenne a adopté un règlement renforçant la
sécurité des cartes d’identité délivrées par les Etats membres aux citoyens de
l’Union. A compter du 2 août 2021, un composant électronique comprenant
les données biométriques sera obligatoire pour les titres fabriqués afin de
rendre plus fiables la vérification de l’authenticité, de la validité et de la
correspondance du titre avec son porteur. Jusqu’ici, en France, seuls les
202

 Livre blanc de la sécurité intérieure

passeports et les titres de séjour disposaient de composants. La France
était l’un des cinq derniers États-membres de l’Union européenne à ne pas
disposer d’une carte d’identité électronique.
Proposition :
Afin de mieux protéger les Français contre l’usurpation d’identité et
d’éviter que la carte d’identité vienne à ne plus être reconnue partout
en Europe comme preuve d’identité, la Carte nationale d’identité sera
dotée d’une puce électronique sécurisée à partir de 2021.
1.1.2.  Susciter et promouvoir un écosystème d’identités numériques robustes
L’établissement de la confiance dans les relations numériques suppose,
dans de nombreuses situations, des mécanismes fiables de reconnaissance
réciproque. Le déploiement d’identités numériques est essentiel pour
permettre à chacun de prouver qui il est, à chaque fois que nécessaire.
A défaut, le manque de confiance peut conduire les parties à ne pas
s’engager. De plus, les besoins de la vie numérique dépassent le seul
besoin de confiance dans l’identité. Ainsi, la garantie de l’heure et de la
date précise à laquelle un acte est accompli (horodatage électronique),
l’archivage électronique certifié et garanti, la signature électronique, sont la
plupart du temps liés à l’existence d’une ou plusieurs identités numériques
de confiance. Les identités numériques sûres fournissent également une
protection contre l’usurpation, contre la fraude et contre l’accès par des
personnes non autorisées à des données personnelles.
Le choix d’un mécanisme d’authentification ou d’identification, ainsi
que le degré de sécurisation qui y est associé, varient en fonction de
l’acte numérique accompli. L’identité numérique choisie dépend du
contexte : situation de la vie quotidienne, exercice professionnel, échange
d’informations dont la confidentialité est protégée par la loi. Les garanties
nécessaires sont encore plus fortes s’il est question d’un acte dont les
conséquences juridiques ou financières sont lourdes (par exemple dans
les domaines de la santé, de l’assurance, des finances ou de l’immobilier).
Quel que soit le niveau d’exigence requis, chacun doit pouvoir accéder à
des solutions de confiance permettant des parcours numériques simples
à mettre en œuvre, aisément disponibles et respectueux des droits
fondamentaux.
Plus le niveau de sécurité désiré est élevé, plus les contraintes de vérification
sont exigeantes. Dans l’Union européenne, cette reconnaissance
mutuelle des niveaux de sécurité « substantielle » et « élevé », fondée
sur un référentiel commun et une interopérabilité entre Etats-membres,
est prévue par le règlement européen eIDAS du 23 juillet 2014(46). La
réglementation européenne eIDAS, permet de classer en trois niveaux les
nombreuses familles d’identités et de services numériques de confiance :
faible, substantiel et fort.

46 
Règlement (UE) n ° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet
2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions
électroniques au sein du marché intérieur.

203

 Niveau

Faible

Substantiel

Élevé

Méthode de preuve
et de vérification
de l’identité lors
de la création
de l’identité
numérique

Mécanisme
d’identification et
d’authentification

Peu sensibles
(ex :
consultation
de données)

Vérification limitée
de l’identité du
demandeur

Identification
simple (ex :
identifiant et
authentification
par mot de
passe sécurisé
par protection
standard)

Sensibles
(ex : modifier
des données,
accéder à
des données
sensibles)

Vérification
d’identité du
demandeur
et limitation
substantielle du
risque
(possession
physique et
authenticité du
titre, validité lors
de la démarche)

Identification à
deux facteurs (ex :
authentification
sécurisée par
des moyens
cryptographiques
qualifiés)

Sensibles (ex :
conséquences
juridiques ou
financières
sérieuses)

Identification
évidente du
demandeur via
une ou plusieurs
caractéristiques
physiques
individuelles

Identification à
deux facteurs (ex :
authentification
sécurisée par
des moyens
cryptographiques
qualifiés au niveau
renforcé)

Usages

Soutenir un écosystème français d’identités numériques robustes
contribue à l’élévation générale du niveau de cybersécurité. Le Programme
interministériel France Identité Numérique(47), créé à la demande du Premier
ministre par une lettre de mission du 5 janvier 2018 et dont le ministère
de l’Intérieur est l’un des trois piliers, a vocation à concevoir et déployer
une solution d’identité numérique sécurisée, dans le cadre du référentiel
eIDAS, à fournir et à déployer des solutions d’identification numérique et
à soutenir l’existence d’un écosystème complet d’identités et de services
numériques, couvrant tous les besoins des citoyens et des résidents en
situation régulière en France, des organisations publiques et des entreprises.
Au-delà de l’accès aux services publics, l’action de l’État a aussi pour
objectif de veiller à la complétude et à la diversité de l’écosystème national
d’identités numériques, afin que tous les usages économiques et sociaux
soient satisfaits. Tout particulièrement, une identité sécurisée de niveaux
47 
Le programme interministériel France Identité Numérique est placé sous l’autorité de
la ministre de la Justice, du ministre de l’Intérieur et du secrétaire d’Etat au Numérique.

204

 Livre blanc de la sécurité intérieure

à la fois substantiel et élevé est nécessaire pour que certaines démarches
administratives sensibles puissent être accessibles numériquement. Or, il
est très difficile à une organisation privée d’offrir un niveau de garantie
élevé sans la coopération de l’État. En effet, toute identité numérique ayant
vocation à être le prolongement de l’identité civile d’une personne ne peut
s’envisager sans rattachement à l’état-civil, prérogative de l’État depuis
1792. En cela, une identité numérique garantie par l’État se distingue de la
simple empreinte numérique découlant des usages en ligne (préférences,
activités…) et des avatars commerciaux (nom déclaré, email, moyen de
paiement…).
L’identité numérique proposée par l’État constitue ainsi le prolongement
dans le monde numérique de l’un des plus anciens services publics fournis
par la puissance publique dans le monde physique à ses citoyens : assurer
leur droit à l’identité grâce à l’état-civil et le certifier par la délivrance
de titres d’identité. Les données d’identité, au sens régalien du terme,
correspondent aux données d’identité dites « pivot » définies par le
règlement européen eIDAS : nom, prénom, date et lieu de naissance, sexe.
Ce sont au demeurant les seules données à la disposition de l’État qui, à
la différence des grands acteurs mondiaux d’Internet, ne tracent ni ne
recoupent les comportements, habitudes ou préférences numériques des
usagers.
L’intervention de l’État dans la fourniture d’une identité numérique de
niveau élevé se justifie enfin pour des motifs de souveraineté : les Français
doivent avoir la garantie qu’à l’avenir, ils auront toujours la faculté de
recourir pour leurs actes les plus importants à une identité numérique
indépendante de celles offertes par les grandes plateformes numériques
privées.
Aucune offre d’identité numérique de niveau élevé n’existant en France,
il est nécessaire de combler cette lacune. L’État est le mieux placé pour
relever ce défi, sans qu’il prétende au monopole de l’ensemble des identités
numériques. Il peut s’appuyer sur les titres d’identité et de voyage sécurisés
qu’il délivre : le passeport électronique, le titre de séjour électronique et, en
2021, la CNI électronique (CNIe). Cette identité numérique proposée par
l’État sera cependant aussi utilisable aux niveaux « faible » et « substantiel »,
qui recoupent actuellement l’essentiel des usages, comme les autres
identités numériques publiques ou privées déjà disponibles.
Au regard des missions d’intérêt général de l’État et des valeurs de la
République, cette solution d’identité numérique sera gratuite et universelle.
Son usage demeurera facultatif et révocable à tout moment : les citoyens
et résidents pourront recourir à d’autres identités lorsque d’autres acteurs
publics ou privés en offrent la possibilité.
L’identité numérique régalienne permettra ainsi à chaque usager qui le
souhaite de s’identifier et de s’authentifier en ligne de manière simple et
sécurisée avec la garantie de l’État. Cette identification en ligne sécurisée
est conçue pour :
–  protéger les usagers comme les acteurs publics, économiques, et sociaux
des risques d’usurpation d’identité et de fraude en ligne, renforçant ainsi
la confiance d’ensemble dans le numérique ;
–  offrir aux usagers un accès simplifié à des services numériques en ligne à
valeur ajoutée existants et futurs ;

205

 –  
renforcer la sécurité pour des téléservices existants et faciliter la
dématérialisation d’usages sensibles pour réduire significativement les
déplacements (pouvant ainsi contribuer à l’accès aux droits de personnes
isolées ou en situation de handicap), rendez-vous et échanges de données
non sécurisés ;
–  rendre aux usagers la maîtrise de leurs données d’identité, trop souvent
partagées sans contrôle, et au-delà, la maîtrise d’autres données
personnelles sensibles dont l’accès sera ainsi sécurisé, sous le seul contrôle
de l’usager et sans marchandisation ;
–  pouvoir utiliser son identité numérique (et sa carte nationale d’identité
électronique comme moyen d’authentification forte) pour la réalisation
d’actes de signature.
Alicem, application pour ordiphone développée par le ministère de
l’Intérieur et l’Agence nationale des titres sécurisé, constituera un premier
prototype de cette identité numérique hautement sécurisée. Cette identité
numérique, facultative et révocable, ouvrira accès à tous les services
offerts par les partenaires de FranceConnect, de manière plus sécurisée
qu’un couple ordinaire identifiant / mot de passe(48). Le projet Alicem, par
sa dimension innovante, constitue ainsi une expérience de préfiguration
grandeur nature préalable à la conception de l’offre universelle d’identité
numérique qui sera associée au futur titre d’identité (comme au passeport
ou au titre de séjour). Les conclusions qui en seront tirées permettront
de construire de manière progressive et agile une identité numérique de
niveau élevé garantie par l’État dans les meilleures conditions.
D’autres solutions d’identification, sans nécessité de reconnaissance
du visage à l’inscription, seront proposées à tous les Français lors du
déploiement de la nouvelle CNIe.
Propositions :
L’État prend les engagements suivants :
–  Fournir, à compter du déploiement de la nouvelle carte nationale
d’identité électronique à l’été 2021, une identité numérique souveraine
du niveau de sécurité le plus haut. Elle aura pour caractéristiques
d’être facultative, gratuite et universelle.
– 
Définir les conditions dans lesquelles les fournisseurs d’identités
numériques, aussi bien publics que privés, pourront adosser leur
service (de niveau «substantiel» ou «élevé») à l’identité numérique
régalienne, dans le cadre d’un partenariat équilibré et dans le respect
de la protection des données des utilisateurs. Par ailleurs, l’État
coopérera avec l’ensemble des entreprises concernées dans le cadre
du Contrat stratégique avec les industries de sécurité signé le 5 février
2020 dans le cadre du Conseil national de l’industrie.
–  Notifier à la Commission européenne, dès que l’écosystème français
sera suffisamment complet, un schéma national d’identification qui
permettra sa reconnaissance mutuelle partout en Europe.

48 
Aucune donnée biométrique ne sera conservée, et les données de l’identité
numérique ne seront conservées que sur l’ordiphone de l’utilisateur. La sécurité sera
garantie par les informations figurant dans la puce électronique du passeport ou du titre de
séjour, ainsi que par la vérification que le titre est bien celui de la personne titulaire lors de
l’inscription, par reconnaissance du visage.

206

 Livre blanc de la sécurité intérieure

– 
Soutenir l’initiative de la Commission européenne d’engager une
révision du règlement eIDAS sur les identités et services numériques
de confiance et contribuer aux réflexions au niveau européen sur la
self sovereign identity (SSI)(49).
1.1.3. Mettre l’usage des identités numériques à la portée de tous par des
solutions fédérées simples et accessibles
Assurer sa propre sécurité sur Internet exige le respect d’une hygiène
numérique. Par exemple, il est recommandé par l’Agence chargée de la
sécurité numérique (ANSSI) d’utiliser un mot de passe unique pour chaque
service, de le choisir suffisamment compliqué pour qu’il ne soit pas
détectable et de le changer tous les trois mois.
Face à de telles difficultés, il est possible pour l’usager de simplifier sa
vie numérique en recourant aux services de fournisseurs et de fédérateurs
d’identité numérique. Pour les services publics numériques, l’État a conçu
depuis 2016 « FranceConnect ». Celui-ci poursuit l’objectif de permettre de
s’identifier en ligne de manière simple et sécurisée avec la garantie de l’État.
Toutefois, le niveau de sécurisation de FranceConnect devra être étendu
aux niveaux « substantiel » et « élevé » afin de lui permettre d’intégrer la
future identité numérique régalienne de niveau élevé.
Proposition :
Le ministère de l’Intérieur adaptera ses téléservices à l’ensemble des
fonctionnalités permises par le fournisseur d’identités régalien et
proposées par le fédérateur d’identité FranceConnect(50).

1.2.  Renforcer les capacités ministérielles et contribuer à l’élévation du
niveau général de cybersécurité
1.2.1. Le ministère de l’Intérieur, acteur de la cybersécurité
Les enjeux de sécurité numérique et de cyberdéfense comme priorité
nationale apparaissent dès le Livre blanc de la défense nationale de 2008,
aboutissant à la création de l’ANSSI en 2009. L’édition de 2012 en fait une
priorité, traduite notamment dans la stratégie nationale pour la sécurité du
numérique (2015). Dernièrement, la transposition de la directive européenne
NIS (loi du 26 février 2018) puis la loi de programmation militaire du 13
juillet 2018 ont renforcé la protection des infrastructures essentielles en
consacrant de nouvelles mesures pour les opérateurs d’importance vitale
et les opérateurs de services essentiels.
Le ministère de l’Intérieur couvre un large spectre d’enjeux cyber, au
croisement de la cyberpuissance, de la sécurité numérique du quotidien
ou encore de la lutte contre la cybercriminalité, le cyberterrorisme infiltré
49 
Mode de gestion décentralisé de l’identité avec des données réparties sur différents
registres.
50 
A l’exception des démarches qui nécessiteraient un niveau de confiance supérieur
à celui de FranceConnect, qui ne pourraient s’effectuer que par le biais d’une identité
électronique correspondant au niveau requis.

207

 et les tentatives d’ingérence. Cette position l’a conduit à développer des
compétences dans différents métiers.
Ainsi, la DGSI, la DCPJ, la préfecture de police ou encore la DGGN
conduisent, via des structures dédiées, des cyber-opérations, des enquêtes
numériques et des actions de prévention. Objet de cyberattaques, le
ministère a mis en place une chaîne de sécurité des systèmes d’information,
dont un centre de cyberdéfense (C2MI) sous la responsabilité du service du
haut-fonctionnaire de défense. Enfin, le ministère s’est doté en 2016 d’une
délégation ministérielle à la lutte contre les cybermenaces (DMISC) pour
animer le réseau cyber du ministère et de ses partenaires.
En outre, afin de s’adapter à une criminalité en mutation perpétuelle, les
directions et services du ministère ont développé différents outils de suivi :
l’état annuel de la menace cyber piloté par la DMISC en lien avec l’ensemble
des acteurs du ministère de l’lntérieur, le centre de réponse à des incidents
cyber (CSIRT) de la DCPJ, plateformes (Pharos de signalement des contenus
illicites ou suspects, Perceval de fraude à la carte bancaire).
Le maillage territorial du ministère a intégré les enjeux cyber, avec la mise
en place de réseaux et de référents prenant en charge une ou plusieurs
des missions correspondantes. Au total, 80 % des policiers et gendarmes
formés au cyber sont déployés dans les territoires et la DGSI dispose
d’un référent par département. Différentes évolutions organisationnelles
récentes confirment aussi la tendance de renforcement de ces expertises
cyber, à l’image de la mise en place du service technique national de
captation judiciaire (STNCJ) début 2018.
Dès lors, quatre ambitions pourraient être portées par le ministère de
l’Intérieur dans le domaine cyber :
–  Garantir la maîtrise et la capacité d’agir du ministère en matière cyber ;
–  Être l’acteur de référence en matière de lutte contre la cybercriminalité ;
–  Devenir un acteur clé de la gestion de crise cyber ;
–  Accroître la résilience cyber de la société civile.
Afin de relever les défis de la sécurité numérique, une « feuille de route »
a été produite en 2018 par la DMISC, qui donne corps à une première
stratégie de lutte contre les cybermenaces élaborée en 2017. Cette feuille
de route constate que les missions et les compétences du ministère sont
peu lisibles, alors que 10 millions d’euros (hors T2) sont engagés tous les ans
et que 8 600 agents sont formés (dont 10 % luttant à temps plein contre
les cybermenaces)(51). En effet, si l’investissement de chaque direction dans
le cyber a permis une montée en compétence notable dans les dernières
années, une amélioration de la coordination et des initiatives dans ce
domaine bénéficierait à la réponse ministérielle dans son ensemble. C’est
ce qu’ambitionne ce Livre blanc en proposant la création d’un SCN Cyber
(cf. livret 3, 1.3.3.).

51 
Au total, 2650 ETPT sont impliqués dans les missions cyber. 25% des ETPT luttent en
permanence contre la cybercriminalité, soit 426 enquêteurs-procéduriers et 272 analystes
numériques. Hormis les personnels formés de la DGSI qui exercent majoritairement en
administration centrale, 80 % des policiers et gendarmes formés sont déployés dans les
territoires.

208

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Aux difficultés de gouvernance stratégique, s’ajoutent des difficultés
d’ordre budgétaire, technique, juridique et opérationnel, qui impactent la
capacité du ministère à recruter à bon niveau.
1.2.2. Renforcer quantitativement et qualitativement les capacités humaines
du ministère de l’Intérieur
Si le ministère de l’Intérieur a intégré les enjeux cyber dans son organisation
et sa montée en compétences, son empreinte dans l’écosystème
de cybersécurité reste faible. Cette faible position est d’autant plus
dommageable que, compte tenu de son positionnement sur les enjeux
sécuritaires croisés (cf. supra), le ministère peut jouer un rôle de premier
plan dans le renforcement de la cybersécurité de la Nation. Afin de faire
face aux besoins cyber, la feuille de route 2018 identifiait un objectif
d’augmentation de 50% des ETPT à horizon 2022. Le Livre blanc propose de
retenir cet objectif comme étant un minimum à atteindre. Il recommande,
dans ce plan de rehaussement des moyens humains, de doubler le nombre
d’enquêteurs cyber à temps plein, dans les unités spécialisées (C3N,
OCLCTIC, DGSI, BEFTI), ainsi que les enquêteurs primo-intervenant.
En outre, le ministère doit se donner les moyens de porter ses compétences
à l’état de l’art et de les ajuster au gré des besoins, fortement évolutifs, des
enjeux cyber.
Au recrutement, le ministère peut s’engager vers une plus grande ouverture
à des profils externes à l’administration apportant des compétences
adaptées de haut niveau. Pour recruter les meilleures compétences,
le ministère doit se donner les moyens de proposer des niveaux de
rémunération compétitifs au risque de ne pas pouvoir rivaliser avec les
entreprises privées, alors que le secteur cyber est fortement compétitif au
plan salarial.
Durant la carrière, des parcours de formation doivent être tracés afin
de maintenir les ressources à un niveau de compétences élevé. La forte
évolutivité des questions cyber implique d’avoir une vigilance accrue sur
ces enjeux de formation. Par ailleurs, une offre de formation aboutie peut
renforcer l’attractivité du ministère, par le maintien de l’employabilité
des agents. Par ailleurs, des parcours de carrière devront être déterminés
par une vision globale des emplois (cybercriminalité, SSI, innovation). Sur
l’ensemble de ces sujets, une attention particulière devra être portée aux
cadres A+, afin de disposer au plus haut niveau de l’administration du
ministère d’une vision globale des enjeux cyber, de piloter la matière au
niveau central comme à l’échelon déconcentré et d’intégrer massivement
les institutions de l’écosystème cyber (ANSSI, DGSE, DGA, COMCYBER).
Les partenaires du ministère de l’Intérieur doivent également poursuivre
leur effort de montée en capacité cyber, et notamment le ministère
de la Justice. Face à la croissance du cybercrime, il est indispensable de
penser également les compétences cyber des magistrats spécialisés et
de poursuivre l’effort entamé y compris au niveau de l’instruction et en
déconcentré.

209

 Propositions :
– 
Augmenter d’au moins 50 % d’ici 2022 le nombre d’ETPT engagé
dans les missions cyber et dans cette dynamique, doubler le nombre
d’enquêteurs cyber à temps plein, dans les unités spécialisées (C3N,
OCLCTIC, DGSI, BEFTI), ainsi que les enquêteurs primo-intervenant.
– 
Favoriser les recrutements externes en offrant des niveaux de
rémunération attractifs.
– 
Développer une politique de formation et d’accompagnement
volontariste sur les métiers cyber.
–  Favoriser l’acculturation et la formation des cadres aux enjeux cyber.
1.2.3.  Renforcer les capacités techniques du ministère de l’Intérieur face aux
cybermenaces
Face à une évolution rapide de technologies sophistiquées, le ministère de
l’Intérieur doit se doter d’outils à l’état de l’art en matière de lutte contre
les cybermenaces et développer les techniques spéciales d’enquête
numériques.
Afin de relever les nouveaux défis cybersécuritaires, le ministère devrait
renforcer ses outils d’investigation numérique. Les techniques de
renseignement en source ouverte (ROSO) sont un premier axe de progrès
à intégrer dans la formation initiale et continue des agents. De manière
plus volontariste, les techniques d’extraction à tous les niveaux, les moyens
de déchiffrement et d’investigations numériques des IOT au CTA et de
captation de données informatiques (sur appareils, à distance) au travers
du STNCJ doivent être renforcées. Passée la collecte des données, les
forces de sécurité intérieure doivent se doter d’outils spécialisés d’analyse
automatisée et rapide de métadonnées.
Proposition :
Investir dans les capacités techniques d’investigation numérique.

1.2.4. Renforcer les capacités de gestion des crises
Peu de crises peuvent échapper au risque cyber. Certaines le sont nativement,
avec des risques croissants de failles cyber engendrant des fragilités dans
l’espace physique (ex : attaque virale d’un réseau énergétique ou de
transport) ; certaines sont des crises physiques prenant collatéralement
une dimension cyber (ex : attaque d’infrastructures étatiques et diffusion
de fausses nouvelles sur les réseaux sociaux durant la crise de la COVID-19).
Si la gestion des crises cyber appartient à l’agence nationale pour la
sécurité des systèmes d’information (ANSSI), il revient le plus souvent au
ministère de l’Intérieur de conduire la gestion des crises « physiques » sur
le territoire national. En effet, le point central d’une telle gestion de crise
est la prise en compte du continuum espace numérique / physique et plus
particulièrement l’impact physique des désordres numériques.
En outre, le réseau territorial du ministère de l’Intérieur est un acteur central
de la gestion des crises cyber, notamment de faible et moyenne intensité,
210

 Livre blanc de la sécurité intérieure

en raison de ses 4 000 points d’accueils (préfectures, sous-préfectures,
brigades de gendarmerie, commissariat de police). En effet, le ministère
de l’Intérieur tire de ses capacités territoriales un puissant levier d’action
cyber(52) et une solide base de résilience, à la fois dans la protection des
infrastructures ministérielles (SSI) et dans sa capacité à lutter contre la
cybercriminalité.
La planification dédiée aux crises d’origine cyber ou comportant un volet
cyber fait aujourd’hui défaut. Elle permettrait d’optimiser les compétences
dont dispose le ministère localement en les mettant en réseau, et de
préparer, en amont, les mesures à prendre en cas de crise (Plan ORSEC
« Cyber »).
En outre, l’action du Centre de cyber-défense du ministère de l’Intérieur
(C2MI) mériterait d’être renforcée et complétée afin d’assurer un haut
niveau de résilience aux systèmes d’information et de communication du
ministère. Dès à présent, un fonctionnement 24h/24 doit être envisagé en
parallèle de l’amélioration de ces capacités de détection des attaques de
premier niveau et de pilotage de la réponse par des Security Operations
Centers (SOC) au plus près de l’administration technique des SI.
Proposition :
Dresser des plans ORSEC « cyber » de résilience territoriale.

1.2.5. Disposer d’une vision juste et fiable de la cybercriminalité
Paradoxalement, si la matière cyber concerne l’ensemble des acteurs de
terrain jusqu’aux services territoriaux de la DGPN et de la DGGN en charge
de l’accueil des victimes, du recueil des plaintes et de l’accomplissement
des premières mesures conservatoires ou de criminalistique, les indicateurs
permettant de caractériser la menace restent lacunaires empêchant un
suivi précis de la cyberdélinquance. Le SSMSI identifie les atteintes aux
systèmes de traitement automatisé de données (STAD), mais l’incertitude
reste importante en raison du non recours au dépôt de plainte par de
nombreuses victimes, et parce qu’une partie de la cybercriminalité n’est
pas identifiée comme telle la nomenclature actuelle de statistiques de la
délinquance (cyber-escroqueries, pédopornographie, etc…). En outre, au
stade de la prise de plainte, le phénomène cyber est mal appréhendé, et
par conséquent mal identifié et reporté, surtout sur le bas du spectre qui
recouvre la cyberdélinquance de masse. La mise en place de téléservices
et plateformes dédiés (cybermalveillance.gouv.fr, Pharos, Perceval, Thésée)
concourt à une meilleure appréhension du phénomène cybercriminel.

52 
SSI, SIC préfectures, enquêteurs spécialisés NTECH GN et ICC PN, premier accueil
cyber des correspondants NTECH de la gendarmerie nationale et des premiers intervenants
cyber de la police nationale.

211

 Proposition :
Simplifier et systématiser les déclarations d’incident par les victimes et
les fournisseurs d’accès.
Produire et exploiter des statistiques enrichies par ces nouvelles
démarches en :
–  conditionnant le remboursement des conséquences d’une attaque
cyber par les assureurs à une déclaration simplifiée de la victime (sans
nécessairement systématiser le dépôt de plainte) ;
– 
invitant les fournisseurs d’accès à Internet à un monitoring des
adresses IP correspondant à des infrastructures cybercriminelles sur la
base d’une liste adresses ;
–  obligeant les fournisseurs à signaler aux autorités les adresses IP de la
liste noire les plus actives ;
–  ajoutant des capacités d’intelligence artificielle aux logiciels de prise
de plainte afin de mieux catégoriser les contentieux.

1.2.6.  S’engager sur les territoires en construisant et animant une communauté
cyber territoriale
Le maillage territorial de cybersécurité repose d’une part sur le réseau
territorial de l’Etat que porte essentiellement le ministère de l’Intérieur et,
d’autre part, sur des prestataires privés.
Ainsi, la coordination en matière de cybersécurité est placée sous l’égide
des préfets de région, notamment au travers de la politique d’intelligence
économique à travers les comités régionaux d’intelligence économique
(les CRIET) qui s’assurent, notamment, de la mise en place d’actions de
sensibilisations aux cyber-risques. Le traitement au niveau régional est
essentiel, de même que l’approche par l’intelligence économique, mais
ces deux approches sont insuffisantes pour couvrir l’ensemble des enjeux
cyber au niveau de besoin le plus adéquat.
Compte tenu de la prégnance de la question cyber et de son imprégnation
dans le territoire, il apparaît désormais nécessaire de disposer d’une vision
départementale dans la politique de défense civile locale en réunissant
autour du préfet et du procureur de la République un état-major de sécurité
cyber. Ces approches locales doivent associer au mieux les partenaires de
l’État dont le directeur académique des services de l’Éducation nationale
sur les enjeux d’éducation aux risques. La stratégie cyber doit être déclinée
localement au niveau des collectivités, des PME, des citoyens, en partenariat
avec les organismes spécialisés.
Il est nécessaire de s’appuyer sur les expertises, notamment de l’ANSSI.
L’Agence délivre aujourd’hui trois types de qualifications : audit SSI,
prestataires de réponse à incident de sécurité, prestataires de détection
d’incident de sécurité.

212

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Propositions :
Créer des états-majors cyber départementaux auprès des préfets.
Créer un quatrième niveau de qualification ANSSI visant à traiter la
remédiation de masse auprès des PME, TPE et particuliers.

2.  Simplifier la vie des citoyens et l’exercice des missions des agents publics
grâce aux technologies
2.1.  Élargir les canaux et les plages d’accès des citoyens aux services publics
Les attentes vis-à-vis de la disponibilité numérique de l’ensemble des
services publics se sont développées ces dernières années. Si les services
publics de la sécurité intérieure ne sauraient être exclusivement numériques
ou imposer le recours à la voie numérique, il est en revanche indispensable
qu’ils sachent offrir l’option d’une interaction numérique chaque fois que
le citoyen le souhaite et que la nature de la démarche administrative ou
judiciaire le permet.
Les services publics de l’Intérieur ont depuis longtemps intégré la dimension
numérique. Un bilan rétrospectif conduit à souligner l’importance
des progrès accomplis ces dernières années pour simplifier la vie des
citoyens. Quelques exemples suffisent à le démontrer : pour la plupart des
démarches physiques, la généralisation de la prise de rendez-vous en ligne ;
la déconcentration en mairie des démarches relatives aux cartes d’identité
ou aux passeports ; la demande dématérialisée par le vendeur du certificat
d’immatriculation lors de l’achat d’un véhicule ; la réinscription en ligne sur
les listes électorales consécutive à un déménagement.
Malgré ces efforts, force est de constater que l’interface numérique avec
les citoyens devrait encore être substantiellement accrue. Sous réserve
que la médiation numérique soit choisie et non subie, et que le contact
humain prenne le pas à chaque fois que nécessaire, la qualité des relations
avec la population pourrait s’en trouver rehaussée.
Plusieurs types d’interactions sont concernés, qui soulèvent des enjeux
différenciés : les appels d’urgence, la gestion des situations de crise, les
demandes d’informations générales, les téléservices administratifs ou les
sollicitations de la force publique.
Le ministère de l’Intérieur entend donc aller bien plus loin, et s’inscrire
pleinement dans l’objectif de numérisation de la totalité des démarches
qui le rendent possible.
2.1.1.  Mobiliser tous les canaux numériques pour enrichir l’offre des moyens
de contact

La plainte en ligne
Démarche du domaine de la sécurité intérieure la plus emblématique, la
plainte pénale ne doit plus être laissée par principe à l’écart du mouvement
de dématérialisation.
213

 Un dispositif de pré-plainte en ligne existe depuis 2008. Mais son champ est
resté limité à des catégories d’infractions contre auteur inconnu. Par ailleurs,
la démarche en ligne doit obligatoirement être suivie d’un déplacement
physique pour acquérir force juridique, quelles que soient les circonstances
ou l’utilité d’un entretien pour l’enquête. Malgré ces limites, la demande est
forte, et 469 250 pré-plaintes ont été déposées en 2018. Manifestement,
ce dispositif, qui a constitué un progrès dont l’expérience acquise sera
précieuse, ne suffit plus au regard des possibilités de la technologie et de la
maturité des comportements en ligne. C’est pourquoi, au printemps 2019,
le Président de la République a demandé aux ministres de l’Intérieur et de
la Justice de préparer un télé-service de plainte en ligne de plein exercice,
sur un large périmètre d’infractions.
Ce chantier s’avère toutefois particulièrement délicat sur le fond.
La plainte pénale ne saurait être banalisée à l’excès. La plainte est un acte de
droit sérieux qui engage juridiquement son auteur. La mise en cause d’une
personne visée par une plainte peut déboucher sur des conséquences
graves et parfois irréversibles pour elle. Sans jamais fragiliser davantage
la situation des victimes, le dépôt de plainte doit toujours être l’occasion
d’identifier d’éventuelles contradictions.
Dans de nombreuses situations, l’état psychologique et émotionnel de la
victime doit être pris en compte, et le questionnement à la fois empathique
et rigoureux peut aider à la verbalisation d’éléments indispensables à
l’enquête. La conversation entre le plaignant et l’enquêteur peut conduire
à une meilleure distinction, entre les faits établis et les éléments de ressenti
relevant d’interprétations à vérifier.
En résumé, la médiation numérique et l’absence d’interaction physique
constituent un terrain nouveau pour la prise de plainte, dont le déploiement
nécessite des précautions particulières. Il rencontrera sans doute des
bornes, soit en raison de la nature des faits, soit en fonction du contexte,
soit par rapport à la victime.
Ce chantier est également techniquement assez lourd, car le téléservice
doit s’interfacer avec les logiciels de travail des enquêteurs, eux aussi en
cours de refonte. Après des études préliminaires, une équipe a été mise
en place le 1er janvier 2020 pour conduire le projet. Elle proposera un
périmètre quant au champ infractionnel concerné et engagera les travaux
informatiques de développement du télé-service. L’interconnexion avec les
logiciels de rédaction de procédures utilisés par les enquêteurs policiers et
gendarmes justifie une synchronisation des calendriers, soit un débouché
prévu entre 2021 et 2022.
Proposition :
Un téléservice de dépôt de plainte, sur un périmètre d’infractions
à définir, sera développé d’ici à 2022, et synchronisé avec la
dématérialisation de la procédure d’enquête pénale sur l’ensemble de
la chaîne « intérieur-justice ».
Le ministère de l’Intérieur travaillera en lien étroit avec la Délégation
interministérielle de l’INA et la DNUM devra s’assurer du concours
nécessaire de la DILA, service du premier ministre développant
habituellement les interfaces « usagers » des télé-services des ministères.

214

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Les autres plateformes et télé-services de sécurité intérieure
Ces quinze dernières années, police et gendarmerie nationales ont
développé plusieurs plateformes de télé-services permettant aux usagers,
soit de solliciter des renseignements, soit de signaler des évènements
non urgents qu’il est nécessaire de porter à la connaissance des autorités.
Ces télé-services sont tous mutualisés entre la police et la gendarmerie
nationales.
Nom

PHAROS

Usage
Créée en 2009 à la direction centrale de la police
judiciaire, cette plateforme commune policegendarmerie permet aux internautes de signaler les
contenus illicites présents sur Internet. Les 27 agents
de la plateforme constatent les contenus signalés,
qualifient les infractions pénales qui y correspondent,
et initient, s’il y a lieu, une enquête en l’orientant sur
un service territorial compétent.
En 2018 PHAROS a reçu plus de 163 000 signalements,
principalement dans les domaines des escroqueries,
des atteintes aux mineurs, des discriminations et de
l’apologie et la provocation à des actes terroristes.

PERCEVAL 

Exploité par le service central de renseignement
criminel de la gendarmerie nationale, ce service
permet à l’ensemble des citoyens de signaler
une fraude à la carte bancaire. Pour avoir accès
à la plateforme, la victime doit toujours être en
possession de sa carte bancaire, ne pas être à l’origine
des achats en ligne, et avoir déjà fait opposition
auprès de sa banque. Cela exonère la victime de
devoir déposer plainte. La plateforme réalise des
recoupements et recherche particulièrement la mise
à jour des séries de faits commis par des délinquants
d'habitude. Par la suite, un service de police ou une
unité de gendarmerie peut être saisie de l’enquête
par le parquet compétent. PERCEVAL a reçu 200 000
signalements en 2019 pour un préjudice moyen de
468 €

215

 Signalement
de violences
sexuelles ou
sexistes (VSS)

Inauguré le 27 novembre 2018, le portail donne accès
à un dialogueur en ligne (« tchat ») et permet aux
victimes de violences sexuelles et sexistes d’entrer
en contact avec des policiers ou des gendarmes
spécifiquement formés à leur prise en charge. Il
est proposé à chaque victime une écoute et un
accompagnement personnalisé pouvant conduire à
l’orientation vers une prise en charge sociale et/ou
psychologique, ainsi qu’à une prise de rendez-vous
dans un service de police ou une unité de gendarmerie
pour un dépôt de plainte. Le contact peut se faire
anonymement.
En 2019, 5 946 tchats donnant lieu à 2 024
signalements ont été recueillis en zone police
nationale et 969 tchats en zone gendarmerie.

Signalement
aux services
d’inspection
générale de
la police ou la
gendarmerie

Les deux forces de sécurité ont mise en place un téléservice permettant aux usagers, via le renseignement
d’un formulaire, de porter à la connaissance des
services d’Inspection des faits qu’ils jugent contraires
à la déontologie.

THESEE 

Piloté par la direction centrale de la police judiciaire,
le projet constituera le premier télé-service de plainte
complète en ligne, destiné aux victimes d’escroqueries
sur Internet. Lorsque les conditions du dépôt de
plainte ne sont pas réunies, THESEE permettra aux
internautes d’adresser des signalements, toujours
en matière d’escroqueries en ligne. Les agents
de la plateforme réaliseront recoupements et
rapprochements afin d’identifier les auteurs ou
groupes criminels de faits sériels. Sous le pilotage de
l’autorité judiciaire, les dossiers d’enquête pourront
être transmis à des services territoriaux de police ou
de gendarmerie.

Les indicateurs de satisfaction révèlent que les usagers qui les utilisent
sont majoritairement très satisfaits des télé-services. Pour autant, l’offre
souffre encore d’un manque de notoriété. En outre, la multiplicité et la
spécialisation des plateformes est parfois préjudiciable à la fluidité du
parcours des usagers, et des efforts d’orientation doivent être faits pour
orienter les usagers dans leurs démarches à partir d’un point d’accès unifié.
Propositions :
Une nouvelle étape substantielle de renforcement des plateformes de
téléservices sera franchie d’ici à 2021 : les compétences de la plateforme
VSS seront très largement étendues, elles intégreront le traitement
des violences conjugales, les infractions de discriminations et le cyberharcèlement. La nouvelle plateforme Thésée ouvrira au 2ème semestre
2020.
216

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Renforcer la notoriété des télé-services par une logique de guichet
unique et l’harmonisation des interfaces (passer d’une logique de
plateformes à une logique de services) :
–  Améliorer l’ergonomie des parcours usagers de l’ensemble des téléservices par le recours à des compétences spécialisées en expérience
usager ;
–  Étoffer les équipes de développement et de maintenance des téléservices pour répondre à la forte montée en charge résultant des Plan
de transformation numérique ministériel ;
–D
  e manière transversale, étudier l’intérêt et les priorités d’intégration
du traitement automatisé du langage naturel dans les différents téléservices, y compris la plainte en ligne (DINUM, Lab IA, ST(SI)²)
La brigade et le commissariat numériques

Dès 2018, la gendarmerie a complété ses modalités de contact avec
la population (patrouilles, accueil en brigade et réception des appels
téléphoniques) par une offre numérique. La brigade numérique nationale,
située à Rennes, reçoit 24h/24 toutes les sollicitations non urgentes des
usagers de la France entière, par dialogue écrit (“tchat” clavier). L’accès
s’effectue via une plateforme multicanale depuis le site Internet de la
gendarmerie et les comptes institutionnels de réseaux sociaux (Facebook
et Twitter). Une montée en régime régulière lui attrait plusieurs centaines
de sollicitations variées par jour : sécurité du quotidien, problèmes cyber,
questions relatives à des réglementations spécialisées, questions relatives
au recrutement, etc. Certaines situations entraînent des pointes d’activité
: cela a notamment été le cas pour la gestion de la crise pandémique, avec
la multiplication par 10 des sollicitations quotidiennes, soit jusqu’à 2 000
sollicitations par jour.
Pour la police nationale, bien que la majorité des sites recevant du public
sont ouverts 24/24h, la police nationale n’avait pas jusqu’alors créé de
structure d’accueil du public numérique généraliste. En 2020, en raison de
la crise sanitaire du COVID-19, certains sites d’accueil ont été fermés. En
compensation, une plateforme numérique de discussion permettant de
renseigner le public sur le fonctionnement des services de police pendant
le confinement, a été ouverte et proposée sur le site Internet de la police
nationale. Ce «tchat», était ouvert 7 jours sur 7, de 8h à 21h00, et permettait
aux agents de police eux-mêmes de répondre et d’orienter les internautes
en fonction de leurs interrogations. La plate-forme a immédiatement
rencontré un vif succès ; plus de 65 000 conversations ont été enregistrées
du 26 mars au 19 mai, cette plateforme a reçu en moyenne 1 200 à 1 600
sollicitations quotidiennes, avec des pics à 2 500 suivant les annonces
gouvernementales.
Il a été décidé de pérenniser ce téléservice de messagerie instantanée,
afin qu’il serve de base à la création d’un « commissariat numérique » qui
proposera de plus amples services et modalités de communication avec la
population d’ici début 2022 (prise de rendez-vous, prise de main courante
etc.).

217

 Propositions :
Poursuivre l’enracinement au cours des prochaines années, dans une
logique interopérable et complémentaire, du concept de brigade et de
commissariat numériques.
Cela se fera dans une logique de développement agile de nouveaux
services et de consolidation progressive des bases de connaissance
permettant de répondre à la population. À terme, des services de
réponse automatisés pourront être associés à destination des publics
familiers et en demande de ce type d’outils.
L’appel de secours
La rénovation des systèmes d’information de la sécurité civile et la
construction pour la première fois de la plateforme numérique nationale
NexSIS, qui restera toutefois adaptable aux configurations locales,
permettra le traitement des flux multicanaux d’information. Sa conception
prévoit dès l’origine de prendre en compte, outre les flux téléphoniques,
les applications smartphones labellisées, les courriels, les SMS, les appels
numériques, les messageries de réseaux sociaux, etc.
Simplifier le parcours de l’usager par l’intégration des téléservices
La simplicité du parcours numérique de l’usager est une condition de
l’accessibilité, c’est-à-dire de l’égal accès de tous au service public sans
distinction de compétences numériques. La multiplication des téléservices
proposés par les administrations est une excellente chose, à condition
qu’ils soient intégrés ou coordonnés entre eux, sans sacrifier ni la sécurité,
ni la capacité de l’usager à maîtriser l’utilisation qui est faite de ses données
personnelles.
De plus en plus, les usagers sont amenés à se connecter à un téléservice
pour fournir des justificatifs à un autre service, ou à naviguer entre
différents portails d’administration pour effectuer successivement
plusieurs démarches liées entre elles. Par exemple, un dépôt de plainte pour
vol de sac à main ou de portefeuille entraîne la délivrance d’un récépissé
de dépôt de plainte qui liste les objets et valeurs dérobés. Ce justificatif
est nécessaire pour solliciter le renouvellement des titres d’identité et de
voyage, du certificat d’immatriculation, de la carte VITALE, de la carte de
transport, etc.
Les services publics numériques doivent donc s’organiser en plateformes
capables de dialoguer entre elles de manière ponctuelle et sécurisée. Cette
architecture numérique est également plus rapide et moins coûteuse à
faire évoluer au fil du temps car lorsqu’une procédure administrative est
modifiée, il n’est besoin que d’adapter le système informatique concerné
par le changement, et éventuellement ses interfaces (API), et non l’intégralité
des systèmes informatiques connectés.
Plusieurs types de fonctionnalités sont souhaitables :
–  
faciliter l’accès aux données et documents administratifs personnels :
permettre à l’usager de récupérer directement les données et documents
dont il a besoin pour effectuer d’autres démarches administratives, ou
autoriser une administration à fournir certaines pièces à une autre ;
218

 Livre blanc de la sécurité intérieure

–  
suivre l’avancement des procédures administratives : permettre à
l’usager de suivre les différentes étapes d’avancement d’une procédure
qui le concerne, grâce à des notifications électroniques.
–  
autoriser ou être informé en toute transparence lorsqu’une
administration accède aux données personnelles : donner à l’usager
le pouvoir d’autoriser une administration à accéder à certaines de ses
informations personnelles, pour une finalité explicite.
Dans certains cas prévus par la loi, l’administration pourra procéder
d’initiative, à condition d’en informer l’usager par notification. Dans
d’autres cas encore, toujours prévus par la loi, comme dans le cadre d’une
enquête judiciaire ou de certains contrôles, l’administration sera dispensée
de demander l’autorisation ou de l’obligation d’informer l’usager, ou bien
l’information pourra n’intervenir qu’ultérieurement, lors de la clôture de la
procédure.
Propositions :
Simplifier le parcours numérique de l’usager par l’intégration des
téléservices :
– 
Les téléservices du ministère de l’Intérieur seront à l’avenir tous
conçus pour s’interfacer avec les autres aspects de la vie numérique
de l’usager, tout particulièrement les démarches administratives
complémentaires.
–  L’usager pourra accéder de manière permanente à l’ensemble des
documents administratifs personnels, établis au titre des missions du
ministère de l’Intérieur.
–  Les téléservices nécessitant ou produisant des justificatifs pourront
alimenter ou être interrogés directement par d’autres téléservices, de
manière sécurisée.
Les interfaces de programmation applicative (API) permettront à
l’usager : i) de télécharger ou d’autoriser la transmission directe des
documents dont il a besoin ; ii) de sélectionner et de contrôler celles
des informations qu’il entend partager, en vertu du principe de
minimisation des données personnelles
Outre la simplification liée au fédérateur interministériel d’identités
numériques FranceConnect, le ministère prévoira chaque fois que
possible la compatibilité de chaque projet avec le futur Dossier
numérique du citoyen

2.1.2. Développer l’interactivité numérique dans la communication à des fins
de prévention, d’information ou d’action opérationnelle
Améliorer les remontées d’information proactives dans les situations de
danger
Lorsque les conditions juridiques sont réunies, en coordination entre
le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Justice, des dispositifs
spécifiques sont temporairement mis en œuvre, en cas d’enlèvements ou
d’attentats venant de se commettre.
219

 Depuis 2006, le dispositif « Alerte enlèvement ! » permet de diffuser
massivement à la population, sur l’ensemble du territoire national,
un message et une photographie en cas d’enlèvement d’enfant. Une
plateforme téléphonique dédiée est alors ouverte.
Depuis 2015, en cas de mis en œuvre du dispositif « Alerte attentat ! »,
deux plateformes, l’une téléphonique et l’autre numérique, peuvent
être ouvertes pour recueillir tout témoignage, susceptible de revêtir une
importance pour l’enquête.
Ces deux dispositifs reposent sur un outil logiciel capable de traiter les
signalements téléphoniques recueillis par les opérateurs du 17, un numéro
en 800, ou via le formulaire Internet. Les fiches renseignées sont directement
adressées aux enquêteurs pour traitement et vérification.
Il convient cependant d’adapter et de moderniser les méthodes de
diffusion des appels de police judiciaire au public, en cas d’alerte et d’appel
à témoignage. A cette fin, police et gendarmerie ont lancé un projet de
Portail unique de témoignage en ligne (TEL). Son but est de construire un
outil générique adaptable à une très grande variété de situations et commun
aux deux forces de sécurité intérieure. Le projet prévoit que seront ainsi
diffusables par Internet les informations relatives à des personnes (victime
disparue, victime à identifier, mis en cause recherché), à des objets (volés
ou découverts),  
voire à des appels à témoins. Ce portail Internet sera
couplé à un dispositif de transmission du témoignage recueilli à l’enquêteur
en charge du dossier.
En matière de sécurité civile aussi, il est souhaitable de pouvoir partager,
par des dispositifs à la fois protégés et automatisés, l’intégralité des
informations mobilisables autour d’une victime dès le déclenchement de
l’intervention et au fil et à mesure de leur enrichissement.
Propositions :
Le ministère créera un nouveau portail générique sur Internet, accessible
à tous, afin de gérer l’ensemble des appels à alerte et à recueil de
témoignage.
Les plateformes « Alerte enlèvement !» et «Alerte attentat !» seront
préservées, mais étroitement coordonnées avec le site Internet, par
renvoi.
Réfléchir au recueil d’information en source ouverte pour détecter des
situations de danger et d’urgence
Les technologies d’analyse automatisée du langage écrit, qui reposent
sur l’intelligence artificielle, permettent de procéder à de l’analyse et de
l’extraction de contenus, et traitent des volumes d’informations qu’il serait
hors de portée d’effectuer manuellement.
Afin d’améliorer la gestion de l’alerte et la détection rapide de situations
dangereuses non signalées aux centres opérationnels, il est possible
d’expérimenter l’automatisation de la captation d’informations en sources
ouvertes librement accessibles sur les réseaux sociaux. La sécurité civile
et la gendarmerie nationale ont déjà participé à de premiers partenariats
prometteurs avec des chercheurs spécialisés, cofinancés par le ministère
de l’Intérieur et ayant donné lieu à publication.
220

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Par ailleurs, les technologies prédictives de traitement de données massives
permettent de modéliser de manière de plus en plus fiable et automatisée
certains phénomènes, à l’aide de données anonymisées internes, publiques
ou obtenues par le biais de partenariats. Il s’agit soit d’optimiser la couverture
opérationnelle en fonction de modulations d’activités prévisibles, soit de
détecter des signes précurseurs d’un phénomène inhabituel justifiant une
montée rapide en capacité. Plusieurs services départementaux d’incendie et
de secours ont ainsi construit des pilotes de modélisation de la sollicitation
opérationnelle en fonction de paramètres prévisibles tels que la météo,
les manifestations publiques, les déplacements de population, etc. Ces
démarches seront reprises et consolidées dans le cadre du projet NexSIS. De
la même manière, l’expérimentation par la sécurité civile de la localisation
mobile avancée (AML), permettant de mieux géolocaliser les appels à des
numéros d’urgence, s’inscrit dans cette démarche. Gendarmerie et police
nationales sont également directement intéressées par le développement
de ce type d’outils.
Il est également possible de démultiplier la capacité des centres d’appel en
cas de pic d’activité en proposant au public qui le souhaite de converser
avec un dialogueur pour les échanges les plus simples. Une condition de
succès incontournable pour ce type de démarche est que le dialogueur
doit être patiemment et correctement configuré et pré-entrainé. À tout
moment, l’usager devrait avoir la possibilité d’opter préférentiellement
pour un échange humain, ou bien de sortir d’un contact humain-machine
au profit d’un contact humain sur simple manifestation de volonté.
Propositions :
– 
Conduire un programme de veille, de recherche, développement
et expérimentation des dispositifs de détection automatisée des
situations de danger par l’analyse automatisée des réseaux sociaux.
– 
Développer les programmes de modélisation de l’activité
opérationnelle prévisionnelle, par le recours à des données
anonymisées, afin d’optimiser la réponse opérationnelle et de mieux
lisser l’allocation des besoins disponibles dans le temps.
–  Mettre en œuvre une feuille de route à moyen terme permettant
de recourir à des assistants conversationnels en cas de crise, afin de
démultiplier les capacités de prise d’appel.
Fiabiliser et rendre plus attractive l’information générale d’ordre préventif
ou de communication institutionnelle
Les enjeux relatifs aux dispositifs d’information générale sont de trois
ordres :
–  
Sécuriser et fiabiliser l’information : le contenu diffusé au public par les
institutions doit être clair et fiable. Une erreur dans le contenu pourra
être analysée comme un mensonge par la population. Pour cela, les
projets de communications doivent pouvoir être rapidement validés,
avec une exigence de cohérence multicanale.
–  
Uniformiser les visuels diffusés par chaque institution, en cohérence avec
les prescriptions de charte graphique ministérielle et interministérielle :
il pourrait s’avérer utile de concevoir un visuel unique pour le partage
221

 d’information avec la population afin de créer des repères identifiables
et immédiatement reconnaissables du grand public.
–  
Identifier et placer les forces de sécurité intérieure comme des vecteurs
réguliers d’information, dans le respect des initiatives ou des prérogatives
des autorités préfectorales, gouvernementales ou judiciaires.
Les services publics de la sécurité intérieure pourront s’appuyer sur un
réseau d’information de proximité, notamment appuyé sur les comptes de
réseaux sociaux animés aux échelons territoriaux. Les réseaux sociaux sont
en effet une source attestée d’information pour de nombreux segments
de la population, ce qui a conduit les forces de sécurité intérieure à se les
approprier pour véhiculer des messages non urgents, ou même pour relayer
alertes ou informations de crise en direction des populations.
La ligne éditoriale poursuivie par ces comptes est de traiter de l’information
générale et du lien avec la population, des messages de prévention, du
recrutement, de l’appui aux missions opérationnelles, et de la lutte contre
la désinformation (notamment lors de mises en causes de l’institution).
Proposition :
En lien avec la DICOM, une veille devra être périodiquement assurée
afin de vérifier s’il y a lieu de repositionner à l’avenir cette action
de communication sur d’autres supports sociaux, en fonction de
l’évolution des habitudes de la population, soit prise globalement, soit
par segment homogène comme les jeunes générations.
2.1.3. Le perfectionnement de l’alerte et de l’information aux populations
par les canaux numériques
En cas d’accident, de sinistre, de catastrophe ou de trouble grave à l’ordre
public, l’alerte et l’information concourent à la protection générale de la
population et à la prévention des risques de panique. Cela vaut aussi bien
en matière de sécurité civile que de sécurité publique.

L’alerte intervient au moment de l’événement et repose sur la diffusion
d’un signal sonore ou d’un message afin d’avertir d’un danger et d’inciter
à adopter des gestes réflexes de sauvegarde.
L’information consiste plutôt en la diffusion d’informations fiables sur
la situation ou de consignes comportementales contextualisées par
rapport à l’évènement. Son champ temporel est cependant souvent
plus large que l’alerte (préventive, concomitante à l’évènement, ou en
aval de l’évènement). L’information englobe donc la communication de
crise.
L’infrastructure de relais de l’alerte de sécurité civile reste très insuffisante
malgré deux décennies de tentatives de modernisation.
Le réseau national de sirènes demeure en partie obsolescent, et
géographiquement parcellaire. Pourtant, le principe de ce mode d’alerte
robuste et résilient reste pertinent. La rénovation ou l’installation
d’équipements se justifie particulièrement dans les zones concernées par
222

 Livre blanc de la sécurité intérieure

un risque naturel ou technologique répertorié et bien identifié par des
riverains pré-sensibilisés. Ailleurs, l’information diffusée sous forme sonore
peut plus couramment susciter l’incompréhension, voire de la panique ou
des mauvais réflexes.
L’élargissement des canaux de diffusion recherché depuis 2009 par le
Système d’alerte et d’information des populations (SAIP) a jusqu’ici connu
des résultats mitigés. Les opérateurs de télécommunications nationaux
n’ont guère montré de volonté d’adaptation spontanée de leurs installations
techniques, et l’expérience de l’application sur ordiphone entre 2015 et
2018 s’est soldée par un échec. Pourtant, un volet d’alerte par téléphonie
mobile plus consistant et plus performant serait sans doute un outil très
utile dans la plupart des configurations.
Les relais médiatiques ou les réseaux sociaux apparaissent souvent
performants en termes d’information, mais ne répondent que très
partiellement au besoin de diffusion de l’alerte initiale.
Les retours d’expérience sur l’incendie d’un site industriel à Rouen du
12 février 2020, ainsi que pour la crise sanitaire de la COVID-19, soulignent la
nécessité de rénover plus activement le dispositif d’alerte et d’information
des populations. De surcroît, cette remise à niveau est rendue en partie
obligatoire d’ici à juin 2022 par la directive européenne de décembre 2018
qui prévoit «l’envoi de messages groupés» aux téléphones mobiles dans les
zones d’alerte de danger.
Il s’agit d’employer les meilleures technologies disponibles pour renforcer
profondément le dispositif et diversifier les modalités d’alerte comme
d’information du public. Dans certaines situations telles que le besoin
d’assistance ou de secours, il faudrait même pouvoir établir des canaux
interactifs.
Le nouveau Code européen des communications électroniques permettra
d’imposer aux opérateurs les développements techniques nécessaires à
l’émission massive et simultanée de messages à tous les terminaux localisés
dans le périmètre de couverture d’une ou plusieurs antennes-relais de
téléphonie mobile.
Une étude de cadrage a été lancée fin 2019 pour préparer le nouveau projet
d’alerte aux populations, baptisé «FRAlert», en intégrant les contraintes
qui pèsent sur les services publics de la sécurité intérieure :
–  Capacité d’adresser des messages à l’ensemble des terminaux présents
dans la zone définie lors de l’alerte ou d’un évènement, statique ou
mobile, à destination des résidents comme des visiteurs de passage, quel
que soit le fournisseur de service ou le modèle de terminal ;
–  Capacité de recensement du nombre total de terminaux mobiles actifs
dans la zone définie, afin d’évaluer la densité de la foule lors des grands
rassemblements, pour mieux détecter les risques de saturation et de
vulnérabilité aux mouvement de foule dangereux ;
–  Capacité d’alerte non seulement à l’intérieur du périmètre de danger
mais aussi à proximité, afin de favoriser l’évacuation des lieux en cas de
danger.
Deux technologies voisines ont été expertisées par l’étude, la diffusion
cellulaire (Cell Broadcast en anglais) et le SMS géolocalisé (ou LB-SMS), et
conclut à leur complémentarité. La technologie de diffusion cellulaire, est
privilégiée dans de nombreux pays, car plus robuste à l’encombrement de
réseau que l’envoi de sms et autorise jusqu’à 1 300 signes.
223

 Le ministère de l’Intérieur continuera à s’appuyer sur les médias, tant au
niveau national que dans les territoires, via les partenariats historiques avec
les médias du service public et la coopération spontanée des autres médias,
et à travers les comptes officiels du ministère sur les réseaux sociaux. Le
ministère développera également des partenariats pour garantir le relais en
situation de crise par un certain nombre d’applications de service en ligne
parmi les plus utilisées par les Français.
Propositions :
Le ministère de l’Intérieur lance en 2020 un nouveau programme d’alerte
et d’information des populations «FR Alert» avec 2022 pour horizon de
déploiement effectif du service d’alerte sur terminaux mobiles : « le 112
inversé ».
À plus long terme, le ministère de l’Intérieur participera aux
réflexions prospectives de la Commission européenne relatives à la
possibilité d’utiliser la constellation satellitaire Galileo comme vecteur
complémentaire d’alerte, en priorité au bénéfice des zones non ou mal
couvertes par la téléphonie mobile.
Le ministère de l’Intérieur s’attachera aussi à intégrer le principe d’un
raccordement de l’ensemble des outils d’alerte et d’information à un
système d’information intégré, géographiquement granulaire.

22.  Mettre à l’état de l’art technologique le poste de travail de l’agent
2.2.1. Adopter la mobilité applicative pour simplifier l’accès à l’information
professionnelle de manière sécurisée

Du poste de travail fixe au poste de travail nomade
À la suite d’une expérimentation, la police et la gendarmerie nationales
ont engagé en 2017 les programmes NEO et NEOGEND, visant à doter les
effectifs de tablettes et smartphones sécurisés permettant d’accomplir
certaines missions en mobilité.
Massivement déployés fin 2017/début 2018, les terminaux permettent
aux policiers et aux gendarmes d’avoir accès sur le terrain à leur système
d’information et aux logiciels informatiques utiles à l’accomplissement
de leurs missions : fichiers de police, procès-verbal électronique, intranet,
Internet, messagerie personnelle, etc. Les applications logicielles connectées
à différents systèmes d’information et bases de données professionnels,
dont le catalogue s’enrichit progressivement, sont développées par le
ST(SI)2 ou avec son appui technique.
Les enquêtes de satisfaction ainsi que les études, réalisées par les inspections
ou par des organismes extérieurs, convergent dans le constat de l’impact
très positif de NEO sur les capacités des agents. En rendant ces derniers plus
autonomes, et en leur offrant des services numériques sur la voie publique,
là où ils étaient jusqu’alors dépendants des communications radios avec
leur centre opérationnel ou d’un retour dans leur service ou unité, NEO/
224

 Livre blanc de la sécurité intérieure

NEOGEND a fortement contribué à améliorer le service rendu au public,
à sécuriser les interventions, et assurer une présence sur le terrain accrue.
NEO/NEOGEND est devenu le véritable pivot de la stratégie numérique des
forces de police et de gendarmerie en mobilité, et depuis 2017, plus aucune
application métier n’est conçue sans que la question de son adaptation à
un usage mobile ne soit prise en compte dès l’origine, y compris lorsqu’elle
est développée par d’autres directions du ministère.
Plus encore, NEO/NEOGEND est le support d’une stratégie digitale qui, audelà d’une offre de bureau mobile, fera entrer les forces de sécurité dans
une véritable numérisation de l’espace des opérations, où les actions de
nos agents pourront être optimisée et le recueil d’information automatisé.
Il s’intègre par ailleurs dans l’écosystème de l’agent connecté dont il
constitue la premières et principale brique.
Dans la sphère de la sécurité civile, les besoins d’outils numériques en
mobilité sont également très présents, quoiqu’un peu différents. La
projection est principalement centrée sur l’intervention urgente. En
revanche, la prévalence d’un modèle mixte entre professionnalisation
et volontariat rend particulièrement opportune le développement des
interactions numériques afin d’optimiser à tout moment la gestion de la
ressource disponible sans l’épuiser.
La plateforme numérique des secours de nouvelle génération, NexSIS, offrira
de nouveaux moyens d’échange de données résilients et interopérables qui
seront des vecteurs de progrès dans la conduite opérationnelle. Les sapeurspompiers volontaires pourront plus facilement déclarer leur disponibilité
et gérer la compatibilité entre leur activité professionnelle principale et
leur engagement civique. La communication et le partage d’information,
ainsi que la gestion constante des paramètres de sécurité des personnels
engagés, sera facilitée par une connectivité renforcée en mobilité, qu’il
s’agisse de terminaux individuels ou d’équipage ou de connectivité directe
des équipements d’intervention.
Propositions :
Passer du principe d’un déploiement par équipe à un déploiement
individuel :
À l’occasion du marché public NEO/NEOGEND en cours de
renouvellement, le parc de terminaux augmentera sensiblement pour
permettre une attribution personnelle à chaque policier ou gendarme
exerçant des missions opérationnelles sur le terrain
Assurer les capacités de développement pour répondre aux fortes
attentes des agents, notamment dans le domaine de l’investigation :
Si NEO/NEOGEND a été très rapidement adopté par les agents, il a
fait naître de nombreuses attentes. Il conviendra que les ressources
nécessaires soient dévolues au développement de nouvelles applications
afin d’exploiter tout le potentiel du projet. Les usages dans le domaine
des métiers de l’investigation devront être spécifiquement explorés
Accompagner le changement et adapter les stratégies et doctrines
d’intervention à l’aune de ce nouvel équipement :
NEO/NEOGEND a contribué à changer les modes d’intervention
des forces. L’impact sur les métiers de la sécurité n’est pas encore
225

 pleinement évalué, ni pleinement exploité. La police et la gendarmerie
devront accompagner le déploiement de cet outil de doctrine d’emploi
Développer le volet de connectivité en mobilité des intervenants et
des équipements d’intervention de la future plateforme numérique
de la sécurité civile, NexSIS, en partant des besoins opérationnels
concrètement recensés
Adapter l’offre de formation pour mieux intégrer le numérique
ubiquitaire :
La mise à disposition de nouveaux outils numériques étant différemment
appréhendé par les agents, il est fondamental que l’offre de formation
soit adaptée aux besoins et aux attentes de chacun
Favoriser les synergies avec les autres ministères :
Le ministère de l’Intérieur a été pionnier dans le déploiement de
terminaux mobiles sécurisés. Il a d’ores et déjà été convenu avec
deux autres ministères qu’ils pourront profiter de l’offre de terminaux
sécurisés SECDROID à l’occasion du second marché qui sera notifié en
2020. D’autres synergies pourront être recherchées
Offrir un poste de travail en mobilité iso-fonctionnel avec celui du bureau
et concevoir des outils de nomadisme numérique
Expérimenté en 2019 et inscrit à l’offre de service de la DNUM en 2020,
NOEMI est un poste de travail informatique nomade, constitué d’un
ordinateur portable chiffré et connecté au réseau interministériel de l’État
par une connexion 4G sécurisé. Cette offre nomade sera progressivement
étendue aux usages opérationnels des forces de sécurité. Plusieurs dizaines
de postes seront attribués au premier trimestre 2020 dans les services de
police et de gendarmerie afin de mener une expérimentation plus générale
et de définir au mieux les besoins et les usages attendus.
Ainsi, la DCPAF a expérimenté NOEMI dans le cadre du contrôle aux
frontières, permettant de positionner très rapidement des postes mobiles
ayant accès aux systèmes d’informations de la Direction générale des
étrangers en France.
Son pendant sous Linux, Ubiquity, est développé par le ST(SI)² afin de
compléter l’offre pour le ministère tout en maîtrisant le coût de la solution
de nomadisme dans son ensemble.
Proposition :
Expérimenter au sein des services de terrain l’usage de NOEMI/Ubiquity
et évaluer leur complémentarité avec NEO.
Assurer la veille technologique pour compléter l’écosystème de projection
opérationnelle sur le terrain
Au-delà du déploiement des terminaux NEO/NEOGEND, les forces de
sécurité intérieure doivent s’approprier les possibilités offertes par les objets
connectés, et réfléchir à l’intégration de ces objets dans un écosystème
connecté dont le terminal NEO/NEOGEND, déjà appelé à remplacer la
radio, pourrait en être le cœur.
226

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Le gilet tactique et la tenue d’intervention intelligents. La DGGN a lancé
une étude visant à tester un démonstrateur de gilet tactique connecté
et la sécurité civile travaille également sur des concepts de tenues
d’intervention connectées. Ces équipements opérationnels auraient
pour objectifs d’améliorer l’ergonomie des équipements connectés avec
l’idée d’unifier dans un gilet la connectivité et la gestion de l’énergie des
équipements, et d’augmenter la sécurité de l’agent sur le terrain en facilitant
le déclenchement d’alertes multicanales (phonie, caméra, identification et
géolocalisation) mais aussi en travaillant à leur automatisation progressive
via des capteurs spécifiques.
Plus spécifiquement, sapeurs-pompiers, policiers et gendarmes ont besoin,
dans les équipements complexes, de pouvoir bénéficier du développement
de la géolocalisation au sein des espaces intérieurs, couplées à des
cartographies numérisées en trois dimensions. Enfin, compte-tenu du
risque physique spécifique qu’occasionne la lutte contre l’incendie, les
sapeurs-pompiers évalueront et expérimenteront l’opportunité d’équiper
les tenues d’interventions de capteurs de données physiologiques pendant
l’intervention, à des fins de sécurisation des personnels.
Proposition :
La première brique du démonstrateur de gilet tactique intelligent
visera à permettre la connexion d’une caméra-piéton au terminal afin
de permettre la retransmission d’images à un coût raisonnable dès que
cela sera juridiquement possible.
Les lunettes ou casques de réalité augmentée. Plusieurs cas d’usages en
matière de sécurité sont à explorer, dans le domaine du contrôle aux
frontières pour l’interrogation des fichiers de police, dans le domaine
de l’intervention ou de la gestion de crise pour apporter à l’agent des
informations opérationnelles ou des instructions, dans le domaine judiciaire
pour la mise en œuvre de technologies de reconnaissance du visage ou
encore la lecture automatisée des plaques d’immatriculation.
La préfecture de police et un groupement de gendarmerie départementale
ont expérimenté certains usages dès 2017, en s’appuyant sur la seule
technologie disponible à l’époque : les « Google Glasses ». Mais il
s’agissait d’une technologie grand public balbutiante et mal adaptée aux
différentes contraintes opérationnelles (port du casque, discrétion...) et
l’expérimentation n’a pas été concluante en termes d’ergonomie.
Il conviendra donc de renouveler l’expérience avec des acteurs spécialisés
dans le domaine de la sécurité et sur la base de technologies plus
performantes et plus adaptés à l’environnement des métiers des policiers,
des gendarmes et des sapeurs-pompiers.
Proposition :
Renouveler dans les cinq ans à venir une expérimentation « lunettes et
casques connectés » sur la base d’équipements dont l’ergonomie aura
été spécialement étudiée pour le confort opérationnel en projection.

227

 Le véhicule connecté. Le véhicule de patrouille, de surveillance ou
d’intervention ne doit plus être considéré comme un simple moyen de
transport mais être conçu, dès l’origine, comme un poste de travail complet
et autonome.
Pour devenir de véritables bureaux mobiles projetables en tout lieu,
certains véhicules pourraient être équipés de connections hauts débits
et de différents capteurs tels que des lecteurs automatisés des plaques
d’immatriculation ou des capteurs vidéo permettant le renvoi d’image au
centre de commandement. Certaines missions (telles que les opérations
de contrôle aux frontières ou les situations de crise) se prêtent également
à l’aménagement de véhicules en postes de commandement mobiles,
équipés d’un accès au réseau interministériel de l’État.
L’analyse des besoins opérationnels a conduit à définir un prototype
de poste de commandement opérationnel mobile et autonome qui
pourrait être systématiquement déployé dans les services territoriaux
départementaux. Il pourrait prendre la forme d’un véhicule utilitaire équipé
dès d’origine de relais radios indépendants et de connexions haut débit,
de moyens informatiques pré-installés ayant accès à l’environnement de
travail complet en intranet ou, à défaut, au catalogue NEO/NEOGEND, de
caméras sur pylône déployables avec système d’enregistrement et logiciels
d’analyse vidéo pour exploitation en temps réel, de capacités de réception
de flux audio/vidéo d’institutions partenaires par le biais d’une interface
aux standards du web.
L’équipement embarqué devrait aussi permettre le traitement de plans de
ville ou bâtimentaires sur grand écran avec la visualisation des positions
GPS des équipages et patrouilles (véhiculés et piétons). La projection des
données géographiques et architecturales en 3D renforcerait également les
capacités d’analyse et la coordination des unités en intervention.
Enfin, dans une optique de coordination de gestion de crise et d’aide à la
décision, tout ou partie de ces informations devraient pouvoir être partagé
avec ou renvoyé vers différents acteurs et autorités à l’occasion d’une
intervention.
Proposition :
Développer dans les cinq prochaines années un projet de PC
opérationnel mobile avec des technologies mutualisées « Sécurité
intérieure ».
La robotique opérationnelle. Les progrès rapides de l’agilité mobile et
de l’autonomie des robots par IA embarquée ou connectée justifient le
développement d’un programme de veille et d’expérimentation de leurs
concours au service des interventions dangereuses, qu’il s’agisse de la
sécurité civile (lutte contre l’incendie, traitement des incidents liés aux
matières dangereuses, déminage) ou des interventions du RAID et du GIGN.
2.2.2. Développer plus rapidement la dimension spatiale
Les métiers de la sécurité intérieure sont fréquemment des métiers de
l’urgence, de l’investigation, de la compréhension de situations inattendues,
dissimulées ou complexes. Le travail collectif en temps réel exige un échange
228

 Livre blanc de la sécurité intérieure

constant d’informations, la restitution de situations et d’ambiances pour la
prise de décision à très court délai. L’oralité a longtemps été dominante, à
travers la prééminence du flux radio ou du compte-rendu téléphonique. Le
corpus des techniques de visualisation de l’information est un champ qui
s’est particulièrement étoffé ces dernières années et il convient de mettre
ce savoir au service du bon accomplissement des missions opérationnelles.
Outre la complémentarité entre l’image, le son et la restitution verbale, la
cartographie numérique et la vision aérienne enrichissent considérablement
l’information et permettent sa meilleure appréhension humaine par la
visualisation spatiale. Le développement massif des objets connectés la
rend en outre de plus en plus indispensable.
Renforcer la dimension cartographique
En 25 ans, le numérique a bouleversé les conditions d’élaboration et de
disponibilité de l’information géographique.
La précision et la normalisation du géoréférencement(53) prendra de plus
en plus d’importance à l’ère de la politique des données. Il convient donc
d’intégrer dans tous les systèmes d’information du ministère l’utilisation de
services de normalisation et de géocodage(54) des adresses.
Si des progrès importants ont été accomplis, le plein potentiel de la
géomatique(55) est loin d’être atteint dans notre ministère, pourtant très
ancré dans les territoires.
Pour le ministère, se doter d’un corpus cartographique complet, multiéchelles, mobilisable et partageable, avec des couches métiers protégées,
est un impératif pour la numérisation de l’espace des opérations, en
premier lieu pour afficher la localisation des moyens en temps réel.
L’Institut géographique national est l’opérateur interministériel de l’État
pour le référencement de l’information géographique. Ses données sont
désormais ouvertes et librement accessibles aux autres services publics
administratifs pour servir de socle à la création de données « métiers ».
Il est en cours de redéfinition des fondamentaux d’un service public de
la donnée géographique souveraine et évolue progressivement vers une
géoplateforme capable de traiter de la donnée vivante en temps réel. Sa
réorganisation en janvier 2019 prévoit le soutien explicite du continuum de
défense et de sécurité, avec la création d’une communauté d’acteurs. Il a
lancé plusieurs projets dont pourrait grandement bénéficier le ministère
de l’Intérieur, notamment via le Géoportail désormais disponible sur le
réseau interministériel de l’État parmi lesquels l’orthophotographie de
l’ensemble du territoire au cours de la prochaine décennie, par vagues de
départements, la cartographie mobile par lidar de certaines villes, et la
récupération et la mise à disposition sous formats standards de données
bâtimentaires.
Il apparaît stratégique pour le ministère de l’Intérieur et les services publics
de la sécurité intérieure, qui exercent des fonctions régaliennes et doivent
53 
Le géoréférencement est l’opération par laquelle on confère à une entité
cartographique un emplacement spatial sous forme de coordonnées géographiques.
54 
Le géocodage est la transformation d’une adresse en coordonnées géographiques ; le
géocodage inversé permet de retrouver l’adresse correspondant à des coordonnées.
55 
-  La géomatique est la discipline issue du croisement de la cartographie et de
l’informatique, profondément marquée par les technologies du web.

229

 assurer une présence sur l’intégralité du territoire national de nouer avec
l’opérateur un partenariat étroit, confiant et solide.
Proposition :
À l’instar du ministère des armées, le ministère de l’Intérieur devrait
conclure un accord structuré de partenariat durable avec l’Institut
géographique national. Si les liens sont déjà nourris avec le ST(SI)², la
PP, la DGSCGC et les SDIS, le ministère pourrait aller plus loin dans une
logique de fertilisation croisée :
–  Le ministère de l’Intérieur pourrait contribuer par ses ressources, ses
véhicules et ses missions projetées à enrichir et accélérer la construction
de la composante géographique du système d’information de l’État
–  L’IGN pourrait aider le ministère à développer le corpus géographique
utile aux usages de la sécurité et du secours
Les besoins métiers à satisfaire sont nombreux et variés : ingénierie
territoriale, cartographie de la délinquance et des risques, aide à la gestion
de la paix publique et de la sécurité routière, cartographie opérationnelle
continue ou en épisode de crise, visualisation géographique des données
d’investigation, etc.
Le constat doit être dressé d’un éclatement des systèmes d’information
géographiques actuellement déployés au sein des services de la
sécurité intérieure (le SIG-SI du STSI2, le GéoPortail de la PP, et le portail
Synapse de la DGSCGC). Les démarches de coopération, d’intégration
et de synchronisation entre les différents services porteurs demeurent
limitées, même si des conventions d’échange de données et de services
cartographiques ont été passées.
La structuration renforcée de la filière géomatique, respectueuse de
la diversité des approches et des besoins métiers, mais garante de la
cohérence et de l’interopérabilité des systèmes est indispensable.
Au cours des prochaines années, il convient donc d’identifier les
compétences géomatiques et les productions pour dégager des axes de
mutualisation et de centraliser et valoriser les référentiels essentiels pour
les forces de sécurité.
La gouvernance géomatique devra garantir l’interopérabilité et la
maîtrise évolutive des outils, en confirmant le choix de protocoles
génériques et standardisés dans un souci d’indépendance technique. Si
le maintien de plusieurs centres de ressources pourrait se justifier, ceuxci devraient fonctionner en réseau selon une logique de répartition et de
complémentarité des actions, en étant soumis à l’autorité fonctionnelle
de la gouvernance. Les objectifs à atteindre sont de fournir un service
géomatique universel de base à l’ensemble des agents du ministère
sans authentification, agrémenté de services thématiques de données

230

 Livre blanc de la sécurité intérieure

retraitées(56), de mettre en place un guichet ministériel unique de recueil et
de traitement des demandes cartographiques métiers, de développer un
catalogue de services accessibles via API dont une partie serait protégée
par l’authentification.
Proposition :
–  Créer un SIG ministériel partagé, avec comme étape intermédiaire
l’optimisation des dispositifs existants en assurant une cohérence et
une réelle interopérabilité au niveau ministériel.
–  Créer un comité de pilotage ministériel de coordination géomatique,
sous l’impulsion de la DNUM.
Maîtrise la 3e dimension : donner une nouvelle mobilité aux technologies
de sécurité intérieure et lutter contre une menace aérienne low cost.
Systèmes agiles et multi tâches, les drones de sécurité intérieure donnent
une mobilité décisive aux technologies. Ils prolongent ainsi l’action des
gendarmes, policiers et sapeurs-pompiers au plus près d’une victime
à secourir, d’une zone à protéger, d’agents isolés ou encore d’une scène
d’infraction dont l’accessibilité n’est pas immédiatement souhaitable
(rapport de force défavorable, zone polluée) ou possible (zone battue par
les feux, zone escarpée).
Selon les enjeux opérationnels à traiter (évènement majeur planifié ou non,
opération technique spécialisée, intervention du quotidien), les drones de
sécurité intérieure peuvent avoir une longue endurance (tels que les drones
« de la capacité nationale » déployés à l’occasion de grands évènements),
des fonctionnalités spécifiques pour les services d’intervention, d’enquêtes,
de criminalistique ou de la gendarmerie des transports aériens, ou des
capacités simples pour le quotidien au sein des unités et services de
sécurité publique.
Largement plébiscités par les forces de sécurité intérieure pour leur facilité
d’utilisation, ils constituent une capacité à part entière déjà bien développée
ou en cours de déploiement (255 drones détenus par la gendarmerie, 235
drones au sein de la police nationale). Ils sont utilisés après une formation
réalisée au sein des forces aériennes de la gendarmerie nationale et de la
sécurité civile ou de l’Armée de l’air (gendarmerie nationale : 327 pilotes,
police nationale : 146).
Or, l’engagement de tels outils supposent une robustesse et fiabilité
indispensables, notamment dans les commandes transmises à l’appareil,
qui reposent directement sur les fréquences utilisées et la certification des
appareils.

56 
Avec par exemple les fonctionnalités suivantes : fonds de plans, géocodage/
géocodage inversé, accès protégé à la fonction «Streetview» de Google, calculs d’itinéraire
et calculs isochrones / isodistances, couches géographiques enrichies non confidentielles,
fonctionnalités d’ajout graphique d’informations par les utilisateurs telles que des traces
GPX, outils de signalement, etc.

231

 Proposition :
Poursuivre la trajectoire d’équipement et de formation GN et PN.
Contribuer à l’élaboration d’une certification avec redondance des
systèmes critiques pour une fiabilité garantie.
Attribuer au ministère de l’Intérieur des fréquences dédiées à la mise en
oeuvre des drones.
Élaborer un cadre d’emploi ad hoc pour les drones de la police nationale
prenant le relai du cadre dérogatoire de l’arrêté du 17 décembre 2015
relatif à la conception des aéronefs civils qui circulent sans personne
à bord, aux conditions de leur emploi, aux capacités requises des
personnes qui les utilisent et à l’utilisation de l’espace aérien par ce
type d’aéronef.
Par ailleurs, alors que le drone est désormais un objet grand public, le
ministère de l’Intérieur met en œuvre des capacités de contremesures
depuis 2016, afin de protéger des personnalités, des sites et des convois ou
encore ses propres opérations.
S’appuyant sur une capacité nationale principalement exercée par la garde
républicaine et la préfecture de police, ou sur des capacités prépositionnées
sur des sites sensibles ou dans les zones de défense et de sécurité, les forces
de sécurité intérieure déploient des moyens de détection et de brouillages
en lien avec le SGDSN, l’agence nationale des fréquences, le commissariat
aux communications électroniques de défense et la haute autorité de
défense aérienne.
Proposition :
Dans la perspective des JO 2024, renforcer le continuum de sécurité
aérienne.
en permettant aux forces de sécurité privée, affectées à la protection
d’emprises sensibles limitativement identifiées ou agissant dans le
cadre d’un dispositif de sécurisation d’un grand rassemblement de
personnes, de mettre en oeuvre des moyens de détection des drones
aux abords immédiats du site protégé.
en limitant corrélativement leur action à la lecture du numéro identifiant
du drone (à l’exclusion de toute autre information et notamment de
l’identification du propriétaire du drone tel qu’inséré dans le système
d’information étatique infodrone).

2.2.3.  Moderniser la gestion de crise et l’activité opérationnelle par un accès
plus direct et plus partagé à la donnée utile

Promouvoir l’usage de la géomatique dans l’exercice des missions de
sécurité
Signe de l’importance opérationnelle de la géomatique et du volant de
besoins non encore satisfaits, de très nombreux projets sont en cours.
232

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Ils prévoient de multiples fonctionnalités, telles que la cartographie des
interventions en cours, la géolocalisation des équipages, le développement
d’outils cartographiques de conception de manœuvre généraliste ou
de maintien de l’ordre, la géolocalisation et échange par messagerie
instantanée des appelants du 17, un système géomatique de gestion de
crise, la représentation 2D ou 3D de plans d’intervention.
La cartographie numérique partagée est l’une des conditions de la bonne
interopérabilité dans un dispositif complexe d’acteurs hétérogènes. A titre
d’exemple, la préfecture de police ne gère pas moins de 700 couches de
données géographiques recueillies auprès d’une centaine de partenaires
institutionnels. Les interconnexions entre différents SIG publics et privés
sont amenées à se développer fortement.
Parallèlement, l’usage de la cartographie décisionnelle n’a toujours
pas atteint son optimum. Il importe de dépasser le cadre actuel des
cartographies matérialisant la répartition de la délinquance pour apporter
au décideur une vision géographique de tous ses leviers de manœuvre
et contraintes (RH, logistique, renseignement, open Data). Par ailleurs,
pour la gestion d’interventions, de grands événements ou de crise, la
cartographie doit servir de support à la visualisation des données en temps
réel afin de faciliter la prise de décision. Elle doit également permettre
le développement des analyses spatio-temporelles, conformément à la
discipline en développement baptisée GeoINT.
Mais les données utiles à l’action et à la décision, même si elles doivent
quasiment toujours être géoréférencées, dépassent de loin les seules
données géographiques. Sont ainsi concernés les plans types et multiéchelles et caractéristiques des établissements, équipements et lieux
sensibles dans lesquels les services publics interviennent, l’Appel automatisé
d’informations évènementielles circonstanciées pour mieux gérer les
interventions, les raccordements à certains réseaux d’objets connectés :
géolocalisation d’objets mobiles, situation en temps réel, optimisation de
trajet, l’offre des services de visualisation immersive (réalité augmentée,
diminuée ou complètement simulée), l’affichage systématique de
métadonnées qualifiant la fiabilité de l’information disponible.

233

 Partager la donnée utile pour optimiser l’exercice des missions
Selon les grandes missions des forces de sécurité intérieure, les possibilités
de mobilisation des données sont multiples.
Gestion
des évènements,
Mission de l’intervention
et la gestion
de l’ordre public

Enjeux

Police de
sécurité du
quotidien

Investigation
Intervention
et renseignement spécialisée

Gestion de
crise

Donner au
commandement
central la vue
globale et actualisée
en temps réel des
opérations et des
ressources 

Identifier tout
équipement,
établissement
ou zone
sensible dans
le contexte de
l’évènement en
cours 

Permettre un
partage en temps
réel de la position
des ressources
engagées sur un
dispositif 

Générer ou
numériser un
plan de la zone
d’intervention

Disposer
en tout lieu
d’un système
d’informatique
géomatique
résilient et
indépendant
de la
continuité de
la connectivité
des réseaux

Permettre aux
effectifs engagés
de connaitre leur
propre position
et celle des autres
patrouilles, de
communiquer entre
elles et le centre de
commandement,
et réduire la latence
des consignes

Localiser des
évènements
d’après les
autorisations
délivrées
(revendicatif,
festif, sportif)

Permettre
la diffusion
d’instructions par
le responsable du
dispositif, grâce
à l’intégration
avec un outil de
communication

Positionner et
partager les
ressources des
différentes
forces
intervenantes

Permettre
l’intégration et
la modification
en direct de
nouveaux
fonds de
cartes
(inondations,
incendies)

Donner à tous
les intervenants
la possibilité
de visualiser les
informations
utiles à leur
action, y compris
celles fournies
par les capteurs
des territoires
intelligents

Cartographier
la délinquance
constatée et les
interventions
récemment
réalisées dont
la mémoire ou
l’impact reste
vivant

Assurer à
moyen terme
l’interopérabilité
cartographique
avec les
dispositifs de
surveillance
judiciaire et
administrative

Partager de
l’information
visuelle avec
les polices
municipales,
les agents de
sécurité privée,
etc

Disposer de
capacités à
cartographier
des zones de
crises et gérer
les espaces
intérieurs en
3D

Partager ces
informations
au travers
d’un système
interopérable

Proposition :
–  Promouvoir les projets de cartographie opérationnelle en support
des différentes missions de la sécurité intérieure et du secours en
engageant plusieurs chantiers prioritaires de front et en mode projet.
–  Mettre en place un guichet unique ministériel pour le traitement des
demandes cartographiques métier en s’appuyant sur l’acteur SIC le
234

 Livre blanc de la sécurité intérieure

plus en pointe (étude préalable à mener).
– 
Imposer l’interopérabilité des applications cartographiques
concourant à une même mission afin de limiter les doubles saisies et
les besoins de formation à des outils différents.
–  Inscrire progressivement la sécurité civile et les services de police
et de gendarme dans la mouvance des « jumeaux numériques
bâtimentaires », à des fins de modernisation de la planification
opérationnelle des interventions dans les établissements complexes.
Le recueil préalable des plans numériques en 3D des principaux
équipements sensibles ou de grande taille, et leur enrichissement
par des couches métiers (dispositifs de vidéo-protection, réseaux
d’hydrants, circulations et issues de secours, etc) faciliteront la gestion
des interventions.
–  Évaluer l’opportunité, la robustesse, l’ergonomie et la plus-value du
recours aux technologies numériques immersives dans la planification
et l’intervention, puis les expérimenter.

3.  Mettre à l’état de l’art de manière synchronisée les grandes infrastructures
technologiques de la sécurité intérieure
Comme à toutes les organisations, les technologies numériques permettent
au ministère de l’Intérieur d’organiser plus efficacement ses missions
régaliennes et de mieux répondre aux attentes de la population. Le
bouleversement récent des infrastructures et des architectures numériques
pose également un défi redoutable de transition sans solution de continuité
vers une organisation en plateformes.
Il s’agit simultanément d’apurer la «dette technologique» qui touche une
myriade de bases de données, de logiciels et de systèmes d’information,
tout en proposant sans attendre de nouveaux services fondés sur la
circulation et le partage plus grand des données, aussi bien à destination
du public que des agents publics.
Le respect des grands principes du numérique public s’impose à
l’infrastructure technologique de la sécurité intérieure.
Ses systèmes d’information et services numériques doivent en respecter
les référentiels, qu’il s’agisse de privilégier le logiciel ouvert ou libre,
de rechercher l’interopérabilité des systèmes, de préférer les solutions
contractuelles réversibles lors de la passation de commande publique ou
bien encore de mutualiser les coûts de développement à l’échelle la plus
large possible.
Ces principes servent des valeurs et des objectifs pluriels : résilience de
l’Etat en cas de défaillance du fournisseur, préservation de l’autonomie de
la décision publique par l’évitement de toute dépendance monopolistique,
développement d’une politique d’intérêt général de réutilisation de
la donnée publique, protection renforcée des données personnelles,
élévation du niveau de cybersécurité, maîtrise de la dépense budgétaire
financée par le contribuable.

235

 3.1.  Accélérer la transformation numérique du ministère de l’Intérieur
3.1.1. Vers un modèle de développement numérique à l’état de l’art
Dans toutes les réalisations informatiques du ministère, le recours au
logiciel libre est étudié en priorité, et choisi par défaut lorsque des solutions
approximativement équivalentes sont disponibles.
Cela permet de bénéficier des apports de la communauté des
développeurs, ainsi que de la sécurité que procure l’accès au code source
et aux correctifs régulièrement développés. Les coûts globaux moyens de
possession s’avèrent substantiellement plus bas, bien que des prestations
d’intégration et de soutien soient nécessaires.
Il convient toutefois de réaliser une étude préalable solide. L’intégration
d’un composant mature, stabilisé et d’usage générique est réalisable
sans difficulté majeure. En revanche, il est indispensable de prévoir des
ressources plus largement dimensionnées pendant tout le cycle de vie du
produit quand il s’agit d’un logiciel en forte évolution ou à adapter à des
besoins de personne publique très spécifiques.
Lorsqu’aucune solution libre satisfaisante n’est disponible, la solution
recherchée en second rang est le logiciel ouvert, avant les logiciels
propriétaires.
L’informatique publique s’est organisée en communauté interdépendante
animée par la Direction interministérielle du numérique (DINUM),
échangeant de manière croisée logiciels et composants.
Avec ceux des ministères des armées et de l’économie et des finances, en
raison de la variété des métiers qu’ils appuient et de leur poids en volume
d’activité, les services informatiques du ministère de l’Intérieur constituent
l’un des piliers de la communauté interministérielle, qu’ils relèvent de
la Direction du numérique (DINUM), du Service des technologies de la
sécurité intérieure (ST(SI)²) ou de l’Agence du numérique de la sécurité
civile (ANESC).
L’application du principe de subsidiarité gagne en impact à mesure que
la DINUM enrichit son catalogue d’offres. De plus en plus, l’informatique
du poste de travail et les outils collaboratifs ont vocation à être traités à
l’échelon interministériel, comme c’est le cas de la visioconférence ou de la
messagerie sur terminal mobile. C’est aussi le cas du réseau interministériel
de l’État.
En revanche, les grands systèmes spécifiques aux métiers du ministère,
souvent uniques en France, doivent être conçus et développés en
interne (fichiers des titres régaliens, fichiers des permis de conduire et
de l’immatriculation des véhicules, fichiers de rédaction des procédures
judiciaires, fichiers de conservation des antécédents de police judiciaire,
mains courantes informatisées, fichiers biométriques, etc.).
Un lien étroit est nécessaire entre les compétences informatiques et
l’expertise opérationnelle des agents des métiers concernés tout au long
de la vie du logiciel.
Beaucoup de systèmes concernent soit des technologies de pointe en
mutation rapide (police technique et scientifique, fusion de données,
etc.), soit des environnements normatifs évolutifs. La réactivité requiert
de la modularité, afin de pouvoir modifier l’un des composants sans
236

 Livre blanc de la sécurité intérieure

avoir à rebâtir une nouvelle cathédrale numérique à chaque évolution. Le
découpage en lots distincts des marchés publics traduit cette ambition.
L’imbrication des missions exige une bien plus grande interopérabilité entre
les systèmes que celle déployée par le passé. Les nouvelles infrastructures et
architectures numériques le permettent plus aisément. Il faut absolument
s’en saisir afin de mettre le point de vue de l’usager au cœur de la conception
des services. Une meilleure circulation de l’information supprimerait les
charges de saisies multiples (principe : « Dites-le nous une seule fois ») qui
sont autant d’occasions d’introduction d’erreurs de frappe.
Les fonctionnalités des systèmes à produire, ainsi que les données qui les
alimentent, ne sont pas les seuls domaines touchés par les bouleversements
numériques. Les méthodes de conduite de projet et de développement
informatique ont considérablement évolué, tout comme les infrastructures
associées.
Ainsi, le ministère s’est doté d’infrastructures en nuage, qui permettent
à différents opérateurs de proposer de nouvelles méthodes de
développement et d’exploitation des systèmes d’information. Ces
infrastructures sont ouvertes à d’autres opérateurs publics situés en dehors
du ministère.
La volonté d’améliorer le taux de succès et l’interactivité des projets
informatiques a engendré des méthodologies nouvelles de conduite de
projets. Agiles, elles apportent plus de souplesse, tout en imposant aux
experts métiers de prioriser les fonctionnalités à développer en fonction
de leur valeur ajoutée pour les utilisateurs finaux. Elles cherchent à éviter les
longs «effet tunnel» des cycles de développement classiques. Le concept
de «DevOps» correspond à la capacité de l’équipe projet de regrouper tous
les métiers du numérique qui étaient auparavant répartis entre plusieurs
entités. En découle une grande autonomie, une responsabilité accrue mais
aussi la transformation profonde des métiers du numérique et une nouvelle
répartition entre la réalisation et l’exploitation.
Le ministère a besoin de partager au travers de tous les acteurs du
numérique des méthodes et des outils pour largement développer les
pratiques agiles. Ceci lui permettra de conduire des projets avec un plus
faible taux d’échec tout en adaptant mieux ses réalisations aux attentes
des usagers et des agents. Le recours plus fréquent à des communautés et
des groupes utilisateurs doit lui aussi permettre une expression du besoin
plus précise et adaptée aux attentes des utilisateurs finaux.
Le ministère doit faire face à des crises dont l’enchaînement est inédit.
A ce titre, il doit pouvoir développer les outils qui lui sont nécessaires
avec une grande réactivité. Il importe que les contraintes réglementaires
s’alignent sur ce besoin, au moins dans l’organisation des actes à réaliser.
La déclinaison de la directive police-justice interroge donc notre modèle :
faut-il l’adapter différemment pour être plus agile, faut-il un cadre légal
rénové ou la présence d’autorités de contrôle indépendantes au sein des
forces pour arriver au principe de responsabilité qui prévaut pour le RGPD ?
Le développement numérique du ministère a besoin de retrouver des
marges de manœuvre budgétaire et RH pour aborder les enjeux de demain.
Ainsi, la part du budget consacré aux infrastructures ainsi que celle dédiée
au maintien en condition opérationnelle (MCO) grève près de 70 % du
budget alloué au numérique et une part importante du potentiel humain.

237

 Alors qu’il importe de tourner davantage les services numériques vers
les usagers, il est nécessaire de rationaliser les investissements dans les
infrastructures, y compris sur le stockage et le traitement de données dont
les différents niveaux de sensibilité peut permettre une externalisation.
Cette dernière devra être abordée sous la double analyse du coût et de la
sécurité à y associer (technique et souveraineté).
La récente réorganisation numérique ministère (création d’une direction du
numérique le 1er janvier 2020) concrétisera au cours des prochaines années
l’intégralité des synergies escomptées (dont l’internalisation de certaines
compétences critiques indispensables), dans le respect de l’équilibre avec
l’attention et la réactivité due à l’expression des besoins métiers.
Propositions :
– 
Le ministère mettra l’usager au cœur de sa stratégie numérique,
en multipliant par deux le nombre de projets qui le concernent
directement au cours des trois prochaines années.
–  Le ministère développera le recours aux méthodes agiles pour lancer
et conduire ses grands projets numériques, afin de mieux épouser les
besoins des utilisateurs grâce aux itérations qu’elle permet. La pleine
réalisation des opportunités offertes par l’informatique en nuage sera
recherchée, à travers l’intégration plus large des méthodes DevOps
dans les équipes.
–  Développer l’interopérabilité des Systèmes d’information (échanges
de données des entre les logiciels de rédaction de procédure de la
police et de la gendarmerie et ceux de la justice, CISU et échanges
sur les systèmes de la sécurité civile (SGO Nexsis), systèmes de
numérisation de l’espace des opérations police et gendarmerie (BDSP
et MCIC2).
–  Développer une marque numérique du ministère avec une vision de
l’offre de service qu’il souhaite fournir (respect de la confidentialité
des données personnelles, frugalité, service aux usagers, efficacité des
forces de sécurité intérieure).

3.1.2. Moderniser les réseaux fixes et mobiles à l’ère de la 4 et de la 5G
Le réseau des communications mobiles
Les réseaux actuels des communications mobiles des forces de sécurité
intérieure sont en fin de vie et doivent être remplacés par un «radio réseau
du futur».
En effet, ils sont à bande étroite (équivalent 2G) et ne permettent que
l’acheminement de la voix. Ils sont segmentés entre les différentes forces
de sécurité intérieure et ne correspondent plus aux usages sociaux.
L’extinction de leur maintenance industrielle est programmée.
Le futur réseau s’appuiera sur la technologie 4G standardisée au niveau
mondial. Il sera donc nativement interopérable entre toutes les forces et audelà, avec les acteurs tiers publics et privés qui concourent à la protection de
la population. Les extensions de fonctionnalités intègreront les conférences
audio et vidéo, la géolocalisation des terminaux, l’intégration des données
238

 Livre blanc de la sécurité intérieure

dans les outils des salles de commandement. Les terminaux de dernière
génération pourront se substituer à plusieurs équipements (terminal actuel,
ordiphone professionnel, tablette embarquée, bip des sapeurs-pompiers,
etc.) ; il en résultera donc une meilleure ergonomie en opération.
Il sera également évolutif vers les capacités de la 5G : haut débit mobile
amélioré, connectivité de masse pour l’Internet des objets, haute fiabilité
et faible latence pour certaines interventions critiques. A long terme, le
réseau supportera donc le développement des applications et usages qui
naîtront avec la 5G comme le développement des objets connectés, le
suivi en temps réel des véhicules connectés des forces, les applications
de réalité augmentée ou virtuelle, la robotique autonome et les drones
connectés.
La réflexion du ministère de l’Intérieur devra garantir une veille active
et intégrer dans ses choix d’investissement l’évolution rapide des
constellations satellitaires à orbite basse, et des cas d’usage qu’elles offrent,
en lien avec les autres ministères régaliens intéressés. En effet, celles-ci sont
susceptibles d’apporter résilience et redondance face à la dégradation des
réseaux de surface du fait de catastrophes ou d’attaques cyber, de faciliter
le déploiement rapide de bulles tactiques en raison de l’économie de relais
radio temporaires à installer, et de conserver à tout moment une optique
d’optimisation de la dépense d’investissement et de maintenance.
Propositions :
–  
Le ministère de l’Intérieur investira dans la refonte complète du
réseau critique mobile des forces de sécurité intérieure, dans une
logique de connectivité avec l’ensemble des opérateurs de services
publics qui déploient leur activité sur le territoire. La direction de
programme pilote une feuille de route technologique très dense en
lien avec l’industrie de sécurité et l’échelon européen.
–  Le réseau radio du futur constituera une infrastructure essentielle
pour la transformation numérique des services publics en mobilité et
deviendra un actif stratégique de l’État. Les premiers déploiements
sont prévus pour intervenir à compter de 2022.
–  De premières expérimentations et préfigurations partielles sont d’ores
et déjà lancées et se développement d’ici à 2022 : bulles tactiques
mobiles en 4G pour les forces d’intervention (RAID-BRI, GIGN) dans
le cadre du projet «PC STORM», expérimentation de l’échange
multimédia 4G sur NEO dans deux départements, déploiement
anticipé en ordre public à la préfecture de police, expérimentation
au SDIS de l’Essonne.
Les réseaux filaires
À l’image des usages personnels, le transport des données du ministère
a vocation à connaître une croissance exponentielle. Qu’il s’agisse des
échanges inter-personnels, du fonctionnement des SI métiers, de transports
de données multimédia (vidéo, voix, radio, conférences) ou des échanges
de données indispensables à l’intelligence artificielle, tous les usages sont
aujourd’hui limités par la bande passante disponible pour les entités du
dispositif territorial, mais aussi dans la capacité en entrée des datacenters
en central comme dans leur communication inter-site.
239

 Des cas d’usage précis, comme la capacité à centraliser puis traiter
les données de vidéoprotection liées à un attentat, sont aujourd’hui
irréalisables alors que le nombre de données collectées ne cesse de croître.
L’approche interministérielle sur le sujet du réseau interministériel de
l’État (RIE) permet d’obtenir un réseau mieux sécurisé que si un ministère
le portait seul, mais peut rendre moins agile le pilotage de son extension
de capacité et nécessite pour le ministère de correctement synchroniser
les ambitions de sa transformation numérique avec les augmentations de
débits de ses emprises.
Des travaux importants sont pour autant menés par la DINUM et le
SGDSN pour à la fois augmenter la capacité et la résilience des boucles de
transport tout en permettant à chaque ministère de choisir des modes de
résilience adaptés à ses besoins sur les boucles de captation au plus près
de ses entités.
La très forte dépendance au numérique, encore soulignée par la crise de la
COVID-19, doit faire l’objet d’une gestion des risques y compris sur l’aspect
réseau filaire. La résilience du RIE, et par conséquent des opérateurs sousjacents, doit être considérée avec la plus haute priorité.
Proposition :
Le ministère souhaite suivre une feuille de route numérique ambitieuse,
il doit pouvoir disposer d’un réseau robuste et performant pour la
mener à bien. Les capacités de ce dernier ne doivent pas être un frein
à ses ambitions :
–  Multiplier les accès terminaux à très haut débit pour augmenter la
bande passante disponibles pour les usages des agents et augmenter
drastiquement les capacités des datacenters centraux.
– 
Permettre le traitement au sein des emprises opérationnelles du
ministère d’une partie des données, y compris afin de ne pas engorger
inutilement les installations centrales.
–  Autoriser pour les petits sites une connexion hors RIE, par un accès
sécurisé direct sur Internet avec un réseau de repli organisé sur un RRF
ou PC Storm.
– 
Travailler des solutions de repli en cas d’indisponibilité du RIE,
notamment par l’utilisation de réseau radio haut débit ou des solutions
satellitaires. Le ministère travaillera à étudier les flux de données qu’il
conviendra de prioriser en pareilles circonstances.

3.1.3.  Développer les centres d’hébergement des données, l’informatique en
nuage et les systèmes distribués
L’informatique en nuage (cloud computing) est devenue un levier majeur
de la transformation numérique des organisations, et donc du ministère de
l’Intérieur au sein de la sphère de l’informatique publique.
Si elle correspond d’abord à une évolution structurelle du monde
informatique contemporain, elle peut contribuer à mieux répondre à
certains besoins numériques des métiers du ministère de l’Intérieur : accès
instantané et à distance, modularité et adaptabilité, mutualisation des
240

 Livre blanc de la sécurité intérieure

systèmes informatiques, et réalisation de la maintenance et du support par
le fournisseur.
Ainsi, l’informatique en nuage est mieux adaptée que les architectures
antérieures aux besoins de projection territoriale des agents en mobilité,
à l’absorption de variations et pics d’activité qui caractérisent l’activité du
ministère, et au besoin d’évolutivité plus grande des systèmes d’informations
ministériel pour suivre les mutations incessantes de l’environnement
physique et législatif des services publics de sécurité intérieure.
La doctrine nationale de l’informatique en nuage intègre les enjeux de
sécurité et de souveraineté numériques, de maîtrise des données et
de réversibilité des engagements pris par l’Etat vis-à-vis des entreprises
de services numériques. Elle est conjointement conçue et déployée par
l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, la Direction
générale des entreprises, la Direction interministérielle du numérique et les
différentes directions ministérielles du numérique, dont celle du ministère
de l’lntérieur. Elle prévoit une organisation hybride public/privé en trois
cercles, adaptés à des niveaux différenciés de sensibilité des données et
des applications :
–   le premier cercle est celui des clouds strictement internes à l’État ;
–  le deuxième cercle correspond à un projet de « cloud dédié à l’État » mais
qui sera construit avec les outils standards d’un industriel du secteur et
bénéficie à tout moment des innovations technologiques de l’industrie ;
–  le troisième cercle est celui des « clouds externes », pour des données peu
sensibles, qui pourront être accessibles via les catalogues de références
portés par les centrales de commande publique.
Le ministère de l’lntérieur demeurera l’un des piliers de l’informatique de
l’État. Il fait partie des trois principaux ministères qui proposent, et qui
continueront à le faire, une offre interne d’informatique en nuage.
Le cloud du ministère de l’lntérieur accueillera des catégories de données et
d’applications souvent critiques, qui méritent une protection élevée, et qui
correspondent à des fonctions régaliennes directement liées à la continuité
et à la souveraineté de la vie de la Nation. Afin de conserver un niveau de
sécurité numérique acceptable dans un contexte où l’empreinte numérique
de ses activités s’étend, le ministère a besoin d’investir dans un ou plusieurs
sites informatiques nationaux supplémentaires, tout en rationalisant
progressivement son architecture d’hébergement déconcentrée actuelle,
à savoir les datacenters et datarooms du ministère répartis sur le territoire.
Dans l’esprit du continuum de sécurité, au-delà du cloud interne, c’est
l’ensemble des offres des trois cercles qui a vocation à s’ouvrir aux divers
partenaires effectuant des missions d’intérêt public, sur la base d’une
politique tarifaire claire et équitable.
Certaines applications de sécurité intérieure sont particulièrement
gourmandes en matière de bande passante ou de capacité de stockage,
sans pour constituer des traitements informatiques de sensibilité élevée,
tels que les stockages d’image issus de la vidéoprotection avant extraction.
À l’inverse, la doctrine qui a prévalu jusqu’ici, excluant le traitement ou
l’hébergement distant dans le cloud, n’est pas satisfaisante, et guère
juridiquement justifiée, dès lors que ces données peuvent être protégées
par le chiffrement. C’est pourquoi, il conviendrait d’ouvrir de manière claire
et définitive la possibilité aux opérateurs territoriaux, sauf exception, de
pouvoir héberger ces données en nuage. En contrepartie, des conditions
241

 de sécurité et d’interopérabilité à respecter seraient définies, dans le
domaine du chiffrement et des modalités techniques d’accès par les
services régaliens.
Les besoins de prestations de cloud interne recouvrent l’ensemble de la
gamme technique : IaaS, PaaS et SaaS. Il s’agit de permettre au ministère de
l’lntérieur d’atteindre un niveau de performance informatique supérieur,
avec des solutions techniquement à l’état de l’art, dans une cohérence
technologique entre l’offre interne et celles portées par les industriels. Il
est très important que les logiciels puissent fonctionner de manière fiable
lorsqu’ils sont déplacés d’un environnement informatique à un autre.
L’emploi des technologies de dernière génération permettrait ainsi de
gagner en modularité et en vitesse d’exécution. De plus, l’offre numérique
en nuage devra être accessible à l’ensemble des ministères par interfaces
applicatifs et respecter le référentiel de sécurité SecNumCloud défini par
l’ANSSI.
Toutes ces caractéristiques sont indispensables pour garantir
l’interopérabilité avec le cloud étatique dédié du cercle 2, duquel le
ministère attend les mêmes orientations. Il est également indispensable
que les clouds 1 et 2 soient aisément interconnectables avec les autres
solutions externes. L’interconnexion inter-clouds est nécessaire pour doter
le ministère de l’Intérieur d’une capacité de débordement, aussi bien pour
la gestion répartie de grosses quantités de données que pour satisfaire des
pics de puissance de calcul.
Atteindre le niveau d’interopérabilité requis nécessite une évolution de la
géographie actuelle des partenariats public/privé pour les marchés publics
à venir. Il paraît d’ailleurs opportun d’envisager un nouveau cadre juridique
permettant à un prestataire de fournir une solution d’orchestration et
la plateforme matérielle associée, et de les installer dans les emprises
du ministère. En contrepartie de la mise à disposition d’une fraction de
la puissance de calcul de la plateforme, le ministère de l’lntérieur aurait
la charge de garantir de bonnes conditions d’hébergement (sécurité
physique, fourniture énergétique, système de refroidissement, partage
des responsabilités pour la supervision quotidienne de la plateforme). Le
prestataire pourrait quant à lui commercialiser l’autre partie de la puissance
de calcul à d’autres organismes éligibles, en premier lieu ministères et
opérateurs d’importance vitale.
L’informatique en nuage est un domaine de haute technicité. Développer
une offre robuste exige de consentir de nouveaux investissements
substantiels pour revoir et développer l’infrastructure informatique
vers une offre cloud interne sécurisée, et de s’attacher les compétences
informatiques nécessaires. Le ministère de l’lntérieur doit disposer de la
latitude et des moyens de conduire une politique de ressources humaines
informatiques adaptée à l’ambition de souveraineté et de résilience d’un
cloud interne souverain, dans un marché spécialisé du travail étroit et
particulièrement concurrentiel.
L’orientation cloud que doit résolument poursuivre le ministère de
l’Intérieur, de nature centralisatrice, n’est nullement exclusive d’autres
besoins de développement informatique. La capacité du ministère à
s’inscrire dans le mouvement des véhicules et des objets connectés, et à
exploiter la vaste quantité de données utiles à ses activités opérationnelles
qu’ils collecteront, ne doit pas être bridée. La stratégie d’infrastructure
doit donc aussi prévoir pour de nombreux usages le renforcement de
capacités de calcul et d’hébergement de données locales ou régionales.
242

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Leur multiplicité contribuera in fine par redondance à l’établissement
d’un service de bon niveau de disponibilité et des réflexions ultérieures
devront présider à la détermination du meilleur équilibre à forger entre
centralisation et distribution.
Propositions :
–  Le ministère de l’Intérieur maintiendra l’une des trois principales offres
de cloud interne de l’État non seulement pour satisfaire ses besoins
propres mais aussi pour servir les autres départements ministériels
qui le souhaitent et, au-delà, l’ensemble de la sphère publique ou
d’intérêt public
–  Le cloud du ministère de l’Intérieur accueillera des catégories de
données et d’applications critiques ou essentielles, qui méritent une
protection élevée, et qui correspondent à des fonctions régaliennes
liées à la continuité et à la souveraineté de la vie de la Nation. L’offre
respectera le référentiel de sécurité SecNumCloud défini par l’ANSSI
– 
Afin de conserver un niveau de sécurité numérique acceptable,
le ministère de l’Intérieur investira dans un ou plusieurs sites
informatiques nationaux supplémentaires
–  Les prestations de cloud interne recouvriront l’ensemble de la gamme
technique, de l’infrastructure au logiciel, et n’emploieront que
des briques logicielles standardisées et ouvertes afin de gagner en
modularité et en vitesse d’exécution
–  Le cloud interne sera conçu pour être interopérable et s’interconnecter
aux autres dispositifs de la stratégie nationale, afin de doter le
ministère d’une capacité de débordement permettant de répartir de
grosses quantités de données ou de satisfaire des pics de puissance
de calcul
–  La stratégie d’infrastructure informatique du ministère de l’Intérieur
prévoira pour certains usages des capacités de traitement
territorialement distribuées, adaptées aux véhicules connectés, à
l’Internet des objets et au traitement des mégadonnées territoriales
–  Pour certaines applications des opérateurs territoriaux aujourd’hui
encadrées par une règlementation nationale, exigeantes en capacités
de traitement ou de stockage mais à la sensibilité limitée, le ministère
de l’Intérieur adoptera une doctrine ouverte à l’informatique en nuage,
en contrepartie d’obligations de chiffrement et d’interopérabilité

3.2.  Construire une politique des données et mobiliser les technologies
d’intelligence artificielle
L’organisation mieux urbanisée des systèmes d’information doit aller
de pair avec une politique de la donnée plus ambitieuse et davantage
structurée.
En effet, fournir des services numériques efficaces exige une alimentation
en données de qualité et pertinentes pour le service numérique considéré.
Et ce, que les données soient à l’origine traitées au sein du ministère ou
243

 bien qu’il faille les recueillir à l’extérieur chez d’autres partenaires, et les
rafraîchir selon la périodicité requise.
De vrais progrès restent à accomplir dans ce domaine afin que les agents
puissent disposer d’informations replacées dans leur contexte opérationnel,
qu’il s’agisse par exemple d’analyse de la délinquance, de gestion de flux de
personnes ou du contrôle de la légalité d’actes administratifs.
3.2.1. Mieux gérer le capital de données dans le respect de la vie privée
L’extraordinaire diversité des catégories de données produites, recueillies
et traités, ainsi que leur répartition par directions et services soulève un
énorme enjeu de cartographie. Or, cette documentation, fastidieuse
et presqu’herculéenne, n’est en qu’à ses prémisses. Selon les différentes
cultures métiers, l’enjeu de la valorisation des données n’est pas perçu avec
la même acuité.
A l’interface entre les différents métiers, l’utilisation de davantage de
référentiels partagés de systèmes d’information et de données permettrait
des échanges plus fluides avec les ministères de la justice, des finances ou
des armées. Leur développement et leur utilisation sont des pré-requis pour
la création de services sans discontinuité, pour la confection automatisée
de statistiques cohérentes ou encore pour le déploiement d’une politique
d’archivage électronique robuste.
Au cours de la prochaine décennie, l’existence de ces cartographies et
référentiels de données constituera un capital décisif, qui conditionnera
la possibilité de faire appel à la science des données et à l’intelligence
artificielle pour les métiers de la sécurité intérieure.
Aujourd’hui, le niveau de connaissance, la perception des cas d’usage
possibles de réutilisation fonctionnelle des données capitalisées ou de
modélisation par les données, ainsi que la capacité de procéder à de
premiers déploiements de ces technologies de rupture, restent disparates
au sein du ministère.
En outre, culture technique et culture juridique restent bien trop étanches
au regard des enjeux de modernisation et des contraintes légitimes
imposées par le Règlement général pour la protection des données, la
Directive police-justice et la Loi informatique et liberté en termes d’études
d’impact sur l’utilisation de données personnelles. Cela freine l’agilité et la
capacité d’innovation du ministère.
Une politique de la donnée plus ambitieuse doit donc être formulée et
dotée d’une gouvernance et de moyens proportionnés. Celle-ci s’attachera
à prendre en charge les échanges internes mais également depuis ou vers
l’extérieur, à densifier la publication de données en source ouverte, et à
tirer profit des travaux de recherche.
Une réflexion doit être menée pour étudier la possibilité de faire porter nos
actes réglementaires sur les données plutôt que les traitements. Ainsi la
question des applications qui consomment la géolocalisation individuelle
des agents du ministère pourrait se limiter à autoriser le stockage et la
consommation de ces données par les applications jugées utiles par le
ministère, et éventuellement contrôlées comme telles a posteriori par la
CNIL ou le délégué à la protection des données du ministère.

244

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Déclinant les textes généraux, le ministère de l’Intérieur a mis en place un
cadre de gouvernance des données qui s’applique à la sécurité intérieure, à
l’exclusion des données relevant du secret de la défense nationale.
Ce cadre précise les principes directeurs de cette politique, et notamment :
–  la responsabilité des directeurs d’administration centrale vis-à-vis des
données produites dans leur périmètre, qui nécessite de s’appuyer sur
un administrateur des données métier dans chaque direction et d’un
responsable fonctionnel pour chaque application ;
–  la conformité réglementaire, en particulier vis-à-vis de la protection des
données personnelles, qui implique une important capacité juridique
pour produire les actes réglementaires relatifs à la protection des
données ;
–  le principe d’actif de l’État qui fait des données un patrimoine public à
gérer avec rigueur, notamment pour la réutilisation maximale des
référentiels au sein du ministère et des données dites d’intérêt général ;
–  le devoir d’inventaire et de transparence, condition de ces réutilisations,
mais qui permet aussi à chaque responsable de valoriser ses données
dans son périmètre ;
–  la standardisation, qui permet l’interopérabilité des données entre les
systèmes d’information et les applications, la mutualisation des données
et leur partage.
Le principe d’ouverture des données (open data) s’applique. Toutefois, un
certain nombre de données opérationnelles traitées par les forces ne sont
pas visées par cette obligation.
La conformité intègre la protection des données personnelles, pilotée par
le délégué ministériel à la protection des données. Ce volet, pour produire
les actes réglementaires et les études d’impact relatives à la protection
des données (EIVP) des traitements utilisés par les forces, nécessite une
importante capacité juridique associée à des compétences numériques
incluant les aspects de sécurité informatique et informationnelle.
La conformité juridique étant un prérequis à la mise en production d’un
nouvel outil numérique, la capacité de production des dossiers et le
rythme des échanges entre les forces et la direction juridique du ministère
dimensionne largement l’agilité et la capacité d’innovation numérique du
ministère en matière de sécurité intérieure.
Par ailleurs, la standardisation est un prérequis à l’interopérabilité des outils,
donc des acteurs des différentes directions métier du ministère, mais aussi
à la mutualisation des données de référence et au partage de jeux de
données utiles. En la matière, si la création du ST(SI)² a permis de rapprocher
les référentiels et les standards utilisés par les directions générales de la
police nationale et de la gendarmerie nationales, les travaux ont montré
que les systèmes et les données utilisées par les autres acteurs du ministère
n’étaient le plus souvent pas standardisés et donc interopérables.
Propositions :
–  Cataloguer les différents registres et sources de données d’intérêt,
afin que tous les responsables de projets et développeurs puissent
localiser les données normalisées dont ils ont besoin, dans le respect
des règles juridiques d’accès.
245

 – 
Développer les passerelles entre les métiers afin de consolider
l’interopérabilité entre les systèmes et d’enrichir et de fiabiliser
mutuellement les différentes bases de données. Ce point fondamental
permet de ne pas imposer aux métiers un outil générique inadapté
tout en ayant le bénéfice d’échanges complets et rapides au profit de
l’efficacité opérationnelle.
–  Renforcer les structures de l’administration centrale en charge du
volet conformité des traitements, tant en volume qu’en compétences
nouvelles.

3.2.2.  
A pprendre à produire davantage de connaissance et à éclairer
davantage l’action par la réutilisation des données
Produisant de plus en plus de données, notamment grâce à leurs objets
connectés et à leurs terminaux NEO/NEOGEND, les forces de sécurité
intérieure réalisent leurs missions dans un environnement où les données
produites par des tiers seront de plus en plus nombreuses. Face à cette
double évolution, elles doivent développer une stratégie de valorisation
de la donnée. Cette valorisation pourra revêtir quatre objectifs
complémentaires : l’analyse des données du passé, notamment dans des
outils décisionnels, l’enrichissement de l’information opérationnelle en
temps réel, le développement algorithmique, et la valorisation de certaines
données vers l’extérieur.
L’analyse des données du passé comme outil de rétrocontrôle et d’aide à
la décision
Les forces de sécurité, ces deux dernières décennies, ont investi dans des
outils d’analyse de données. Leurs infocentres concentrent et permettent
d’analyser un grand nombre de données opérationnelles (statistiques de la
délinquance, activité, interventions…).
L’utilisation des infocentres est devenue essentielle au pilotage de l’activité,
tant pour rendre compte des actions effectuées (à titre d’exemple, fournir
le recensement quotidien de l’activité déployée par la gendarmerie durant
la crise de la COVID-19) que pour analyser les phénomènes rencontrés et
ainsi orienter les actions futures ou mieux allouer les moyens (allocation
des renforts de force mobile durant les plans anti-cambriolages ou durant
les périodes d’affluence saisonnière).
Ces outils devront évoluer pour pouvoir prendre en compte des volumes
de données de plus en plus importants (géolocalisation des patrouilles,
données de l’INSEE…). Ils ne permettent pas non plus, à ce jour, d’intégrer
et de croiser des données externes avec les données internes, ce qui peut
être essentiel pour certaines missions (sécurité des mobilités s’appuyant
sur l’analyse des données réelles des transporteurs, mais aussi des flux de
personnes et de véhicules dans les différents réseaux).
Cependant la bonne utilisation de ces outils supposera de travailler sur les
compétences des forces, tant pour le socle minimal des utilisateurs que
pour bénéficier de compétences spécialisées dans la préparation et le
traitement de données afin de bien alimenter ces outils.

246

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Face à l’explosion et à la diversité des données issues des techniques de
renseignement, la création d’un outil d’analyse et de croisement apparaît
nécessaire. La DGSI porte l’initiative d’un tel projet au profit de tous les
services de la communauté du renseignement.
Proposition :
Préparer les forces à l’utilisation d’outils d’analyse décisionnelle bigdata, via l’évolution de leurs systèmes mais aussi l’adaptation des
compétences.
L’enrichissement de l’information opérationnelle en temps réel
Prolongeant le besoin exprimé ci-dessus pour l’analyse décisionnelle, la
multiplication des données disponibles permettra de disposer en temps
réel d’un nombre croissant d’informations.
La situation tactique pourra ainsi être enrichie par des données
opérationnelles (géolocalisation des patrouilles, éventuellement des agents
des partenaires, voire dans certains cas d’une personne ciblée par une
enquête ou une intervention), des données de contexte (points d’intérêt,
densité, état des réseaux…) et des données de capteurs (images de vidéo,
détection d’anomalies, messages d’alerte multimédia envoyés par les
usagers ou par des partenaires).
Il apparaît donc nécessaire de travailler à l’acquisition des données
extérieures. Face au risque d’avalanche de données auquel seront soumis les
agents (opérateurs de centres opérationnels/centres de commandement,
commandement, intervenants), il sera également nécessaire de définir les
besoins précis de chaque niveau, et de travailler à l’ergonomie (notamment
par les outils cartographiques) voire à l’automatisation de la présentation
des données dans les systèmes de gestion des opérations.
Propositions :
Développer une stratégie de d’échange de données avec les partenaires
locaux (territoires, gestionnaires de grands établissements recevant du
public) et nationaux (opérateurs de transport, de cartographie…).
Repenser l’ergonomie des systèmes d’information de commandement
afin d’intégrer la possibilité d’amener des données variées à chaque
intervenant selon son besoin.
L’apprentissage machine
Le développement d’un volet d’intelligence artificielle (IA) au sein de la
future feuille de route d’innovation numérique transversale, qui impliquera
toutes les directions du ministère, apparaît indispensable, comme l’ont fait
le ministère des armées ou le ministère chargé de la santé.
De nombreuses applications sont en effet envisageables. Outre l’assistance
cognitive, l’intelligence artificielle permettra aussi aux agents de se dégager
d’un grand nombre de tâches répétitives, en automatisant ces tâches.

247

 Les domaines techniques de l’IA sont variés et ouvrent de nombreuses
fonctionnalités telles que faciliter l’accès des usagers et des agents à
l’information, développer la traduction ou la transcription automatiques,
détecter la langue ou reconnaître un locuteur, extraire des informations
d’intérêt telles que les entités nommées(57), accélérer le traitement de la
vidéo par élimination ou sélection de scènes sur requête sémantique,
détecter des schémas de communication, d’attaques, de fraudes, de
comportements financiers, masquer des passages, extraits ou parties de
documents à des fins de protection de la vie privée.
Le moteur dominant des technologies d’automatisation par IA réside
désormais dans la modélisation par les données (apprentissage machine,
apprentissage profond et apprentissage par renforcement). Le processus
impliqué est celui de l’optimisation d’une fonction mathématique à partir
d’un jeu souvent très volumineux de données, qualifié de jeu d’apprentissage.
Les technologies d’IA comportent donc deux phases bien distinctes,
qui peuvent et qui doivent chacune bénéficier d’un régime juridique sur
mesure : la phase de constitution du jeu d’apprentissage, d’entraînement
et de test d’une part ; la phase opérationnelle d’autre part. Dans les deux
cas, un traitement de données est nécessaire, mais avec un impact et des
risques radicalement différents pour les personnes.
Lors de la phase d’entraînement déployée pour développer un algorithme
performant, il est indispensable de disposer de données personnelles
tirées d’exemples opérationnels concrets au plus proches du réel =. En
revanche, l’algorithme ne conserve pas de données personnelles une fois
achevé le processus d’entraînement, et celles-ci n’ont pas de conséquences
opérationnelles à l’égard des personnes concernées. Il s’agit d’un objet
mathématique, dont toute la valeur économique et opérationnelle réside
dans la convergence réussie des paramètres.
La phase opérationnelle (dite de production) exploite des données
nouvelles, entièrement indépendantes des données d’apprentissage. Elles
sont extraites des missions de recherche et d’investigation en cours, et
l’emploi de l’algorithme doit se justifier en finalité et en proportionnalité
dans ce cadre. Le traitement peut légitimement entraîner des conséquences
défavorables pour les personnes visées si celles-ci représentent une menace.
Il convient donc d’appliquer aux données opérationnelle le droit commun
des données : principe de finalité et de proportionnalité, durées strictes
de conservation, contrôle indépendant, etc.
Une autre difficulté se pose fréquemment pour la réalisation d’IA dans les
matières touchant à la sécurité intérieure. Par nature, l’intérêt recherché
par beaucoup de ces outils est de pouvoir discriminer entre une situation
représentative d’une menace et une situation non porteuse d’une telle
57 
La « reconnaissance des entités nommées » consiste à apprendre à une machine
à repérer au sein d’un énoncé tous les mots se référant à une entité réelle : personnes,
organisations, lieux, évènements, etc. Les entités nommées se distinguent des mots
« abstraits » de l’énoncé linguistique. En fonction des mots qui entourent ces entités et
de la construction du discours, la machine peut apprendre à déterminer leur nature et
à construire les graphes relationnels référençant leurs attributs et qualifiant les types de
relations qui existent entre différentes entités. La reconnaissance automatique des entités
nommées possède un fort potentiel au service de l’investigation, par sa capacité à analyser
rapidement un très grand nombre de documents et à en extraire de l’information. Elle
peut également permettre d’identifier et d’occulter certaines mentions ou informations
nominatives avant de donner accès à certains documents. C’est utile avant publication des
décisions de justice ou accès aux archives de police pour les données relatives aux victimes
ou aux tiers.

248

 Livre blanc de la sécurité intérieure

menace. Pour apprendre à un algorithme à différencier ces deux situations,
il faut disposer d’exemples des deux catégories, donc de données n’ayant
rien à voir avec la menace. Or, tout le droit habituel des fichiers de police
ou de renseignement est construit sur le principe de finalité, qui dispose
que seules les données relatives aux personnes en lien avec un acte de
délinquance ou une menace peuvent faire l’objet d’un traitement.
Propositions :
Dissocier juridiquement la phase d’apprentissage par rapport au droit
positif actuel des traitements de données.
Construire, sur la base de l’intérêt public, un cadre assoupli sur certains
critères comme la durée de conservation ou le fait que seules les
données caractérisant de manière avérée la menace sont utilisées.
D’autres garanties peuvent parfaitement être apportées en
contrepartie : exclusion de tout usage opérationnel pour les données
d’entraînement, conservation par un tiers de confiance indépendant
des services investigateurs, pseudonymisation « dans toute la mesure
compatible avec la finalité d’apprentissage visée ».
Mais les nombreuses questions juridiques que soulèvent les intelligences
artificielles seront loin d’être épuisées par le seul règlement du sujet des
jeux d’apprentissage.
Comme le rappellent les recommandations d’avril 2019 du Groupe d’Experts
nommé par la Commission européenne, les projets d’IA interrogent
l’éthique sous des prismes très divers : la maîtrise et la responsabilité
humaine, la fiabilité technique et la sécurité, la protection de la vie privée,
la transparence et l’explicabilité, le risques de biais contraires à l’équité ou
à la non-discrimination, le bien-être collectif ou encore l’auditabilité.
Si une partie de ces principes sont incorporés dans le droit positif, la plupart
de trouvent pas de réponse abstraite générale mais doivent s’apprécier in
concreto, domaine par domaine. De plus, il arrive que ces principes entrent
en contradiction les uns avec les autres : la transparence algorithmique
peut affaiblir la sécurité et faciliter les attaques, le respect de l’équité
implique de collecter plus de données que ne le commanderait le principe
de minimisation, la performance peut être négativement corrélée à la
minimisation des données, etc. Des compromis sont alors nécessaires, qui
doivent être documentés et justifiés.
Le développement inévitable des projets d’IA entraînera la multiplication
des besoins de rédaction et d’évaluation d’études d’impact au titre des
principes éthiques. Cela exigera des compétences juridico-techniques
internes de plus en plus affirmées et spécialisées.
Dans la société numérique contemporaine, les services publics de la
sécurité intérieure comme toutes les autres organisations, devront conduire
une politique renouvelée de la gestion des données (collecte des données,
capitalisation sur les données relatives aux menaces avérées, extraction
des échantillons de données pertinents, selon une approche ternaire. Les
données sont d’abord collectées, raffinées et sélectionnées pour produire
un renseignement particulier dans une thématique et un dossier donné. Les
données relatives aux menaces avérées mériteront d’être capitalisées, dans
un spectre variable mais élargi par rapport à aujourd’hui (données brutes,
249

 données recoupées, produits finis de renseignement). Des échantillons
de données pertinents correspondant au cas d’usages de logiciels de
modélisation par les données (IA) mériteront d’être spécifiquement
extraits, mis en qualité et insérés dans des jeux d’apprentissage à des fins
de constitution non pas d’un « capital informationnel », mais d’un « capital
technologique » métier.
La valorisation vers l’extérieur
Certaines données de sécurité intérieure gagnent de la valeur en étant
partagées.
Il peut s’agir tout d’abord de données d’intérêt public, dont l’ouverture
(open data) permet la réutilisation par des tiers. Ce genre de réutilisation,
immédiatement bénéfique pour les utilisateurs et donc pour le service
public, peut également engendrer des bénéfices pour les forces. Ainsi,
la base de données des horaires d’ouverture au public des brigades de
gendarmerie, est publiée en open data et mise à jour quotidiennement
depuis sa création en 2018. Elle est réutilisée par différents acteurs, publics
(l’annuaire du site service-public.fr) ou privés (Qwant Maps ou encore Pages
Jaunes, qui alimente notamment Mappy et Apple Plans). Ces réutilisations
permettent d’améliorer le service au public, mais réduisent aussi les appels
téléphoniques des usagers recherchant ce type de renseignement.
Il peut s’agir également de partenariats, aux fins de recherche académique
ou de développements industriels. D’une part, les chercheurs sont
demandeurs d’accès aux données des forces, lesquelles sont également
demandeuses de partenariats de recherche sur certaines dimensions des
métiers de sécurité intérieure. De ce fait, les centres de recherche de l’ENSP
et de l’EOGN, mais aussi les laboratoires de la police et de la gendarmerie,
points d’entrée naturels pour la majorité des partenariats de recherche,
pourront valoriser un certain nombre de données auprès de chercheurs.
Enfin, dans le prolongement de la valorisation par apprentissage machine,
les données générées par les forces peuvent être valorisées par les
industriels. Ceux-ci, en accédant à certaines données, pourront développer
des outils plus adaptés aux besoins des forces. Ils pourront également en
faire un avantage concurrentiel pour mieux vendre leurs produits à des tiers,
notamment à l’export. Ces partenariats industriels doivent être explorés, y
compris en recherchant un intéressement financier du ministère.
Proposition :
Etudier juridiquement, en lien avec l’APIE, le cadre permettant de
bénéficier d’un intéressement financier en échange de la mise à
disposition de données auprès d’industriels, dans le respect du code
des marchés publics.
3.2.3.  
Adopter des interfaces hommes machines plus adaptées pour les
métiers en projection
La précédente décennie fut celle de la mise en place de grands systèmes
d’information répondant à des besoins du ministère organisés en grands
domaines. Ils ont compartimenté en silo les données, tout à la fois pour
des raisons techniques et réglementaires, notamment dans le but de
250

 Livre blanc de la sécurité intérieure

respecter les finalités de traitement. Ainsi, le partage d’informations entre
systèmes s’en est trouvé limité à quelques interfaçages applicatifs, et l’agent
devra souvent consulter un ou plusieurs systèmes puis alimenter différentes
applications.
Au regard de la profusion de données et du volume à analyser
quotidiennement, la tendance n’est donc plus d’avoir autant d’interfaces
que de systèmes, mais bien de faciliter la vie des agents et des usagers en leur
apportant l’information agrégée, et en fournissant des outils qui permettent
de synthétiser l’information pour permettre à l’agent de travailler de façon
efficace et à l’usager d’obtenir le service attendu.
Le ministère doit disposer de systèmes d’informations modernes qui
présentent dans des interfaces intuitives une information lisible, synthétisant
des informations massives issues de plusieurs domaines qui permettent à
l’agent d’apporter une plus-value dans le traitement de ses missions. Ces
systèmes doivent être adaptés aux métiers, dans des parcours utilisateurs
basés sur l’agent, y compris lorsque celui-ci réalise des missions qui englobent
des actions administratives et des actes judiciaires. Les usagers quant à eux
doivent être guidés dans la multitude de services qui leurs sont offerts, tout
en leur demandant uniquement les informations nécessaires à leur requête
(recours à l’identité numérique et « Dites le nous une fois »).
Ainsi, l’automatisation de tâches répétitives ou laborieuses, y compris
dans le traitement des parcours des victimes et des demandeurs doit être
généralisée. L’usager pour sa part pourra lui aussi avoir recours à des robots
conversationnels (chatbots) pour obtenir les informations essentielles dont
il a besoin.
Afin de permettre aux agents, aux forces de sécurité intérieures et aux secours
de travailler plus efficacement, il importe d’avoir recours à l’intégration du
traitement du langage naturel dans les outils du quotidien (commandes
vocales ou de speech to text)
Les moyens de travail nomades devront se généraliser, non seulement pour
permettre le télétravail mais surtout pour permettre le rapprochement des
militaires et des fonctionnaires de leurs concitoyens, sans retour impératif
dans les locaux pour le traitement des missions. Les expérimentations autour
de la réalité augmentée devront certainement conduire à l’introduction
de nouvelles technologies dans les véhicules ou l’équipement des forces.
Ses moyens de nomadismes permettront notamment de contextualiser
l’information présentée en ayant recours à la géolocalisation des agents
comme des données recueillies.
Ces facilités, qui deviendront la norme, permettront aux personnels du
ministère d’être plus performants en étant à la fois plus disponible grâce
au gain de temps que les nouvelles interfaces lui offriront, mais aussi grâce
à une proximité renforcée et une facilité à se projeter dans les situations
opérationnelles.
Propositions :
Envisager pour chaque nouveau système la relation de l’utilisateur au
système sous les nouveaux prismes de la dictée vocale, de la réalité
augmentée, de la saisie automatisée et unifiée et de la présentation de
données agrégées.
Avoir recours à l’intelligence artificielle pour automatiser les tâches
251

 fastidieuses, recouper les informations opérationnelles, faciliter les
échanges avec les agents et les usagers.
Le recours systématique à des travaux d’ergonomie sera plébiscité
par la gouvernance du numérique, que les projets soient conduits en
méthode agile ou non.
Utiliser une solution interministérielle d’archivage pour mettre en place
au sein du ministère une politique efficace en la matière.

4.  Mobiliser les technologies biométriques dans le respect des valeurs et
des normes de l’État de droit

Composantes techniques et scientifiques majeures de l’enquête judiciaire
ou de la surveillance de police, les biométries sont depuis longtemps
indispensables à la recherche des auteurs d’infractions, au rapport de la
preuve, ainsi qu’à la préservation de la paix publique. Leur rôle n’a cessé
de s’étoffer depuis plus d’un siècle, au fil des progrès de la science et de la
technologie et d’importantes perspectives sont encore à venir. Tout service
public moderne de sécurité doit s’y adapter et y recourir, dans le respect
des valeurs et des normes de l’Etat de droit.
La technique ne se suffit jamais à elle-même : elle s’insère toujours dans une
stratégie décidée par le magistrat, l’enquêteur ou, dans les matières non
judiciaires, par l’autorité administrative. Les compétences professionnelles
de ces autorités, sous le contrôle des parties à la procédure juridictionnelle
ou des autorités administratives indépendantes, les amènent à faire preuve
de discernement quant aux possibilités et aux limites des différentes
biométries.

4.1.  Bien définir les biométries pour nourrir un débat public de qualité
Par définition, les biométries reposent sur des éléments de la personne
humaine qui sont suffisamment uniques et permanents. Leur raison d’être
est de concourir à l’authentification ou à l’identification avec le degré de
fiabilité le plus élevé possible.
L’opération d’authentification consiste à rapprocher une trace recueillie
sur une scène d’infraction (ou la donnée biométrique d’une personne dont
on veut vérifier l’identité), avec une donnée biométrique dite de référence
dont on dispose par ailleurs. La concordance garantit l’authenticité du lien
par comparaison en «1 contre 1». Fondamentalement, l’authentification
répond aux questions : cette personne est-elle bien qui on pense qu’elle
est ? Cette personne est-elle bien qui elle déclare être ?
L’opération d’identification consiste à retrouver, parmi un ensemble de
données de référence, celle qui concorde avec une trace d’origine inconnue
(ou la donnée biométrique de référence d’une personne dissimulant son
identité). On cherche aussi à détecter l’ensemble des cas de signalisation
correspondant à une même personne, pour établir la délinquance en série.
Il s’agit d’une comparaison dite «1 contre N», N étant la taille du fichier de
252

 Livre blanc de la sécurité intérieure

référence. L’identification répond à la question : cette personne est-elle
déjà connue du système, et si oui, sous quelle(s) identité(s) ?
La biométrie recouvre l’ensemble des techniques permettant de reconnaître
un individu à partir de ses caractéristiques physiques, biologiques, voire
comportementales. Il en existe de nombreuses : les empreintes papillaires
(composées des empreintes des doigts et des paumes de la main),
l’empreinte génétique de l’ADN, le visage, l’iris de l’œil, la voix. Les recherches
scientifiques identifient progressivement d’autres biométries : l’odeur
corporelle, le contour de l’oreille, la façon de se mouvoir (la démarche).
Il faut donc distinguer deux grandes catégories de données : les traces
(collectées en milieu non contrôlé telles qu’une scène d’infraction) et les
données biométriques de référence (ou empreintes, qui sont conservées et
sont liées à une personne ou identité connue).
Juridiquement, les données biométriques ont un statut très encadré.
Le haut degré de concordance traces/personnes entraîne un risque élevé
de traçabilité, ce qui a emporté en Europe leur classement automatique
dans la catégorie des données sensibles au sens du Règlement européen
pour la protection des données (RGPD) et de la loi Informatique et liberté.
Afin de limiter les risques, notre système juridique interdit de relier les
bases biométriques de sécurité intérieure aux fichiers d’état-civil, des titres
d’identité ou des titres de voyage. Par conséquent, les services de police ne
peuvent signaliser que les personnes ayant commis des actes de délinquance
d’un certain niveau de gravité, ou collecter des données biométriques de
personnes non suspectées pour l’identification des cadavres inconnus. Le
recueil sans conservation peut également intervenir vis-à-vis de personnes
pouvant apporter des éléments à l’enquête afin d’exclure les traces qu’ils
auraient pu laisser sur ce qui est devenu une scène d’infraction.
Les principaux cas d’usage professionnels des biométries en sécurité
intérieure sont :
–  Le domaine criminalistique : identification ou authentification de
l’identité alléguée d’auteurs d’infraction ; identification des traces
collectées sur les traces d’infraction ; identification ou authentification
de cadavre ou de personne disparue ; par assimilation, l’identification de
personnes incapables, inconscientes ;
–  La prévention ou la détection de l’usurpation d’identité, ou le
contournement du refus d’énoncer son identité, dans certaines
procédures administratives, comme la délivrance d’un titre d’identité
sécurisé ou le cadre juridique de la vérification d’identité sous certaines
conditions précisément encadrées ;
–  
L’authentification certaine d’une personne, pour contrôler l’accès à
certains espaces sensibles à protéger impérativement, ou pour garantir
la fiabilité forte d’une identité numérique.
–  En matière administrative, vérification de la légalité de la présence sur le
territoire d’une personne dont il faut vérifier le statut.
Toutes les biométries ne présentent ni les mêmes possibilités, ni les
mêmes limites, ni les mêmes contraintes d’utilisation. Les deux données
biométriques les plus permanentes sont le profil génétique individuel
et l’empreinte papillaire. Mais elles sont difficiles à recueillir sans la
coopération de la personne, et impossibles à traiter à distance. Le visage et
la voix présentent l’intérêt de pouvoir être recueillies à distance à et l’insu
253

 des personnes légitimement surveillées, mais elles sont beaucoup plus
variables, et donc beaucoup moins fiables que les précédentes dans de
nombreuses circonstances. D’autres biométries, qui semblent secondaires
comme l’odorologie, présentent cependant un véritable intérêt dans des
situations où les précédentes sont inopérantes.
Le fonctionnement, les performances et le contrôle d’un système
biométrique s’analysent globalement, et à travers chaque sous-système
allant du capteur, au traitement du signal, au stockage de la donnée et aux
moteurs de rapprochement biométriques.
Face aux développements scientifiques et technologiques récents, le
ministère a besoin d’augmenter l’activité de veille et de recherche à
caractère opérationnel en matière biométrique, en coopération étroite
avec les institutions homologues au niveau international et des laboratoires
de recherche publics ou privés de différentes disciplines.
Sur cette base, les services publics du ministère pourraient passer d’une
position de consommateurs de technologies biométriques à une logique
de prescripteurs de développements appliqués correspondant mieux à
leurs besoins, par orientation plus précoce du marché.
Proposition :
Créer un Laboratoire d’innovation biométrique français, commun au
SCPTS et au PJGN, pour développer davantage de projets de recherche
collaborative, au niveau national comme au niveau international.

4.2.  Adopter une approche criminalistique multi-biométrique
Les biométries opérationnelles sont nées à des époques différentes et
se sont développées de manière relativement étanche, ce pli ayant été
exacerbé par la doctrine nationale de stricte segmentation des fichiers.
Aujourd’hui, les bases biométriques du ministère de l’Intérieur demeurent
totalement autonomes les unes par rapport aux autres. Particularité
française supplémentaire : au sein des fichiers de police, les données
génétiques et papillaires sont isolées dans des fichiers spécifiques dits
« d’identification ». Par conséquent, les identités qui sont enregistrées entre
les différents fichiers n’y sont pas automatiquement harmonisées. Des
données relatives à une même personne peuvent être enregistrées sous
des identités différentes d’une base à l’autre. Cela complique et alourdit
inutilement le travail des enquêteurs, qui doivent interroger des bases
différentes, mais aussi réaliser des saisies multiples. Lorsque des erreurs
sont introduites à l’occasion des signalements, les anomalies ne sont que
rarement détectées et rectifiées.
Ce fonctionnement rend très difficile la détection de l’utilisation d’alias de
la part de personnes mises en cause. De plus, cette ségrégation historique
est à l’origine d’un retard français dans l’utilisation efficiente des données
biométriques dans les fichiers par rapport à nos pays partenaires et à
l’Union Européenne.
Il convient aujourd’hui de réexaminer l’apport des biométries aux métiers
de la sécurité intérieure en développant une vision et une stratégie
254

 Livre blanc de la sécurité intérieure

d’ensemble. Plusieurs institutions de police technique et scientifique parmi
les plus pointues chez nos voisins européens, dont celles de l’Allemagne
et du Royaume-Uni, se sont engagées dans l’approche multi-biométrique,
en adoptant une donnée biométrique pivot. L’ensemble de leurs fichiers
utilisant des éléments biométriques sont interconnectés via l’élément
pivot, dans le strict respect des conditions d’inscription et de durée de
conservation.
L’Union Européenne, dans le cadre des évolutions du système d’information
Schengen (SIS) et de la mise en place de l’interopérabilité des fichiers
européens, a érigé comme principe le fait d’associer des données
biométriques à des données opérationnelles et biographiques. Ces
évolutions sont actées par des règlements européens qui s’imposent à la
France.
La police technique et scientifique française et les services en charge des
fichiers de documentation criminelle gagneraient beaucoup à adopter la
même approche multi-biométrique. Il en résulterait une automatisation
de la fusion des fiches d’antécédents judiciaires à l’aide de l’identifiant
associé aux empreintes digitales dans le fichier national. Cela améliorerait
l’exactitude du fichier, allègerait la charge des enquêteurs et renforcerait
grandement l’efficacité de la lutte contre la délinquance d’habitude. Cette
approche offrirait également aux services opérationnels la possibilité
de déterminer à partir de données biométriques si une personne est
recherchée ou si elle se trouve légalement sur le territoire.
Au total, les fichiers de police du ministère de l’Intérieur doivent évoluer,
pour intégrer la multi-biométrie, a minima afin de permettre la mise en
conformité avec les systèmes européens, c’est-à-dire en associant aux
fiches des personnes recherchées transmises au SIS les empreintes digitales
et à moyen terme la photographie des personnes concernées. Idéalement,
c’est une interopérabilité générale qui devrait être recherchée avec les
systèmes européens : l’évolution de fond du SIS, initialement purement
alphanumérique et qui traite désormais les données biométriques
papillaires et bientôt génétiques et faciales, doit être pris en exemple pour
faire évoluer le fichier des personnes recherchées actuel.
L’interopérabilité signifie que les agents du ministère de l’Intérieur
devraient disposer des outils adéquats leur permettant d’interroger via une
interface unique l’ensemble des systèmes nationaux et européens auxquels
ils ont légalement accès, tant à partir de données alphanumériques que
biométriques (empreintes digitales, photographie de face), depuis les
locaux de l’unité comme en mobilité sur le terrain.
L’objectif est de pouvoir déterminer de manière rapide et fiable si la personne
dont l’identité est vérifiée ou contrôlée est inscrite dans un ou plusieurs
fichiers à des fins d’attention. Il s’agit d’informer l’agent interrogateur si
elle fait l’objet de recherches ordonnées par une autorité judiciaire ou
administrative, nationale, européenne ou même internationale, si elle est
légalement présente sur le territoire ou non, et selon le cadre juridique, si
elle est connue pour des antécédents délictuels ou criminels.

255

 Propositions :
Engager la police technique et scientifique française dans le mouvement
européen de convergence vers la multi-biométrie :
–  Fiabiliser la cohérence et la mise à jour des identités inscrites dans les
différents fichiers de police autorisés, par recoupement automatisé.
–  Retenir par défaut l’empreinte digitale comme donnée pivot, sans
s’interdire à terme, de retenir pour certains profils une autre donnée
pivot en fonction des informations disponibles.
Veiller impérativement à être au rendez-vous de l’interopérabilité
multi-biométrique prévue par les systèmes d’information européens
dans le domaine de la justice et de la sécurité intérieure. A cet effet,
l’architecture des principaux fichiers de police judiciaire (FPR, TAJ, FAED,
FNAEG) devra être refondue.
Une stratégie d’évolution de l’ensemble des systèmes biométriques
devra être définie.
À l’instar de l’échelon européen, étudier la possibilité d’interroger des
applications administratives avec des traces ou empreintes collectées
dans le cadre de la prévention du terrorisme et des infractions pénales
graves, ainsi que des enquêtes afférentes, comme cela est prévu pour
les systèmes européens actuels(58) et futurs(59) autres que le SIS.
Étendre la fiabilisation des identités au niveau international :
–  À court terme finalisation de la cession automatisée des Empreintes
Digitales au Système D’Information Schengen.
– 
À plus long terme : organiser l’interopérabilité avec les systèmes
d’information Européens.

4.3.  Moderniser l’usage des biométries « historiques »
Contrairement à une idée reçue, de nouvelles marges d’améliorations
substantielles de la performance biométrique apparaissent continûment
dans le domaine de la recherche criminalistique, même pour les biométries
historiques. Il faut les exploiter au moyen d’une doctrine d’investissement,
de maintenance et de formation adaptée.
Au moment où le débat public se focalise sur l’expérimentation du recours
à la biométrie du visage dans l’espace public, il est important de rappeler
que le renforcement des dispositifs biométriques de sécurité intérieure
passe aussi par la modernisation des outils criminalistiques existants. Les
deux approches ne sont pas exclusives l’une de l’autre, et il serait regrettable
que l’une évince l’autre.
Il subsiste encore une lourdeur inutile de certaines méthodes de
prélèvement, désormais désuètes. Celles-ci pourraient être simplifiées
grâce à la dématérialisation complète des opérations sur les deux versants
de la chaîne de traitement des données biométriques : les traces et les
données de référence.
58 
VIS, EURODAC
59 
EES, ECRIS-TCN. ECRIS est le système européen d’information sur les casiers judiciaires
créé en 2012 (décision du Conseil n°2009/316/JAI du 6/04/2009 et décision-cadre n°2009/315/
JAI du 26/02/2009), et modernisé en ECRIS-TCN afin d’inclure les ressortissants de pays tiers
suite à l’adoption du règlement (UE) 2019/816.

256

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Des pistes de recherche sont déjà identifiées en matière d’intelligence
artificielle. Pour les empreintes papillaires, il s’agirait d’automatiser par
analyse d’images le positionnement des points caractéristiques probants,
appelés «minuties». A terme, sous réserve de la réduction du taux d’erreur à
des niveaux infinitésimaux, l’interrogation de bases de données d’empreintes
digitales au moyen de traces papillaires pourrait être automatisée.
En génétique, il s’agirait d’assister l’expert dans la discrimination des
mélanges d’ADN lors de l’analyse des traces biologiques, ou encore dans
l’évaluation de la force probante du résultat de l’analyse pour les profils
présentant un caractère partiel. Les pistes de recherchent visent également
à améliorer la fiabilité du moteur de rapprochement dans le domaine
des recherches en parentèle, ou encore développer des techniques
d’identification discriminante des vrais jumeaux. Il s’agirait également
de pousser le champ de recherche appliquée de la génétique prédictive
à partir des données traces. Certaines traces pourraient donner des
indications sur l’âge approximatif ou d’autres caractéristiques physiques
permettant d’accélérer l’enquête. Cette approche, déjà explorée mais
encore émergente, mérite d’être développée dans le cadre de coopérations
européennes et internationales.
Par ailleurs, afin de fluidifier les échanges à l’échelle européenne, il est
souhaitable de mettre en place une automatisation des transmissions
de données biographiques issues des rapprochements génétiques entre
les pays signataires du traité de Prüm. A cet effet, la mise en œuvre d’un
référentiel européen des infractions (de type ECRIS amélioré) permettrait
une comparaison optimale entre les différentes bases de données au sein
des Etats membres, tout en apportant les garanties nécessaires afin de
contrôler mieux et plus facilement la légalité des interrogations(60).
Ce référentiel devrait être construit avec la justice, sur la base de la table
des natures d’infraction (NATINF), lesquelles devront être renseignées avec
les informations rentrées actuellement au FNAEG à l’image de ce qui se fait
pour le FAED.
Propositions :
Achever la dématérialisation de l’intégralité de la chaîne de traitement
biométrique, sur les deux versants :
(i)  
Pour le prélèvement des traces sur scène d’infraction, au moyen
d’appareils spécialisés de prise de vue ;
(ii)  Pour toutes les procédures de recueil des empreintes sur personne
(suspects, témoins, victimes, tiers, cadavres) en fonction du régime
juridique qui l’autorise, et dans toutes les situations de mobilité
opérationnelle.

60 
Dans le cadre de l’application du traité de Prüm, un Etat membre peut accéder aux
informations contenues dans le FNAEG et relatives à un profil génétique dès lors qu’un
rapprochement a été réalisé entre le profil génétique d’une trace de question d’un pays
membre et un profil de la base française, en particulier le profil d’un individu identifié. Or,
les comparaisons et les échanges avec les autres Etats membres doivent être restreints aux
seuls profils de traces de question qui relèvent du champ infractionnel prévu à l’article 70655 du CPP. Il en est de même en sens inverse pour les interrogations françaises des bases
des pays membres. Ce contrôle de légalité, actuellement manuel, interdit l’automatisation
des échanges des données biographiques relatives aux individus dont les profils ont été
rapprochés, ce qui limite l’efficacité de ces coopérations.

257

 Rendre compatibles l’ensemble des capteurs avec l’ensemble des
applications biométriques du ministère pour simplifier procédures de
recueil et enquêtes .
Développer un capteur d’empreintes digitales sans contact, comme la
caméra d’un terminal NEO-NEOGEND.
Développer un module technique d’interrogation des fichiers judiciaires
en mobilité à partir de la captation numérique d’une empreinte
digitale, pour les opérations de vérification d’identité ou d’investigation
judiciaires qui le justifient.
Plus spécifiquement, selon une demande du DGPN et du DGGN,
autoriser de plein droit le recueil d’empreinte digitale dans le cadre d’une
vérification d’identité, par analogie avec ce que prévoit le règlement
(UE) n° 2018/1862 relatif au Système d’information Schengen(61).
Mutualiser le moteur de rapprochement du FAED entre les différentes
applications de police afin de pouvoir les interroger à partir d’empreintes
digitales et accroître sa puissance de calcul pour accélérer le temps de
réponse et rendre possible l’utilisation en temps réel en mobilité.
Élaborer une feuille de route conjointe entre police et gendarmerie
nationales pour mettre les technologies d’intelligence artificielle les
plus récentes au service des biométries criminalistiques, afin d’accroître
leur fiabilité et d’assister les enquêteurs et experts de police technique
et scientifique.

4.4.  Consolider l’usage criminalistique de la reconnaissance du visage
En matière de biométrie du visage, l’objectif scientifique et technique
général doit être d’hisser cette biométrie le plus possible au niveau des
deux biométries historiques, papillaire et génétique.
Le rapprochement en identification est déjà possible technologiquement
et juridiquement depuis près d’une dizaine d’années. Ainsi, l’article R. 40-26
du code de procédure pénale autorise son usage au sein du traitement des
antécédents judiciaires. Pour les enquêtes de grande ampleur, le service
central de la police judiciaire et l’institut de recherches criminelles de
la gendarmerie nationale utilisent aussi des outils de traitements vidéo
rapides.
Il convient d’être conscient que, pour plusieurs années encore, c’est en
matière criminalistique que les progrès technologiques en matière de
reconnaissance du visage seront les plus immédiatement exploitables pour
les services de la sécurité intérieure. En effet, les agents bien formés qui les
exploitent ont toute latitude temporelle pour faire varier les paramètres
61 
Référence : Article 43 du Règlement 2018/1862
Lorsque des photographies, des images faciales, des données dactyloscopiques et des profils
ADN sont disponibles dans un signalement dans le SIS, ces photographies, images faciales,
données dactyloscopiques et profils ADN sont utilisés pour confirmer l’identité d’une
personne qui a été localisée à la suite d’une recherche alphanumérique effectuée dans le
SIS.
Les données dactyloscopiques peuvent, dans tous les cas, faire l’objet de recherches pour
identifier une personne. Toutefois, les données dactyloscopiques font l’objet de recherches
pour identifier une personne lorsque l’identité de la personne ne peut pas être établie
par d’autres moyens. À cette fin, le SIS central contient un système de reconnaissance
automatisée d’empreintes digitales (AFIS).

258

 Livre blanc de la sécurité intérieure

techniques en fonction des circonstances de l’enquête sans la pression
d’urgence du temps réel.
Par ailleurs, les usages possibles de recherche en différé dans un cadre de
renseignement ou de recherche semi-automatisée dans le cyber-espace
public pourraient faire l’objet d’un développement encadré et d’une
reconnaissance juridique mieux établie en droit français. Développer ces
technologies permettrait d’exercer les missions de sécurité intérieure
plus efficacement, sur des milieux ou des situations probablement mieux
circonscrites que peut l’être un contrôle aléatoire sur la voie publique.
La biométrie du visage présente des avantages spécifiques car elle permet
un traitement dématérialisé de la scène d’infraction, ce qui constitue une
approche complémentaire des biométries papillaires et génétiques qui
nécessitent un traitement physique de la scène d’infraction
Elle présente aussi de plus grandes limites, notamment une moindre
permanence liée aux évolutions morphologiques et au vieillissement et
le fait que des individus apparentés peuvent avoir des caractéristiques
faciales proches, comme les vrais jumeaux
Des pré-requis indispensables à la montée en puissance de la biométrie
faciale sont d’améliorer la qualité des images de référence contenues
dans le traitement des antécédents judiciaires. Il s’avère aussi nécessaire
de développer les technologies de captation et de traitement de l’image
biométrique du visage, telles que la photogrammétrie qui améliorera la
performance avec une mise en œuvre simple (un appareil photo embarqué
sur un terminal mobile).
Progresser dans ce domaine repose sur un plan d’action pluriannuel
conjoint à la police et à la gendarmerie nationales pour faciliter le recours
à la biométrie du visage dans les enquêtes de police judiciaire, afin
d’augmenter la proportion des affaires élucidées.

Propositions :
Dresser l’état des lieux de la qualité des photographies actuellement
conservées dans la base nationale du Traitement des antécédents
judiciaires. Sur cette base, définir une méthode et des directives
de mise en qualité progressive de ces données. Le relèvement des
critères de qualité de signalisation accroîtra la performance globale du
rapprochement entre les images traces et les images de référence, en
fonction aussi de l’évolution des capacités algorithmiques.
Mettre en œuvre l’automatisation des contrôles de qualité technique
à l’aide de systèmes d’intelligence artificielle. Cela permettrait de
sécuriser la qualité d’acquisition des données par une application d’aide
à la prise de vue et de détecter automatiquement avant l’insertion les
photos non conformes techniquement ou juridiquement(62).
Envisager la création d’une base de données biométrique du visage
de plein exercice, mutualisée entre les différentes applications de
police. Elle comprendrait d’une part comme aujourd’hui les images
62 
A titre d’exemple, une photo mal cadrée ne sera pas conforme techniquement,
tandis qu’une photo de tatouage sur certaines parties corporelles ne sera pas conforme
juridiquement.

259

 de références, mais aussi d’autre part, l’ensemble exhaustif des traces
non identifiées, à l’instar de ce qui existe pour les traces papillaires et
génétiques. Ce dispositif permettra d’accroître le niveau d’identification
a posteriori, au service notamment de la lutte contre la délinquance
sérielle.
Expérimenter en situation réelle puis, si le résultat est positif, déployer
largement des technologies de captation et de conservation de la
donnée de référence en trois dimensions.
Accentuer la veille et les recherches scientifiques relatives aux critères
de permanence des données biométriques du visage (impact de la
croissance ou du vieillissement, modifications morphologiques, etc.).
Actualiser régulièrement, sur la base des progrès scientifiques et
techniques, la doctrine d’emploi de la biométrie du visage, qui permet
de valider ou non par expertise humaine (en 1 contre 1) les propositions
automatisées du moteur de recherche (en 1 contre N).

4.5.  Construire les fondations d’un usage opérationnel de la biométrie
vocale en criminalistique et en surveillance
Dans un contexte d’augmentation tendancielle des documents audio
à traiter, recourir de façon croissante à la reconnaissance vocale est un
champ aussi nécessaire que prometteur pour les missions d’enquête
et de surveillance. La voix peut varier de manière significative avec le
temps et l’âge, l’état de santé, l’état émotionnel. Par sa variabilité intrapersonnelle, elle n’est donc pas une technique biométrique aussi fiable
que les empreintes papillaires ou l’ADN. Il convient donc de rester prudent
et mesuré quant à tout usage à grande échelle.
L’objectif est d’accroître au cours des prochaines années le niveau de
maîtrise théorique et pratique du domaine de validité des différentes
techniques de comparaison de voix. Cela recouvre plusieurs chantiers :
l’approfondissement des caractéristiques spécifiques de la voix au regard
des principaux paramètres de variabilité, afin de définir des critères de
fiabilité acceptable, l’étude systématique de la variabilité liée aux capteurs
sonores, ainsi que l’amélioration de ces derniers, la détermination des
conditions techniques de soustraction de l’environnement sonore.
La biométrie vocale permettrait dans un premier temps la comparaison de
voix à des fins de rapport de la preuve judiciaire (1 contre 1). Le premier
objectif est de renforcer l’admissibilité et la recevabilité des résultats
proposés par les moteurs de rapprochement dans le cadre judiciaire.
Dans un second temps, bien que le sujet soit techniquement complexe, la
comparaison de voix à des fins d’identification (1 contre N) pourrait fournir
une assistance très utile, tant en matière d’enquête que de surveillance,
aussi bien judiciaire qu’administrative.
Le principal projet de recherche collaborative et opérationnelle aujourd’hui
engagé, Voxcrim, associe le SCPTS, l’IRCGN, trois laboratoires de réputation
européenne (le Laboratoire informatique d’Avignon, le Laboratoire Parole
et Langage, le Laboratoire de Phonétique et de Phonologie) ainsi que le
Laboratoire national de métrologie et d’essais. Il est soutenu par l’Agence
nationale pour la recherche.
260

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Faire progresser la discipline de la biométrie vocale passe aussi par
l’élaboration d’un patrimoine de données issues de sources et de
circonstances très variées, le recours aux technologies d’apprentissage par
intelligence artificielle, la formation progressive en France d’un vivier de
spécialistes en comparaison de voix forensique et la création d’une base
de signatures vocales qui pourrait être limitée aux seuls finalités de la lutte
contre le terrorisme et la criminalité organisée. La limitation des finalités
du fichier de signatures vocales conservées sur longue durée ne ferait pas
obstacle à ce que, sur la décision ou sous le contrôle d’un magistrat, la
comparaison vocale soit utilisée au cas par cas dans d’autres types d’affaires,
au regard des circonstances de l’espèce, sans recourir à cette base.
Propositions :
Cristalliser grâce à la recherche développement et innovation
les garanties technologiques de la biométrie vocale à vocation
opérationnelle.
Créer des embryons de bases de référence, strictement séparées entre :
(i)  Des bases pseudonymisées à des fins de recherche, développement
et innovation, créées à partir d’échantillons de bonne qualité issus
de la diversité des cas d’usage métiers, pour l’apprentissage, la
calibration des systèmes et le contrôle de qualité des résultats.
(ii)  Une base de signatures vocales de références en vue d’applications
criminalistiques ou de surveillance, limité à la lutte antiterroriste et à
la lutte contre la criminalité organisée, dans un premier temps à titre
expérimental et temporaire. Le prélèvement des voix pourra être
intégré au processus de signalisation.
(iii)  Choisir un format de stockage limitant la perte d’information et
maximisant la préservation des caractéristiques utiles aux opérations
de discrimination.
Inscrire d’emblée la biométrie vocale naissante à vocation opérationnelle
dans une perspective multi-biométrique.
Poursuivre un programme de recherche synchronisé entre le SCPTS
et l’IRCGN leur permettant de demeurer des acteurs de référence
internationale en criminalistique vocale, à travers la poursuite d’actions
de recherche collaborative et la participation aux défis d’évaluation
internationaux en reconnaissance de la parole.

4.6.  Améliorer le traitement d’une biométrie complémentaire : l’odorologie
L’odorologie repose sur le principe scientifiquement validé de l’unicité et
de la stabilité de l’odeur humaine. Celle-ci est cependant particulièrement
complexe à analyser, car elle se matérialise par plusieurs centaines de
composés organiques volatils différents. En outre, ceux-ci se répartissent
en une composante primaire (qui aurait une base génétique et est stable
dans le temps), une composante secondaire (éléments endogènes), et une
composante tertiaire (éléments exogènes). C’est donc sur la base de la
composante primaire qu’il est possible d’identifier un individu. Le contact
direct avec un objet considéré n’est pas indispensable au dépôt de l’odeur
individuelle sur cet objet. « L’empreinte olfactive » est définie comme la
261

 trace odorante laissée par un individu sur un support physique ou dans l’air,
et perceptible par l’odorat ou chimiquement caractérisable par l’analyse.
Deux méthodes de rapprochement sont actuellement utilisables :
l’approche cynophile et l’approche chimique. Dotés de remarquables
aptitudes olfactives et mnésiques, les chiens ont la capacité de mémoriser
et discriminer finement les mélanges d’odeurs. Ces deux approches
sont tout-à-fait complémentaires. L’emploi parallèle de deux techniques
différentes qui corroboreraient l’une l’autre leurs résultats renforcerait
notablement la force probante de l’exploitation des traces odorologiques
devant les tribunaux.
Deux objectifs distincts méritent d’être poursuivis dans le cadre d’un
programme de développement de cette technique particulière de police
scientifique.
Le premier objectif consiste à rechercher l’amélioration des performances
d’identification en odorologie. À l’aide d’études scientifiques, une piste
est d’optimiser la conservation des odeurs en développant de nouveaux
supports de prélèvements, en standardisant les opérations et les supports,
et en améliorant leurs conditions de stockage. Des études par cohorte
d’analyse doivent permettre d’affiner les calculs statistiques permettant
l’individualisation d’une personne à partir d’un chromatogramme.
Pour l’approche canine, comme tout tissu présenté au chien est
irrémédiablement considéré comme souillé, et donc non ré-exploitable,
le nombre de comparaisons possibles est limité par le nombre de tissus
disponibles. Tout procédé qui permettrait de s’affranchir de cette limite
par duplication de l’odeur humaine sur d’autres tissus ou supports aurait
une grande valeur policière.
Le second objectif est de mutualiser le fruit des travaux complémentaires
menés respectivement par la police et la gendarmerie nationale. Le Service
central de police technique et scientifique étudie plus spécifiquement
les processus de discrimination et d’identification canine et l’institut de
recherches criminelles de la gendarmerie nationale cherche à développer
le corpus méthodologique de l’approche chimique, en définissant un profil
biométrique olfactif par analogie avec le profil génétique individuel.
La convergence vers un moyen de prélèvement commun, utilisable tant par
les équipes cynophiles que les personnels de laboratoire, apparait cruciale
pour éliminer tout biais d’interprétation lié au prélèvement lui-même.
L’utilisation d’un support analytiquement propre doit être privilégiée.
Les techniques d’identification doivent quant à elles demeurer
indépendantes, afin de préserver la force probante des résultats corroborés.
Propositions:
Poursuivre les programmes de recherche appliquée d’amélioration
des performances d’identification en odorologie en développant de
nouveaux supports de prélèvement standardisés, en optimisant les
conditions de stockage, en explorant la voie de la duplication des
prélèvements, en approfondissant les corpora statistiques de profilage
individuel, et en déterminant les conditions optimales de travail des
chiens.
Tout en conservant les deux pôles d’expertise, mieux combiner les
programmes de recherche et promouvoir la diffusion horizontale dans
262

 Livre blanc de la sécurité intérieure

les deux forces des savoirs de l’odorologie canine et chimique. Un axe
de convergence à court terme pourrait porter sur le kit de prélèvement.
Préserver l’indépendance scientifique et technique des rapprochements
cynophile et chimique, afin de disposer d’une force probante plus forte
pour les résultats corroborés.

4.7.  Expérimenter la reconnaissance du visage dans l’espace public
À l’instar de ce qui se pratique dans plusieurs pays européens, il apparaît
hautement souhaitable d’expérimenter la reconnaissance faciale dans les
espaces publics, afin de maîtriser techniquement, opérationnellement
et juridiquement cette technologie à des fins de protection des Français.
Plusieurs raisons y poussent.
Les performances de la technologie progressent très vite. Tant les
Britanniques que les Allemands déclarent avoir obtenu un taux de faux
positifs réduit : 0,1 % pour les premiers en situation non contrôlée sur la voie
publique ; 0,18 % pour les seconds en situation semi-contrôlée dans une gare
très fréquentée de Berlin. Maîtriser la chaîne technologique même à petite
échelle prend du temps, et une courbe d’apprentissage est nécessaire pour
optimiser le taux d’acquisition, réduire le taux de faux positifs, qualifier les
capteurs et les bases de référence. Maîtriser la chaîne humaine en temps
réel est tout aussi délicat. Même à 0,1 %, rapporté à des flux de personnes
importants, le taux d’erreur reste très substantiel. Une chaîne de décision
humaine doit absolument être capable d’éliminer les faux positifs résiduels
et éviter des conséquences négatives pour les personnes.
Sans expérimentations ciblées, il est impossible de quantifier les difficultés
de déploiement à l’échelle de grands réseaux, en termes de charge de
calcul, de coût des matériels de déploiement, d’évaluation des différentes
catégories d’algorithmes, etc. Certaines situations graves pourraient
justifier des déploiements ponctuels rapides et mobiles, qui sont d’ores
et déjà possibles chez nos voisins. Or, sans expérimentation préalable, il
sera impossible d’activer de tels dispositifs du jour au lendemain dans des
conditions efficaces.
Les expérimentations permettraient de traiter et d’approfondir certains
paramètres. La comparaison des potentialités des différents types de
capteurs est un premier axe d’expérimentation. Certains pays privilégient
l’emploi de capteurs fixes, d’autres de capteurs tactiques tels que des
caméras posées sur trépieds mobiles ou véhicules stationnés, voire encore
des drones. D’autres encore considèrent l’intérêt des caméras-piétons
dont sont dotés certains agents de la force publique. Le deuxième porte
sur les finalités retenues, qui peuvent être soit strictement judiciaires, soit
intégrer des finalités préventives pour des motifs de haute gravité, tels que
la prévention du terrorisme ou de la réitération d’activités criminelles et
délictuelles graves (criminalité organisée, violences physiques). Le troisième
axe porte sur les cas d’usage possible en identification (par exemple
protection de bâtiments sensibles contre le risque terroriste, sécurisation
d’évènements, identification de personnes recherchées, opérations antidélinquance de gravité élevée, lutte contre le hooliganisme, sécurisation
des établissements pénitentiaires). Dans certains cas, les expérimentations
de reconnaissance faciale pourraient être ouvertes à des opérateurs non
étatiques, à des fins de localisation, à condition qu’elles soient strictement
bornées dans un espace et un intervalle de temps limités. On peut penser
263

 à la localisation du propriétaire d’un bagage abandonné dans une gare ou
un aéroport, à la localisation de l’auteur de franchissement d’une zone
interdite d’accès au public dans un établissement sensible, à localisation
de l’auteur d’un acte de violence en flagrant délit.
Les expérimentations devraient être progressives et ordonnées. Ce n’est
qu’une fois un certain degré de maîtrise technique et opérationnelle
obtenu qu’elles pourraient donner lieu à des conséquences juridiques
pour les personnes identifiées par rapprochement. Ainsi, une première
phase devrait systématiquement consister à qualifier la technologie
« à blanc », en zone réservée à un public informé et volontaire, ayant la
capacité d’éviter l’expérimentation. La seconde phase ne serait activable
qu’après vérification que les paramètres techniques d’erreur sont limités
et adéquatement gérables par un processus humain. L’expérimentation
pourrait se dérouler en situation réelle, mais toujours avec information
préalable du public, permettant de valider l’effet dissuasif ou non de la
technologie. La troisième phase consisterait en une série d’expérimentations
géographiquement ciblées et temporellement limitées, en situation
pleinement réelle, sans information préalable, sur le fondement de l’intérêt
public, afin d’évaluer l’apport concret de la technologie à l’identification
des personnes recherchées ou surveillées.
Au regard de la sensibilité pour les libertés individuelles et des inquiétudes
soulevées dans le débat public, de telles expérimentations devraient
s’effectuer sur un mode transparent, ouvert au regard de différentes parties
prenantes. Tout d’abord, la composition des listes de référence devrait,
pendant l’expérimentation, être soumise soit à l’autorité judiciaire, soit à
une instance administrative indépendante selon les régimes juridiques. Le
programme complet des expérimentations devrait être borné dans le temps
et assorti d’un numerus clausus. La traçabilité de tous les rapprochements
positifs, même erronés, devraient être conservée pour les autorités de
contrôle, afin que l’évolution du taux d’erreur soit objectivé. Un organe
indépendant devrait disposer d’un accès permanent au déroulement de
l’expérimentation, pendant toute sa durée. Il publierait sa propre analyse
afin d’éclairer le débat public.
Il conviendrait aussi de saisir l’opportunité des expérimentations de
reconnaissance du visage pour tester aussi le déploiement en situation
opérationnelle de techniques d’analyses d’images par intelligence
artificielle. L’objectif ne serait plus l’identification ou la localisation d’une
personne par reconnaissance biométrique, mais l’analyse de contextes ou
la détection de scènes potentiellement constitutives de danger pour les
personnes ou correspondant à des situations délictuelles ou criminelles.
Propositions :
Lancer un programme d’expérimentation de la reconnaissance du
visage en temps réel dans l’espace public, borné dans le temps, soumis
à un numerus clausus et ouvert au regard transparent d’une instance
extérieure indépendantes.
Ce programme pourrait explorer une approche multi-capteurs, multifinalités.
Pour chaque cas d’usage, un protocole expérimental progressif devrait

264

 Livre blanc de la sécurité intérieure

être observé : qualification à blanc, expérimentation en situation réelle
avec information du public et possibilité d’évitement, expérimentation
en situation complètement réelle. Le changement de phase ne pourrait
s’effectuer que lorsque les conclusions de la phase précédente sont positives.
4.8.  Le volet éthique de la recherche et du développement de l’usage
opérationnel des biométries
La modernisation des outils biométriques, et notamment l’adoption
des nouvelles biométries (reconnaissances du visage, de la voix et de
l’odeur), pose, de façon croissante, des questions éthiques. Face à la place
grandissante des algorithmes d’intelligence artificielle dans la société, le
débat public s’est pleinement emparé des enjeux éthiques.
Le caractère très sensible de ces questions est encore amplifié lorsqu’il s’agit
de biométrie, a fortiori des nouvelles biométries. En effet, les biométries
adossées à l’intelligence artificielle ambitionnent d’automatiser et
d’augmenter les capacités d’identification de personnes par des données
personnelles à caractère biologique. Ces procédés engendrent de fortes
réticences et alimentent un sentiment de surveillance intrusive et massive
qui pourrait mettre en péril les libertés fondamentales.
L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne(63) souligne que
les droits et libertés qui peuvent être exposés à des risques sont nombreux
et de natures variées. Il s’agit notamment du droit à la vie privée et la
protection des données personnelles, de la non-discrimination, des libertés
de réunion et d’expression, du droit à une bonne administration, ou encore
de la dignité et du droit à un procès juste.
La CNIL identifie quatre principaux risques directement liés aux biométries
modernes, notamment à la reconnaissance faciale(64) : la protection de
données sensibles, la captation de données et ses potentialités d’usage, et
enfin les risques de biais. Le développement des nouvelles biométries ne
peut s’envisager sans tenir compte de ces risques et apporter les principes
et garanties d’utilisation adaptés.
La première des garanties face à ces risques est de poser un principe
d’utilisation des technologies biométriques non équivoque et qui fasse
consensus. Il s’agit notamment de préserver le nécessaire équilibre entre
liberté et sécurité. L’acceptabilité de ces technologies repose en effet
sur leur apport effectif en matière de protection des populations et
d’amélioration de la sécurité personnelle et collective. Cette perception
repose amplement sur le degré de confiance que les citoyens ont dans les
autorités utilisant ou autorisant l’utilisation de telles technologies. Pour ces
raisons, le Livre blanc de la sécurité intérieure postule que ces technologies
doivent être utilisées à des fins de protection des populations et des
sites sensibles et se fonder sur un principe de nécessité, de légalité, de
proportionnalité et de contrôle.
Partant de ce principe socle, plusieurs mesures sont envisageables pour
la prévention des risques liés à ces technologies et l’encadrement et le
contrôle de leur mise en œuvre.

63 
FRA Focus – Facial recognition technology : fundamental rights considerations in the
context of law enforcement (2019)
64 
Reconnaissance faciale - pour un débat à la hauteur des enjeux (novembre 2019)

265

 Le rapport Donner un sens à l’intelligence artificielle : pour une stratégie
nationale et européenne (2018) esquisse plusieurs pistes que le Livre
blanc de la sécurité intérieure fait siennes. En amont, il s’agit d’intégrer
les enjeux éthiques dès la formation des ingénieurs et la conception des
outils d’intelligence artificielle. L’appropriation et la compréhension de ces
technologies doit aussi être favorisée en en favorisant l’« explicabilité »,
en conduisant un débat public informé, voire en développant l’évaluation
citoyenne plus en aval. D’une façon plus générale, des systèmes de contrôle
et d’évaluation doivent être mis en place par le développement de l’audit
(le rapport propose la création d’un corps d’experts publics assermentés).
Au niveau stratégique, ces technologies pourraient faire l’objet d’une
supervision par un comité d’éthique ad hoc, sur le modèle du Comité
national d’éthique.
Par ailleurs, les travaux et auditions conduits dans le cadre du Livre blanc
ont identifié une série de mesures conservatoires. Dès les expérimentations
envisagées en amont du déploiement des technologies adossées à
l’intelligence artificielle, un cadre protecteur doit être mis en place. Il inclut
l’anonymisation ou, à défaut, la pseudonymisation des données collectées.
Celles-ci doivent en outre être stockées sur des espaces sécurisés placés
sous le contrôle de tiers de confiance.
Le Livre blanc estime que les défaillances de ces technologies, notamment
les biais, peuvent être réduits à l’usage. Les technologies d’intelligence
artificielle reposant sur les effets d’apprentissage, il est nécessaire de
réduire dès l’amont ces risques en perfectionnant les outils. La réduction
des biais en aval repose ainsi sur des phases d’apprentissage robustes, dans
lesquelles les données des utilisateurs sont fortement protégées.
Enfin, le maintien d’une main humaine dans la prise de décision et le
contrôle des technologies est primordial. Les algorithmes d’intelligence
artificielle sont en premier lieu des outils d’aide à la décision. Ils peuvent
intervenir à des degrés variables dans la prise de décision, selon la
complexité des enjeux, mais, s’ils bénéficient d’une forme d’autonomie, ils
doivent toujours être susceptibles d’une reprise en main ou d’un contrôle
direct ou a posteriori de la part d’opérateurs.

5.  
Renforcer la capacité d’innovation technologique du ministère de
l’Intérieur
5.1.  Développer une recherche et innovation ouverte
5.1.1.  La recherche et innovation, un enjeu clef au ministère de l’Intérieur
Dans un monde en évolution rapide, qui voit l’Etat confronté à des forces
criminelles protéiformes et contesté par des acteurs numériques privés
internationaux, la capacité de recherche et d’innovation des forces de
l’ordre et de secours est fondamentale. Dans ce domaine, le ministère de
l’Intérieur fait face à quatre principaux défis :
–  Se mettre en capacité de répondre aux menaces qui pèsent sur la société
dans le domaine numérique et se prémunir des attaques cyber ;

266

 Livre blanc de la sécurité intérieure

–  Développer des outils à l’état de l’art pour l’exercice de ses missions de
sécurité et de secours ;
–  Détenir en propre le savoir-faire pour répondre à ses besoins immédiats
ou critiques et avoir une capacité prospective d’expérimentation sur les
besoins émergents ;
–  Assurer la souveraineté française en matière d’industries de sécurité par
ses propres développements et par ses partenariats avec les entreprises
françaises.
Face à de tels besoins, un écosystème de la recherche et de l’innovation
en matière de sécurité intérieure s’est progressivement développé au
ministère de l’Intérieur. Les directions métiers, les structures de formation
ou les instances en charge de la coopération internationale du ministère
de l’Intérieur ont développé des compétences en montage et conduite
de projets, sollicitations de financements nationaux ou européens,
partenariats académiques voire industriels.
Ainsi, la DGPN (par la PTS, le Centre de recherche de l’ENSP et son conseil
scientifique) et la DGGN (conseil scientifique, observatoire national des
sciences et technologies de sécurité) ont des politiques de recherche et
d’innovation dynamiques.
Par ailleurs, plusieurs services ont par nature vocation à faire de la
recherche, tels les Centres de Recherche (à l’ENSP, l’EOGN, l’ENSOSP), le
SCPTS ou encore le PJGN. Les directions métiers, de la DGSI, la DGPN(65)
et la DGGN, voient leurs participations dans des projets de recherche
nationaux ou européens se multiplier. Le fonds d’investissement pour les
études stratégiques, prospectives et les innovations (FIESPI), mis en œuvre
par le CHEMI, propose de cofinancer des études de recherche dans les
thématiques fixées annuellement par le comité des études du ministère
de l’Intérieur. Les entités citées ci-dessus restent pilotes pour ces études,
en dehors de celles qui peuvent désormais être labellisées par le village de
l’innovation du CHEMI. Des pôles de compétences se dégagent(66), auxquels
s’ajoute une structure dédiée à l’innovation numérique au sein de la DNUM.
Le Livre blanc propose de construire le cadre et de fournir les moyens pour
permettre au ministère de l’Intérieur de devenir un acteur de recherche et
d’innovation à la hauteur des défis qu’il affronte.
5.1.2.  
Développer une politique de recherche et innovation pleinement
partenariale
Au sein du ministère de l’Intérieur, renforcer la convergence des projets
d’innovation
L’ensemble nécessite d’offrir plus de lisibilité et une structuration plus
claire. La vision sur les gisements d’intelligences et leurs activités est en
effet trop limitée. La liberté donnée aux directions et services pour
prendre des initiatives de R&D au plus proche de leurs besoins a permis au

65 
La DDSP des Bouches-du-Rhône est partenaire du projet SAFECARE coordonné par
Airbus sur la prévention de la malveillance qui viserait un établissement hospitalier.
66 
La DGPN a lancé en mars 2019, via l’ENSP une chaire d’enseignement supérieur et de
recherche (sécurité globale). Appuyée sur Lyon III et l’UTT, elle s’inscrit dans le continuum de
sécurité puisque destinée aux cadres publics et privés. L’EOGN a quant à elle créé en 2014 le
Master « Droit et stratégies de sécurité » avec Paris II Panthéon Assas.

267

 ministère de l’Intérieur de bénéficier d’une dynamique d’innovation. Cette
structuration présente cependant l’inconvénient d’un cloisonnement
excessif préjudiciable à la prise en compte des transversaux peuvent
et au portage de priorités ministérielles. La création du ST(SI)² entre la
police nationale et la gendarmerie nationale a contribué à rapprocher
progressivement les programmes d’innovation.
Au-delà des programmes communs, il faut prendre en compte le besoin de
structures partagées. Ainsi le ministère ne s’est pas encore doté d’un centre
technique et d’essai réunissant des techniciens et des opérationnels. Ce
sont ces derniers qui, au surplus de leurs missions opérationnelles, sont
sollicités dans les projets de recherche.
Enfin, la recherche n’est pas suffisamment utilisée pour préparer l’avenir,
poser des réflexions stratégiques sur les menaces et solutions afin d’en tirer
une trajectoire capacitaire.
Ce constat est désormais largement partagé, les services opérationnels
étant d’accord sur le besoin de convergence.
Fort de son vivier de compétences, le ministère de l’Intérieur pourrait se
mettre en capacité d’organiser et de piloter un écosystème de recherche et
innovation. Le ministère de l’Intérieur a besoin d’un dispositif d’animation
de communauté léger, qui pourrait prendre la forme d’un comité de
recherche et d’innovation de sécurité intérieure (CRISI), composé de
policiers, gendarmes et sapeurs-pompiers et appuyé par le regard de
personnalités extérieures des conseils scientifiques de la police et de la
gendarmerie.
Sous la présidence tournante des directions générales et doté d’un mandat
ministériel, il couvrirait l’intégralité du champ de l’innovation, notamment
ses dimensions technologiques et industrielles. Il animerait la réflexion et
« l’usine dispersée », afin de consolider l’écosystème de recherche et de
pérenniser la capacité des projets d’innovation de répondre aux besoins
des utilisateurs finaux.
Sans se substituer aux porteurs de besoins et de projets dont il devrait
favoriser l’émergence, ce comité proposerait la priorisation des efforts
capacitaires et financiers sur des besoins majeurs et structurants. Jouant le
rôle qui revient au ministère de l’Intérieur au sein du comité de programme
chargé d’élaborer, sous la coordination du SGDSN, le programme de travail
d’Horizon Europe ; il représenterait le ministère de l’Intérieur dans les
travaux du groupe des six.
Le comité proposerait des partenariats de recherche agiles avec des
acteurs extérieurs comme des clusters industriels, des établissements de
recherche (CEA, CNRS, universités), d’autres ministères mais également la
société civile dans le cadre du continuum de sécurité. Il devrait élaborer la
feuille de route ministérielle de la recherche et de l’innovation et assurer
le secrétariat d’un conseil ministériel de la recherche et de l’innovation du
ministère de l’Intérieur, organe de décision stratégique et d’orientation de
la recherche en sécurité intérieure à créer.
Enfin, il disposerait d’un budget d’incubation pour financer la construction
de projets et la projection européenne du ministère de l’Intérieur. Plus
structurellement, le comité pourrait servir de support pour sanctuariser
des ressources budgétaires ministérielles afin d’assurer l’amorçage des
projets de recherche et innovation. En effet, avant de faire financer un
projet technologique par l’ANR ou l’Union européenne, la réalisation d’une
268

 Livre blanc de la sécurité intérieure

preuve de concept est parfois nécessaire. Actuellement, le ministère peut
financer des études de faisabilité via un fonds dédié (FIESPI), mais il ne
couvre pas le financement de preuves de concept. La création d’un fond
d’amorçage au sein du ministère, doté de façon pérenne, apparaîtrait
comme un accélérateur d’innovation.
Proposition :
Formaliser un dispositif d’animation et de pilotage de la recherche et
innovation en sécurité intérieure, qui pourrait prendre la forme d’un
comité de recherche et d’innovation, aux missions identifiées.
Doter le ministère d’un centre technique pluridisciplinaire, accueillant
des cadres et des agents des métiers, des ingénieurs et des techniciens
susceptibles de dialoguer avec les acteurs de la recherche et de
l’innovation universitaires et industriels, de tester et valider des solutions.
Faire du SAELMI un acteur à part entière de la mise en œuvre de
processus de recherche et d’innovation en lui permettant de monter
en compétence sur la mise en œuvre de l’innovation via l’encadrement
de l’expérimentation avec des industriels et l’achat public d’innovation.
Déployer des outils favorables aux acteurs de la recherche et innovation :
une plate-forme ministérielle en ligne consacrée à la recherche et à
l’innovation, fédérant de manière souple l’ensemble des acteurs et
des ressources, dotée d’un forum, d’un Wiki des projets en cours et
des solutions proposées ainsi que d’un annuaire des acteurs et des
compétences.
S’ouvrir aux partenariats avec le monde universitaire et le secteur privé
Dans ses projets de recherche et innovation, le ministère de l’Intérieur
peut s’ouvrir davantage à des partenariats avec le monde universitaire
et le secteur privé. Cette ouverture permettrait de mettre en relation
des compétences complémentaires. Les consortiums permettent en
outre d’atteindre la taille critique indispensable pour absorber les coûts
élevés des projets d’innovations technologiques. Le ministère dispose
d’une intelligence opérationnelle qu’il apporte aux projets : ses agents
sont experts de leurs processus et de leur vécu opérationnel, ce qui doit
conditionner l’élaboration des nouveaux outils dont ils ont besoin.
Les travaux du Livre blanc ont montré que le partenariat avec le secteur
privé pouvait être davantage resserré. Ainsi les relations avec les industriels
ont montré qu’un potentiel de complémentarité élevé existait mais qu’une
meilleure acculturation au langage, aux organisations, aux objectifs et aux
contraintes de chacun était nécessaire.
De même, les partenariats universitaires pourraient être densifiés et mis
en réseau. A titre d’exemple, la DGPN a signé depuis 2015 des conventions
de confiance et d’appui à la recherche (LYON III, UTT, CNAM, IRIT) et mis
en place des ateliers d’innovation et de recherche permanents(67). Ces
derniers ont donné lieu à une quinzaine de projets de recherche au profit

67 
Lien police population et sécurité du quotidien, Ordre Public Équilibre, Rupture,
Analyse et Anticipation, et NETCHER UE pour la protection du patrimoine et la lutte contre
le trafic des biens pillés.

269

 de l’opérationnel. De son côté également, la DGGN a noué des partenariats
universitaires (CPU, INRIA, CNRS, CEA DAM, etc.).
Cependant, il semble que, trop souvent encore, les directions nouent des
partenariats de recherche en propre, sans mise en réseau suffisante des
projets, voire des résultats, avec les autres entités du ministère. Avant tout
lancement de projet par une de ses parties, la communauté numérique
du ministère devrait s’informer afin de capitaliser sur les gains potentiels
pour tous. Davantage de recroisements, sans nuire au bon fonctionnement
de ces programmes de recherches qui peuvent nécessiter une forme de
confidentialité, se ferait au bénéfice du ministère dans son ensemble.

L’indispensable ancrage européen de la politique d’innovation du ministère
L’innovation en matière technologique nécessite d’atteinte des seuils
critiques pour bénéficier d’effets de masses et de réseaux. Ces programmes
tendent à représenter des budgets importants qu’il est coûteux de prendre
en charge seul. L’échelle européenne apporte une réponse à ces deux
enjeux et le ministère de l’Intérieur s’y inscrit pleinement, en coordonnant
plusieurs projets sous financement européen (ex : H2020, forces de sécurité
intérieure). Ces dernières années, le ministère a eu recours de manière
croissante à cet échelon. Les coopérations bilatérales ou avec Europol
témoignent de cette dynamique.
Dans le même temps, l’Union européenne tient compte de manière
croissante des enjeux de sécurité intérieure, tant dans les aspects politiques
qu’industriels. Cela se traduit en matière de recherche et innovation par
l’ouverture de lignes de financement importantes : 2,5 Md€ doivent être
consacrés à la sécurité intérieure dans le programme Horizon Europe(68) qui
doit succéder à Horizon 2020 (ce programme de 80 Md€ consacrait près de
1,7 Md€ aux projets liés à la sécurité).
Afin de contribuer à ces programmes, le ministère de l’Intérieur a mis en
place un dispositif d’accompagnement. Cette compétence se déploie au
niveau des entités métiers (SDIS, PJGN, ENSP). Elles bénéficient de l’appui
de la DCI et de l’opérateur CIVIPOL, qui mettent au service de l’ensemble
des directions des services et des budgets d’incubation. La connexion
avec l’UE est opérante à l’échelon institutionnel, la DCI et le projet ILEAnet
qu’elle coordonne en lien avec le CRENSP et le CREOGN permettent au
ministère de l’Intérieur de faire le lien entre les financements et les travaux
de la Commission en la matière à un degré plus politique.
De nombreux acteurs métier soulignent que pour satisfaisant qu’il soit
de participer à des projets de recherche, en particulier ceux qui ont été
portés par H2020, le niveau de maturité technologique des solutions qu’ils
font émerger ne dépasse pas le niveau d’un prototype ; une démarche
recherche et développement doit impérativement intégrer une dimension
industrialisation et achat tout en faisant le lien avec des services comme le
SAELMI, voire ses homologues européens(69).

68 
La Commission européenne a établi un programme à hauteur de 94,1 Md€, montant
rehaussé par le Parlement européen à hauteur de 120 Md€ . A l’heure de la rédaction du Livre
blanc, le montant final du programme n’était pas connu.
69 
Il n’est pas indifférent que le SAELMI coordonne un réseau d’acheteurs publics de
solutions de sécurité iProcureNet

270

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La dimension européenne de la recherche et innovation peut être encore
davantage prise en compte par une approche conjointe entre les services
et opérateur internationaux du ministère (DAEIMI telle que proposée, DCI,
CIVIPOL) et l’écosystème de la recherche (éventuellement sous la forme de
la délégation proposée par le Livre blanc). Les fonctions internationales et
de recherche du ministère pourraient renforcer l’assistance et le soutien aux
porteurs de projets européens (recherche de financement, centralisation
du savoir-faire en ingénierie européenne et ingénierie de projets européens,
assistance à la mise en œuvre, animation d’un réseau de correspondants).
La DCI mettrait à profit son implication dans les travaux de la Law
Enforcement Working Party pour établir des liens avec les travaux européens
dans le domaine de la recherche. Elle pourrait contribuer aux travaux de la
comitologie européenne du domaine justice affaires intérieures en ce qui
concerne la recherche et innovation en étant partie prenante à la synthèse
des approches ministérielles.
Enfin, la DCI assurera le suivi et l’alimentation des travaux de la Commission
européenne et des agences européennes (Europol, Frontex, CEPOL, EULISA, etc.) dans ce domaine. Elle continuera à s’impliquer dans le dispositif
du réseau des praticiens animé par la Commission Européenne.
5.2.  Disposer de filières technologiques plus solides et former l’ensemble
des agents du ministère
5.2.1. Les compétences technologiques au sein des métiers de la sécurité
intérieure
La culture technologique des personnels de la sécurité intérieure est
encore faiblement développée en dépit des efforts fournis ces dernières
années (formations, parcours métiers, incubateurs…). Partant, les enjeux et
méthodes de la gestion de projets technologiques sont peu maîtrisés. Dans
le même temps, les sujets SIC s’imposent de façon croissante à un haut
niveau de décision.
En dépit d’efforts de formation et de constitution de filières, les services et
directions dont la mission revêt une dimension technologique dominante
éprouvent des difficultés à disposer de profils ayant une connaissance des
enjeux métier et une culture technique/scientifique adaptée.
Afin de faire face à ses besoins endogènes, le ministère devrait dynamiser
les filières de fonctionnaires destinés par leur parcours d’études initiaux à
s’insérer sur des fonctions techniques et les conforter jusqu’à des postes
de direction.
Plusieurs modes de recrutement sont envisageables. Pour recruter une
ressource pérenne, il serait notamment possible de créer des « concours
par spécialité » orientés sur les enjeux techniques. De la même manière,
la catégorie A+ en DGPN ou DGSCGC pourrait accueillir des diplômés de
l’école polytechnique, à l’instar du dispositif bénéficiant à l’INSEE et à la
gendarmerie nationale.
Le recours à des compétences numériques issues de la sphère privée est
une alternative actuellement employée. Elle souffre cependant d’une faible
attractivité salariale et des difficultés à offrir des perspectives aux recrues
du ministère. Celui-ci prend alors le risque d’une imparfaite adéquation
entre ses besoins et les recrutements, d’une forte rotation des effectifs et
271

 d’une incapacité à consolider un savoir-faire dans des filières métiers. Cette
fuite de la ressource se ressent aussi pour le corps des SIC (ingénieurs et
techniciens), parfois attirés par des administrations plus rémunératrices,
notamment par des primes techniques.
La gendarmerie nationale a ainsi mis en place une filière technique
alimentée par des recrutements initiaux, la formation continue et l’appel
à des experts.
Une complication supplémentaire est apparue pour les techniciens,
à qui ne sont plus proposés que des CDD d’un an, peu attractifs et ne
donnant pas aux intéressés le temps nécessaire pour s’intégrer et rendre
un service vraiment pertinent. Enfin, sur des emplois en tension comme
ceux d’architecte en base de données ou de data-scientiste, les salaires
proposés par le ministère de l’Intérieur peuvent être considérés comme
peu attractifs.
Propositions:
Pour tous, renforcer la sensibilisation et la formation au numérique en
formation initiale et proposer des modules en formation continue.
Pour les cadres et non cadres devant rejoindre un service technique ou
être investis sur des postes à dominance technique, mettre en place des
stages de formation continue au pilotage de projets et, corrélativement,
organiser un parcours de formation spécifique.
Pour la police nationale : mise en place d’une filière technique pour un
nombre limité de recrutements comme en gendarmerie ou dans les
armées.
Pour la police nationale et la sécurité civile : opérer quelques
recrutements par concours spécialisés en catégorie B et A à la sortie
d’une grande école comme Polytechnique pour la catégorie A+.
Pour la police nationale et la sécurité civile : réaliser une cartographie
des postes de cadres A et A+ nécessitant une compétence dans les
domaines technique et plus précisément numérique et proposer des
parcours de carrière cohérents et successivement valorisants dans ces
domaines.
Permettre aux fonctionnaires cadres et non cadres de suivre des cycles
d’études utiles à l’administration, en alternance ou à temps complet, en
les finançant éventuellement en tout ou partie.
Fluidifier les processus de recrutement des contractuels techniques, en
revenant à une capacité de recrutement en un mois et en s’adaptant
aux prix du marché pour les compétences rares. Proposer des CDD de
2 à 3 ans pour les ingénieurs et les techniciens.

272

 Livre blanc de la sécurité intérieure

5.2.2.  Èlargir l’exploitation du numérique pour la formation des forces de
sécurité intérieure

Les différentes directions générales en charge de la sécurité intérieure ont
intégré le numérique dans leurs modalités et leurs offres de formation.
La DGSCGC dispose ainsi d’un environnement numérique d’apprentissage
pour les services d’incendie et de secours (ENASIS) qui permet d’une
part la création et la diffusion des parcours de professionnalisation ainsi
que la gestion des parcours de formation et des résultats. Cela se traduit
concrètement par des exemples comme un parcours numérique en
soutien aux offres de formation « Jeunes sapeurs-pompiers », « préparation
au concours de caporal de sapeur-pompier professionnel » et celle d’un
MOOC (massive open online course ou formation en ligne ouverte à tous)
« Concepteurs, formateurs, accompagnateurs des services d’incendie et de
secours ».
L’École d’application de sécurité civile (ECASC) dispose depuis quinze ans
d’un simulateur pour former sapeurs-pompiers et acteurs de la sécurité
civile aux thèmes successivement implémentés : guidage aérien et feu de
forêt. Utilisé 200 jours par an, avec deux ensembles complets de simulation
sur plus de 800 m², il permet de former sur des fonctions variées (hélicoptère
de commandement, avion bombardier d’eau) 1 500 cadres par an ainsi que
des officiers étrangers.
Dès 2011, la police nationale avait promu la digitalisation de ses formations
en développant une offre sur un campus numérique « e-campus 1 ». Ce
dernier est accessible aux agents depuis leur poste de travail par l’Intranet
et depuis des smartphones, tablettes et ordinateurs connectés à l’Internet.
Fort de près de 80 000 inscrits et environ 400 parcours de formation, le
« e-campus 1 » de la police nationale est l’espace digital sur lequel les agents
acquièrent de nouvelles compétences.
En poursuivant dans cette voie, la formation du corps d’encadrement et
d’application (gradés et gardiens de la paix) inclura à partir de juin 2020
l’utilisation des terminaux NEO intégrés dans l’ensemble des exercices
pratiques et simulations, l’utilisation des logiciels professionnels pour
les rédactions procédurales et événementielles, la création d’un espace
numérique de travail sur le e-campus de la police nationale permettant la
mise à disposition de contenus d’approfondissement accessibles en tous
lieux et en tous temps.
D’un point de vue pédagogique, l’expérience acquise a permis à la DGPN
de recentrer son offre de formation sur des dispositifs promotionnels,
habilitants ou certifiants, le plus souvent dans le cadre de parcours
mixtes alternant des phases de regroupement autour d’un formateur
et des phases à distance où les stagiaires sont plus en autonomie. Des
équipements de communication comme les « tchats », les « forums », mais
aussi les « classes virtuelles », complètent les dispositifs de formation à
distance en maintenant l’indispensable lien entre les formateurs et leurs
stagiaires. De même, la gendarmerie a intégré l’enseignement à distance
dans tous ses parcours de formation et de préparation. Elle déploie des
outils (plateforme PIX) pour évaluer les compétences numériques de ses
personnels. Plus loin encore, la simulation numérique est intégrée aux outils
de formation militaire.

273

 Imaginée dans un premier temps comme un complément aux formations
classiques, la dimension digitale de la formation imprègne aujourd’hui
naturellement l’ingénierie pédagogique et les outils numériques de la
sécurité intérieure tels que les logiciels de simulation de situation, les salles
de crise avec appuis numérique, l’e-learning avec des modules de formation
à distance, sont systématiquement intégrés à la conception pédagogique
avec une véritable doctrine associée.
Les forces de sécurité intérieure souhaitent élargir encore l’exploitation des
possibilités offertes par le numérique pour adapter l’offre de formation
aux attentes du public concerné en général et aux habitudes et valeurs du
jeune public en particulier.
Cela implique de réfléchir sur les financements à prévoir et sur leur
priorisation, pour la formation par rapport aux autres lignes de budget, et
entre les actions de formation elles-mêmes. La formation au numérique
des formateurs est à amplifier afin de concevoir, produire et animer des
formations tirant pleinement parti du numérique.
Dans l’usage actuel des produits numériques de formation apparaissent,
de manière récurrente, des difficultés liées aux capacités réseau et de
stockage (gros fichiers de vidéo-formation, latences dans les séances avec
les élèves) ainsi qu’aux outils de conception d’ingénierie pédagogique.
Libre Office apparaît ainsi comme limitant la conception des supports par
les formateurs du ministère.
Pour la DGSCGC, l’ensemble des métiers de la sécurité civile doit pouvoir
s’appuyer sur un programme majeur visant à développer des capacités de
formation et d’entraînement en utilisant les technologies de simulation
(telles que la réalité virtuelle et la réalité augmentée). Cette voie présente
un intérêt crucial pour les agents puisqu’il permet de répondre en partie au
besoin de maintien des acquis et aux obligations d’adaptation des savoirfaire en fonction des nouveaux risques ou menaces.
La DGPN est aujourd’hui face aux enjeux de la massification, avec pour
premier objectif, l’inscription à brève échéance de ses 150 000 agents à
sa plate-forme de formation. À cet objectif quantitatif, s’ajoutent des
objectifs qualitatifs, avec un meilleur suivi des formations et une plus
grande traçabilité afin que chaque agent dispose d’un livret personnel de
formation à jour de ses compétences acquises.
Propositions :
Développer la réalité virtuelle pour les entraînements aux situations
professionnelles (incluant tir ou non), la réalité virtuelle dans un
environnement simulé (comme les films d’animation) étant moins chère
et plus accessible que les situations réelles filmées en 360°.
Prioriser, éventuellement en l’identifiant spécifiquement, l’effort
financier axé sur la poursuite des usages du numérique en formation.
Équiper les formateurs/concepteurs d’outils de logiciels plus adaptés à
la réalisation de mallettes/produits de formations.
Développer des formations et des recyclages spécialisés au télépilotage de drones, incluant un plan d’équipement comprenant drones,
batteries, consommables et tablettes pour retour vidéo.

274

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Mettre en place des référentiels de formation plus à l’état de l’art et
facilement interrogeables.
Favoriser une interopérabilité des plates-formes de formation du MI pour
jouer PN – GN – SC des scenarii d’événements majeurs, l’intégration de
la Santé pouvant être prévue.
Mettre en place une plate-forme de type Youtube avec des vidéos de
formation proposées par des formateurs patentés, mais également
d’autres proposées par des agents, évaluées par des formateurs locaux
et validées par la centrale.
Produire en mode agile des formations utilisant le levier du numérique
pour, selon le but recherché, être en capacité de s’adapter au profil de
l’apprenant et à son rythme individuel d’apprentissage.
Améliorer les capacités réseau – c’est une problématique générale - et
mettre à disposition des entités de formation des espaces de stockage
adaptés aux nouveaux besoins en formation, la vidéo en étant très
consommatrice.

275

  

276

 

Livre blanc de la sécurité intérieure

CINQUIÈME LIVRET :
ENGAGER UNE MUTATION
PROFONDE ET INNOVANTE
DES RESSOURCES ET DES
MOYENS DU MINISTÈRE

277

 Les concertations réalisées dans le cadre de la préparation du livre blanc
auprès des personnels de sécurité permettent de dresser un constat qui
n’est pas nouveau, mais reste préoccupant sur l’état d’esprit dans lequel ils
exercent leurs fonctions.
Ils expriment d’abord un niveau d’attente important pour que soit
formalisé, explicité le sens donné à leurs missions à la fois en raison du
niveau d’exigence élevé de celles-ci, mais aussi en raison du sentiment à
plusieurs reprises exprimé d’un empilement des priorités, sans que la
logique d’ensemble leur soit toujours perceptible.
La question de la reconnaissance professionnelle, de la considération par
leur hiérarchie et par l’opinion sont également très présentes, comme l’est
la persistance d’une forte insatisfaction sur les conditions matérielles dans
lesquelles ils exercent leur activité.
Il ne serait pas pertinent ni fondé de généraliser l’expression de ce malaise,
mais simplement de prendre acte du fait qu’il est toujours présent.
Or, depuis plus de 15 ans, les gouvernements successifs ont consacré
d’importants moyens budgétaires à l’amélioration des déroulements de
carrière et à la revalorisation des rémunérations des personnels de police,
avec une transposition à ceux de la gendarmerie nationale depuis que ces
derniers ont rejoint le ministère de l’Intérieur. La plus emblématique de
ces mesures est le passage des gardiens de la paix de la catégorie C à la
catégorie B.
Ces efforts conséquents et plusieurs fois renouvelés n’ont pourtant pas
permis de répondre entièrement aux attentes des personnels, qui estiment
encore aujourd’hui ne pas être suffisamment reconnus dans l’exercice de
leurs fonctions.
Dans le même temps, plusieurs phénomènes se conjuguent pour rendre
l’exercice du métier de sécurité intérieure plus complexe et plus exigeant
: le maintien à un niveau élevé de la menace terroriste, la charge accrue
liée à la crise migratoire, la multiplication des manifestations violentes sur
la voie publique, et la gestion de la pandémie de coronavirus placent les
policiers et les gendarmes devant un degré d’exigence élevé tant de la part
des pouvoirs publics que de la population.
Les moyens conséquents accordés aux revalorisations des carrières ne
constituent pas, ou plus, la réponse appropriée aux attentes des personnels,
et ce d’autant que les moyens budgétaires consacrés à l’investissement et
au fonctionnement des services de police et de gendarmerie se sont érodés,
malgré les plans récents de renforcement des équipements élaborés dans
le cadre de la lutte contre le terrorisme.
La croissance des moyens budgétaires accordés aux dépenses de
personnel a en outre conduit à accroître la part relative de celles-ci dans
le budget global, au détriment des crédits d’équipement, et des dépenses
d’investissement, comme le souligne la Cour des Comptes dans sa note
d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission sécurités au titre du
budget 2019. La part croissante des dépenses de personnels, qui s’établit
en 2019, selon la Cour, à 85,8 % du budget, en augmentation de 3,7 % par
rapport à 2018, « se fait au détriment des dépenses d’équipement », ce qui
plaide, selon elle, pour une « nouvelle approche des réponses à apporter
en matière de sécurité intérieure ».

278

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Or les attentes qui s’expriment aujourd’hui portent d’abord sur l’amélioration
des conditions matérielles de travail, qu’il s’agisse de l’immobilier ou des
matériels, et sur une meilleure reconnaissance de la part de la hiérarchie.
Ces éléments de constat conduisent à proposer :
–  de donner résolument la priorité, dans les choix budgétaires à venir, à
l’investissement et au fonctionnement, pour permettre aux policiers et
aux gendarmes de faire face aux enjeux de sécurité actuels et à venir, tout
en exerçant leur activité professionnelle dans des conditions correctes, et
avec des moyens adaptés et modernes.
–  de promouvoir une nouvelle politique des ressources humaines, centrée
sur les personnels et leurs parcours, mettant l’accent sur la modernisation
des méthodes, et l’affirmation d’une véritable stratégie managériale,
condition de l’efficacité des services et de la qualité du climat social.

1.  Construire une nouvelle politique des ressources humaines
Les 280 000 femmes et hommes qui exercent leurs missions dans les
services de police et de gendarmerie nationales constituent la première
des ressources des forces de sécurité intérieure.
Ils sont soutenus, dans leur activité quotidienne, par les personnels
spécialisés de la police scientifique et technique, par les personnels
administratifs, ainsi que les membres des corps de soutien administratif de
la gendarmerie nationale.
Leur rôle dans la modernisation et l’efficacité des services est fondamental.
C’est la raison pour laquelle il est proposé de promouvoir une politique
des ressources humaines qui privilégie la valorisation des compétences,
garantit des parcours professionnels cohérents et adaptés aux besoins des
services, et renforce l’exemplarité tout en assurant la cohésion autour de
valeurs communes, au service de la population.
Par-delà la diversité de leurs statuts, de leurs profils et de leurs parcours, les
personnels de la police et de la gendarmerie nationale ont pour mission
d’assurer la sécurité et la tranquillité de la population partout sur le territoire
national mais également à l’étranger.
Ils expriment chaque jour leur dévouement à leur pays et sa population et
méritent reconnaissance et protection.
Leur environnement et leurs missions deviennent plus complexes, et ils
sont aujourd’hui confrontés à de nouveaux défis, tant en ce qui concerne
les risques et les menaces, que les attentes de la population à leur égard.
La gestion des ressources humaines des forces de sécurité intérieure doit
s’adapter en profondeur à ces nouvelles exigences, dans le respect des
spécificités de chacune des deux grandes forces auxquelles les personnels
appartiennent.
Condition première de la modernisation des forces de sécurité intérieure,
la mutation de la politique des ressources humaines des policiers et
des gendarmes s’appuiera sur trois grands principes : la valorisation des
compétences professionnelles au service de l’efficacité des services et des
279

 déroulements de carrière, l’affirmation de l’exigence managériale pour
l’ensemble des niveaux de l’encadrement, la recherche d’une meilleure
articulation entre gestion individualisée des personnels et besoins des
services.
Pour mettre en œuvre ces orientations, il est nécessaire de repenser
l’organisation même de la fonction RH, tant au niveau central que
déconcentré.
L’ensemble du champ de la gestion des ressources humaines est concerné :
recrutement et formation initiale, parcours de carrière et formation
continue, accompagnement social et protection.
Les propositions faites dans ce cadre s’appuient largement sur les
contributions apportées par les représentants des personnels ainsi que les
instances de concertation de la gendarmerie nationale, dont il convient de
saluer la qualité, mais aussi de différentes associations ou, de personnels
sollicités à titre plus individuel, qui ont également apporté leur regard pour
faire évoluer la politique des ressources humaines de la police et de la
gendarmerie.
1.1.  Moderniser le recrutement et la formation initiale
La modernisation du recrutement, pour l’ensemble des corps constitue
une priorité. Elle doit permettre d’attirer des profils de haut niveau pour
l’encadrement supérieur, puisés dans des domaines plus diversifiés.
Dans une période marquée par des recrutements massifs, elle doit
également garantir la qualité des personnels, par un élargissement des
viviers et une formation adaptée aux compétences dont la police et la
gendarmerie ont besoin de se doter pour assurer efficacement les missions
qui leur sont assignées.
Cette orientation permettra de développer une approche prospective
et de préparation de l’avenir, les forces de sécurité intérieure devant
être composées de cadres et de personnels qui intègrent une vision de
l’usage des technologies, notamment numériques, dans leurs pratiques
professionnelles.
Les mesures proposées dans ce cadre s’inscrivent dans les nouvelles
perspectives ouvertes par la loi de transformation de la fonction publique
en ce qui concerne l’élargissement du recours aux agents non titulaires.
Elles seront par ailleurs être articulées avec celles qui seront retenues à la
suite du rapport de la mission Thiriez sur la haute fonction publique.
1.1.1.  Adapter les processus de recrutement aux missions de demain
Attirer des candidats aux concours de la manière la plus large et la plus
diversifiée possible participe de la qualité des recrutements dans les corps
de police et de gendarmerie, et contribue à ce qu’ils soient composés à
l’image de la population.
Cet objectif peut s’appuyer sur plusieurs leviers complémentaires : ainsi, les
concours internes, qui sont ouverts à l’ensemble des fonctionnaires ayant
une expérience préalable, pourraient être plus largement utilisés. Ainsi,
le concours interne de gardiens de la paix n’est ouvert à l’ensemble des
fonctionnaires que depuis 2019. Il sera intéressant d’évaluer les effets de
cette mesure sur l’attractivité du concours.
280

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Pour les commissaires et les officiers de police, le concours interne n’est
ouvert que pour 20 % des postes offerts. Ce ratio pourrait être élargi. Cette
même démarche serait appliquée aux militaires de la gendarmerie pour
lesquels des concours internes ne sont pas mis en place.
Au-delà de la sphère publique, il peut être intéressant d’attirer des profils
ayant une expérience dans le secteur privé. La concertation conduite avec
les jeunes membres des forces de sécurité a montré que certains d’entre
eux s’étaient tournés vers une carrière en police ou gendarmerie après
plusieurs années passées dans le secteur privé. En outre, cette approche
semble cohérente avec l’évolution des parcours professionnels qui montre
que, de plus en plus souvent, on n’accomplit plus l’intégralité de sa carrière
dans un même secteur.
Pour répondre à cet objectif, il est proposé de mettre en place des
troisièmes concours réservés aux candidats justifiant d’une expérience
professionnelle dans le secteur privé. Là où ils existent déjà, ces troisièmes
concours se voient attribuer 10 % des postes à pourvoir, et les jurys peuvent
reporter les postes non pourvus sur les autres voies de recrutement.
Par ailleurs et pour attirer des profils et des compétences spécifiques
de haut niveau, l’organisation de concours sur titres peut être envisagée.
Elle permet de sélectionner, dans la phase d’admissibilité, des candidats
en fonction des titres dont ils disposent, sans leur faire passer d’épreuves
écrites compte tenu de leur niveau de qualification.
Enfin, l’ouverture d’une partie du recrutement des commissaires et des
officiers de police à des candidats ayant un profil et des compétences
scientifiques, pourrait être envisagée, à l’instar de ce que fait la gendarmerie
nationale pour ses officiers. Si les compétences juridiques constituent l’une
des exigences essentielles pour exercer ces fonctions, il est utile de disposer
également de profils scientifiques de haut niveau, pour mettre les services
en situation de maîtriser les enjeux technologiques qui ne manqueront pas
de s’affirmer plus encore dans les années à venir (cf. livret IV).
Ainsi, le recrutement des commissaires de police pourra-t-il être ouvert aux
élèves de grandes écoles d’ingénieurs (ENS, Polytechnique), et les mesures
déjà engagées pour les officiers de la gendarmerie nationale1 seront
renforcées, pour atteindre au total, d’ici trois ans, une proportion de 25 à
40 % des effectifs recrutés.
Proposition :
Diversifier les viviers des candidats aux concours pour enrichir les
recrutements :
–O
  ptimiser les avantages des concours internes.
–M
  ettre en place des concours sur titres.
–  Instaurer des troisièmes concours ouverts à des parcours dans le privé.
–R
  ecruter à la sortie des grandes écoles d’ingénieurs.
L’objectif de diversification des recrutements, et de leur adéquation avec la
société suppose un travail en amont des concours.
Dans l’enseignement secondaire, plusieurs lycées professionnels
proposent une filière relative aux métiers de la sécurité, qui débouche
281

 sur un baccalauréat professionnel. Ce type de formation peut être très
intéressant à développer, en particulier en région parisienne, pour favoriser
le recrutement de gardiens de la paix parmi des candidats qui y vivent déjà.
Une action pourrait être conduite conjointement avec le ministère de
l’Éducation nationale pour développer ces formations.
Par ailleurs, le recours aux classes préparatoires intégrées et aux classes
d’excellence mériterait d’être développé. Il permet de favoriser la diversité
sociale, et de contribuer à l’attractivité de l’image des métiers de la sécurité
intérieure auprès des jeunes. Une classe de ce type existe déjà pour recruter
de futurs gendarmes. Une expérimentation similaire pourrait être mise en
place pour de futurs adjoints de sécurité, ou pour préparer au concours de
gardiens de la paix.
Proposition :
Favoriser la diversité des recrutements :
–  Développer et consolider la filière « métiers de la sécurité » dans les
lycées professionnels.
–  Recourir aux classes préparatoires intégrées et aux classes d’excellence.
La nature des épreuves des concours représente elle aussi un gage essentiel
de qualité des recrutements, en termes d’adéquation des profils aux
missions que ces candidats se verront ensuite confier.
C’est la raison pour laquelle il est proposé de rénover les épreuves des
concours de recrutement pour mieux les adapter aux profils des candidats
et aux exigences de sélection de l’administration, avec les orientations
suivantes :
– 
mieux différencier les épreuves en fonction des compétences
précédemment acquises par les candidats et le cas échéant sanctionnées
par un diplôme ;
–  mettre l’accent sur les savoir-faire et les savoir être, essentiels pour vérifier
la capacité à s’intégrer dans un collectif professionnel ;
–  mieux identifier les compétences pour utiliser les outils numériques, afin
de renforcer les capacités d’expertise dans ce domaine.
Par ailleurs, la forme des épreuves pourra également être revue, dans le sens
d’une actualisation par rapport aux capacités actuelles des candidats et,
là encore, aux besoins de l’administration : développement des questions
à choix multiples (notamment pour les épreuves relatives à la vérification
des compétences numériques), mises en situations, à l’écrit comme à l’oral,
mais aussi tests psycho-techniques et de personnalité, destinés à vérifier la
capacité des candidats à affronter les difficultés du métier de policier ou
de gendarmes.
Proposition :
Rénover les épreuves des concours de recrutement pour mieux tenir
compte des profils des candidats et des besoins des services :
–  Vérification de la maîtrise du numérique.
282

 Livre blanc de la sécurité intérieure

–D
  éveloppement d’épreuves optionnelles.
–M
  ises en situation, tests de personnalité.
Un certain nombre de services spécialisés ont déjà recours au recrutement
d’agents non titulaires, détenteurs de compétences spécifiques ou rares.
Ces agents, qui viennent pour quelques années, apporter leur savoir-faire,
contribuent à enrichir les compétences des services.
Cette faculté de recourir aux agents non-titulaires doit être pleinement
utilisée, d’autant qu’elle peut aussi constituer le vecteur d’une plus grande
ouverture des corps de sécurité intérieure à la société civile.
Bien évidemment, il ne s’agit pas de confier à ces personnels les missions
naturellement dévolues aux membres des corps de police et de gendarmerie,
mais de les recruter sur des missions très spécifiques, de haut niveau, par
exemple dans le domaine de la lutte contre la cybercriminalité, contre la
délinquance économique et financière ou dans les nouvelles technologies.
Ce mode de recrutement doit être clairement cadré en amont, et faire
l’objet de modalités de rémunération réalistes, sur la base d’un dispositif
préalablement négocié avec le contrôleur budgétaire et financier
ministériel.
Proposition:
Recourir plus largement aux contractuels pour s’enrichir de compétences
spécifiques rarement détenues par les fonctionnaires.

1.1.2.  
Promouvoir des écoles d’excellence pour une formation initiale
modernisée
La formation initiale des policiers et des gendarmes, présente à tous les
niveaux de leur recrutement, et organisée dans des écoles dédiées, illustre
l’importance qui s’attache à la détention d’une technicité particulière
préalablement à l’exercice des missions de sécurité intérieure.
Assurer le bon équilibre entre formations théoriques et formations
pratiques à l’exercice réel du métier
Veiller à assurer cet équilibre doit constituer l’une des préoccupations
principales des responsables de la formation. La concertation conduite
auprès de jeunes policiers et gendarmes a fait apparaître, de ce point de
vue, des attentes. Certains soulignent le caractère encore trop théorique et
universitaire de la formation dispensée par l’ENSP aux futurs commissaires
de police. D’autres, à l’inverse, regrettent que la formation initiale des
gardiens de la paix ne comporte pas une dimension théorique plus affirmée.
Il convient donc d’être attentif à cet équilibre, dans le cadre d’une relecture
globale des cursus de formations en école.
La réforme récemment engagée de la formation des gardiens de la paix
témoigne, au demeurant, de cette préoccupation.

283

 Proposition :
Dans le cursus de formation, rééquilibrer la part respective des
formations théoriques et pratiques.
Différencier les cursus de formation
Les élèves qui intègrent les écoles de police et de gendarmerie disposent
d’un niveau et d’un contenu de compétences divers, en fonction de leur
origine, de leur parcours antérieur, et du type de concours qu’ils ont passé.
L’objectif de diversification des recrutements proposé ci-dessus contribuera
à renforcer ces disparités.
D’ores et déjà, des cursus de formation différenciés sont mis en place,
par exemple pour les officiers de gendarmerie. Cette approche doit être
étendue et généralisée à l’ensemble des écoles de formation. Elle peut
d’appuyer sur des outils d’auto-évaluation permettant aux élèves d’être
actifs dans cette démarche. Une plate-forme de ce type est d’ailleurs mise
en place dans la gendarmerie nationale.
Particulièrement motivante, elle confère aux élèves le sentiment de
reconnaissance et donc de valorisation de leurs acquis professionnels.
Vertueuse sur le plan de l’efficience, cette démarche pourra en outre attirer
plus facilement les candidats aux concours internes, en raccourcissant la
durée de leur formation.
Proposition :
Organiser les cursus de formation en tenant compte des compétences
déjà détenues notamment par les lauréats des concours internes.
Favoriser l’attractivité de la formation à la qualification d’officier de police
judiciaire
Si les membres des corps de conception et de direction, ainsi que les
officiers de gendarmerie, disposent de la qualification d’officier de police
judiciaire, il n’en est pas de même pour les gardiens de la paix et les sousofficiers. Or certains services rencontrent des difficultés pour disposer en
nombre suffisant de gardiens de la paix titulaires de cette qualification. C’est
le cas en particulier dans certains services de police de région parisienne.
Des mesures sont en cours pour favoriser l’attractivité de cette formation.
Elles pourraient être utilement complétées par l’introduction, dès la
formation en école, d’un premier socle d’enseignement préparant à obtenir
par la suite la qualification d’officier de police judiciaire. Cette première
étape donnera par la suite davantage de souplesse et de réactivité pour
la suite de cette formation. Elle permettra en outre d’identifier en amont
ceux des élèves plus particulièrement intéressés ou disposés à l’acquérir.
Cette mesure pourra bien évidemment trouver aussi à s’appliquer aux
gendarmes.

284

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition :
Engager dès la formation initiale un premier socle de formation à la
qualification d’officier de police judiciaire pour les gardiens de la
paix et les gendarmes et réduire la durée nécessaire pour acquérir la
qualification.
Mobiliser les outils numériques de formation
La numérisation des méthodes et des espaces de formation ouvre des
perspectives très prometteuses, dans lesquelles il paraît impératif de
s’engager.
Ainsi l’accent doit être mis sur le développement de la formation aux
outils numériques en école de formation initiale, en offrant des parcours
individualisés, adaptés aux niveaux de chacun. Ces parcours doivent conduire
les élèves à la maîtrise des outils métiers ainsi qu’au développement de leur
agilité numérique et d’une capacité d’apprentissage par le numérique.
Le développement de modules d’enseignement à distance, adaptés à
un usage en mobilité, fractionnés en courtes séquences pour s’adapter
aux nouveaux usages des nouvelles générations constitue également une
perspective à développer.
Il convient en outre d’insister sur l’intérêt que présentent les nouveaux outils
de simulation. Les brigades d’immersion opérationnelles expérimentées par
la gendarmerie nationale constituent une illustration de cette orientation.
Ils permettent, en complément des mises en situation pratique, de
développer l’agilité intellectuelle et l’aptitude au discernement et à la prise
de décision. Ces outils permettent en outre de toucher un grand nombre
d’apprenants et sont ainsi sont sources d’économies d’échelle significatives.
Ces orientations supposent que les écoles et centres de formation soient
dotés d’un environnement numérique adapté. Cela requiert également
de professionnaliser les acteurs du numérique en recrutant des ingénieurs
pédagogiques.
Proposition :
Promouvoir la formation au numérique et la formation par le numérique.
Développer les outils de simulation.
Évaluer les formations initiales
Il est nécessaire d’évaluer régulièrement les formations en école. Si elle est
déjà présente dans le processus pédagogique des écoles de police et de
gendarmerie, l’évaluation doit y être consolidée et systématisée.
Elle doit à la fois permettre de vérifier la qualité du travail des formateurs,
mais aussi l’adaptation du contenu des formations à l’exercice réel des
missions, tant du point de vue des élèves, que des services actifs. Dans ce
cadre, le recours à des dispositifs de cohortes d’élèves ayant développé
une première expérience professionnelle, peut constituer une méthode
intéressante pour réaliser cette évaluation. Déjà utilisée pour les officiers
de la police nationale, elle pourrait être étendue à d’autres corps.
285

 Le recours aux formateurs occasionnels mériterait par ailleurs d’être
développé, assurant ainsi une meilleure diffusion de la mission de formation
parmi les personnels, et l’actualisation des compétences et des techniques.
Quant aux formateurs à temps plein, leur mission n’est pas toujours
reconnue dans leur parcours de carrière. Elle pourrait être mieux valorisée,
mais aussi mieux cadrée dans le temps, en fixant une durée maximale, audelà de laquelle les personnels rejoindraient les services actifs.
Proposition :
Généraliser les évaluations des formations en école au cours de la
scolarité, à l’issue de celle-ci, et après quelques mois d’affectation
(cohortes de suivi), pour en garantir la qualité et la pertinence.
Mieux intégrer la fonction de formateur dans la carrière et développer
le recours aux formateurs occasionnels.

1.2.  
Remédier aux déséquilibres géographiques dans la répartition des
effectifs et favoriser l’attractivité territoriale
Le manque d’attractivité de certaines parties du territoire de la République
constitue un véritable défi pour pourvoir l’ensemble des postes nécessaires.
Les déséquilibres territoriaux sont bien connus : les régions du Sud et de
l’Ouest sont très sollicitées, notamment dans le cadre des mutations, avec
des attentes parfois longues pour y obtenir son affectation. A l’inverse,
le Centre, l’Est et le Nord-Ouest correspondent à des territoires difficiles
à pourvoir. Il en résulte des déséquilibres en termes d’effectifs affectés,
certains départements étant structurellement sur-dotés, et d’autres au
contraire souffrent d’un déficit de personnels.
La situation particulière de la région parisienne aggrave ces déséquilibres,
en particulier pour la police nationale. L’importance des besoins en
recrutement, conjuguée à la difficulté d’y fidéliser les personnels, conduit
à un modèle spécifique de répartition des effectifs : les élèves sortis d’école
y sont massivement affectés, et les demandes de mutations pour sortir de
la préfecture de police sont trop nombreuses.
A ces déséquilibres quantitatifs s’ajoutent des déséquilibres qualitatifs,
qu’il s’agisse des moyennes d’âge, trop élevées dans les territoires attractifs,
ou plus basses dans ceux qui le sont moins, entraînant la présence de
personnels moins expérimentés alors même que ces départements sont
considérés comme difficile, et exigeraient donc des personnels plus
anciens. En outre, les taux d’encadrement se trouvent également affectés
par ces problèmes d’attractivité : trop élevés pour les besoins du service
dans certains départements du Sud ou de l’Ouest, insuffisants ailleurs.
Là encore, la préfecture de police de Paris souffre particulièrement de ces
déséquilibres qualitatifs.
Les départements et territoires d’Outre-mer sont quant à eux dans une
situation spécifique : si certains souffrent d’un manque d’attractivité,
d’autres sont au contraire l’objet de demandes de mutations nombreuses,
et souffrent au contraire d’un renouvellement insuffisant des effectifs (en
particulier dans les services de police aux Antilles ou à la Réunion).
286

 Livre blanc de la sécurité intérieure

De multiples mesures ont été prises, depuis plusieurs années, pour
remédier à ces difficultés, sans toutefois parvenir à les résoudre de manière
satisfaisante : la plaque parisienne concentre aujourd’hui encore la grande
majorité des recrutements dans la police nationale, et les services peinent
à fidéliser leurs personnels au-delà de la durée statutaire imposée par les
textes.
Ces dispositifs sont complexes et en outre sources de contentieux coûteux
pour l’État. Ainsi l’allocation spécifique d’ancienneté (ASA) a donné lieu
à des décisions de justice administrative qui ont conduit à revoir ses
conditions d’attribution et à procéder à des reconstitutions de carrière,
consommatrices de crédits et d’effectifs dédiés à ces tâches.
Dans ces conditions, il conviendrait de se livrer à une évaluation précise
des effets des multiples mesures, mises en place dans la police nationale
pour attirer et maintenir les personnels sur la plaque parisienne : dispositifs
indemnitaires, ASA, cartographies diverses de services en zones dites
difficiles (secteurs et unités d’encadrement prioritaire). Cette évaluation
pourra conduire à réorienter certaines dispositions, ou à supprimer celles
d’entre elles qui apparaissent inefficaces, ce qui permettra de contribuer à
simplifier la gestion des ressources humaines.
Proposition:
Mettre à plat les outils de l’attractivité territoriale pour les réorienter,
dans la perspective d’une simplification et d’une meilleure efficacité.
La première affectation d’un jeune policier sortant d’école s’effectue très
majoritairement en région parisienne, du fait de l’importance des effectifs
nécessaires en Île-de-France et du nombre de mutations sortantes chaque
année, qui créent périodiquement un appel d’air auquel la préfecture
de police doit répondre pour assurer la couverture opérationnelle de ses
besoins.
Pour la plupart d’entre eux, ces jeunes policiers réalisent une mobilité
géographique en venant prendre leur premier poste en Île-de-France, et
celle-ci est souvent vécue comme un déracinement de leur région d’origine,
qu’ils quittent à regret et dans l’esprit, parfois, de la rejoindre dès qu’ils le
pourront.
Les réponses à ces difficultés sont multiples. Elles résident en partie dans la
capacité à rendre ces affectations plus attractives, en améliorant la qualité
de l’accueil et de la prise en charge, et en favorisant un développement de
carrière intéressant dans ces territoires.
Les propositions relatives aux parcours de carrière et à l’action sociale,
figurant ci-dessous, s’inscrivent dans les réponses à cette problématique.
Il est en outre essentiel de proposer au jeune policier qui arrive en région
parisienne des conditions d’accueil et d’accompagnement dans l’emploi
qui lui donnent envie de rester dans les services, et permettent de lutter
contre le sentiment de solitude et d’isolement dont il peut souffrir. C’est
là tout l’enjeu managérial pour sa hiérarchie directe et, au-delà, pour toute
la chaîne des services de la préfecture de police, qui doivent intégrer
résolument cette dimension dans leur politique managériale.

287

 Proposition :
Construire un dispositif d’accueil et de prise en charge du policier
affecté pour la première fois en région parisienne, en assurant son
accompagnement de manière à la fois globale et individualisée (voir
partie relative à l’accompagnement social).
Pour remédier aux déséquilibres territoriaux dans l’affectation des
personnels, le recours aux concours dont les postes sont ciblés sur les
régions déficitaires peut constituer une réponse adaptée. Ce dispositif est
mis en œuvre pour le concours des gardiens de la paix, avec un recrutement
réservé aux affectations en Île-de-France. Il est toutefois organisé
parallèlement avec le concours national, les deux concours ouvrant sur
des règles d’obligation de présence différentes. Cette situation, source
de complexité dans l’organisation des recrutements, n’est pas toujours
comprise par les personnels. Elle mériterait d’être simplifiée, au profit de
l’une ou l’autre des deux options.
Par ailleurs, le système des mutations dans la police nationale est souvent
perturbé par l’ampleur du recours aux mutations dérogatoires, qui font
l’objet de stratégies individuelles tendant à faire passer au second rang
l’adéquation profil/poste, voire le simple respect des effectifs cibles.
Il paraît nécessaire de clarifier et de simplifier ces règles et de limiter le
recours aux mutations dérogatoires. En contrepartie, une procédure de
« contractualisation » avec les agents acceptant de prendre une affectation
sur des fonctions ou dans un territoire réputés peu attractifs, pourrait être
envisagé, permettant, par la suite, de favoriser le choix de l’affectation
suivante.
Proposition:
Mieux maîtriser les affectations géographiques en sortie d’école ou
dans le cadre des mutations :
–  Simplifier l’organisation des concours sur la plaque parisienne.
–  Limiter le recours aux mutations dérogatoires.
– 
Engager des dispositifs de contractualisation pour favoriser les
affectations sur des postes ou des territoires peu attractifs.
Dans la gendarmerie nationale, le projet de gestion rénovée de l’attractivité
territoriale (GREAT) vise à rééquilibrer les compétences entre régions
attractives et celles qui le sont moins. Il a pour objectif de conférer de
l’attractivité à certaines régions, en activant plusieurs leviers de gestion :
volumes de sorties d’école, accès à certaines formations qualifiantes,
avancement.
Cela se traduira par une modification progressive des équilibres actuels
des tableaux d’avancement de gradés et de compétences entre les régions
attractives et les autres. Les régions affectées par un défaut d’attractivité
deviendront ainsi des régions « professionnellement attractives » :
avancement accéléré, accès à certaines formations qualifiantes. A

288

 Livre blanc de la sécurité intérieure

contrario, les régions attractives seront amenées à trouver les compétences
dont elles ont besoin ailleurs puisqu’elles ne seront plus en capacité de les
générer elles-mêmes, favorisant de fait un flux en provenance des régions
« professionnellement attractives ».
Ce dispositif, mis en place récemment, méritera d’être évalué, et s’il semble
efficace, gagnera à être développé.
Proposition :
Consolider le dispositif de gestion rénovée de l’attractivité territoriale
dans la gendarmerie nationale.
L’exercice des missions en Outre-mer présente, pour les policiers et
les gendarmes, des enjeux et des risques particuliers liés à la fois aux
spécificités de la vie dans les sociétés de ces départements et territoires, et
aux caractéristiques de la délinquance dans ces territoires.
La situation singulière de chaque territoire ultramarin appelle des mesures
adaptées afin d’assurer un armement en quantité et en qualité des unités
et services de gendarmerie et de police. Les contraintes d’éloignement
de la métropole et d’intensité du contexte sécuritaire induisent un
impératif d’autosuffisance opérationnelle qui repose en grande partie sur
les ressources humaines. Il est également nécessaire de garantir un haut
niveau d’accompagnement aux membres des forces de sécurité intérieure
et à leur famille, au regard des risques professionnels encourus pour les uns
et des difficultés quotidiennes rencontrées par les autres.
Pour faciliter l’intégration des policiers et des gendarmes dans ces
affectations, une formation spécifique en amont, réalisée en métropole
avant la mutation, doit être mise en place, lorsqu’elle n’existe pas déjà, ou
densifiée afin de mieux préparer les personnels à ces mutations : formations
statutaires, linguistiques, législatives, information sur les particularités des
sociétés ultramarines.
Proposition : 
Renforcer la préparation aux affectations Outre-mer et dans les
territoires aux caractéristiques particulières par une formation adaptée
aux spécificités locales.

1.3.  Construire les carrières par le développement des compétences
La gestion des carrières des personnels est aujourd’hui essentiellement
appréhendée par le biais des dispositifs statutaires, qui prédominent sur
la prise en compte des compétences. Les avancements et les promotions
sont fondés sur des processus complexes, et les mobilités sont abordées
avant tout sous un angle quantitatif dont la régulation est confiée aux
commissions administratives paritaires, dans lesquelles les questions
d’adéquation des profils aux postes ne sont prises en compte que de
manière secondaire. On parle d’ailleurs de gestion des « effectifs », pas des
personnels.

289

 Sans mettre en cause l’importance de la dimension quantitative, tant
en termes d’adéquation aux besoins, que de suivi budgétaire, il paraît
indispensable de promouvoir une approche plus qualitative de la gestion
des carrières, fondée sur le développement des compétences, et la
construction de parcours professionnels à tous les niveaux de la hiérarchie.
Cette démarche permet de répondre à deux objectifs : d’une part, en
se fondant sur les compétences, elle permettra aux services d’être plus
performants et plus efficaces; d’autre part, elle représente un facteur
essentiel de reconnaissance pour les personnels, et leur permet de
s’inscrire dans un parcours cohérent et visible, répondant ainsi en partie
au sentiment souvent exprimé d’incertitude dans la gestion des carrières.
1.3.1.  
Définir des parcours professionnels garantissant la montée en
compétences pour l’ensemble des agents
L’objectif de construction de parcours professionnels, permettant aux
agents de mieux appréhender leur déroulement de carrière, doit concerner
l’ensemble des niveaux hiérarchiques.
Il est proposé d’établir des parcours types de carrière, au sein des
différents corps, offrant de manière alternative ou successive des temps
de spécialisation et des périodes de service dans différents univers
professionnels (ordre public, judiciaire, sécurité publique, sécurité routière,
administration centrale). Une visibilité accrue sera ainsi donnée aux
personnels pour mieux appréhender leurs perspectives de carrière, et aux
gestionnaires pour piloter les affectations dans un cadre plus stratégique.
À l’image de ce qui se pratique déjà pour les officiers de la gendarmerie
nationale, l’instauration de parcours de carrière concerne d’abord les
commissaires et les officiers, pour lesquels il s’agit de constituer un cadre
pertinent permettant un déroulement de carrière dans des conditions à la
fois transparentes et garantes de la qualité professionnelle des intéressés.
Mais les membres du corps des gradés et gardiens, ainsi que les sousofficiers et les gendarmes doivent, eux aussi, pouvoir bénéficier d’une
visibilité et d’une approche qualitative de leur gestion. Développer au sein
de ces corps des filières professionnelles (investigation, sécurité publique,
maintien de l’ordre) dans lesquelles chacun, en fonction de ses aspirations
et de ses aptitudes, choisira de s’engager constitue l’un des signes les plus
visibles de l’attention portée aux personnels.
Ces parcours prendront en compte la politique de substitution conduite
au sein des deux forces de sécurité afin de recentrer le policier et le
gendarme sur leur cœur de métier. Cette politique, mise en œuvre
depuis 2012, consiste à confier à des personnels administratifs des
fonctions non opérationnelles. Elle permet d’élargir les perspectives de
carrière des personnels administratifs affectés dans les services de police
et de gendarmerie et contribue ainsi à enrichir leur parcours professionnel.
L’affectation de personnels administratifs dans les services mériterait
toutefois d’être mieux valorisée.
En outre, la mise en place de parcours de carrière permettra d’inscrire
leur déroulement dans le temps, et ainsi de mieux appréhender les
problématiques d’égalité professionnelle et d’articulation vie privée/
vie professionnelle (possibilité d’alterner des missions aux contraintes,
géographiques ou de temps de travail, différentes).
290

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition:
Établir des parcours types de carrière pour l’ensemble des corps, à
partir d’une typologie des fonctions (fonctions d’expertise, fonctions
stratégiques, spécialités métiers...).
Il semble indispensable de réaffirmer le principe de la mobilité obligatoire
(géographique ou fonctionnelle) pour l’encadrement, commissaires et
officiers, et d’en renforcer l’exigence pour l’accès à certaines fonctions, pour
les commissaires comme pour les officiers. Toutes les analyses conduites
dans ce domaine soulignent la nécessité de limiter la durée de présence
sur certains postes, notamment des postes à responsabilité, pour assurer la
qualité du service rendu et garantir en même temps l’enrichissement des
parcours professionnels. Pour en renforcer la place et le rôle, la mobilité
doit être déconnectée de la mutation géographique, de manière à élargir
les possibilités de changer de fonctions au sein d’un même service ou
territoire.
Pour favoriser la mobilité géographique, plusieurs outils sont envisageables
et doivent être mobilisés. On pense en particulier à la mise en place d’un
calendrier suffisamment long pour permettre aux agents d’organiser leur
changement d’affectation, mais aussi à l’aide à la mobilité du conjoint.
De ce point de vue, le rapport 2019 du médiateur interne de la
police nationale propose de favoriser les mutations simultanées. Cela
permettrait de remédier au phénomène constaté parfois où des couples
organisent volontairement leur séparation, espérant faire jouer ensuite le
rapprochement de conjoints, prenant le risque de se retrouver dans des
situations personnelles et financières difficiles.
Lorsque le (ou la) conjoint(e) n’est pas membre du même corps, une action
volontariste auprès du ministère gestionnaire, ou de l’employeur privé
doit pouvoir être organisée afin de favoriser l’accompagnement de cette
mobilité.
Enfin, la mise en œuvre de processus de contractualisation individualisés
peut constituer un moyen efficace de favoriser la mobilité géographique
ou fonctionnelle : indiquer en amont la durée de l’affectation sur un
poste réputé peu attractif, géographiquement ou fonctionnellement, et
s’engager, à l’issue de celle-ci, à répondre au souhait de l’agent, soit en
termes de promotion, soit de nouvelle affectation peut être de nature à
favoriser la fluidité sur les postes peu demandés, dès lors, bien entendu,
que ces engagements soient suivis d’effet.
Ce dispositif a été engagé récemment par la gendarmerie nationale, et sera
développé, en particulier pour les affectations en Outre-mer.
Proposition:
Développer la mobilité grâce au décloisonnement de l’organisation, et
la valoriser pour les avancements et les promotions.
Une vision plus stratégique des parcours de carrière permet d’anticiper et
de préparer les personnels à leur évolution professionnelle. La gestion des
avancements doit être abordée, au-delà de la vérification du respect des
conditions statutaires, de manière plus stratégique, et être anticipée, tant
291

 par l’administration que par les agents. Les perspectives de promotion se
préparent et s’organisent, en s’appuyant à la fois sur les formations et sur les
affectations qui permettent d’acquérir progressivement les compétences
attendues pour l’exercice de responsabilités supérieures, et de s’y préparer.
Cette démarche sera en particulier de nature à favoriser une meilleure
représentation des femmes dans les dispositifs de promotion.
Proposition:
Favoriser l’identification de viviers de promouvables à des responsabilités
supérieures, par la formation et les affectations sur des fonctions
adaptées.
Ainsi est-il proposé de consolider et de professionnaliser le rôle et la place
des adjoints de sécurité (ADS) et des gendarmes adjoints volontaires.
La création et la montée en puissance rapide de ces deux catégories de
personnels ces dernières années nécessite d’adopter des mesures de
nature à optimiser leur rôle et à mieux les professionnaliser. Cela passe
par un allongement de la durée de leurs contrats, et un renforcement de
leur formation, pour mieux les préparer à poursuivre, le cas échéant, leur
parcours au sein de la police ou de la gendarmerie nationale.
Hérité des dispositifs de volontariat dans les armées conçu en 2001 et des
emplois-jeunes, mis en place par la loi du 16 octobre 1997, le modèle des
gendarmes adjoints volontaires ne satisfait plus aujourd’hui aux impératifs
d’optimisation et au niveau d’exigence de qualité de la ressource attendus :
recrutement annuel de plus de 3 500 gendarmes adjoints volontaires, effort
de formation accru du fait des rotations d’effectifs, fidélisation insuffisante
(3 ans en moyenne) et donc perte des compétences acquises.
La création d’un corps d’engagés de la gendarmerie, qui se substituera aux
11 000 gendarmes adjoints volontaires détenant la qualification d’agent de
police judiciaire adjoint (APJA), permettra de stabiliser dans la durée ces
personnels, en allongeant de 6 à 18 ans maximum leur contrat, et ainsi de
disposer de militaires plus expérimentés, et aux compétences renforcées. En
outre, l’allongement de la durée de leur contrat permettra mécaniquement
d’alléger la charge des services de recrutement et de limiter le turn-over
actuel.
Dans le même esprit, la gestion des ADS sera améliorée, par un allongement
de la durée de leur recrutement, un parcours professionnel mieux construit,
et un renforcement de leur formation initiale et continue.
Recrutés actuellement pour trois ans renouvelables une fois, les adjoints
de sécurité se trouvent, de facto, dans une situation professionnelle sinon
incertaine, du moins transitoire, ce qui peut contribuer à dissuader un
certain nombre de jeunes de s’engager dans ce dispositif, et ainsi à limiter
le vivier potentiel de recrutement.
Ces évolutions seront en outre de nature à limiter le nombre de recrutements
organisés, et à favoriser ainsi des économies sur ce type de missions : moins
de personnels seront mobilisés pour organiser les recrutements.

292

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Proposition:
Mieux fidéliser et professionnaliser les adjoints de sécurité en allongeant
la durée de leur contrat et en renforçant leur formation et, pour les
gendarmes adjoints volontaires, en mettant en place un statut d’engagé.
En raison de la nature même de leurs missions, les policiers et les gendarmes
peuvent être amenés, dans la dernière partie de leur carrière, à aspirer à
d’autres activités. Ils ont également acquis dans le domaine de la sécurité
une expertise qui pourrait être utilement mise à profit par d’autres acteurs
que l’État.
Dans ce contexte, il pourrait être intéressant de structurer la dernière
partie de la carrière en organisant des passerelles vers d’autres acteurs :
collectivités locales, secteur public au sens large, entreprises. Ces mobilités
se pratiquent déjà, mais sont fonction d’opportunités individuelles. Les
gestionnaires des ressources humaines doivent se les approprier, et les
organiser de manière coordonnée et volontariste.
Cette démarche pourra également constituer l’un des vecteurs de la
consolidation du lien avec la population, en permettant à des policiers
et des gendarmes expérimentés de se mettre au service d’institutions
autres que l’État dans le cadre du continuum de sécurité, auxquelles ils
apporteront leurs compétences, et qui participeront à la reconnaissance
de leur expertise.
Proposition:
Organiser la dernière partie de carrière en structurant les passerelles
vers d’autres sphères de la sécurité (collectivités locales, secteur privé,
grandes entreprises).

1.3.2.  
Consolider les outils de cette nouvelle politique de gestion des
ressources humaines 
Une politique résolument qualitative de gestion des ressources humaines ne
peut se mettre en œuvre sans les outils techniques adaptés qu’il convient
donc d’identifier et de développer.
Pour accompagner les personnels dans la conduite de leur parcours
professionnel, un dispositif d’entretiens réguliers pourra être mis en place
au niveau déconcentré le plus approprié s’agissant des personnels de la
police nationale. Pour la gendarmerie, ces entretiens sont déjà réalisés,
pour les officiers au niveau central, et pour les sous-officiers, il est piloté
par les régions de gendarmerie.
L’entretien de carrière doit pouvoir être a minima proposé à trois
moments-clés à l’ensemble des personnels de la police et des militaires de
la gendarmerie nationale : 2 ans après la sortie d’école, à 5 ans, puis à 10
ans. Il sera réalisé par la hiérarchie de proximité ou les conseillers mobilité
carrière, dont le réseau sera développé et consolidé, et qui seront formés
à cet effet.

293

 À chaque étape, il s’agit de s’assurer de la bonne adéquation du profil
de l’agent et du militaire au poste occupé mais aussi de préparer avec lui
l’étape suivante, notamment en termes de formation ou de mobilité.
Proposition:
Mettre en place des entretiens de carrière aux moments clés du parcours
professionnel pour l’ensemble des corps.
Inscrire le parcours professionnel dans la durée et dans une vision plus
stratégique suppose de disposer des moyens d’identifier, à moyen terme,
les besoins quantitatifs et qualitatifs nécessaires au bon accomplissement
des missions.
Souvent abordée sous le seul angle budgétaire, et destinée à prévoir le
nombre de départs en retraite des agents, la gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences doit à la fois être fiabilisée sur ce point, et
complétée par une dimension qualitative, permettant de déterminer, à
moyen terme, les profils et les compétences nécessaires, pour prévoir et
organiser les recrutements, les formations et les parcours de carrière en
conséquence.
Parallèlement, le référentiel des emplois, qui doit être actualisé, n’est pas
suffisamment utilisé au quotidien par les services. Il gagnerait à devenir un
outil de pilotage de la gestion des carrières et des affectations, dans une
approche qualitative et dynamique de celle-ci.
Enfin, la nomenclature des emplois, qui existe pour les commissaires de
police, et vient d’être achevée pour les officiers de police, constitue elle
aussi un instrument efficace de la gestion des carrières. Elle mériterait d’être
étendue aux gardiens de la paix, au moins pour les grades d’avancements
et les fonctions d’encadrement.
Ces outils s’avéreront particulièrement utiles pour accompagner la mise en
œuvre de la réorganisation des services de la police nationale proposée (cf.
livret III).
Proposition:
Construire une nouvelle politique de gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences, permettant d’anticiper de manière fiable les
besoins de recrutement, et d’identifier les évolutions à venir des métiers.
Rénover le référentiel des emplois, et l’intégrer dans la gestion des
parcours.
Étendre le dispositif de nomenclature des emplois.

1.3.3. Placer la formation continue au cœur de la carrière
Dans un contexte où la lutte contre la délinquance fait appel de manière
accrue à de multiples capacités d’expertise, et où l’exercice du maintien de
l’ordre devient plus complexe, les enjeux de la formation continue pour les
policiers et les gendarmes sont majeurs, et celle-ci constitue un élément
294

 Livre blanc de la sécurité intérieure

déterminant de l’efficacité et de la qualité de l’exercice de ces missions.
Il s’agit d’ailleurs de l’une des orientations préconisées par le rapport du
sénateur Grosdidier sur l’état des forces de sécurité intérieure rendu en
juin 2018 : « La formation continue apparaît […] comme essentielle pour
garantir l’adaptabilité des forces de sécurité intérieure et l’efficacité de leur
intervention. Il apparaît nécessaire d’en revaloriser la place dans la carrière
des agents, par exemple en l’intégrant comme un élément obligatoire du
parcours professionnel, voire d’évaluation de la performance. »
Or la formation continue est encore trop souvent vécue comme une
contrainte par la hiérarchie, et sa mise en œuvre est subordonnée à la
disponibilité du fonctionnaire, que le supérieur hiérarchique ne permet
pas toujours d’accorder, en raison de la charge de travail permanente des
services.
Il est pourtant indispensable de renverser cette approche : le rôle de la
hiérarchie doit être de veiller à ce que les connaissances des personnels
soient adaptées et actualisées et leurs pratiques régulièrement évaluées.
Elle peut, pour ce faire, s’appuyer sur le plan de formation développé dans
chacune des deux forces. Celui-ci doit être articulé avec le déroulement
de la carrière, et notamment à l’occasion des prises de fonctions, qui sont
trop souvent dénuées de l’encadrement nécessaire et des apprentissages
indispensables. L’existence de formations initiales en écoles ne doit pas
conduire à faire l’impasse sur les enseignements qui doivent a minima être
délivrés, lors de la prise de fonction, tant sur le cadre concret dans lequel
elle a lieu (services, contexte, enjeux de la mission), que sur les éléments
techniques auxquels, le cas échéant, elle peut faire appel.
Si certains changements de grade ou de fonction s’accompagnent
d’une formation obligatoire, l’essentiel de la formation continue reste
subordonné au souhait de l’agent, et à l’accord du supérieur hiérarchique,
sans orientation préalable et sans être adossé au déroulement de carrière.
Cette logique doit être remplacée par une approche différente, consistant
à rendre obligatoires les formations à l’occasion (avant ou après, cela reste à
définir) de tout changement d’affectation et de tout avancement de grade.
Cette obligation doit figurer dans les dispositifs statutaires des différents
corps.
Proposition :
Construire un parcours de formation continue en cohérence avec le
déroulement de la carrière :
–C
  onsolider les formations prises de poste et adaptation à l’emploi.
–A
  dosser les formations aux avancements et aux promotions.
La dimension managériale constitue un élément essentiel des dispositifs
de formation, tant dans la gendarmerie que dans la police nationale. Pour
cette dernière, un référentiel des compétences managériales a été élaboré,
qui définit l’ensemble des compétences attendues dans ce domaine à tous
les niveaux de l’encadrement, et propose ainsi un outil de management au
quotidien.
Il reste à mieux ancrer dans la pratique des services la réalisation de ces
formations, et leur prise en compte. L’évaluation annuelle peut être le
295

 moment de vérifier que les formations nécessaires ont été réalisées et que
ces compétences ont été acquises.
Proposition:
Mettre le management au premier rang des priorités de formation, tout
au long du parcours.
La maîtrise des actes techniques, qu’il s’agisse du maniement des armes,
des techniques d’intervention, ou de l’investigation, est déterminante pour
la qualité de l’action des services.
A l’instar des formations au tir, qui sont obligatoires, celles liées à l’activité
opérationnelle doivent également le devenir, ainsi que les entraînements,
comme le font d’ailleurs déjà certains services.
Pour certaines filières, ces formations doivent être organisées selon un
dispositif de montée en compétence ou de spécialisation progressive. De
ce point de vue, l’idée d’une « académie de l’investigation », délivrant un
ensemble de formations spécialisées, s’inscrit dans cette démarche.
Proposition :
Articuler les formations avec le parcours opérationnel, dans un objectif
de montée en compétence dans les filières métiers et dominantes de
carrière.
L’accès à la formation se heurte souvent aux contraintes des services, et
à la difficulté à libérer des fonctionnaires sur plusieurs journées. C’est la
raison pour laquelle les modalités traditionnelles de formation continue
(rassemblement de stagiaires sur un même site, souvent éloigné du lieu
d’exercice des fonctions) doivent évoluer, si l’on veut donner sa pleine
efficacité à cette nouvelle politique de formation.
Il convient donc de renforcer le recours aux outils de formation à distance,
en privilégiant des formats courts, adaptés aux contraintes opérationnelles.
Ce type d’outils offre plus de souplesse et permet en outre de mieux
individualiser l’offre de formation aux besoins de chacun. Ils présentent
également l’avantage de réduire les coûts de formation et de développer
l’offre pour le plus grand nombre.
Cette méthode peut également être développée pour accompagner
efficacement la mise en place de nouvelles techniques ou de nouveaux
équipements.
Les outils de simulation présentent également un intérêt incontestable, de
par leur dimension concrète et opérationnelle, et leur effet démultiplicateur.
Leur développement, en cours dans la gendarmerie nationale, doit être
renforcé, et le cas échéant, mutualisé entre les deux forces, favorisant ainsi
les échanges d’expérience et d’expertise.
Proposition:
Développer des modes de formation et d’accès à la formation fondés
sur le numérique. Promouvoir les outils de simulation.
296

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Le ministère de l’Intérieur a besoin de se doter d’une instance apte à
conduire des travaux de réflexion stratégique, à réaliser des formations
de haut niveau transversales pour son encadrement supérieur, et qui soit à
même de faciliter la recherche et l’analyse prospective sur les grands enjeux
de sécurité et de gestion de crise, intégrant une approche internationale.
Il dispose déjà, avec le CHEMI, d’un dispositif de formation et d’acculturation
pour ses cadres dirigeants. Par ailleurs, l’institut national des hautes études
de sécurité, établissement public jusqu’à présent placé sous l’autorité du
Premier ministre, rejoint le ministère de l’Intérieur d’ici la fin de l’année
2020.
Ces deux instances œuvrent, de manière complémentaire, dans le même
champ de l’expertise de haut niveau et de la recherche. Elles ont vocation
à se rapprocher pour constituer un service à compétence nationale qui
renforcera le positionnement du ministère de l’Intérieur sur la prospective
et la formation aux politiques publiques de sécurité et de gestion des crises.
Ce service pourrait constituer le socle d’une future académie de la sécurité
intérieure. Une telle instance permettrait de constituer et de faire vivre une
expertise et une culture communes.
La création de cette académie faciliterait par ailleurs les transformations en
cours au sein du ministère tout comme l’analyse a posteriori d’événements
majeurs. Par les formations transversales qu’elle organiserait, elle favoriserait
la connaissance mutuelle des principaux acteurs du ministère et en
renforcerait la cohésion.
L’académie de la sécurité intérieure constituerait de fait la première étape
d’une vision intégrée de la sécurité intérieure et offrirait des perspectives
de développements multiples. Elle serait par ailleurs chargée de réaliser des
études et de développer des recherches dans le domaine de la sécurité,
en s’appuyant sur un réseau de chercheurs et d’universitaires à construire.
L’articulation de l’approche scientifique universitaire avec les pratiques
et l’activité de terrain des acteurs publics et privés constitue un enjeu
majeur pour replacer la gestion des sujets de sécurité au sein de la société
dans laquelle ils s’inscrivent. Dès lors, il est indispensable de développer
les partenariats avec les universités, ainsi qu’avec d’autres acteurs de la
formation (CNFPT), et de s’engager dans un véritable processus de recherche.
À terme, cette évolution permettrait de déboucher sur l’élaboration de
formations universitaires diplômantes et/ou qualifiantes.
L’académie de la sécurité aurait enfin pour mission de contribuer au
rayonnement de la France à l’échelle européenne et internationale, d’autant
plus indispensable que les phénomènes de délinquance et les nouvelles
activités criminelles sont aujourd’hui fortement mondialisées.
Proposition :
Se doter d’un outil permettant de développer une réflexion stratégique
de haut niveau sur la politique de sécurité, dans toutes ses composantes,
et de nature à fédérer la communauté de la sécurité intérieure,
en s’appuyant sur l’arrivée de l’INHESJ au ministère de l’Intérieur :
l’Académie de la sécurité du ministère de l’Intérieur.

297

 1.4.  Affirmer l’exigence managériale
1.4.1. Consolider la chaîne managériale
Affirmer le rôle central de l’encadrement intermédiaire
La difficulté des missions confiées aux policiers et aux gendarmes,
confrontés quotidiennement à la violence, et parfois à la mort, exige
d’affirmer clairement et dans la réalité quotidienne le sens de leur mission.
La fonction managériale occupe dans ce cadre une place centrale. Or force
est de constater que l’exercice de cette mission, au quotidien, reste encore
perfectible. L’association des hauts fonctionnaires de la police nationale
souligne, dans son rapport intitulé « Quelle police pour demain? » que
« restaurer une chaîne hiérarchique dans laquelle chacun a sa place et interagit
avec l’ensemble» figure parmi les principales attentes des personnels.
De fait, c’est le rôle premier de l’encadrement que d’assurer cette fonction
managériale, cette notion devant être entendue au sens large, d’autant
que, plus encore que dans d’autres fonctions, le collectif de travail joue
un rôle majeur pour assurer la cohésion des équipes et donner du sens à
l’action.
Dès lors, il est indispensable de consolider le fonctionnement de la chaîne
managériale dans les services, à chaque niveau où s’exerce une fonction
d’encadrement. Être au côté de ses équipes, les réunir, fixer leurs objectifs
et échanger sur les évènements passés ou à venir doit être le cœur de
métier de tous les encadrants. La qualité et l’efficacité du service, mais
aussi la qualité de vie au travail, en dépendent.
Pour être pleinement exercée, cette mission d’encadrement doit faire l’objet
de formations régulières, et doit figurer parmi les critères de l’évaluation
professionnelle.
Proposition :
– 
Consolider la chaîne managériale et promouvoir la collégialité en
définissant la fonction d’encadrement à chaque niveau hiérarchique.
–  Affirmer notamment le rôle central de l’encadrement intermédiaire
(officiers de police, sous-officiers de gendarmerie).

Donner aux chefs de service territoriaux les moyens de manager
On ne peut demander aux chefs de services d’exercer leur fonction
managériale sans leur en donner les moyens.
Or il apparaît aujourd’hui que les chefs de services territoriaux ne disposent
guère de marge de manœuvre, tant sur le plan de la gestion des matériels
que de celle de leurs personnels : les dispositifs budgétaires ne sont que
très partiellement déconcentrés à leur niveau, les interventions nécessaires
au bon fonctionnement des services remontent le plus souvent aux SGAMI,
et même si ces derniers ont fait des efforts incontestables pour améliorer
la qualité de leurs prestations, les responsables de terrain se sentent pour

298

 Livre blanc de la sécurité intérieure

la plupart dépendants du niveau zonal, y compris pour des interventions
mineures (réparation de véhicules, ou pannes de matériels).
Sur le plan des ressources humaines, et en particulier dans la police
nationale, les chefs de services sont sollicités au moment des campagnes
de mutation et d’avancement, mais il n’est pas rare que par le jeu des
discussions entre l’administration centrale et les organisations syndicales,
leurs propositions se trouvent mises en cause. Ils sont alors mis devant le
fait accompli de promotions ou de mutations qu’ils n’ont pas proposées, et
dont ils ont parfois le plus grand mal à justifier la légitimité auprès de leurs
équipes.
Face à ce constat, il apparaît indispensable de donner aux responsables
territoriaux les moyens de piloter leur service et un espace de responsabilité
qu’ils revendiquent à juste titre. Sur le plan budgétaire, cette déconcentration
peut conduire à leur donner la qualification de responsables d’UO, dans le
cadre d’une reconfiguration de la maquette budgétaire qui sera issue de la
réforme de l’organisation de la police nationale.
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, il faut affirmer
résolument le principe selon lequel l’avis du chef de service territorial est
suivi, sauf exception qui doit alors lui être dûment indiquée, afin qu’il ne
soit pas informé des décisions a posteriori.
Proposition :
Donner plus de pouvoir aux chefs de service de police et de gendarmerie
par un processus de déconcentration significatif de la gestion des
personnels et des moyens.

Promouvoir des outils de pilotage qualitatifs
La capacité de chaque échelon hiérarchique à exercer ses fonctions
managériales dépend largement de la définition d’un cadre d’action précis
pour l’activité de son service : on ne peut donner du sens à l’activité de ses
équipes que si on connaît ses objectifs pour les décliner au sein du collectif
de travail.
Si les objectifs chiffrés ont un temps prévalu pour les services de police et
de gendarmerie, la dimension qualitative de l’activité de lutte contre la
délinquance et de protection des populations n’est aujourd’hui que très
insuffisamment formalisée.
Elle constitue pourtant un élément essentiel de la définition d’une stratégie
d’action territoriale adaptée. La démarche de police de la sécurité du
quotidien s’inscrit d’ailleurs dans cette logique.
L’élaboration de lettres de mission pour les responsables de l’encadrement,
commissaires de police et officiers de gendarmerie, à l’occasion de leur
prise de fonction, permettrait d’ancrer cette approche dans l’activité
territoriale, dont elle prendrait en compte les spécificités locales. Leur
élaboration serait en partie confiée à ces responsables, qui pourraient
ainsi se les approprier. Elle leur permettrait de décliner dans leur service les
orientations retenues. Elles serviraient également de support au moment
de l’entretien d’évaluation.
299

 Ces lettres de mission s’appuieraient sur un diagnostic territorial analysant
les caractéristiques locales de la délinquance, élaboré en relation avec le
préfet de département.
Les métiers de la sécurité intérieure sont des métiers de l’action, dans
lesquels les personnels sont amenés à agir sur le moment, sans toujours
pouvoir prévoir la manière dont se dérouleront les évènements qu’ils
doivent gérer.
C’est la raison pour laquelle l’expérience acquise sur le terrain est au cœur
des compétences de ces personnels, et qu’il convient donc de la formaliser,
et de mieux en assurer la diffusion permanente.
Pour ce faire, la méthode du retour d’expérience doit être pleinement
intégrée à l’activité du management. Cette méthode a fait l’objet de
l’élaboration d’une doctrine par la DGPN, qui a en outre construit un réseau
zonal du RETEX.
Les outils existent donc, il est nécessaire de les utiliser pleinement et cela
doit également faire partie des objectifs à fixer aux personnels chargés de
fonctions d’encadrement.
Proposition:
Formaliser les objectifs de l’activité à travers des lettres de mission pour
les chefs de service (officiers de gendarmerie et commissaires de police)
en privilégiant la dimension qualitative des objectifs.
Systématiser la méthode du retour d’expérience comme outil de
management.
1.4.2. Rénover l’évaluation professionnelle
L’évaluation professionnelle est un outil essentiel de régulation managériale.
Elle donne à l’agent la possibilité de mieux connaître ses points forts et
ses marges de progression. Elle est également utile pour permettre à
l’administration d’identifier les potentiels et de l’éclairer dans les affectations
les plus appropriées en fonction des profils et des postes proposés.
Le dispositif actuel de notation chiffrée a perdu une grande part de sa
légitimité et apparaît, de facto, peu adapté, tant pour l’agent, qui accorde
peu de crédit à la valeur de cette note, que comme instrument d’aide à la
décision. Ce constat conduit à envisager une transformation substantielle
du modèle.
À une vision verticale de la notation doit se substituer une approche plus
horizontale plaçant l’évalué au cœur de l’équipe et du projet institutionnel.
Bâtie pour favoriser un dialogue constructif entre le supérieur hiérarchique
et son subordonné, rendant compte de l’intégralité des éléments
concourant à la performance et permettant de construire un parcours
professionnel basé sur une montée en compétences, l’évaluation doit
également être discriminante, à condition de se fonder sur des éléments
objectivables et incontestables, et ce dans un souci bien compris d’équité.
Elle doit comprendre une auto-évaluation, qui outre l’effet responsabilisant,
intégrera un volet sur la perception par les personnels de la qualité de vie au
travail (QVT). Or, cet aspect pourtant fondamental dans la compréhension
du comportement de la personne évaluée est aujourd’hui négligé.
300

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Au moment où la lutte contre les risques psycho-sociaux est une priorité,
l’introduction de cette notion de qualité de vie au travail dans le dispositif
d’évaluation apparaît comme essentielle et novatrice.
Proposition:
Remplacer la notation annuelle par une évaluation fondée sur les
compétences.
L’évaluation à 360° mériterait d’être étendue à l’ensemble de l’encadrement
supérieur. Cette méthode est actuellement mise en œuvre pour une
partie du corps de conception et de direction de la police nationale et
du corps des officiers de gendarmerie. Si les finalités des évaluations
diffèrent d’un corps à l’autre, le bénéfice qu’en tire le cadre évalué pour
perfectionner son mode de management et ses pratiques professionnelles
en font un outil puissant et pertinent. Il peut par ailleurs donner lieu à un
plan de développement personnel principalement axé sur ses aptitudes
comportementales.
L’évaluation à 360° sera généralisée à l’ensemble des membres du corps
des commissaires de police et des officiers de la gendarmerie. Elle sera
réalisée à certaines étapes clés de la carrière (premier poste, puis tous les
cinq ans environ). Elle sera confiée à une instance ad hoc, placée en dehors
de la chaîne hiérarchique, et formée à cet effet. Elle obéira à un cadre
méthodologique précis, et s’inscrira dans des principes déontologiques de
nature à en garantir la fiabilité.

Proposition:  
Étendre et consolider l’évaluation à 360° pour les fonctions
d’encadrement supérieur.
Le développement de l’évaluation pourra intégrer la pratique de
l’assessment au profit des membres de l’encadrement supérieur dans une
logique de développement personnel et/ou de sélection.
Méthode d’évaluation des compétences à travers des mises en situations
concrètes, l’assessment permet de déterminer le potentiel d’évolution et
d’adaptation à l’exercice de fonctions supérieures.
Il constitue une aide à la décision à travers une analyse des potentiels des
candidats ou des collaborateurs à partir d’un référentiel de compétences
pour un poste donné. C’est une approche d’évaluation et de détection
des potentiels qui se fonde essentiellement sur ce que font les candidats
et sur ce qu’ils peuvent faire. Les assessments peuvent être individuels ou
collectifs et de durée variable (d’une demi-journée à plusieurs jours).
S’agissant d’un investissement important, la gendarmerie nationale le
propose à ses officiers supérieurs brevetés de l’enseignement supérieur du
deuxième degré parmi lesquels se trouvent les futurs décideurs militaires
de l’institution. Ainsi, le passage en assessment center marque la première
étape dans la construction d’un parcours de futur dirigeant. A la discrétion
des officiers, l’assessment débouche sur la possibilité de bénéficier d’un

301

 accompagnement individualisé mis en œuvre par la mission des hauts
potentiels.
Proposition:
Introduire la pratique de l’assessment center (méthode d’évaluation
des potentiels) dans un objectif de développement personnel et de
promotion de l’encadrement supérieur.

1.5.  Promouvoir l’exemplarité et l’adhésion aux valeurs communes de la
sécurité
De par la nature de leur activité, les personnels de la sécurité intérieure
doivent pouvoir s’appuyer sur un socle solide de valeurs partagées, qui
garantisse à la fois la fierté de l’exercice de leurs missions, leur exemplarité,
et leur capacité de résilience.
La notion de déontologie professionnelle fait référence à l’ensemble des
principes et règles éthiques qui gèrent et guident une activité professionnelle.
Elle est essentielle pour les personnels des forces de sécurité intérieure,
dont la mission implique l’usage de la force et de la contrainte.
La police nationale s’est dotée d’un code de déontologie dès 1986, et une
charte du gendarme a été élaborée en 2010.
En 2014, ces deux textes ont été fondus en un code de déontologie commun
aux deux forces, et codifié dans le code de la sécurité intérieure.
Il comporte 32 articles définissant le cadre juridique et éthique de l’action
des policiers et des gendarmes, à travers un certain nombre de principes
généraux, des dispositions régissant plus précisément les relations avec la
population, ainsi que les règles de contrôle.
La question qui peut se poser aujourd’hui n’est donc pas celle du cadre
juridique dans lequel les policiers et les gendarmes exercent leur mission,
mais de la manière dont ces règles sont appliquées et respectées.
Cette question n’est pas nouvelle : l’institut des hautes études de sécurité
intérieure a conduit, en 1993, une étude intitulée : « comment développer
la pratique de la déontologie dans l’activité quotidienne des services ». Il y
est indiqué que « le code de déontologie apparaît plus comme la codification
d’obligation que comme la synthèse de valeurs partagées ».
De fait, le respect de la déontologie est, de manière prioritaire, assuré selon
une logique punitive, celle de la sanction au non-respect des règles, plutôt
que dans une démarche positive valorisant l’exemplarité dans l’exercice
des missions. On constate ainsi qu’environ 2 000 sanctions disciplinaires
sont prononcées en moyenne chaque année tant dans la police nationale
qu’en gendarmerie. Elles concernent pour la très grande majorité (96%) les
membres du corps d’encadrement et d’application.
Pourtant, le sentiment qui se dégage, non seulement dans l’opinion, mais
aussi de la part de certaines analyses internes, est celui d’une insuffisante
connaissance et prise en compte du respect de ces règles de comportement.
La primauté est aujourd’hui donnée à la sanction a posteriori, au détriment
de mesures de nature à mieux ancrer l’exercice de ces missions dans le
302

 Livre blanc de la sécurité intérieure

respect de ces règles, et donc à prévenir les comportements contraires à
celles-ci.
Une mise en œuvre exclusivement « punitive » des règles de déontologie
apparaît en réalité comme le signe de l’affaiblissement de la capacité des
services à faire respecter ces dispositions. Cependant, celle-ci revêt une
dimension centrale pour la qualité de la relation entre forces de l’ordre et
population.
La dimension déontologique doit apparaître de manière beaucoup plus
visible et positive dans l’activité opérationnelle des agents. Elle doit devenir
un objet de fierté de l’action des services, et non de crainte de la faute.
Plusieurs pistes peuvent être explorées pour parvenir à opérer ce
renversement.
Il conviendrait en premier lieu de réaliser une étude sur les sanctions
disciplinaires et les manquements à la déontologie : domaines concernés,
âge et genre des auteurs, corps d’appartenance. L’objectif est de mieux cibler
les actions managériales à conduire pour améliorer les comportements.
En second lieu, il est nécessaire de mettre résolument l’accent sur la
déontologie dans les formations, initiales et continues, en l’articulant avec
les valeurs qui fondent l’action des policiers et des gendarmes. Le code et
la notion sont encore mal connus, et leur mise en pratique insuffisamment
enseignées.
En outre, la dimension déontologique doit figurer dans les thématiques
évoquées lors de l’entretien d’évaluation, et être régulièrement mentionnée
par l’encadrement, à tous les niveaux, comme le cadre des valeurs dans
lesquelles s’exerce l’activité des personnels.
Proposition :
S’appuyer sur la déontologie pour affirmer les principes et les valeurs
portés par les personnels des forces de sécurité intérieure.
Le médiateur interne de la police nationale consacre à son rapport de
l’année 2019 un chapitre à la question de la transparence et de l’équité
des processus de mutation et d’avancement. Il souligne en particulier le
caractère encore trop fréquent des interventions, source d’injustice et
d’amertume profonde chez les agents. Il évoque plusieurs situations qui
illustrent ce phénomène, conduisant parfois des agents moins anciens et
moins bien notés, dans un même service, à bénéficier d’une promotion
avant leur collègue mieux évalué. Outre l’incompréhension que cela
provoque pour l’agent, ce type de décision a un effet particulièrement
néfaste sur le pouvoir hiérarchique local, qui se trouve affaibli et désavoué
sur la base de considérations qui ne sont ni objectives ni transparentes.
Source d’une « perte de confiance dans le caractère équitable du processus
de mutation et d’avancement », cela est aussi de nature à favoriser la
multiplication des contentieux, fragilisant ainsi les décisions individuelles
prises par l’administration. Il est indispensable de restaurer pleinement
cette « confiance, par un processus transparent, équitable et impartial ».
D’importants efforts ont été réalisés depuis 2015. Il convient de les
consolider, et la réforme du champ de compétence des CAP de mutation et
d’avancement engagée par la loi de transformation de la fonction publique
303

 doit y aider : la mise en œuvre des lignes directrices de gestion peut être
l’occasion de consolider le caractère objectif et non contestable des
critères de promotion et de mutation, de manière étroitement concertée
avec les représentants des personnels
Dans le même ordre d’idées, il convient de limiter fortement le dispositif
des permutations, qui peuvent certes présenter un intérêt, mais doivent
rester limitées, afin de ne pas écarter des fonctionnaires qui seraient mieux
positionnés, et dont le profil aurait été plus adapté.
Proposition :
Garantir la transparence et l’équité dans la gestion des carrières, qu’il
s’agisse des mobilités ou des avancements, en les fondant sur des
critères objectifs et incontestables.
Le ministère de l’Intérieur a un devoir d’exemplarité en matière d’égalité
professionnelle et de diversité, singulièrement dans la sphère de la sécurité.
Les hommes et les femmes qui exercent cette mission doivent être à l’image
de la société, et cette exigence s’inscrit dans une stratégie de légitimation
et de gain en notoriété, autant que d’attractivité et de fidélisation des
personnels.
Plusieurs des mesures proposées au titre de la construction des
parcours professionnels sont de nature à contribuer à l’objectif d’égalité
professionnelle. Il en est ainsi, par exemple, de la construction de parcours
de carrière qui donnent une visibilité à moyen terme aux personnels sur
leurs perspectives, et leurs mobilités professionnelles. Cette approche de
moyen terme peut favoriser une meilleure conciliation entre vie privée et
vie professionnelle, en permettant d’organiser des périodes de moindre
mobilité, et d’autres où celles-ci sont plus faciles à réaliser, en fonction des
contraintes personnelles et familiales.
La consultation régulière des agents, au cours des entretiens de carrière,
sur leurs choix personnels et leurs contraintes éventuelles, et sa prise en
compte, participent également de cette démarche.
Fondée sur l’identification des potentiels, et le développement des
compétences, la constitution de viviers pour l’accès à des fonctions
à responsabilité est quant à elle un levier essentiel pour améliorer
progressivement la place des femmes dans ces fonctions.
Les mesures d’accompagnement social jouent également un rôle essentiel
pour améliorer l’égalité professionnelle, et, plus globalement, la qualité de
vie au travail, facteur incontesté d’efficacité.
Les efforts proposés tant en matière de logement, que de gardes d’enfants
ou d’aide à l’emploi du conjoint, sont à cet égard essentiel, tant pour les
femmes que pour les hommes des forces de sécurité intérieure.
Il conviendra enfin de mieux mesurer les écarts de rémunération, et d’y
remédier, s’il apparaît qu’ils sont en partie liés à une distinction liée au
sexe, d’autant qu’ils sont plus élevés au sein de la police (22%) et de la
gendarmerie (25%) que pour les personnels du secrétariat général (1,3%
pour l’administration territoriale et 9,5 % en administration centrale).

304

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Ces propositions rejoignent largement les préoccupations et les pistes
de travail suggérées par l’Association « Femmes de l’Intérieur », dans sa
contribution aux travaux du livre blanc.
Proposition :
Intégrer l’exigence d’égalité professionnelle dans la gestion des carrières
en fixant des objectifs de parité pour les emplois à responsabilité, en
constituant des viviers, en veillant à garantir l’équité dans les promotions.
La richesse du ministère de l’Intérieur tient largement à la diversité des
personnels qui le composent. Celle-ci ne saurait toutefois conduire à
opposer les uns aux autres, en fonction de distinctions statutaires qui
ne doivent pas masquer l’importance de la contribution de chacun à un
objectif commun et partagé.
Policiers et gendarmes, personnels civils, membres des corps de soutien
opérationnel de la gendarmerie, et personnels de la police scientifique et
technique, tous participent à la mission commune de la sécurité, chacun
avec ses particularités et les missions qui leur sont propres.
Cette complémentarité mériterait d’être mieux mise en valeur, pour éviter
que certains se sentent à l’écart de la communauté de travail, ou relégués
dans des missions perçues comme secondaires.
Pour ce faire, il convient d’intégrer pleinement l’ensemble des personnels à
l’action quotidienne des services, de partager de manière plus transversale
les objectifs communs, et de favoriser les échanges, en particulier à
l’occasion de formations dans lesquelles tous pourraient se côtoyer.
Des formations communes aux différents corps actifs, d’autres associant
les personnels civils de la police et de la gendarmerie, à l’occasion de leur
prise de fonction par exemple, contribueraient à garantir la cohésion
d’ensemble des équipes.

Proposition:
Renforcer la cohérence et le sentiment d’appartenance à un collectif
de travail par la complémentarité entre les corps en s’appuyant
notamment sur le développement de formations communes.
Si la reconnaissance de l’action des personnels s’exerce à travers la fonction
managériale au quotidien, elle doit aussi pouvoir s’exprimer de façon plus
forte et plus symbolique à l’occasion de faits particulièrement marquants
au cours desquels les individus ont exprimé leur professionnalisme, et leur
courage. Ces évènements, qui ont parfois des conséquences tragiques pour
les personnels, se sont en particulier manifestés lors des crises terroristes
que le pays a traversées depuis quelques années.
Rendre hommage aux policiers et aux gendarmes qui ont sacrifié leur
vie pour la Nation est devenu l’expression incontournable de cette
reconnaissance.
L’attribution de décorations constitue également l’une des manifestations
de celle-ci.
305

 Or force est de constater que la répartition de ces décorations reste
encore caractérisée par un double déséquilibre : entre les personnels de
la gendarmerie et de la police nationale d’une part, mais aussi, au sein de
chacune des forces, au profit des personnels de l’encadrement supérieur.
Il est donc indispensable de remédier à ce double déséquilibre, en engageant
notamment une action volontariste pour mieux reconnaître les actions des
personnels, quel que soit leur statut et leur corps d’appartenance. Cette
réorientation, qui sera nécessairement progressive, correspond à une forte
attente des agents.
Proposition :
Favoriser la reconnaissance des personnels par une utilisation plus
équilibrée des décorations.

1.6.  Renforcer la résilience des personnels et leur protection, en s’appuyant
sur une politique d’accompagnement social de proximité
La politique d’action sociale constitue un facteur essentiel de cohésion
entre les personnels, et d’amélioration de leur intégration professionnelle.
Les militaires de la gendarmerie nationale relèvent, en la matière, de l’action
sociale du ministère des armées. Quant aux personnels administratifs et
techniques, ainsi qu’aux membres des corps actifs de la police nationale,
ils relèvent pour certains volets (logement notamment) de la direction des
ressources et des compétences de la police nationale, et pour d’autres
(restauration en particulier) de la direction des ressources humaines du
secrétariat général.
La part significative des personnels de police affectés en région parisienne
donne à cette politique une importance toute particulière, s’agissant
notamment du logement et de la garde d’enfants.
Par ailleurs l’importance des risques auxquels sont confrontés les policiers
et les gendarmes, comme l’ampleur particulière prise ces dernières années
par les cas de suicides de policiers et de gendarmes ont conduit le ministère
à mettre en place et consolider un programme de mobilisation contre les
suicides qui fait largement appel aux personnels et aux dispositifs relevant
de l’action sociale du ministère.
Pour approfondir l’ensemble des composantes de cette politique, plusieurs
pistes sont proposées. 
Proposition :
Mettre en place un dispositif d’accueil et d’intégration individualisé des
personnels affectés dans les services à la sortie des écoles, en s’appuyant
sur le tutorat et sur l’accompagnement social (recherche de logement,
aide à l’emploi du conjoint le cas échéant).
Les tendances du marché de l’immobilier observées dans certains bassins
rendent particulièrement difficile la possibilité, pour un jeune fonctionnaire,
306

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de trouver dans le parc privé un logement correspondant à sa capacité
locative en début de carrière.
Plus tard, en fonction des évolutions de vie et de la taille du foyer, les
difficultés de parcours résidentiel peuvent conduite le fonctionnaire à
effectuer une mobilité prématurée et préjudiciable à la stabilisation des
équipes.
C’est la raison pour laquelle l’accompagnement pour l’accès au logement
constitue un levier essentiel de l’aide à l’intégration et à la fidélisation des
personnels, en particulier en Île-de-France.
La politique ministérielle de logement s’articule autour de trois dispositifs :
la réservation de logements sociaux auprès des bailleurs, une garantie de
loyer apportée aux bailleurs privés, un prêt ministériel à taux zéro pour
aider à l’acquisition de son logement principal.
A l’avenir, l’objectif serait de consolider l’ensemble de ces dispositifs, et de
mieux les adapter aux besoins géographiques ou sociologiques des agents.
Ainsi, il apparaît que si le volume de global des réservations en Île-de-France
est déjà conséquent, sa répartition géographique n’est pas toujours adaptée
aux souhaits des personnels : certaines communes, particulièrement
demandées, proposent une offre insuffisante par rapport aux attentes. Il
pourrait être proposé de confier aux préfets de départements concernés
le soin de conduire une action auprès des collectivités ou des bailleurs de
leur territoire pour favoriser le développement de cette offre.
De même, l’offre actuelle comporte un nombre insuffisant de logements
de taille à accueillir des familles. Elle pourrait être complétée sur ce point.
Les difficultés de logement à Paris et en région parisienne conduisent un
nombre croissant de personnes à opter pour le système de la colocation.
Il pourrait être intéressant de favoriser ce dispositif à l’attention des jeunes
policiers affectés en Île-de-France à la sortie de leur école de formation.
La DGPN pourrait, à cette fin, élaborer une plate-forme sur laquelle les
personnels intéressés pourraient s’inscrire, ce qui constituerait un mode
alternatif d’aide à l’accès à un logement pour ceux qui seraient intéressés
par cette formule, qui peut réduire le coût de la location. L’État pourrait
se porter garant des loyers, comme il le fait dans le cadre des logements
qu’il a en réservation. Cette formule présenterait en outre l’avantage de
remédier au sentiment de solitude souvent exprimé par les jeunes policiers
affectés sur le périmètre de la préfecture de police.
Proposition :
Consolider la politique d’aide au logement :
–  Améliorer l’offre de logement en Île-de-France : élargir le parc de l’offre
locative dans les zones denses, l’adapter aux besoins géographiques
(communes les plus demandées) et sociologiques (taille des logements).
–  Mettre en place un dispositif d’aide à la colocation à Paris et en région
parisienne avec un guichet dédié.
Avec le logement, l’aide à l’accueil de la petite enfance constitue l’un des
dispositifs essentiels d’accompagnement à la mobilité des personnels.

307

 Le ministère de l’Intérieur dispose en la matière d’une offre consistant,
d’une part, dans l’existence de crèches ministérielles, à Paris notamment,
au bénéfice des personnels de l’administration centrale ou des services qui
s’y trouvent, et d’autre part dans une politique de réservation de berceaux.
Cette dernière pourrait être consolidée et étendue, en abaissant le cas
échéant le seuil de leur nombre pour être géographiquement mieux
adaptée à la demande.
Les aides à la garde d’enfant pourraient également être renforcées, quitte, le
cas échéant, à en moduler le montant en fonction des revenus des agents.
Proposition:
Développer l’offre de places en crèches, par des marchés de réservation
plus importants en petite couronne et un abaissement des seuils pour
rendre l’offre plus flexible et mieux adaptée.
Le dispositif de la protection fonctionnelle constitue un élément important
qui traduit concrètement le rôle que l’administration doit exercer à l’égard
des policiers et des gendarmes pour les défendre lorsqu’ils sont agressés ou
mis en cause dans l’exercice de leur mission. Elle a récemment été étendue
aux proches des fonctionnaires touchés, ainsi qu’aux fonctionnaires
ne faisant pas l’objet de poursuites pénales, par l’article 73 de la loi
du 10 août 2018. Elle ne s’applique toutefois pas lorsqu’un policier ou un
gendarme est blessé en service, à la suite d’une infraction commise de
façon involontaire par un tiers (accident de la route essentiellement).
Elle pourrait, dans ce cas, être complétée par la prise en charge par
l’administration des frais d’avocat engagés par les intéressés. Ce dispositif
s’appuierait sur le système conventionnel existant avec certains avocats
ou cabinets qu’il faudrait étendre à ce nouveau champ d’application. Le
dispositif serait mis en œuvre aussitôt les conditions réunies et lorsque la
protection fonctionnelle ne pourrait être légalement et réglementairement
octroyée. Ce nouveau dispositif répondrait aux spécificités inhérentes à
la dangerosité des missions exercées par les forces de sécurité intérieure
et s’inscrirait dans une politique d’accompagnement des personnels de la
police et de la gendarmerie nationale. Il ne se substituerait en aucun cas
à la protection fonctionnelle «classique». Celle-ci prévue, par la loi, serait
maintenue en l’état et conserverait ainsi toute sa force et son efficacité.
Proposition:
Mieux protéger les femmes et les hommes des forces de sécurité
intérieure en permettant le financement des frais d’avocats pour les
policiers et gendarmes blessés en service à la suite d’une infraction
involontaire (en complément de la protection fonctionnelle).
Confrontés régulièrement à la violence ou à la mort, les hommes et les
femmes des forces de sécurité intérieure ont besoin de bénéficier du
soutien de professionnels qui les aide à réaliser le nécessaire travail de
résilience que leur fonction appelle.

308

 Livre blanc de la sécurité intérieure

La création par la DGPN, à compter de juillet 2020, d’une plateforme de
prise en charge globale des policiers victimes concernant tant les aspects
médicaux, que juridiques, sociaux ou psychologiques, gérée par la DRCPN
et accessible grâce à un numéro vert ou par mél, répond justement à ce
besoin d’accompagnement.
Le réseau des psychologues de la police nationale a été renforcé ces
dernières années pour faire face au phénomène des suicides. Parallèlement,
la gendarmerie nationale dispose de professionnels dans ce domaine, mais
dont la présence est inégalement répartie sur le territoire national. La
sécurité civile a quant à elle son propre dispositif.
Pour densifier et mieux équilibrer la présence géographique des
psychologues au service de l’ensemble des forces de sécurité, il serait
intéressant de mutualiser ponctuellement le recours à leurs interventions,
de manière à atteindre l’objectif de disposer d’un moins un psychologue
clinicien par département.
Ainsi, des policiers ou des gendarmes qui n’étaient pas identifiés par les
psychologues de la gendarmerie ou de la police et qui recourraient soit à des
psychologues dans le civil soit ne bénéficiaient d’aucun accompagnement,
pourraient désormais être pris en charge par leur institution respective. La
prévention des risques psycho-sociaux en serait encore améliorée.
Proposition:
Densifier l’offre de psychologues dans les départements déficitaires, en
jouant sur la complémentarité des dispositifs police, gendarmerie et
sécurité civile.

1.7.  
Adapter l’organisation à cette nouvelle politique de gestion des
ressources humaines
La mise en œuvre de cette nouvelle politique de gestion des ressources
humaines suppose d’adapter l’organisation et le fonctionnement
des services de ressources humaines à ces enjeux, tant au niveau de
l’administration centrale que des services déconcentrés.
1.7.1. Simplifier la gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines, notamment pour les corps actifs
de la police nationale, est devenue trop complexe, entraînant un
sentiment d’incompréhension voire de découragement des agents. On
peut mentionner par exemple les procédures d’avancement des corps
d’encadrement et d’application, qui génèrent des stocks massifs de
promouvables, provoquant d’importantes frustrations qui ont participé au
développement du malaise policier.
C’est le cas également de la multiplicité des voies d’avancement, ou des
modalités de répartition des régimes indemnitaires.
On peut également évoquer l’existence des deux concours de gardiens
de la paix mis en œuvre aujourd’hui, qui ouvrent sur des conditions
statutaires d’obligation de servir différentes, et sont source de complexité
et d’incompréhension pour les personnels.
309

 Il est donc proposé d’identifier toutes les procédures RH dont l’efficacité
n’est pas avérée, pour les simplifier et aller vers un dispositif de gestion
plus clair et plus compréhensible pour les personnels.
C’est d’ailleurs l’un des enjeux majeurs de la légitimité de la politique RH
que d’être claire, compréhensible et accessible.
La gendarmerie nationale s’est récemment engagée dans cette voie en
s’appuyant sur les nouvelles technologies et notamment l’intelligence
artificielle. Elle a développé un outil de simulation du parcours de carrière,
destiné aux officiers susceptibles de prendre un commandement. Ils
peuvent y trouver les postes disponibles ainsi que les pré-requis nécessaires
pour y postuler. Ce type d’outils, à destination des personnels, pourrait être
développé.
Proposition:
Simplifier la gestion des ressources humaines et la rendre plus lisible
pour les personnels, en s’appuyant notamment sur les nouvelles
technologies : mettre en place un simulateur de carrière permettant
aux personnels de mieux connaître les perspectives de postes.

1.7.2.  Unifier la fonction RH dans l’organisation de l’administration centrale
de la police nationale
Plusieurs propositions formulées dans le cadre de la concertation insistent
sur la nécessité de consolider la place et le rôle de la fonction de pilotage
des ressources humaines de la police nationale.
Ainsi, selon l’association des hauts fonctionnaires de la police nationale, Il
est nécessaire de renforcer la direction des ressources et des compétences.
«  Ce renforcement devrait tendre à fusionner les services de ressources
humaines (parfois pléthoriques) existants dans les directions centrales, et
véritablement unifier cette gestion des ressources humaines, pierre angulaire
de toute réforme de fond ».
L’organisation de la fonction RH doit être engagée dans le sens de cette
unification indispensable, qui sera source de clarification pour les agents,
d’efficacité et probablement d’économies pour l’administration.
Cette organisation ne saurait laisser de côté la place et le rôle de la direction
des ressources humaines de la préfecture de police, dont l’existence ne peut
être contestée, mais dont le mode d’articulation, tant en interne avec les
directions actives de la PP, qu’avec la DRCPN, est pour le moins perfectible.
Dans le domaine de la formation, le déficit de gouvernance résulte de
la multiplicité des écoles et des centres d’ingénierie pédagogique, de la
fragmentation des formations, et d’une dispersion des priorités, à travers
les demandes non coordonnées de chaque direction centrale, ainsi que
de la préfecture de police. Dans ce contexte marqué par la diversité des
acteurs, il importe de permettre à la DCRFPN d’exercer une fonction
centrale de pilotage d’ensemble de la formation continue, permettant une
approche intégrée et commune à l’ensemble des corps actifs de la police.

310

 Livre blanc de la sécurité intérieure

1.7.3.  Rationnaliser l’organisation du recrutement et de la formation de la
gendarmerie nationale
En ce qui concerne la gendarmerie nationale, l’évolution doit tendre vers
une meilleure répartition des missions entre la direction des personnels
militaires et le commandement des écoles qui devient l’opérateur unique
dans les domaines du recrutement et de la formation.
Une réforme est entamée visant à disposer à terme d’un opérateur
unique recrutement-formation : l’ensemble de l’ingénierie de recrutement
et de formation sera progressivement et intégralement transférée sur
les prochaines années, de l’administration centrale de la DGGN vers
le commandement des écoles de la gendarmerie nationale (CEGN) à
Rochefort. La DGGN sera alors recentrée sur l’ingénierie des compétences,
intimement liée à la politique des ressources humaines ; elle aura donc à
se concentrer exclusivement sur la déclinaison des missions de politique
publique confiées à l’Institution et à définir les capacités à détenir pour
pouvoir exécuter ces missions.
Proposition:
Unifier la fonction RH au niveau de l’administration centrale, dans
chacune des forces : supprimer les services RH des directions d’emploi
de la DGPN, développer la capacité de gouvernance des directions RH
sur l’ensemble des services qui en relèvent.

1.7.4.  Renforcer résolument la déconcentration de la gestion des ressources
humaines
Déconcentrer la gestion des ressources humaines de la police nationale est
une nécessité qui conditionne en grande partie la réussite effective de la
transformation proposée et la réalité de sa déclinaison dans l’ensemble des
services sur le territoire. La question se pose du niveau et de la forme que
doit prendre cette déconcentration.
Aujourd’hui, la gestion des ressources humaines de la police nationale
dispose, pour une partie des compétences exercées, d’un échelon unique
de déconcentration, qui est celui de la zone.
Les SGAMI, qui sont prioritairement en charge des fonctions de soutien
immobilier et logistique de la police et de la gendarmerie, exercent
également, dans le domaine des ressources humaines, les missions
suivantes :
–  gestion des CAP locales de mobilité et d’avancement des gardiens de la
paix ;
–  gestion de la paye de tous les personnels du ministère dans leur périmètre
géographique de compétence ;
–  gestion d’une partie des procédures disciplinaires des gardiens de la paix.
La déconcentration de la gestion des ressources humaines de la police
nationale est donc aujourd’hui relativement limitée à quelques fonctions
de gestion administrative.
311

 Il est préconisé de porter une déconcentration plus affirmée et plus
robuste, garantissant la mise en place d’une véritable gestion de proximité,
individualisée et qualitative.
Cette déconcentration a vocation à porter plus particulièrement sur
les missions suivantes : suivi des carrières des personnels, par le biais de
conseillers dédiés, qui seront les interlocuteurs de proximité des agents ;
déclinaison territoriale des nouvelles mesures proposées en matière
d’évaluation et de management ; plus généralement, animation locale des
nouvelles dispositions contenues dans le volet RH.
La formation relève quant à elle de la direction centrale du recrutement
et de la formation, qui dispose déjà de délégations territoriales dont il
conviendra de conforter le rôle.
Pour organiser cette déconcentration, deux options sont envisageables.
La première d’entre elle consisterait à confier ces nouvelles missions aux
SGAMI. Cette option présente l’avantage de la cohérence par rapport au
modèle existant : on s’adosserait au niveau zonal, et plus particulièrement
aux DRH des SGAMI. Mais le poids des missions logistiques et immobilières
de ces derniers, appelé à s’accentuer encore avec la mise en œuvre de
la loi de programmation, risque de reléguer au second rang la fonction
RH, qui pourrait se retrouver diluée parmi d’autres priorités, d’autant que
les équipes des SGAMI sont importantes (à titre d’exemple, le SGAMI-Est
compte près de 900 agents, qui sont en grande partie des techniciens,
des ingénieurs, ou des personnels actifs). En outre, il convient de rappeler
que les SGAMI assurent également le soutien technique au profit de la
gendarmerie nationale. Par ailleurs, le périmètre géographique des zones
n’est pas toujours approprié pour mettre en place une véritable gestion
RH de proximité. Si cette option devait être retenue, il conviendrait de
l’organiser autour de délégations territoriales adaptées, au moins pour les
zones les plus vastes. Enfin, le pilotage central des SGAMI, réparti entre
plusieurs directions ou entités du ministère, est déjà complexe. Dans ce
contexte, la capacité d’articulation du niveau local avec le rôle d’impulsion
de la DRCPN, n’est pas assurée.
Une deuxième solution serait de doter la DRCPN d’instances locales
déconcentrées (au niveau zonal ou inter-régional) assurant la déclinaison
territoriale de sa politique. Il convient de rappeler que la DRCPN dispose
déjà de deux réseaux, aujourd’hui distincts : celui des conseillers parcours
professionnels, présents dans chacune des zones de défense, et rattachés
au bureau des officiers de police. Ils assurent l’accompagnement
professionnel des officiers, mission qui s’inscrit directement dans les
préconisations proposées ci-dessus sur la construction des parcours de
carrière. Le second réseau est celui des conseillers mobilité carrière, dont les
missions sont également directement inscrites dans une gestion qualitative.
Les conseillers mobilité carrière remplissent néanmoins plutôt un rôle à
l’attention des agents qui souhaitent quitter la police nationale. Les deux
réseaux pourraient être fusionnés et leur activité étendue à l’ensemble des
agents gérés par la DRCPN, à l’exception des commissaires, dont le nombre
et la nature de la carrière justifient qu’ils restent gérés au niveau central.
Ces délégations feraient partie intégrante de la DRCPN, dont elles seraient
les échelons de mise en œuvre et de déclinaison territoriale. Elles ne
fonctionneraient toutefois pas sans lien avec les équipes RH des SGAMI
(notamment pour les gardiens de la paix) qui continueraient à exercer leurs
missions actuelles. Cette nouvelle organisation pourrait s’accompagner
312

 Livre blanc de la sécurité intérieure

d’un renforcement accru de la déconcentration des actes de gestion,
mobilité et avancement.
Quelle que soit l’organisation retenue, elle devra veiller à prendre en
compte la situation particulière de la zone Île-de-France. Il conviendra de
veiller à ce que la gestion RH des personnels de la préfecture de police soit
pleinement intégrée à la mise en œuvre des mesures du livre blanc.
Pour la gendarmerie nationale, il convient de procéder à une montée en
compétence de la chaîne RH à la DPMGN et en région ou dans les autres
formations administratives de la gendarmerie. Elle se traduira par une
formation de cinq jours au profit de tous les acteurs RH à partir du niveau
chef de section.
Proposition:
Déconcentrer l’exercice de la fonction RH au niveau le plus pertinent,
s’agissant notamment des mesures de gestion qualitative proposées
dans ce document : entretiens et conseils de carrière, suivi du nouveau
dispositif d’évaluation, accueil des nouveaux arrivants...
L’ensemble des propositions formulées pour améliorer la gestion des
ressources humaines des policiers et de gendarmes doivent faire l’objet
d’un approfondissement dans le cadre d’une étroite concertation avec les
représentants des personnels et la chaîne de concertation en gendarmerie.
Elles pourraient constituer le socle d’un agenda social permettant d’associer
les personnels, à travers cette concertation, à la mise en œuvre de cette
nouvelle politique.

2. Se donner les moyens de la sécurité de demain
Construite à partir de la cartographie des risques et des menaces, la
politique de sécurité intérieure doit pouvoir d’appuyer sur des moyens
matériels opérationnels, modernes et efficaces. C’est une condition
indispensable pour l’efficacité de l’action, et c’est l’une des premières
attentes des personnels.
Cependant, la priorité donnée depuis plusieurs années aux crédits de
personnels a conduit à l’érosion des moyens budgétaires consacrés à
l’investissement et au fonctionnement des services de sécurité intérieure,
provoquant le vieillissement prématuré des matériels comme du parc
immobilier, et retardant les investissements à faire dans les nouvelles
technologies.
Il paraît donc indispensable de stopper cette évolution, et d’opter pour un
plan pluri-annuel ambitieux de remise à niveau d’abord, de modernisation
ensuite, des moyens de la police et de la gendarmerie nationale.
Ce programme sera fondé sur l’élaboration d’une stratégie capacitaire
attestant de la volonté d’inscrire ces investissements dans un cadre
construit, cohérent et suivi, destiné à garantir la résilience du ministère
dans la gestion de crise, l’adéquation des équipements au degré et à
313

 l’intensité de l’engagement des forces comme à l’évolution des pratiques et
des technologies, et financer les mesures d’accompagnement en matière
de ressources humaines proposées plus haut.
Ce constat et cette analyse ont été élaborés avant la crise sanitaire
provoquée par la COVID-19 en mars 2020. Mais même si les hypothèses
de calcul envisagées seront inévitablement rebattues dans un contexte
économique nouveau et inédit, la gestion de la crise sanitaire aura
inéluctablement révélé les investissements majeurs à prévoir pour les forces
de sécurité intérieure, mettant, avec d’autant plus d’acuité, en évidence la
pertinence du constat du Livre blanc.
2.1. F ixer un objectif pluriannuel pour la mission « sécurités » : atteindre 1 %
du PIB en 2030
Sur la période 2017-2020, le budget du ministère de l’Intérieur a augmenté
de 11 % pour la police (757 M€) et de 6 % pour la gendarmerie (301 M€).
Cette augmentation porte essentiellement sur les dépenses de personnel :
740 M€ dans la police (+ 12,4 %) et 290 M€ dans la gendarmerie (+ 7,4 %).
En trois ans, les dépenses de fonctionnement et d’investissement (crédits
hors titre 2) ont moins augmenté que les crédits de personnel, mais sont
à un niveau sans précédent. L’effort de « rattrapage », décidé en 2015,
dans l’urgence des premiers attentats terroristes, qui avait été conçu pour
être temporaire, a été pérennisé, consolidé et rendu durable. Les crédits
hors titre 2 de la police et de la gendarmerie atteignent ainsi aujourd’hui
2,3 Md€, soit une hausse de 12 % par rapport à 2015. Ces crédits sont
cependant insuffisants pour assurer la pérennité des investissements dans
l’adaptation des équipements, les innovations technologiques, la résilience
du ministère, et l’immobilier des forces de sécurité intérieure.
Adopter un plan ambitieux pour le ministère de l’Intérieur
L’ampleur des investissements à réaliser justifie l’élaboration d’une loi
de programmation qui permette d’inscrire dans le temps cette nouvelle
stratégie capacitaire. Cette loi de programmation permettra de donner la
visibilité et la stabilité nécessaires pour construire les projets structurants
du ministère en matière immobilière et technologique.
Il s’agit de faire porter cette ambition par un objectif politique fort : les
crédits de la mission sécurité doivent représenter 1 % du PIB en 2030, avec
une mise en œuvre sur deux lois de programmation.
Cette progression substantielle ainsi calculée correspond également à
un changement de paradigme aux effets vertueux : d’une négociation
annuelle avec la direction du Budget, basée sur une liste de demandes
ponctuelles, les forces de sécurité intérieure pourraient aborder
l’engagement des investissements selon une réflexion pluri-annuelle des
besoins indispensables à prioriser.
Au début de l’année 2020, l’ensemble des crédits consacrés à la sécurité
intérieure (mission Sécurités, crédits informatiques liés, lutte contre
l’immigration irrégulière) représentent 0,88% du PIB(70). Avec une hypothèse
de croissance du PIB de 1,5% par exemple, l’objectif fixé représente une

70 

314

Hypothèse PIB 2020 : 2 420 Mds€.

 Livre blanc de la sécurité intérieure

augmentation des crédits de la mission sécurités d’un peu plus de 6,7
milliards € sur 10 ans et de 3 milliards entre 2020 et 2025(71).
Sans cette augmentation, l’effort nécessaire pour maintenir le niveau
des moyens budgétaires arrimé à 0,88% du PIB serait de 340 M€ par an
en moyenne sur 2020-2030, avec une hypothèse de croissance du PIB de
1,5% par an. La trajectoire proposée permet en réalité d’éviter une érosion
du pouvoir d’achat du ministère, tant la masse salariale que les loyers, le
carburant, l’équipement ont une dynamique qui n’est pas correctement
prise en compte.
Une cible adossée au PIB plutôt qu’une augmentation dans l’absolu serait
de nature à assurer aux forces de sécurité de disposer dans la durée des
moyens nécessaires à leur bon fonctionnement. La trajectoire envisagée
permettrait également à la fois les rattrapages nécessaires, notamment
dans les domaines de l’immobilier et des véhicules, et de faire face à
l’évolution des menaces avec des moyens nouveaux.
L’enveloppe ainsi dégagée permettra de financer des mesures relevant non
seulement des programmes de la police et de la gendarmerie nationales
mais également du programme Conduite et pilotage des politiques de
l’Intérieur et du programme Immigration et asile.
La trajectoire « ambition 1 % » ainsi dessinée devait s’inscrire dans le cadre
du projet de loi de finances 2021, pour lequel les travaux étaient d’ores et
déjà en cours au moment de la rédaction du Livre, ainsi que pour la loi de
programmation des finances publiques 2021-2023.
La trajectoire étudiée dans le cadre du Livre blanc présente, à la suite de
l’exercice de définition des enjeux capacitaires qui a été conduit par les
directions et services, une capacité d’adaptation pour s’intégrer dans un
plan de relance de l’économie que pourrait lancer le gouvernement à
l’issue de la crise sanitaire.
Renforcer l’efficience de la dépense
Pour assurer ce programme ambitieux, la recherche de contreparties paraît
nécessaire pour en garantir la pertinence et le bien fondé.
La cohérence d’ensemble du Livre blanc permet d’identifier des sources
d’économies significatives liées à la réorganisation de l’administration
centrale de la police nationale. Des efforts seront aussi demandés à la
gendarmerie nationale et à la sécurité civile (mutualisation des acquisitions
notamment les moyens aériens et complémentarité).
La stratégie immobilière, visant un retour en domanialité, est vertueuse et
de nature à dégager des économies en termes de loyers. La réhabilitation
du parc immobilier et les constructions nouvelles aux normes
environnementales permettront de réaliser une réduction notable de la
consommation d’énergie.
Enfin, une optimisation du parc automobile, notamment à travers la gestion
de flottes, et le renouvellement par des véhicules propres, généreront des
économies de carburant.

71 
A noter que l’hypothèse de travail a été étudiée en prenant en compte le CAS
(compte d’affectation spéciale) pensions et en intégrant le glissement- vieillissement –
technicité.

315

 Le renforcement des moyens de fonctionnement et d’investissement
pourrait également s’accompagner d’une politique d’optimisation des
dépenses qui pourrait s’appuyer sur les actions suivantes :
–  l’optimisation des recettes extra-budgétaires à travers le renforcement
de l’expertise en matière de fonds communautaires, une meilleure
valorisation des prestations réalisées au profit des acteurs publics et
privés et une valorisation du patrimoine immatériel. Cela passe également
par la possibilité pour les collectivités locales de cofinancer des projets
immobiliers, en particulier ceux de la police nationale ;
–  le recours à l’externalisation, fondée sur la subsidiarité et la proximité ;
–  la réalisation de projets immobiliers dont le retour sur investissement est
rapide pour l’Etat ;
–  le déploiement d’outils budgétaires adaptés à une meilleure gestion des
crédits et la diffusion des bonnes pratiques grâce à la mise en place de
méthodes de travail rénovées renforçant la dimension pilotage de la
fonction financière au regard de la seule approche gestion ;
–  
la conduite d’un chantier visant à réviser la cartographie budgétaire
afin de prendre en compte l’impact des réorganisations prévues dans
le Livre blanc, mais aussi pour assurer une bonne adéquation missions
/ décisions / moyens. Cela passe également à travers le renforcement
d’une programmation budgétaire pluriannuelle des équipements des
services opérationnels.
2.2.  
Franchir le mur technologique pour protéger et accompagner une
société connectée
Dans un contexte de risques accrus liés à des cyberattaques et alors que
la France s’apprête à accueillir parmi les plus grands évènements sportifs
mondiaux, il devient urgent d’investir massivement dans le domaine
technologique.
Le territoire numérique est en effet un nouvel espace où les attentes de
la population en matière de sécurité progressent. Ces attentes recouvrent
le développement de nouveaux points de contacts (brigade numérique,
plateforme de signalement) et de facilités pour s’informer et déposer
plainte, mais également une protection renforcée (cyber-renseignement,
cyber-investigation) qui impose de nouveaux moyens.
Les évolutions technologiques sont également un vecteur potentiel
d’amélioration de la formation, tant par les dispositifs de e-learning que
par les nouvelles possibilités qu’offrent les simulations (tir, intervention, …).
L’équipement des écoles doit par ailleurs permettre l’apprentissage des
nombreux applicatifs informatiques indispensables aujourd’hui au travail
des forces de sécurité.
La performance de l’action des forces de sécurité passe aussi bien par la
prise en compte des évolutions des usages sociétaux que par l’adaptation
continue des moyens d’action. Cette contemporanéité s’incarne dans
plusieurs projets qu’il est nécessaire de mener à bien.
2.2.1. Transformer les systèmes et applications
C’est tout d’abord l’interopérabilité des fichiers centraux européens
qui vont impacter les systèmes nationaux en favorisant le recours aux
biométries dans les domaines des polices administrative et judiciaire.
316

 Livre blanc de la sécurité intérieure

C’est ensuite le développement de l’offre numérique publique de la
gendarmerie et la police nationales (généralisation de la plainte en ligne)
qui permettra une plus grande efficience dans la gestion tant des enquêtes
que des attentes du citoyen. C’est enfin la procédure pénale numérique
qui contribuera à fluidifier les échanges entre forces de sécurité intérieure
et magistrats. Elle représente un enjeu majeur et permettra de dégager les
praticiens d’actions chronophages. Dans le même temps, le basculement
vers l’identité numérique des Français (programmes CNIe, IDNum)
sera organisé en offrant des services et un écosystème de citoyenneté
cybersécurisée.
2.2.2. Rénover les infrastructures et systèmes d’information
La robustesse d’un tel développement nécessite bien entendu
l’amélioration de la résilience des infrastructures critiques que sont les
centres d’hébergement de données par le renouvellement de certains
matériels (baies, climatiseurs…). Une augmentation capacitaire sera
nécessaire afin d’être en mesure de fournir la puissance informatique
indispensable aux nouvelles applications via la création de nouveaux datacenter. L’amélioration des réseaux est un corollaire obligatoire afin de
garantir une augmentation des débits et sera l’occasion d’anticiper la fin
du réseau téléphonique à base de fil de cuivre programmé pour 2023. Ces
installations, dont le fonctionnement devra être garanti en temps normal
comme en temps de crise, devront être maintenus par des personnels
spécialisés dont la disponibilité sera garantie.
Les systèmes d’information centraux du ministère ont besoin d’être
rénovés : la dette technique applicative est constituée de l’écart entre l’état
de l’art et les composants qui constituent les applicatifs. Elle se matérialise
également par la qualité des systèmes d’information produits (qualité
du code produit, cybersécurité, RGPD), les conditions de maintenance
ou la gestion de son cycle de vie. Outre les coûts récurrents de nonqualité qu’elle engendre, elle a également un impact sur la gestion des
compétences des techniciens et des ingénieurs qui interviennent sur les
systèmes d’information.
En outre, le ministère doit doter ses sites des outils de protection les plus
modernes pour en assurer une protection optimale. Le renouvellement des
caméras, l’interconnexion des sites centraux (vidéo-protection) avec renvoi
d’images inter-sites, le déploiement d’une solution de reconnaissance
faciale apte à rechercher des individus sur critères spécifiques, ou encore la
rénovation de la protection des sites de la préfecture de police sont autant
de chantiers à poursuivre.
2.2.3. Investir dans l’intelligence artificielle
La performance future dépend également d’une meilleure utilisation des
données disponibles. C’est ainsi que l’acquisition de capacité d’intelligence
artificielle, la modernisation cartographique, la gestion prévisionnelle, la
récupération des données de tiers s’avèrent nécessaires pour améliorer
l’agilité de la réponse opérationnelle des unités. Ces évolutions seront
conduites dans le respect des libertés individuelles et des règlements
relatifs à la protection des données.

317

 2.2.4. Développer la lutte contre les cyber-menaces
Depuis l’élaboration du plan ministériel relatif à la lutte contre les cybermenaces en 2014, la lutte contre la cybercriminalité figure au rang des
priorités d’action du ministère de l’Intérieur. Cette lutte passe par une
réadaptation des moyens (analyse des équipements mobiles, investigations
dans le darkweb etc) pour conduire les investigations dans un monde
toujours plus connecté. La montée en puissance d’un service à compétence
nationale dédié à la cybersécurité (cf. livret III) reposera sur sa capacité à
prendre en compte l’ensemble du champ par des moyens technologiques
à la hauteur.
2.2.5. Évoluer vers une mobilité accrue
En embarquant des moyens mobiles NEO capables de dispenser de
l’information, les agents de terrain pourront, plus rapidement, informer le
public en exploitant des bases de renseignements nationales, obtenir euxmêmes de l’information par un accès immédiat aux différents fichiers «
métiers », gérer les moyens mis à leur disposition, se géolocaliser et alerter
leur centre commandement en cas d’événements majeurs via la géomatique
et la cartographie intelligente. Des extensions des programmes d’agent
mobile (NEO) en intégrant de nouvelles fonctionnalités (communication
multicanale, contrôles biométriques…) seront développées, couplées à
l’usage de véhicules connectés (voitures, drones). Il est envisageable par
la généralisation de ces bulles « informationnelles » englobant agents
de terrain déconcentrés et structures de commandement de mettre en
place des commissariats ou brigades mobiles, implantés là où l’actualité
le demande et donc de rationaliser l’implantation physique de bureaux
moins fréquentés.
2.2.6.  Mobiliser les capacités de brouillage et de communication et financer
la recherche
Le champ des ondes électromagnétiques ne doit pas être négligé. Double
enjeu de sécurité et de souveraineté, les capacités de brouillage (drone ou
téléphonie), comme les capacités de commandement (PC STORM, Réseau
radio du futur) sont indispensables lors d’interventions ou de services
d’ordre. La captation de données est également essentielle dans le domaine
du renseignement ou de l’investigation (IMSI CATCHER…).
Enfin et afin de conserver des forces de sécurité inscrites dans la modernité
et connectées avec la société, il serait opportun de dédier une enveloppe
de crédits recherche au financement de projets innovants consacrés
au développement de nouvelles technologies, à la modernisation de
l’armement et de l’équipement des forces et au développement de logiciels.

318

 Livre blanc de la sécurité intérieure

2.3.  Investir dans l’immobilier pour mieux accueillir le public et donner aux
agents un environnement de travail satisfaisant
2.3.1.  Rénover le parc immobilier, condition indispensable de la qualité de
l’accueil et des conditions de travail
Lors des concertations conduites avec les personnels, la question de
l’environnement de travail (commissariats, brigades et logements pour les
gendarmes) est apparue comme l’une de leurs premières préoccupations.
Conditionnant la qualité de l’accueil, comme les conditions de travail, l’état
du parc immobilier nécessite de réaliser un effort conséquent : remédier
à la vétusté des locaux de travail et d’habitation, renforcer la sécurité des
installations, mettre à niveau les crédits consacrés à l’entretien du parc, très
inférieurs au niveau nécessaire pour éviter la dégradation des bâtiments
sont autant de nécessité formulées par les personnels comme impératives.
La stratégie immobilière pour les forces de sécurité intérieure pourra
s’articuler autour des orientations suivantes :
–  assurer l’entretien et le renouvellement du parc domanial ;
–  couvrir les besoins capacitaires ou fonctionnels nouveaux ;
–  financer les projets domaniaux d’envergure (remise à niveau du plateau
de Versailles Satory en particulier les installations du GIGN et du GBGM,
rénovation en profondeur de l’EOGN et du quartier Lemaître à Melun,
création d’un hôtel de police de Marseille ou encore celui de Nice partagé
avec les effectifs de la police municipale, site unique DGSI…) ;
–  viser un retour en domanialité (construire de nouveaux commissariats
et de nouvelles casernes de gendarmerie en lieu et place de certaines
locations vétustes) ;
–  s’inscrire dans les nouveaux enjeux de développement durable ;
–  se mettre à niveau des normes antisismiques voire anticycloniques Outremer.
La qualité de vie au travail et la sécurité renforcée des personnels dans un
contexte de sollicitation importante et de menaces terroristes durables,
passent pour partie par la construction et la rénovation des brigades et
commissariats aptes à répondre à ces exigences : des locaux de vie suffisants,
des bâtiments modernisés (pour répondre aux enjeux du développement
durable ou aux nouvelles exigences de formation au tir), mieux entretenus
(cet entretien préventif garantissant une longévité accrue du bâti) et
sécurisés (sécurité passive renforcée, meilleure gestion des flux public /
interne / mis en cause).
De plus, la police et la gendarmerie nationales s’inscrivent pleinement dans
la démarche de transparence et de qualité du service rendu aux usagers.
Les locaux de service sont ouverts à des personnes sensibles. Il s’agit
notamment des victimes, adultes, mineurs, personnes âgées, personnes à
mobilité réduite, des professionnels de l’aide aux victimes (psychologues,
intervenants sociaux, permanences d’association) ainsi que des personnes
gardées à vue.
Il est nécessaire d’accompagner la transformation physique de la chaîne
d’accueil du public permettant l’accès aux commissariats et brigades,
le pré-accueil et l’orientation des usagers, l’adaptation des conditions
d’attente, mais également de locaux de prise de plainte ou d’accès aux
319

 différents services. Il convient également de réaménager et développer
les locaux destinés aux dispositifs d’aide aux victimes, catégorie spécifique
d’usagers, notamment avec la création des pôles psycho-sociaux dans le
cadre de la sécurité du quotidien et plus particulièrement pour lutter les
violences intra-familiales.
Enfin, le plan immobilier doit également concerner les locaux de sûreté.
L’effort soutenu depuis plusieurs années sur la remise aux normes des
locaux de garde à vue vise ainsi à assurer que les services de gendarmerie
et de police puissent garantir non seulement la sécurité et la dignité des
mis en cause, mais également des conditions de travail convenables pour
les personnels et les professionnels (avocats, médecins) qui y interviennent,
tout en repensant les flux de circulation pour assurer la sécurité de tous.
Les investissements en matière de construction et de réhabilitation n’ont
de sens que si les services de police et de gendarmerie disposent des
capacités d’entretien afin de limiter les travaux d’urgence et repousser
ainsi les nécessités d’investir de nouveau lourdement. C’est pourquoi, une
programmation pluriannuelle au profit des forces de sécurité nécessite que
des moyens financiers soient alloués à cet entretien quotidien, permettant
de maintenir les locaux dans des conditions opérationnelles adaptées et
garantissant une qualité de vie professionnelle satisfaisante.
2.3.2. Favoriser les financements innovants
Des modes de financement alternatifs et innovants pourraient être étudiés.
Le recours aux marchés de partenariat pour traiter les opérations du haut
du spectre, issu de l’ordonnance sur les marchés publics de 2015, vise, dans
une logique pragmatique d’externalisation ciblée et maîtrisée, à réaliser les
opérations d’investissement complexes de plus de 50 M€. Ce montage de
type partenariat public-privé présente les avantages de performance de la
commande publique, capacité du partenaire privé à réaliser l‘opération dans
des délais restreints, maîtrise et partage des risques, robustesse financière
garantie par le contrat, logique patrimoniale en coût global, intégrant les
dépenses ultérieures de maintenance et d’entretien mais également le
progrès technique ou encore le retour en pleine domanialité à l’issue du
contrat. Ce mode de financement offre l’avantage de lisser les crédits de
paiement sur toute la durée du contrat. Il nécessite toutefois de conserver
une forte expertise en régie au sein de la chaîne affaires immobilières du
ministère.
Le recours au co-financement public de type « Intracting » constitue
également une source innovante de financement. L’État l’ADEME et la
Banque des Territoires, se sont engagés ensemble sur la période 2018-2022 à
la mise en place d’un programme d’actions pour améliorer la performance
énergétique du patrimoine immobilier des collectivités territoriales, afin
de réduire le coût de fonctionnement des bâtiments. Identifié sous le
néologisme « intracting » (contraction de « internal contracting », pour «
accord interne » au sein d’une même entité), ce dispositif innovant s’inscrit
dans le cadre du Grand Plan d’Investissement et du plan de rénovation
énergétique des bâtiments. Le remboursement des sommes empruntées
s’appuie sur les économies de dépenses énergétiques. Originellement,
l’objectif est de réaliser de petits travaux à fort effet de levier. Une fois que
le dispositif aura démontré son efficacité dans le plan défini, le recours à
l’Intracting pourrait être élargi à des projets immobiliers étatiques - le cas
320

 Livre blanc de la sécurité intérieure

échéant avec des avances à taux zéro – afin de faciliter le financement
mixte de projets dimensionnants.
Le recours à la délégation de maîtrise d’ouvrage aux collectivités territoriales
doit être pérennisé. L’article L.1311-4-1 du code général des collectivités
territoriales dispose que « jusqu’au 31 décembre 2020 les collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale
peuvent construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public,
acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition
de l’État pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie
nationales ». Une convention entre l’État et la collectivité ou l’établissement
propriétaire précise notamment les engagements financiers des parties, le
lieu d’implantation des constructions projetées et le programme technique
de construction. Elle fixe également la durée et les modalités de la mise à
disposition des constructions.
Ce dispositif permet aux collectivités de prendre en charge le financement
de bâtiments au profit de la police ou de la gendarmerie nationales. Selon
la volonté et les capacités financières des collectivités, la mise à disposition
peut être gratuite ou moyennant un loyer. Il conviendrait de pérenniser ce
dispositif au-delà du 31 décembre 2020.
Enfin, l’hypothèse de création d’une société foncière en charge du
maintien en condition, de la gestion et de l’exploitation du parc domanial
pourrait être expertisée. Sans précédent dans ce domaine, et au regard
du caractère potentiellement irréversible d’une telle solution, une étude
préalable complète doit toutefois être diligentée en amont afin d’en
envisager la faisabilité. En outre, il semble plus prudent d’expérimenter un
tel scenario sur un périmètre plus réduit, par exemple une région.

2.3.3. Se montrer ambitieux sur les normes environnementales
Les investissements envisagés respecteront la volonté de l’État d’être
exemplaire en matière d’environnement. Outre la prise en compte des
obligations réglementaires qui s’imposent à tout maître d’ouvrage public
ou privé, en particulier dans le domaine des constructions neuves, le
ministère s’est résolument investi dans une démarche systématique
d’exploitation de toutes les pistes envisageables au titre de la transition
énergétique. À titre d’exemple, il convient de citer les audits énergétiques
et d’empreinte carbone, le développement des certificats d’économie
d’énergie (CEE) en partenariat avec les fournisseurs d’énergie, la valorisation
du parc grâce au recours à des énergies renouvelables (installation de
panneaux photovoltaïques, éclairage solaire et création d’ombrières sur les
anciennes emprises), le raccordement de près de 70 sites significatifs aux
réseaux locaux de chauffage urbain, lequel introduit dans le mix énergie
70 % d’énergie renouvelable, mais également des actions en faveur de la
biodiversité (apiculture, réponse aux appels à projets, etc.).
Des études prospectives sont systématiquement lancées dans tous les
domaines innovants et potentiellement prometteurs : la récupération de
la chaleur fatale dégagée par les data centers sur les sites de Rosny-sousbois (93) et Nanterre (92), l’étude relative à la mise en place d’un système
de méthanisation à partir du fumier équin, au sein du quartier Goupil,
l’installation de bornes électriques dans les parkings, l’expérimentation
sur les destratificateurs visant à mieux répartir la chaleur dans les locaux
offrant des hauteurs sous plafond atypiques.
321

 Ainsi, la prise en compte de travaux de rénovation énergétique figure
parmi les axes prioritaires, au même titre que la sûreté des personnes et
des emprises, le traitement du clos et du couvert et l’amélioration des
conditions de vie et de travail.

2.4.  Adapter les équipements pour assurer au quotidien la sécurité des
Français
Police et gendarmerie nationales assurent la sécurité de tous, en tout
temps et en tout lieu. Elles ont été en mesure, ces dernières années, de
répondre aux nouvelles formes de menaces en s’adaptant rapidement, en
se réorganisant, ou en développant de nouvelles doctrines d’intervention.
Si pour y parvenir, les forces de sécurité intérieures ont bénéficié de plans
particuliers d’équipement ou de moyens humains supplémentaires, il
convient aujourd’hui de redéfinir les bases du contrat opérationnel.
En effet, le socle de fonctionnement doit être conforté, d’une part
pour couvrir les besoins élémentaires en petits équipements courants
d’intervention et, d’autre part, pour permettre l’utilisation normale
des moyens mis à disposition (baux, carburant, énergie notamment).
Conscientes de la nécessité de lutter contre les déficits et soucieuses de
la transparence et de la qualité du service rendu, police et gendarmerie
nationales mettent également en œuvre des politiques réalistes de
réduction des coûts et d’amélioration du service aux usagers.
2.4.1. Rénover le parc automobile
Le parc automobile de chacune des deux forces est composé d’environ
30 000 véhicules (hors moyens nautiques, aériens, remorques) qui ont une
ancienneté moyenne de 6 à 7 ans et un kilométrage supérieur à 100 000
km. Le vieillissement des véhicules occasionne des dépenses d’entretien
et de maintenance plus importantes qu’un véhicule récent. D’un point de
vue opérationnel, il peut limiter l’efficacité de l’action des forces. Ainsi, les
véhicules anciens sont plus régulièrement et plus longuement immobilisés
pour des opérations de maintenance et d’entretien.
Le renouvellement des moyens mobiles devient, dans ce contexte, une
priorité. Parallèlement, les capacités d’entretien et de réparation des
véhicules doivent être renforcées. La filière des personnels des ateliers
automobiles est en tension. L’indisponibilité des véhicules ou les délais de
réparation étant source de préoccupation dans les unités, une optimisation
de la maintenance, en envisageant notamment, sous certaine condition
(distance, sécurité, ...), une externalisation de celle-ci, est à rechercher.
Par ailleurs, en matière de moyens mobiles, les forces de sécurité sont
confrontées à une double injonction souvent contradictoire. D’un côté,
la persistance de la menace terroriste ou d’événements de voie publique
exigent des équipements « lourds » (gilets pare-balles, fusils d’assaut HK
G36, casques pare-balle, boucliers, lanceurs de balles de défense) et
doivent, à ce titre, disposer de véhicules à forte capacité d’emport. De
l’autre, l’évolution de la réglementation en matière de pollution couplée à
l’exigence d’exemplarité attendue des services de l’État incitent les forces

322

 Livre blanc de la sécurité intérieure

de l’ordre à faire le choix de véhicules plus petits, moins lourds et donc
moins polluants.
À ce stade, le parc automobile ne répond pleinement à aucune de ces deux
injonctions : la physionomie des véhicules n’est généralement plus adaptée
à l’équipement de ses occupants et le mode de propulsion, principalement
diesel, ne coïncide pas avec l’objectif gouvernemental de réduction des
particules fines ou de sortie du diesel dans les grandes agglomérations.
Le renouvellement du parc pourrait être l’occasion de concilier ces deux
injonctions, notamment par l’achat de véhicules hybrides. La stratégie
de renouvellement des moyens mobiles consistera donc à maîtriser le
vieillissement du parc et ses incidences budgétaires et opérationnelles et à
mettre en conformité les véhicules des forces de police avec les attendus
opérationnels des services, tout en assurant l’exemplarité du ministère en
termes d’exigences environnementales.
2.4.2. Rationaliser et trouver des alternatives à l’achat des véhicules
Le plan de renouvellement automobile (PRA) ne répond que partiellement à
la demande des services de renouveler rapidement les véhicules accidentés
ou à fort kilométrage (délai minimum d’un an entre la commande et la
livraison). Pour renouveler le parc tout en conservant une certaine flexibilité,
il serait souhaitable de diversifier les canaux de renouvellement du parc
automobile.
Depuis un an, dans l’esprit de celle réalisée en gendarmerie nationale, le
service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère (SAILMI)
a entrepris une démarche de normalisation du parc de la police nationale
en réduisant, par segments, les types de modèles proposés. Il apparaît
pertinent de poursuivre cette démarche pour des raisons économiques
(coût d’achat et de réparation). Cette standardisation est à pondérer des
besoins des services spécialisés.
Une politique d’expérimentation avant acquisition dans les services
opérationnels permettrait de valider le modèle proposé par les titulaires des
marchés publics, ainsi que les options à retenir, pour concilier prix et besoins
des services et in fine s’inscrire dans la démarche de rationalisation des coûts
et de qualité des prestations rendues (par exemple délais d’intervention,
transport en sûreté des usagers contraints et des fonctionnaires de police).
En complément du PRA, le recours à la location ou à location longue durée
pourrait être élargi. La location est particulièrement indiquée pour des
missions ponctuelles, nécessitant des véhicules banalisés sur une courte
durée. Une convention avec un loueur et une enveloppe (droits de tirage) à
disposition des services pourraient facilement être mises en place.
Les saisies criminelles constituent également un complément aux dotations.
Dès lors qu’une procédure judiciaire démontre un enrichissement du mis
en cause, un volet patrimonial est initié. Les objectifs de celui-ci sont
l’identification, la saisie et la confiscation définitive des avoirs criminels
(liquidités, comptes bancaires, biens meubles et immeubles, etc...). L’État
s’est organisé pour gérer les avoirs saisis ou confisqués, en tirer une ressource
pour contribuer à l’indemnisation des victimes et alimenter le budget
général de l’État et le financement de ses services. Une partie des gains
peut être attribuée aux forces de sécurité, par l’intermédiaire de l’Agence
de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) et
323

 de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites
addictives (MILDECA). Il conviendrait d’étendre la procédure de saisieattribution aux véhicules saisis dans des affaires de trafic de stupéfiants.
Actuellement, lorsque des véhicules sont saisis dans le cadre d’une
procédure relative aux stupéfiants, même si leur utilisation est autorisée
avant jugement, ils sont restitués aux domaines en vue de leur vente pour
abonder le fonds de concours anti-drogue piloté par la MILDECA. Or, lorsque
le jugement intervient, ces véhicules ont souvent une valeur vénale faible
et l’intérêt pour le fonds de concours est minime, voire inexistant puisque
ces véhicules sont souvent détruits, ainsi la compensation financière pèse
peu au regard de la valeur utile.
Un projet de remontée automatisée des saisies des avoirs criminels, via les
logiciels de procédure est en cours permettant un gain de fiabilité ainsi
qu’un rapprochement plus efficace, dans la perspective d’une procédure
d’affectation, entre l’offre potentielle et les besoins matériels exprimés par
les différents services.
2.4.3 Répondre à l’enjeu environnemental
La gestion des moyens mobiles rencontre, aujourd’hui, des évolutions
majeures avec la fin programmée du diesel, ou des moteurs thermiques à
terme à Paris (2024, puis 2030) et le développement croissant des voitures
hybrides ou électriques.
Le renouvellement futur doit s’inscrire dans une démarche de
«verdissement» en intégrant désormais une logique écologique et non
plus seulement budgétaire ou opérationnelle. Le coût d’investissement
est conséquent pour un rendu opérationnel aujourd’hui inférieur. Il est
néanmoins possible de formuler un ensemble de propositions pour limiter
l’émission de particules fines et la pollution au CO2, préparer la transition
écologique et assurer son financement durable.
Conscient des enjeux environnementaux et de la conversion nécessaire du
modèle de mobilité établi, le ministère explore dès aujourd’hui des pistes
de diversification de son parc automobile. Il initie déjà une démarche
raisonnée de transformation novatrice visant à éclairer toutes les possibilités
offertes par l’évolution des mobilités. À ce titre, le ministère expérimente
l’externalisation de la flotte de transport de la Garde républicaine en
partenariat avec la RATP (autocars électriques ou fonctionnant au
biocarburant). Il tisse également des partenariats avec les collectivités et le
monde de l’entreprise afin de tester des véhicules alimentés par des piles à
hydrogène pour en éprouver les capacités. Cette volonté de transformation
se concrétise aussi avec des tests sur des véhicules alimentés au gaz en
lien direct avec un constructeur automobile. Par ailleurs, il expérimente
l’utilisation en condition opérationnelle de véhicules 100 % électriques.
Les expérimentations réalisées ont vocation à faire identifier les possibles
ruptures technologiques et à se rapprocher des industriels pour les inciter à
développer les solutions techniques utiles aux besoins en mobilité des forces
de l’ordre. Ce « retour d’expérience utilisateur » contribue à l’amélioration
de concepts novateurs, tout en valorisant la démarche volontariste du
ministère pour conduire la transition écologique.
Le financement de la transition énergétique implique d’identifier dès
à présent des crédits spécifiquement dédiés. A l’heure actuelle et en
l’absence d’évolutions majeures (baisse des prix des véhicules propres),
324

 Livre blanc de la sécurité intérieure

le verdissement du parc engendrera des frais importants, notamment la
première année puisque le coût d’achat des véhicules propres est supérieur
à celui des véhicules thermiques classiques. Sur le plus long terme, les
économies en carburant et en entretien ne compenseront pas toujours les
surcoûts de l’achat.
2.4.4. Sanctuariser les équipements d’intervention et de protection
Alors que la menace terroriste reste prégnante et dans un contexte
d’augmentation des violences à l’encontre des forces de l’ordre, les moyens
de protection et l’armement sont à sanctuariser. Les équipements les plus
adaptés sont attribués aux militaires de la gendarmerie et aux fonctionnaires
de police pour faire face à leurs missions et correspondre aux méthodes
de travail. Cependant, celles-ci évoluent aux rythmes des menaces et
des besoins nouveaux, tant des forces de sécurité que des citoyens. La
plupart des équipements individuels récents ont été commandés suite aux
attentats de 2015, ils devront tous être renouvelés et modernisés dans les
années à venir.
Deux objectifs sont recherchés : répondre aux besoins du présent et
anticiper les attentes du futur.
Les équipements se sont individualisés (radio, aérosol portatif) rendant
l’emport de matériels de plus en plus important. Parallèlement, la
persistance de la menace terroriste contraint les agents à porter des
gilets pare-balles. Afin de soulager les personnels, la dotation d’un gilet
multifonctions est nécessaire. Le SAILMI développe actuellement deux
prototypes (une version gilet et une version chasuble) appelés « housse
technique modulaire » (HTM) qui regroupent les fonctions de gilet tactique
et de protections balistiques.
Les forces de l’ordre font face à des agressions de plus en plus violentes
faisant intervenir des lancés de projectiles enflammés voire de cocktail
Molotov. Ces évolutions récentes incitent à trouver des solutions dans le but
d’augmenter le niveau de protection physique, notamment en matière de
protection contre le feu. Actuellement, seules les unités spécialisées sont
équipées de tenues non feu. Dans un souci de sécurité, il apparaît opportun
de mener une réflexion sur l’élargissement des possibilités d’équipement
en tenues non-feu. De manière complémentaire, ils devront être dotés de
dispositifs anti-feu portatifs (couvertures anti-feu, extincteurs légers). En
effet, l’emploi de tissus non-feu ne permet pas de répondre en totalité aux
conséquences d’une agression par cocktail Molotov. Des dispositifs anti-feu
portatifs sont en cours de conception.
Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, le renforcement
des objectifs en matière de sécurité routière et la volonté gouvernementale
d’occuper le terrain, sont autant d’éléments qui amplifient le travail de
nuit et rendent nécessaire une mise à niveau des matériels et équipements
associés.
Les personnels disposent actuellement de chasubles de haute visibilité
floquées mais le niveau de vétusté de certaines nécessitent de les renouveler.
Un effort doit également être consenti en matière de moyens lumineux
(lampes individuelles, projecteurs de recherche, éclairage mobile haute
puissance, panneaux lumineux, rubans de signalisation, miroirs inspection
éclairés etc.), aujourd’hui indispensables à la bonne réalisation des missions
de police de nuit.
325

 Aussi, dans la police, il est proposé la mise en œuvre effective d’un plan
équipement travailleur de nuit avec l’affectation d’un budget. Concernant
les unités d’investigation, les unités ont besoin prioritairement de digiscopes
(système de longue-vue couplé à un appareil photo), de jumelles/binoculaire
à vision nocturne et infra rouge, de lunettes infrarouge enregistreur et de
caméras nocturnes.
2.4.5. Conforter les moyens spécialisés
Appuyer les moyens des forces mobiles et des unités spécialisées
Confronté à des manifestations récurrentes et aux troubles sociaux, le
ministère de l’Intérieur doit préserver l’ordre républicain sans restreindre
pour autant les libertés individuelles. Les forces mobiles ont besoin pour
assurer en sécurité cette mission d’équipements et de véhicules fiables.
Un remplacement du parc des véhicules de maintien de l’ordre de la
gendarmerie est aujourd’hui urgent. Une accélération de celui des CRS est
également souhaitable. Par ailleurs, le renouvellement des véhicules de
soutien opérationnel est à prévoir dans les deux forces.
Face à une contestation plus violente, des moyens complémentaires sont
sollicités. Ces moyens (fourgons pompe, blindés, moyens de levage...), qui
ont vocation à être utilisés au profit des deux forces doivent demeurer
opérationnels. Le renouvellement des blindés, voire dans un premier temps
un retrofit, doit être réalisé à brève échéance.
Afin de contrer la menace terroriste, les unités spécialisées (GIGN, RAID
etc.) doivent conserver leur haut niveau d’excellence et des équipements
adaptés en permanence.
Par ailleurs, compte tenu des incertitudes pesant sur l’avenir de la flotte
d’hélicoptère de manœuvre à leur disposition (GIH), la préservation de
cette capacité à base d’hélicoptère de type H225 est indispensable.
La troisième dimension est également stratégique pour la recherche du
renseignement, la conduite des opérations et le secours aux personnes.
Un nouvel entrant en modifie les paramètres classiques : le drone. Afin
de s’assurer que le ministère de l’Intérieur ait une composante aérienne,
moderne et en mesure de tirer profit des nouvelles technologies, une
réflexion doit être conduite, au niveau ministériel voire interministériel,
pour assurer le bon renouvellement des flottes et la gestion des
obsolescences sans exclure une possible réduction du volume d’aéronefs.
Une meilleure capacité de retransmission des images et l’amélioration des
outils de captation seront recherchées, notamment en prévision des grands
évènements à venir (coupe du monde de Rugby, JO 2024).
La lutte contre le terrorisme a par ailleurs accru le niveau de sollicitation
des équipes de déminage sur le terrain de manière significative, sans que la
mission de « déminage historique » n’ait été pour autant réduite. Garantir
des conditions d’intervention (délai, qualité de prise en charge et sécurité
des intervenants) équivalentes en tout point du territoire national exige
l’acquisition de matériels (tels que des véhicules adaptés) et technologies
(par exemple des robots).

326

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Maintenir les capacités opérationnelles de la sécurité civile
Le ministère a pour mission de limiter les effets des incendies, catastrophes
naturelles ou industrielles. La flotte aérienne de la sécurité civile est
composée de 57 aéronefs, dont 34 hélicoptères et 23 avions. Outre le
renforcement indispensable de la flotte d’hélicoptères vers des appareils
plus polyvalents, le renouvellement de la flotte d’avions de la sécurité
civile devient particulièrement urgent. En effet, la DGAC a indiqué que
les avions Tracker de la sécurité civile seront retirés, dès l’été 2020, pour
des raisons de sécurité, après 60 ans de service. Cette décision inattendue,
fait peser un risque majeur de rupture capacitaire à l’orée de la prochaine
saison feux de forêts. La continuité opérationnelle de la mission des pilotes
d’avions de la Sécurité civile est dès lors en question.
Le Livre blanc plaide fortement en faveur du renouvellement, nécessaire,
de la flotte de la sécurité civile, en évitant de laisser le taux de disponibilité
des appareils en service se dégrader et, surtout, in fine, d’avoir à consentir
un investissement plus important pour remplacer simultanément tous les
appareils d’âge et d’usure très proches. Pour la flotte avions, l’achat de 6
appareils de type Dash permettra le remplacement progressif des Tracker. Le
renouvellement des avions de lutte contre les feux de forêt doit également
se poursuivre dans une dimension européenne. Le mécanisme européen
de protection civile devrait financer l’acquisition de 2 avions amphibies
qui s’ajouteront aux capacités nationales en devant rester disponibles pour
toute demande européenne.
S’agissant de la flotte d’hélicoptère, les Airbus H225, plus lourds et de plus
forte capacité d’emport et de rayon d’action plus important que les EC
145 destinés aux secours, apporteraient d’autres possibilités d’emploi. Ils
seraient complémentaires à la fois des hélicoptères actuels mais aussi des
avions. Afin de faire face à l’extension des risques, de nature différente et
sur des zones géographiques plus étendues, il est envisagé une inflexion
de la doctrine d’emploi et une extension des équipements d’avitaillement.
Les moyens de secours et d’assistance aux personnes doivent être
pleinement opérationnels. Par ailleurs, la disponibilité des moyens NRBC
(nucléaire, radiologique, biologique et chimique) doit être garantie. Ces
matériels méritent d’être complétés par des acquisitions (balises, multi
capteurs à distance…) de façon à assurer une couverture de ce risque
homogène au niveau territorial.
L’alerte des populations doit aujourd’hui être envisagée sous un angle
« multicanal » : le téléphone portable, les médias viennent s’ajouter
aux vecteurs plus traditionnels que sont les sirènes. Plusieurs accidents
industriels (ex : Lubrizol) ou naturels (ex : inondations) récents sont venus
rappeler l’utilité et même le caractère incontournable des sirènes, pour peu
que leur déploiement s’accompagne de la nécessaire sensibilisation des
populations. Achever le déploiement de ces sirènes sur tout le territoire
national reste un objectif prioritaire. Enfin, mettre en place à l’horizon 2022
le canal mobile, également appelé « reverse 112 », conforme aux directives
européennes, constitue un autre défi.
L’expérience récente montre que nos territoires ultramarins sont souvent
exposés aux risques naturels liés au réchauffement climatique. Or, à ce jour,
les moyens nationaux, terrestres et aériens de la sécurité civile, sont pour
l’essentiel basés en métropole. Il pourrait être envisagé la mise en place
d’une unité d’intervention de sécurité civile supplémentaire dans l’un de
nos territoires d’Outremer.
327

 2.5.  
Garantir le financement des mesures d’accompagnement et de
cohésion des policiers et des gendarmes dans leur vie professionnelle
L’action sociale joue un rôle essentiel dans la politique des ressources
humaines du ministère de l’Intérieur car c’est un élément indispensable à la
cohésion de la communauté au travail. A ce titre, elle s’adresse à l’ensemble
des agents civils du ministère, les militaires relevant quant à eux, de l’action
sociale du ministère des armées.
L’action sociale participe à la politique des ressources humaines des forces
de l’ordre en facilitant leur intégration dans l’environnement professionnel
et en accompagnant la politique de fidélisation sur un territoire. Parmi les
mesures proposées dans le cadre de la nouvelle politique de gestion des
ressources humaines, certaines d’entre elles méritent d’être rappelées ici,
et figureront dans le programme global de financement du livre blanc.
2.5.1.  Financer les mesures d’amélioration de l’accès au logement
Élément majeur d’attractivité, de fidélisation et de conciliation vie
professionnelle/vie personnelle, l’accompagnement social doit répondre
aux difficultés RH constatées pour la police nationale sur la plaque
parisienne et dans les grandes métropoles. Dans ce cadre, les mesures
d’aide au logement revêtent une importance toute particulière, et
pourraient être dynamisées afin d’augmenter l’offre. C’est la raison pour
laquelle le ministère de l’Intérieur développe pour ses agents une politique
du logement qualitative.
Les attentes en matière de logement sont fortes, notamment en Île-deFrance, mais aussi dans les villes du pourtour méditerranéen avec pour
objectif la fidélisation des personnels ainsi que l’accompagnement des
sortants d’écoles. Cependant, les réservations nouvelles ne permettent
pas de compenser l’arrivée à échéance de nombreuses conventions
passées dans les années 2000. Cette diminution mécanique du nombre
de logements ne pourra être compensée qu’à hauteur d’environ 1 740
réservations nouvelles sur la période 2020-2025.
Ainsi, l’accès au logement pourrait être amélioré en augmentant le budget
dédié au logement pour maintenir et améliorer l’offre de logements sociaux
ministériels et, ainsi répondre à la demande des agents du ministère, en
compensant la réduction du parc locatif social en Île-de-France afin ne
pas dégrader l’offre faite aux agents. Le ministère s’attachera également
à préserver le parc de logements sociaux dans le cadre des projets de
mutualisations des fonctions support de l’État.
En effet, des réflexions sont en cours sur l’évolution de l’action sociale
autour notamment du parc résidentiel de l’État la mission chargée de
cette réflexion préconisant de mutualiser, au profit des fonctionnaires de
l’État l’ensemble des parcs détenus par les différents ministères. Il convient,
dans ces conditions, de veiller à ce que le parc détenu par le ministère de
l’Intérieur reste à sa main afin que les choix de logements continuent de
correspondre aux besoins des policiers.
De manière plus générale et partant du constat que les logements
appartenant au contingent du ministère de l’Intérieur sont parfois occupés
abusivement par des personnels n’appartenant pas ou plus au ministère, il
est préconisé de renforcer l’application de la clause dite « de précarité » sur
les logements réservés en obligeant les bailleurs à compenser les logements
328

 Livre blanc de la sécurité intérieure

occupés de manière indue par des locataires qui ont quitté le ministère de
l’Intérieur (personnels détachés, radiés, fins de contrats, retraités). Enfin,
et pour conforter la spécificité du système de réservation de logements
sociaux au profit de personnels de la police nationale (en Île-de-France
et dans certaines grandes métropoles) en maintenant l’exemption du
ministère de l’Intérieur de l’obligation du seuil minimal de 25% de mixité
sociale imposé aux bailleurs et à certains réservataires, les bailleurs
pourraient se voir contraints de réserver une fraction de logements sociaux
neufs ou réhabilités, au bénéfice du ministère de l’Intérieur.
2.5.2. Favoriser le bien-être des personnels au travail
Si l’action sociale institutionnelle est importante, il est tout aussi important
de favoriser et d’améliorer le bien-être des agents au travail.

La formation au service du bien-être des agents
La formation, initiale et continue, joue un rôle central dans la qualité de la
politique des ressources humaines, et la garantie du développement des
compétences professionnelles des agents.
Elle constitue un élément clé de l’efficacité des forces de l’ordre, au même
titre que les moyens humains ou matériels et est essentielle pour promouvoir
la solidarité et favoriser le partage de valeurs et d’une éthique commune
entre tous les policiers, gage de cohésion de l’institution policière.
Les mesures proposées dans ce cadre feront l’objet d’une évaluation pour
en assurer un financement adapté.
L’amélioration des conditions de travail
La qualité de vie au travail est l’espace d’équilibre entre la satisfaction des
agents et l’atteinte des objectifs du service. L’enjeu est incontestable car
plus l’agent se sentira bien dans son travail et meilleure sera son implication.
Une bonne qualité de vie au travail permet de réduire le taux d’absentéisme
et de turn-over sur des postes exposés, grâce à un meilleur épanouissement
professionnel et une meilleure prévention des risques psycho-sociaux.
Le recours au télétravail permet d’améliorer les conditions de travail en
limitant les trajets domicile-travail, en permettant de s’extraire un moment
des sollicitations et de l’effervescence du lieu de travail pour travailler dans
un environnement plus calme, en conciliant mieux vie professionnelle et
vie personnelle. Par ailleurs, en présence d’une crise où les déplacements
sont restreints, le télétravail participe à la résilience des administrations.
Une réflexion doit être menée pour définir une politique commune en la
matière. Une proposition d’accès allégé pour des fonctions peu sensibles
pourrait être étudiée à plus grande ampleur.
Des espaces de travail mieux adaptés
La situation des services au regard de l’immobilier est très différente en
fonction de leur localisation. La situation des certains services centraux est
compliquée en raison de l’absence de prise en compte des réorganisations
des services et des renforts de personnels.
329

 Cette situation conduit plusieurs unités à offrir des espaces de travail très
réduits, aucun espace de repos ou très mal équipés car faisant souvent
fonction en même temps de salles de réunion. Le déploiement des
espaces sociaux de restauration dans les commissariats est une obligation
aujourd’hui non remplie.
Une culture professionnelle commune à renforcer
La coopération constitue une condition de réussite et de performance
durable des services. Néanmoins, ce concept a du mal à se faire une place
dans un monde du travail de plus en plus orienté vers la compétition entre
les individus, mais aussi de plus en plus virtualisé pour faciliter le partage, ce
qui indirectement, favorise le repli sur soi à travers des relations désincarnées.
Enfin dernier facteur, la culture managériale conventionnelle valorise la
performance individuelle ce qui va à l’encontre du travail collaboratif. Il est
donc essentiel de développer la coopération et les échanges de bonnes
pratiques dans les services à tous les niveaux.
Des actions de cohésion à développer
La perception de la qualité de vie au travail dépend largement de
la communication interne, qui permet de consolider le sentiment
d’appartenance à une équipe. Il est à ce titre possible de fédérer les agents
autour d’évènements collectifs, de moments de convivialité. L’objectif est
de mettre en place des actions qui permettront aux uns et aux autres de se
connaître au travail mais aussi en dehors et ainsi favoriser la cohésion et la
solidarité entre agents.
Ainsi, des crédits dits de cohésion sont programmés dans le but de
permettre d’organiser des moments de convivialité afin de resserrer
les liens entre les agents et ainsi favoriser l’écoute mutuelle. Ces actions
peuvent aider dans la prévention du suicide qui est souvent expliquée par
l’isolement des personnels.
2.5.3.  Conforter les vecteurs d’un lien consolidé entre la population et les
forces de sécurité intérieure
Consolider le lien avec la population a sous-tendu une grande partie des
débats de la conférence de citoyens et a été confirmé lors des échanges
avec les panels terrain. Deux enveloppes budgétaires méritent une
attention particulière parce qu’elles constituent un des leviers d’action en
la matière. Il s’agit de la réserve et de la communication auprès des Français
et des Françaises.
Il est impératif de sanctuariser les enveloppes dédiées à la réserve des
deux forces en proposant d’augmenter de manière significative le nombre
de bénéficiaires de cette mesure, outil reconnu pour améliorer les relations
entre les forces de l’ordre et la population.

330

 Livre blanc de la sécurité intérieure

Les réflexions sur la place des forces de sécurité intérieure dans la société
doivent s’accompagner d’une communication plus dynamique et adaptée
aux réseaux modernes. Il s’agit d’un enjeu majeur d’image du ministère
auprès de l’opinion publique. C’est la raison pour laquelle le livre blanc
propose de consacrer des moyens supplémentaires en faveur de la
communication (environ 15 millions d’euros).
Propositions :
Définir une stratégie capacitaire du ministère de l’Intérieur portée par
une loi de programmation.
Viser l’atteinte progressive, d’ici 2030, d’une dotation financière de la
mission « sécurités » équivalente à 1 % du PIB.
Franchir le mur technologique pour protéger et accompagner une
société connectée.
Améliorer les conditions d’accueil des usagers et des forces de sécurité
Adapter les équipements pour assurer au quotidien la sécurité des
Français.
Réaffirmer la résilience du ministère.
Accompagner les policiers et les gendarmes dans leur vie professionnelle
pour améliorer leur bien-être au travail.
Conforter les vecteurs d’un lien consolidé entre la population et les
forces de sécurité intérieure.

331

  

332